Pokaż PDF

Nr 8
PRZEGLĄD GÓRNICZY
11
UKD 622.34: 622.338.246: 622.33-043.7(094.5)
Pozyskiwanie koncesji na wydobywanie
kopalin pod rządami nowej ustawy
Prawo geologiczne i górnicze
Obtaining a license for exploitation of minerals under
the new Polish Geological and Mining Law
Dr Cezary Bachowski*)
Treść: W artykule omówiono najważniejsze zmiany w zapisach nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze, z dnia 9 czerwca 2011r.
( Dz.U. Nr 163 poz. 981), związane z procesem ubiegania się przedsiębiorcy o koncesję na wydobywanie kopalin. W dziale III
ustawy określono zakres wymagań związanych z uzyskaniem koncesji i wyspecyfikowano dokumenty niezbędne do złożenia
kompletnego wniosku koncesyjnego. Przytoczono zapisy - ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ustaw z zakresu
ochrony środowiska i obszarów Natura 2000 oraz rozporządzenia wykonawcze do tych ustaw, odnoszące się do procedury
wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, skompletowania wniosku koncesyjnego i spełnienia
wymogów niezbędnych do otrzymania koncesji na wydobywanie kopaliny. Na przykładzie KGHM Polska Miedź S.A., która
w latach 2010 - 2013 przeprowadziła proces uzyskania nowych koncesji, dla pięciu złóż na monoklinie przedsudeckiej, zobrazowano skalę trudności procedur formalnych, ilość barier do pokonania i czasochłonność wykonania tej pracy.
Abstract: This paper discusses the most important changes in the provisions of the new Polish Geological and Mining Law of 9 June
2011 - abbreviated in Polish as Pgg (Journal of Laws No. 163, item 981), related with the process of applying for minerals
extraction licenses by the mining operators. In chapter III Pgg the set of application requirements necessary to obtain the
concessions were determined and documentation to be submitted together with such applications was specified. The paper
presents the provisions of the Act on Freedom of Economic Activity (Journal of Laws No. 220, item 1447), laws referring
to the environment protection and Natura 2000 areas, regulations enforcing those laws - which refer to the procedure of
obtaining the decision on environmental conditions, completion of the license application and procedures of obtaining the
license for minerals extraction. The scale of difficulty and level of time-consumption of this process is well presented on the
example of KGHM Polish Copper S.A., which in 2010-2013 carried out the process of obtaining new concessions for five
deposits in the Foresudetic Monocline.
Słowa kluczowe:
koncesja, wydobywanie kopalin ze złóż, ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, tereny zamknięte, projekt zagospodarowania złoża, użytkowanie górnicze, plan ruchu zakładu górniczego
Key words:
concession, extracting minerals from deposits, impact on the environment and on a Natura 2000, environmental decision, enclosed areas,
the management project of the deposit, the mining use, mine operations plan (schedule)
1. Wprowadzenie
W Polsce, podobnie jak w większości państw świata,
wydobywanie surowców mineralnych na skalę przemysłową wymaga posiadania formalnego zezwolenia - koncesji.
Koncesjonowanie jest rodzajem sprawowania przez Państwo
kontroli nad wybranymi rodzajami działalności gospodarczej,
poprzez ograniczenie liczby prowadzących ją podmiotów
[2]. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.
z 2010 r. Nr 220 poz. 1447) [5] w art. 46.1 szczegółowo określa rodzaje działalności wymagające uzyskania koncesji. Na
pierwszym miejscu w ustawie wymienione jest poszukiwanie,
rozpoznawanie i wydobywanie ze złóż - węglowodorów oraz
*) KGHM Polska Miedź S.A.
kopalin stałych, objętych własnością górniczą. Jednocześnie
w pkt 2 tego samego artykułu, w zakresie szczegółów
i warunków wykonywania działalności podlegającej koncesjonowaniu, ustawa odsyła czytelnika do odrębnych ustaw
branżowych, w tym do ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Nowa ustawa Prawo geologiczne i górnicze, z dnia 9
czerwca 2011r. ( Dz. U. Nr 163 poz.981) [7] weszła w życie
1.01.2012 r. Główną przyczyną zastąpienia przez nią obowiązującej wcześniej ustawy Pgg z 4 lutego 1994 r. [12] była
konieczność pełnego wdrożenia dyrektywy węglowodorowej
Wspólnoty Europejskiej (nr 94/22/WE, z 30 maja 2004 r.) [10].
