Gazeta samorządu - Starostwo Powiatowe w Kętrzynie

PRAWO W SAMORZĄDZIE – USTRÓJ SAMORZĄDU
Pierwsze doświadczenia z CUW
Każdy wójt, burmistrz czy prezydent miasta potrzebuje szybkiej i kompleksowej
informacji na temat posiadanych zasobów oraz ponoszonych wydatków na ich
bieżącą obsługę. Centra usług wspólnych to z pewnością nowy sposób zarządzania procesami podejmowanymi w celu obsługi podmiotów realizujących zadania
publiczne na terenie jednostki samorządu terytorialnego.
Wprowadzenie możliwości utworzenia samorządowych
centrów usług wspólnych w jednostkach samorządu
terytorialnego wymagało przeprowadzenia zmian prawnych. Ustawa została przyjęta przez Sejm 25 czerwca
2015 r. i weszła w życie 1 stycznia 2016 r.
przez jednostki samorządu terytorialnego. Istnieje zatem
możliwość tworzenia samorządowych CUW dla więcej niż
jednej jednostki samorządu terytorialnego, a ponadto jednostek różnych stopni, np. gminno-powiatowych.
Pierwsze doświadczenia
Decyzja jednostki samorządowej
Ustawa wprowadziła zmiany w ustawach o samorządzie
gminnym, powiatowym oraz województwa, a także odpowiednio w ustawie o finansach publicznych i rachunkowości, które umożliwiły utworzenie samorządowych
centrów usług wspólnych. Nowe przepisy obejmują
swym zasięgiem wszystkie jednostki organizacyjne realizujące zadania jst. Zgodnie z przyjętymi zmianami,
ustawa wprowadza możliwość zapewnienia samorządowym jednostkom organizacyjnym nieposiadającym
osobowości prawnej w szczególności wspólnej obsługi
administracyjnej, finansowej i organizacyjnej. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem „w szczególności”
oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego oraz samorządowe osoby prawne będą, w zależności od swoich potrzeb, w sposób swobodny dostosowywały zakres
wspólnej obsługi.
Organ stanowiący jednostki samorządu decyduje o zapewnieniu tej obsługi w ramach jednostki organizacyjnej,
w tym urzędu lub związku jst, którego jednostka samorządu jest członkiem. Uchwała organu stanowiącego musi
określać przede wszystkim jednostkę lub jednostki obsługujące, jednostki objęte obsługą i jej zakres w odniesieniu
do poszczególnych jednostek. Decyzje organu stanowiącego mają charakter wiążący dla tych jednostek. Natomiast
organy lub podmioty zarządzające samorządowymi osobami prawnymi zaliczanymi do sektora finansów publicznych
mogą powierzyć w drodze porozumienia wykonywanie
funkcji obsługowych strukturom stworzonym do tego celu
14
20 maja 2016 roku
Pierwszą jednostką organizacyjną w Polsce, pionierem
w zakresie wprowadzania centrów usług wspólnych, jest
powiat kętrzyński w województwie warmińsko-mazurskim. Prace nad jego utworzeniem zostały podjęte jeszcze
przed wejściem w życie wspomnianej ustawy o zmianie
ustawy o samorządzie gminnym i niektórych innych ustaw.
30 sierpnia 2015 r. zlikwidowano Centrum Obsługi Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych, Powiatowy Zespół
Ekonomiczno-Administracyjny, a także wyłączono sprawy kadrowo-płacowe z Powiatowej Biblioteki Publicznej
w Kętrzynie do utworzonego Centrum Usług Wspólnych
Powiatu Kętrzyńskiego. W pierwszym okresie funkcjonowania CUW obsługiwał 11 jednostek powiatowych, cztery
szkoły, Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy, Młodzieżowy Dom Kultury, dwa powiatowe domy dziecka, Powiatową Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną, Powiatową Bibliotekę Publiczną, a od lutego 2016 r. Powiatowe
Centrum Sportu, Turystyki i Rekreacji.
Po sukcesie przeprowadzenia zmiany i okrzepnięciu
struktury zdecydowano się na drugi krok, tj. wprowadzenie usług IT dla obsługi jednostek powiatowych. Trzecim
krokiem była centralizacja zakupów, a kolejnym centralizacja administrowania częścią majątku powiatowego
przekazanego w trwały zarząd do CUW Powiatu Kętrzyńskiego. Przeprowadzenie całego procesu i systematyczne
przekazywanie kolejnych funkcji związane było z koniecznością przesunięcia części pracowników wykonujących
zadania obsługowe do nowej jednostki. Struktura organizacyjna CUW obejmuje sekcje: finansowo-księgową,
www.gsia.infor.pl
PRAWO W SAMORZĄDZIE – USTRÓJ SAMORZĄDU
Centrum Usług Wspólnych Powiatu Kętrzyńskiego
Podobne działania zakupowe prowadzone są już także w innych częściach kraju, np. w Olsztynie, w którym
pierwsze grupowe zakupy energii elektrycznej trwają
od 2010 roku. Innym z kolei ciekawym przykładem prowadzenia wspólnych zakupów dla jednostki samorządu
terytorialnego oraz jednostek organizacyjnych miasta
Olsztyna są ubezpieczenia mienia oraz odpowiedzialności cywilnej. Celem tej działalności poza osiąganymi
od kilku lat oszczędnościami jest jednolite zarządzanie
ryzykiem ubezpieczeniowym w miejskich jednostkach,
wybór jednego ubezpieczyciela, który zapewnia kompleksową obsługę, co stabilizuje koszty ubezpieczenia
i zapewnia zintegrowanie zarządzania ubezpieczeniami.