Odpowiednią regulację w tym zakresie zawiera art. 21 nowej
ustawy Pgg, (Dział III Koncesje, Rozdział 1 - Zasady koncesjonowania). Zgodnie z jego zapisem do koncesjonowania
działalności dotyczącej poszukiwania lub rozpoznawania złóż
węglowodorów oraz wydobywania węglowodorów ze złóż
12
PRZEGLĄD GÓRNICZY
stosuje się przepisy Rozdziału 1, z zastrzeżeniem przepisów
Rozdziału 2. W Rozdziale 2 - Koncesje na poszukiwanie
lub rozpoznawanie złóż węglowodorów oraz wydobywanie
węglowodorów ze złóż, w art. 43 ust. 1 wprowadzona została
zasada, że „Udzielenie koncesji poprzedza się przetargiem.
Nowa ustawa nakłada na organ koncesyjny obowiązek powiadomienia z urzędu, w drodze obwieszczenia, o zamiarze
udzielenia koncesji w drodze przetargu. Obwieszczenie będzie publikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej
organu koncesyjnego oraz w Dzienniku Urzędowym Unii
Europejskiej. Organ koncesyjny będzie udzielał koncesji
zwycięzcy przetargu i niezwłocznie po jej udzieleniu będzie
z nim zawierał umowę o ustanowienie użytkowania górniczego. Na mocy art. 46 nowej ustawy Pgg organ koncesyjny
będzie mógł udzielić koncesji także na wniosek zainteresowanego podmiotu. Informację o złożeniu takiego wniosku przez
zainteresowany podmiot organ koncesyjny będzie zobowiązany niezwłocznie ogłosić na stronie BIP oraz w Dzienniku
Urzędowym UE ”[8].
Zamysłem ustawodawcy było również wprowadzenie
do ustawy Pgg, przy okazji wypełnienia zapisów dyrektywy
UE, szeregu nowych regulacji prawnych mających na celu
uproszczenie procedur legislacyjnych dla przedsiębiorców,
odformalizowanie postępowań administracyjnych, uproszczenie modelu opłat regulowanych ustawą i stworzenie
skuteczniejszych narzędzi ich egzekwowania. Wprowadzone
zmiany w ustawie podstawowej i w usankcjonowanych jej
zapisami rozporządzeniach wykonawczych, spowodowały
szereg wątpliwości co do interpretacji niektórych zapisów
nowych aktów prawnych. Przełożyło się to na konieczność
szukania konsensusu w ich rozumieniu pomiędzy przedsiębiorcami górniczymi a organami nadzoru geologicznego,
górniczego i środowiskowego, na etapie tworzenia i procedowania wniosków koncesyjnych, decyzji środowiskowych
i planów ruchu zakładu górniczego. W tych nowych realiach
wielu przedsiębiorców, w tej liczbie Polska Miedź, ubiegało
się o koncesje na wydobywanie kopalin ze złóż.
2. Ważniejsze zmiany wprowadzone do nowej ustawy Pgg
oraz do rozporządzeń pochodnych do ustawy, rzutujące na procedurę uzyskania koncesji na wydobywanie
kopalin ze złóż
W nowej ustawie zrezygnowano z utrwalonego przez lata
podziału kopalin na podstawowe i pospolite, zastępując go
katalogiem kopalin objętych tzw. własnością górniczą, których właścicielem jest Skarb Państwa. Nowa regulacja tylko
nazwą nawiązuje do terminu własności górniczej funkcjonującego w Rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 29 listopada
1930 r. Ustawa w dziale III Koncesje, w art. 24 - 28 precyzuje
zakres merytoryczny i wymienia niezbędne dokumenty jakie
przedsiębiorca ubiegający się o koncesję jest zobowiązany
dołączyć do wniosku koncesyjnego.
We wniosku przedsiębiorca określa stan prawny nieruchomości, w granicach których ma być wykonywana zamierzona
działalność. Istotnym jest, że ustawa wymusza zgodność
koncesjonowanej działalności z dokumentami planistycznymi
gminy, a więc faktu nienaruszenia przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gminy, tam gdzie tych
planów nie ma. Częste są sytuacje, w których zapis o planowanym funkcjonowaniu przedsiębiorcy górniczego pojawia się
w studium uwarunkowań (…) gminy, ale nie zostaje powtórzony w mpzp. Może to rodzić problemy już na etapie ubiegania
się o decyzję środowiskową, ponieważ zgodnie z zapisami
2014
Ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko (Dz.U. z dnia 7 listopada 2008 r.) [10], art.
80.2. - „Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych
uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji
przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony”. Tak
więc pomimo czytelnej intencji przyzwolenia administracji
samorządowej, zapisanej w studium uwarunkowań, wniosek
koncesyjny może pozostawać w sprzeczności z wymogiem
formalnym prawa.
Dodatkowo, niezależnie od obowiązku uzyskania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, we
wniosku muszą zostać określone obszary objęte szczególnymi
formami ochrony, w tym ochrony przyrody oraz ochrony zabytków ( art. 24.1.5 Pgg) [7]. W tym samym artykule ustawy
w ust. 2 pojawił się ogólnikowy zapis w brzmieniu: „do
wniosku o udzielenie koncesji dołącza się dowody istnienia
określonych w nim okoliczności, w szczególności wyciągi
z odpowiednich rejestrów”. Według J.Stefanowicza [8]
pod pojęciem rejestrów należy tu rozumieć tak rejestry
będące księgami publicznymi, z pełnymi konsekwencjami
domniemań prawnych i ochrony osób trzecich, jak i rejestry
wymienione w przepisach prawa publicznego, z których
wyciągi i odpisy mogą stanowić dowód na okoliczność danych
w nich zawartych i stanowiących dokument urzędowy w
świetle k.p.a.. Zgodnie z art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy Pgg [7]
niezależnie od obowiązku określenia stanu prawnego nieruchomości i praw wnioskodawcy do nieruchomości w samym
wniosku, do dokumentacji musi zostać dołączony załącznik
z informacją o przeznaczeniu nieruchomości, w granicach
których ma być wykonywana zamierzona działalność.
W art. 26 w ust. 2 ustawy Pgg [7] zapisano, iż do wniosku
koncesyjnego dołącza się również dowody istnienia prawa
do korzystania z informacji geologicznej, jakie w zakresie
niezbędnym do prowadzenia zamierzonej działalności przysługuje wnioskodawcy, oraz kopię decyzji zatwierdzającej
dokumentację geologiczną (zgodnie z zapisem art. 93 ust. 2
tej samej ustawy).
Zgodnie z delegacją zawartą w art. 97 ust. 1 pkt ustawy
Pgg [7], Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia
22 grudnia 2011 r., w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (Dz.U. z 2011 Nr 291, poz. 1712) [6].
Rozporządzenie określa szczegółowe wymagania dotyczące
dokumentacji geologicznej złoża kopaliny. Jednocześnie
zastępuje ono obowiązującą wcześniej regulację jaką było
Rozporządzenie z dnia 6 lipca 2005 r., w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać dokumentacje
geologiczne złóż kopalin.