Innymi korzyściami jest kontrola nad likwidacją szkód,
przejrzystość i transparentność procedury, jednolite
ryzyko ubezpieczeniowe, jedna umowa (polisa), wielu
ubezpieczonych.
Źródło: www.cuw.ketrzyn.starostwo.pl (dostęp 13.04.2016).
informatyczną, kadr i płac, zamówień publicznych oraz
zarządzania majątkiem. Obecnie łączna liczba pracowników to 13 osób. Pozostałe 11 osób, które pracowały
w jednostkach związanych z obsługą jednostek organizacyjnych, zajmuje się pracą merytoryczną. Pomimo
niedługiego czasu funkcjonowania CUW w powiecie kętrzyńskim odnotowano już pierwsze oszczędności, choćby w postępowaniach z zakresu zamówień publicznych
dotyczących dozoru i przeglądu budynków, przeglądów
budowlanych, przeglądów i konserwacji ppoż. Innowacyjność w zarządzaniu administracją oraz fakt, że było to
pionierskie działanie w skali kraju, zaowocowały przyznaniem wyróżnienia – Central and Eastern Europe Shared
Services and Outsourcing Awards.
Działania zbliżone w swojej idei do centrów usług
wspólnych można także wskazać w działaniach z zakresu zakupów energii, które prowadzi miasto Poznań wraz
z jednostkami samorządu terytorialnego Stowarzyszenia
Aglomeracja Poznańska. Pierwsze działania podjęto już
w 2011 roku w ramach porozumienia między 12 podmiotami, które obejmowały swoim zasięgiem aż 308 jednostek. W trybie przetargu nieograniczonego wybrano
najkorzystniejszą ofertę złożoną przez PGE Obrót SA na
energię o rocznym wolumenie szacowanym na 182 tys.
MWh. Kolejne zamówienia obejmujące już większą liczbę
podmiotów i wraz z tym większą liczbę jednostek realizowano w 2013, 2014 i 2015 roku, kiedy to liczba stron porozumienia wyniosła 59 stron, 484 jednostki i szacowany
roczny wolumen energii 231 tys. MWh.
Tworzenie samorządowych CUW
Standaryzacja i centralizacja zadań obsługowych w ramach
CUW to poważne wyzwanie dla osób zarządzających tymi
procesami w administracji publicznej. Jest kilka powodów,
dla których tak się dzieje. Pierwszy to z pewnością przyzwyczajenie do sposobu, w jaki zadania obsługowe były do tej
pory realizowane. Drugi to z kolei korzystanie z narzędzi
właściwych dla sektora prywatnego, dla którego charakterystyczne jest podejście efektywnościowe. W związku z tym
warto rozłożyć proces wprowadzania CUW na kilka etapów.
Do najważniejszych z nich należy zaliczyć:
● zidentyfikowanie zadań, którymi ma się zająć nowy
CUW. Warto podchodzić do tego zadania rozsądnie,
tzn. nie robiąc rewolucji i nie przekazując wszystkich
zadań od razu. Doświadczenia Powiatu Kętrzyńskiego,
w którym rozpoczęto od spraw kadrowo-płacowych
i stopniowo, ale systematycznie, przenoszono kolejne,
jest wartą zapamiętania wskazówką,
● zdefiniowanie modelu działania i reorganizacja wewnętrzna w ramach jednostki samorządowej. Tutaj trzeba podjąć decyzję, gdzie w strukturze administracji samorządowej będzie funkcjonował CUW – urząd gminy,
osobna jednostka czy też spółka miejska,
● standaryzację pracy i wprowadzenie sposobu zbierania
informacji na temat potrzeb poszczególnych jednostek
i realizowanych zadań. Można to robić w standardowy
dla administracji publicznej sposób, a także pomyśleć
o wprowadzeniu narzędzi IT, aby zautomatyzować cały
proces,
GAZETA SAMORZĄDU I ADMINISTRACJI nr 10/2016
15
PRAWO W SAMORZĄDZIE – USTRÓJ SAMORZĄDU
monitoring i ocenę skutków funkcjonowania CUW.
Tak duży projekt zarządzania zmianą wewnątrz urzędu
zawsze obarczony będzie pewnymi problemami czy
sytuacjami, których nie przewidziało się na początku
funkcjonowania.
To przykładowe kroki, które wynikają z pierwszych
doświadczeń związanych z wprowadzaniem samorządowych CUW. Warto je mieć na uwadze, jednak trzeba też
pamiętać o lokalnej specyfice wynikającej ze skali planowanych zmian, liczbie przenoszonych usług oraz sposobie zorganizowania CUW.