Minister Środowiska wskazał, że nowa ustawa Prawo
geologiczne i górnicze rezygnuje z pojęcia kryteriów
bilansowości. W jego miejsce wprowadził (w § 5 nowego
rozporządzenia ) [6] pojęcie granicznych wartości parametrów definiujących złoże kopaliny, na podstawie których
wyznacza się granice geologiczne złoża w dokumentacji
geologicznej złoża kopaliny. „Graniczne wartości parametrów
definiujących złoże i jego granice są określone w załączniku
nr 11 do rozporządzenia. Zastosowanie innych granicznych
wartości parametrów definiujących złoże kopaliny i jego granice niż określone w załączniku nr 11 do rozporządzenia jest
możliwe w przypadkach wystąpienia szczególnych warunków
geologicznych i wymaga uzasadnienia w części tekstowej
sporządzanej dokumentacji geologicznej złoża kopaliny”
[6]. Tak więc przedsiębiorca będzie mógł skorzystać według
własnego uznania z granicznych parametrów definiujących
złoże lub określić je sam, dopasowując stosowne uzasadnienie
Nr 8
PRZEGLĄD GÓRNICZY
tej decyzji do dokumentacji. „Przyjmując zaproponowane
w Załączniku Nr 11 parametry Minister Środowiska kierował się potrzebą dokumentowania złóż w jak najszerszych
racjonalnych granicach. Sprawy efektywności ekonomicznej
powinny natomiast być rozważane w Projekcie zagospodarowania złoża (Pzz). Te uwagi, interpretacje i stanowiska uzasadniają konieczność wprowadzenia obligatoryjnych ocen lub
przynajmniej recenzji merytorycznych, uzgodnień projektów
prac geologicznych, dokumentacji geologicznych jak i Pzz
przez właściwe, określone ustawą organy lub służby. Należy
tu postulować umocowanie ustawowe KZK oraz większą rolę
służby geologicznej” [8].
W § 6 omawianego rozporządzenia [6], ustawodawca
utrzymał w mocy nieco już anachroniczne kategorie rozpoznania złoża D, C2, C1, B, A. Istotną zmianą jest doprecyzowanie zapisu dotyczącego kategorii C1, jako minimalnego
„stopnia rozpoznania złoża wystarczającego do opracowania
projektu zagospodarowania złoża, w tym do szczegółowego
określenia formy, budowy, tektoniki złoża i jakości kopaliny
w złożu, warunków geologiczno-górniczych eksploatacji, oraz
do dokonania oceny wpływu przewidywanej eksploatacji na
środowisko” [6].
W odniesieniu do problematyki ochrony środowiska nowa
ustawa Pgg odsyła przedsiębiorcę do ustaw branżowych.
Ustawodawca znacząco ograniczył, w stosunku do poprzedniej ustawy Pgg z 1994 r. [12], ilość zapisów odnoszących się
do ochrony środowiska. Jednym z powodów tego stanu rzeczy
było wejście w życie, w 2008 r., Ustawy o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa i ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania
na środowisko [10], która w sposób bardzo szczegółowy
i rygorystyczny dla przedsiębiorcy, zabezpiecza środowisko
przed negatywnymi skutkami prowadzenia szeroko rozumianej aktywności górniczej.
Do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż dołącza się projekt zagospodarowania złoża,
który zgodnie z wymogiem zapisów rozporządzenia Ministra
Środowiska, z dnia 24.04. 2012 r., w sprawie szczegółowych
wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż
(Dz.U. z 2012 poz. 511) [3], zawiera opis wymagań w zakresie
ochrony środowiska.
Wydobywanie ze złoża kopalin objętych własnością górniczą (art.10 Pgg) [7], na skalę przemysłową (tj. wydobywanie
metodą odkrywkową na powierzchni obszaru górniczego
nie mniejszej niż 25 ha oraz metodą podziemną w ilości nie
mniejszej niż 100 000 m3 na rok) jest zliczane ( zgodnie z
Rozporządzeniem RM w sprawie przedsięwzięć mogących
znacząco oddziaływać na środowisko) [10] do przedsięwzięć
mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Pociąga to za sobą konieczność przeprowadzenia oceny
oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zgodnie z
zapisem art.59.1 Ustawy o udostępnianiu (…) [10], w procesie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wnioskujący jest zobowiązany do przedłożenia raportu
o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, zawierającego elementy wyspecyfikowane w art. 66.1 Ustawy o udostępnianiu (…) [10], a w szczególności - opis planowanego
przedsięwzięcia; główne cechy procesów produkcyjnych; opis
elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem
przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko; uzasadnienie proponowanego przez
wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania
na środowisko, a także opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych
znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na
środowisko, obejmujący - bezpośrednie, pośrednie, wtórne,
skumulowane, krótko, średnio i długoterminowe, stałe i
chwilowe oddziaływania na środowisko.
13
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa
środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.
Podstawowym wymogiem konieczności uzyskania decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach jest zakwalifikowanie
planowanego przedsięwzięcia jako mogącego znacząco
oddziaływać na środowisko (art. 71.1 Ustawy o udostępnianiu (…) [10]. Decyzja środowiskowa ma pierwszeństwo
przed uzyskaniem innych decyzji. Zgodnie z zapisem
art. 72. 1. Ustawy o udostępnianiu (…) [10] wydanie decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. Decyzję
o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku
o wydanie koncesji. Złożenie wniosku powinno nastąpić
w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych
uwarunkowaniach stała się ostateczna (art. 72.3 Ustawy
o udostępnianiu (…) [10], z zastrzeżeniem ust. 4 tego artykułu
(możliwość wydłużenia, w drodze postanowienia, terminu
złożenia wniosku do 6 lat, jeżeli realizacja planowanego
przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się
warunki określone w decyzji).
Organ właściwy do wydania decyzji, dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,
podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej
decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz
z dokumentacją sprawy. Organem właściwym do wydania
decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest co do zasady - wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze
właściwości jest realizowane planowane przedsięwzięcie.
W przypadku przedsięwzięcia wykraczającego poza obszar
jednej gminy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach
wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze
właściwości znajduje się największa część terenu, na którym
ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu
z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami
miast. W przypadku przedsięwzięcia realizowanego w części
na terenie zamkniętym dla całego przedsięwzięcia decyzję
o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje regionalny
dyrektor ochrony środowiska ( art. 75.1 Ustawy o udostępnianiu (…) [10].
3. Doświadczenia KGHM Polska Miedź S.A. w procesie
ubiegania się o koncesje na wydobywanie rud miedzi
ze złóż na monoklinie przedsudeckiej
Działalność KGHM Polska Miedź S.A. w zakresie eksploatacji złóż rud miedzi opierała się przez ostatnie 20 lat (19932013) na posiadanych przez spółkę koncesjach wydanych
przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych
i Leśnictwa oraz Ministra Środowiska w latach 1993-2004,
z których większość wygasała do grudnia 2013 r. Koncesje,
których ważność kończyła się 31 grudnia 2013 r., obejmowały
złoża: „Polkowice”, „Sieroszowice”, „Lubin-Małomice”,
„Rudna”. Koncesja dotycząca złoża „Radwanice-Wschód”
utraciłaby ważność w 2015 r. (w celu ujednolicenia czasu
obowiązywania koncesji dla ww. 5 złóż zdecydowano się na
ubieganie się o nową koncesję dla tego złoża na lata 2014
- 2063, z jednoczesnym wygaszeniem posiadanej koncesji
z końcem 2013 r.).
W związku z powyższym spółka już na początku 2010 r.
uruchomiła projekt centralny pn. „Koncesja 2013”, zrealizowany w obowiązującej w Polskiej Miedzi metodyce
zarządzania projektami TenStep. Celem projektu było
uzyskanie koncesji na wydobywanie rud miedzi z ww. 5
złóż monokliny przedsudeckiej, na maksymalny, możliwy
do uzyskania w świetle obowiązujących przepisów prawa,
okres 50 lat. Złoża rud miedzi zlokalizowane są na obsza-
14
PRZEGLĄD GÓRNICZY
rze 9 gmin górniczych: Lubin, Lubin Miasto, Polkowice,
Radwanice, Jerzmanowa, Rudna, Chocianów, Grębocice
i Żukowice. W trakcie realizacji projektu kilkunastoosobowy
zespół pracowników Polskiej Miedzi, pod kierownictwem
autora artykułu, wspomagany przez specjalistów z KGHM
Cuprum CBR we Wrocławiu i podwykonawców zewnętrznych z zakresu - ochrony środowiska, ochrony powierzchni
i szkód górniczych oraz urbanistyki, opracowywał i kompletował wnioski koncesyjne oraz niezbędne załączniki do tych
wniosków, zgodnie z zapisami ustawy Prawo geologiczne
i górnicze (początkowo „starej” ustawy [12], a od czerwca
2011 r.– „nowej” ustawy [7] ). Równolegle wykonane zostały:
inwentaryzacja środowiska w rocznym cyklu fenologicznym,
raporty środowiskowe i ocena oddziaływania przedsięwzięcia
na środowisko, która była podstawą uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
W art. 3 ust. 1 Ustawy o udostępnianiu (…) [10] zawarta jest
definicja „przedsięwzięcia”, rozumianego jako zamierzenie
budowlane lub inna ingerencja w środowisko, polegająca na
przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu,
w tym również wydobywaniu kopalin. Przedsięwzięcia
powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie. Tak więc wykonano 5 raportów środowiskowych
dla każdego z 5 złóż, ale z zamiarem ubiegania się o jedną
decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji
przedsięwzięcia. Przemawiała za tym także wykładnia celowości, zgodnie z którą oddziaływanie musi być ocenione
całościowo i obejmować ocenę efektów skumulowanych,
w celu uniknięcia zmniejszenia wagi i znaczenia oddziaływania przedsięwzięć cząstkowych. I tu pojawił się pierwszy duży
problem w realizacji projektu koncesyjnego Polskiej Miedzi.