●
Bariery przy wprowadzaniu
samorządowych CUW
Warto też zerknąć na proces zarządzania zmianą, jakim jest
powołanie samorządowych CUW z perspektywy potencjalnych problemów, które mogą powstać. Dotychczasowe
doświadczenia z Kętrzyna, Poznania, Olsztyna oraz innych
miast dają pewne wskazówki, które warto mieć w pamięci.
Pierwsza rzecz to, oczywiście, obawy pracowników
administracji samorządowej związane z możliwą redukcją etatów. Przekonanie to wynika z prostego ciągu
logicznego – skoro celem powołania CUW jest większa
efektywność obsługi jednostek administracyjnych i powstanie oszczędności z tego tytułu, to można spodziewać
się, że jedną z nich będzie zwolnienie kilku pracowników
po ustabilizowaniu się sytuacji organizacyjnej. Z pewnością nie należy bagatelizować tych obaw. Samorządowcy
w powiecie kętrzyńskim w uchwale powołującej CUW
– aby jasno i zdecydowanie przeciąć wszelkie spekulacje
na ten temat – zapisali, że żaden z pracowników nie zostanie zwolniony wskutek zmian organizacyjnych. Osoby,
których praca przy obsłudze jednostek administracyjnych
nie była już potrzebna, zostali skierowani do pracy merytorycznej, co ma przynieść dodatkowy efekt, tj. wzrost
jakości realizowanych usług publicznych.
Obawy pracowników, wprowadzenie innowacyjnych
dla administracji samorządowej rozwiązań mogą spowodować inercje w działaniach pracowników administracji,
dlatego potrzebne jest ciągłe wsparcie władz samorządowych i stały dialog z pracownikami. Powołanie samorządowego CUW musi się stać przynajmniej na pewien
czas priorytetem dla władz samorządowych. Tak poważna zmiana organizacyjna wymaga stałej obserwacji i aktywności samorządowców.
Powoływanie samorządowego CUW w trakcie roku
budżetowego może powodować pewne problemy księ-
16
20 maja 2016 roku
gowo-budżetowe związane na przykład z klasyfikacją
budżetową. Jak pokazuje praktyka pierwszych samorządów, które zdecydowały się na wprowadzenie tych rozwiązań, nie są one niemożliwe do rozwiązania, jednak nie można o nich zapominać. Być może warto skonsultować swoje
wątpliwości z właściwą regionalną izbą obrachunkową.
Ważne jest także to, aby przygotować się organizacyjnie
na przeprowadzane zmiany. W tym celu ważne jest przygotowanie kalendarza, ram czasowych, wprowadzanych
zmian oraz przygotować się merytorycznie do debaty
z osobami, które mogą podnosić publicznie wątpliwości
co do celowości powoływania samorządowego CUW. Co
warto wiedzieć? Najważniejsze są podstawowe informacje:
ile osób pracuje przy obsłudze jednostek organizacyjnych
samorządu, jakie to są koszty, jakie są rozbieżności w zarządzaniu między poszczególnymi podmiotami, jakie korzyści
przyniesie ujednolicenie procesów zarządczych.
CUW umożliwiają wprowadzenie w całej obsłudze
administracyjnej jednolite standardy, jednolity nadzór
i odpowiedzialność, a także po prostu ułatwiają sposób
zarządzania i podejmowania decyzji. Osobnym, bardzo
ważnym zagadnieniem jest kwestia poprawy bezpieczeństwa zarządczego. Uchwycenie w jednym ręku wszystkich
procesów zarządczych ułatwia dotrzymywanie terminów,
zwiększa odporność na nieprawidłowości, ułatwia kontrolę i audyt, a także zwiększa transparentność. Z perspektywy władz samorządowych to także dostęp do kluczowych
informacji zarządczych, a także oszczędności w funkcjonowaniu administracji, które można wykorzystać na inne
usługi publiczne lub inwestycje. Powiat kętrzyński wydaje
się być bardzo dobrym przykładem pilotażowym obrazującym sposób dojścia do utworzenia samorządowego CUW,
jak i stopniowe zwiększanie zakresu jego działania. Warto
popularyzować ten przykład i zachęcać inne samorządy,
aby wprowadzały takie narzędzia. To z pewnością ważne
zadanie dla powołanego niedawno Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego, który będzie organizatorem
pierwszych szkoleń dla pracowników samorządowych
w najbliższym czasie. Wprowadzeniem możliwości utworzenia samorządowych CUW dobijamy do standardu zarządzania administracją publiczną krajów, które dawno już
wprowadziły takie rozwiązania, tj. Kanady, USA, Wielkiej Brytanii czy też państw skandynawskich.80fa92b1-f6fa-4a97-a180-a8b4ef48a144
ROBERT GAWŁOWSKI
specjalista z zakresu administracji publicznej i zarządzania
publicznego, adiunkt w Wyższej Szkole Bankowej w Toruniu
www.gsia.infor.pl