Co do zasady organem wydającym decyzję o środowiskowych
uwarunkowaniach powinien być w tym przypadku burmistrz
Polkowic, gminy, na której zlokalizowana jest największa
obszarowo część analizowanego łącznie terenu górniczego,
w porozumieniu z włodarzami 8 pozostałych gmin górniczych.
Jednak w odniesieniu do przedsięwzięć realizowanych na tzw.
terenach zamkniętych, zgodnie z zapisem art. 75. 1. Ustawy
o udostępnianiu (…) [10], organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (rdoś). Na terenie górniczym złoża
Lubin – Małomice zlokalizowany jest teren zamknięty, ustanowiony w związku z przebiegiem linii kolejowej o strategicznym znaczeniu. Złożony 21.06.2011 r. przez KGHM Polska
Miedź S.A. do wrocławskiego rdoś wniosek o wydanie decyzji
środowiskowej napotkał na wątpliwości samego organu co do
jego właściwości. Pismem skierowanym do przedsiębiorcy,
z 30 czerwca 2011 r., rdoś nakazał wykonanie analizy - czy
przedmiotowe przedsięwzięcie będzie faktycznie realizowane
na terenach zamkniętych, cyt. „Regionalny Dyrektor Ochrony
Środowiska we Wrocławiu stoi na stanowisku iż eksploatacja
złóż rud miedzi, które znajdują się kilkaset metrów pod przestrzenią stanowiącą teren zamknięty, będzie odbywać się poza
zasięgiem własności nieruchomości stanowiącej ten teren, pod
warunkiem, iż nie ma żadnej ingerencji w teren zamknięty
(nie dotyczy zasięgu oddziaływania na przedsięwzięcie)”.
Taka wykładnia organu środowiskowego, pomimo posiadania
przez KGHM Polską Miedź S.A. opinii prawnej i przekonania
o słuszności wyboru adresata wniosku (lokalizacja terenu
zamkniętego na terenie górniczym jednego ze złóż będącego
częścią przedsięwzięcia o oddziaływaniu skumulowanym
i zapis definicji terenu górniczego – art. 6 Pgg [7] ), skłoniła
kierownictwo Polskiej Miedzi do rozważenia możliwości
zwrócenia się z wnioskiem o wydanie decyzji do organu
administracji samorządowej. Istotną rolę odgrywał w tym
przypadku przedłużający się czas procesu uzyskiwania decyzji
środowiskowej, przy świadomości czasochłonności kolejnych
2014
procedur administracyjnych, związanych z ubieganiem się
koncesje górnicze. Ważniejszym było pilne uzyskanie decyzji
środowiskowej niż to, kto ją faktycznie wyda. Istniała jednak
obawa, że niewłaściwie wydana decyzja może zostać wzruszona. Szczęśliwie dla przedsiębiorcy w tym samym czasie
nastąpiło rozstrzygniecie przez Naczelny Sąd Administracyjny
podobnego sporu kompetencyjnego pomiędzy regionalnym
dyrektorem ochrony środowiska w Katowicach a Prezydentem
Miasta Sosnowca, w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, polegającego na
podziemnym wydobywaniu węgla kamiennego ze złoża KWK
„Kazimierz-Juliusz”. W analogicznej sytuacji zlokalizowania
terenu zamkniętego, ustanowionego ze względu na przebieg
strategicznej linii kolejowej na terenie górniczym, NSA
wskazał katowickiego rdoś jako organ właściwy do wydania
decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Spowodowało to zmianę stanowiska wrocławskiego rdoś
i podjęcie przez niego pracy nad wnioskiem Polskiej Miedzi.
Złożone na ręce regionalnego dyrektora ochrony środowiska we Wrocławiu raporty środowiskowe, po uzgodnieniach
z włodarzami 9 gmin górniczych, były podstawą wydania
decyzji środowiskowej. Większość wątpliwości i uwag podnoszonych przez przedstawicieli administracji samorządowej
miała charakter merytoryczny i koncentrowała się wokół problemów związanych z hydrologią oraz ochroną powierzchni
i szkodami górniczymi. Oczywiście na etapie wypełnienia
ustawowego obowiązku udziału społeczeństwa w procesie
decyzyjnym nie obyło się bez różnego rodzaju roszczeń irracjonalnych, ze strony interesariuszy procesu uzgodnieniowego. Przykładem może być żądanie nieodpłatnego dostarczania
wody do kilku miejscowości i do prywatnego tartaku jako
kompensaty przyrodniczej.
Ze względu na rangę przedsięwzięcia (łączna powierzchnia terenu górniczego 5 omawianych złóż wynosi 440 km2,
a roczne wydobycie kopaliny kształtuje się na poziomie ok.
30 mln Mg ), rdoś przed wydaniem decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach zasięgnął opinii Krajowej Komisji ds. Ocen
Oddziaływania na Środowisko w Warszawie, będącej organem opiniująco-doradczym generalnego dyrektora ochrony
środowiska. Na posiedzenie komisji (14.06.2012 r. – rok po
złożeniu raportów !), na której przedstawiciele przedsiębiorcy przedstawili raporty środowiskowe, zaproszeni zostali
również samorządowcy i merytoryczni pracownicy 9 gmin
górniczych. Po wykonaniu przez przedsiębiorcę zaleconych
przez komisję uzupełnień i poprawek w raportach środowiskowych, rdoś wykonując obowiązek podania do publicznej
wiadomości informacji o wydaniu decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach i o możliwości zapoznania się z jej treścią
oraz z dokumentacją sprawy (art. 72.6 Ustawy o udostępnianiu
(…) [10]), obwieścił 3.12.2012 r. wydanie decyzji. Decyzja
stała się ostateczna dopiero 16.01.2013 r. (w jednej z gmin
z powodu choroby merytorycznego pracownika, obwieszczenie rdoś zostało wywieszone z tygodniowym opóźnieniem,
wydłużając termin uzyskania przymiotu ostateczności dla
decyzji środowiskowej dotyczącej 9 gmin). Od złożenia
wniosku upłynęło 1,5 roku.
Walcząc z nieubłaganym upływem czasu, nie czekając na
uprawomocnienie się decyzji środowiskowej, w symbolicznej
dacie górniczego święta, 4.12.2014 r. KGHM Polska Miedź
S.A. złożyła w Ministerstwie Środowiska 5 wniosków
o udzielenie koncesji na wydobywanie rud miedzi ze złóż.
Organ koncesyjny skierował Projekty zagospodarowania
złoża (Pzz), będące podstawowym elementem wniosków
koncesyjnych, na forum Komisji Zasobów Kopalin (KZK),
będącej organem opiniująco-doradczym Ministra Środowiska,
celem ich zaopiniowania. Poprawione, zgodnie z sugestiami
koreferentów, Projekty zagospodarowania złoża zostały
Nr 8
PRZEGLĄD GÓRNICZY
ponownie wysłane do KZK w marcu 2013 r. Po otrzymaniu
opinii od KZK, organ koncesyjny przekazał przedsiębiorcy
dodatkowo swoje uwagi i sugestie do treści wniosków koncesyjnych. W kwietniu 2013 r. poprawione wersje wniosków
ponownie zostały przekazane do organu koncesyjnego.
Minister Środowiska przesłał w czerwcu 2013 r. kompletne
wnioski wraz z projektami decyzji koncesyjnych do uzgodnienia właściwym obszarowo gminom górniczym (Lubin,
Lubin Miasto, Polkowice, Radwanice, Jerzmanowa, Rudna,
Chocianów, Grębocice, Żukowice). Prowadzony przez cały
czas procesu koncesyjnego partnerski, merytoryczny dialog
pomiędzy samorządami a przedsiębiorcą, spotkania robocze,
seminaria, mające na celu wyprzedzające omówienie szczegółowych zapisów w raportach środowiskowych, dodatkach do
dokumentacji geologicznych i Projektach zagospodarowania
złoża, zaowocowały pozytywnym uzgodnieniem projektów
koncesji dla 5 przedmiotowych złóż (w formie postanowienia
przesłanego do Ministerstwa Środowiska), w ustawowym, 14dniowym terminie. Oczywiście i tu nie udało się całkowicie
uniknąć trudnych dyskusji. Przykładem może być wniosek
przedstawicielek władz dwóch gmin o zmianę nazwy decyzji koncesyjnej z „Koncesja na wydobywanie rud miedzi ze
złoża” na „Koncesja na wydobycie rud miedzi i srebra oraz
kopalin towarzyszących i pierwiastków współwystępujących
ze złoża”. Wielokrotne spotkania robocze i korespondencja
wyjaśniająca, iż przedsiębiorca porusza się w granicach nazewnictwa kopalin ustanowionego w obowiązujących aktach
prawnych, tj. w Załączniku do Ustawy Pgg [7] - Stawki opłat
eksploatacyjnych i Załączniku nr 11 do Rozporządzenia MŚ
w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny [6],
nie przyniosły rozwiązania. Dopiero opinia renomowanej
kancelarii prawnej, w której jednoznacznie potwierdzono
poprawność użytej we wniosku i w projekcie koncesji nazwy
kopaliny, spowodowała zmianę stanowiska wnioskujących.
Wyprzedzająco do złożenia wniosków koncesyjnych
KGHM Polska Miedź S.A. zleciła wykonanie wyceny informacji geologicznej i podpisała ze Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Ministra Środowiska, umowy na odpłatne
korzystanie z prawa do informacji geologicznej, w zakresie
dokumentacji rud miedzi. W trakcie analizy wniosku koncesyjnego dla złoża Sieroszowice organ koncesyjny doszedł do
wniosku, iż w perspektywie wieloletniej eksploatacji złoża rud
miedzi nieuniknione będzie wejście wyrobiskami technicznymi w nadległy pokład soli kamiennej i konieczność zagospodarowania urobionej kopaliny poprzez wprowadzenie jej do
obrotu rynkowego. Skutkowało to wezwaniem przedsiębiorcy
do odpłatnego nabycia prawa do informacji geologicznej dla
udokumentowanej soli kamiennej występującej ponad złożem
rud miedzi kopalni Sieroszowice.
KGHM Polska Miedź S.A. po uzyskaniu stanowiska
organu koncesyjnego (kwiecień 2013 r.) bezzwłocznie wykonała wycenę tej informacji i złożyła ją w Ministerstwie
Środowiska, wraz z wnioskiem o zawarcie stosownej umowy (czerwiec 2013 r.). Ministerstwo przekazało wycenę do
weryfikacji rzeczoznawcy, który zaakceptował ją bez uwag.
Podpisanie przez organ koncesyjny przedmiotowej umowy
nastąpiło 30 sierpnia 2013 r..
Na początku lipca 2013 r. organ koncesyjny, po wcześniejszym uzgodnieniu treści wniosków koncesyjnych
z Ministrem Gospodarki, wysłał do KGHM Polska Miedź
S.A. projekty umów o ustanowienie użytkowania górniczego,
których podpisanie było warunkiem niezbędnym do uzyskania
koncesji na wydobywanie kopaliny. Podpisane przez Zarząd
Spółki umowy użytkowania zostały odesłane do Ministerstwa
Środowiska, które następnie poinformowało przedsiębiorcę
o zakończeniu postępowań w sprawie udzielenia koncesji na
wydobywanie rud miedzi.
15
W połowie sierpnia 2013 r. zostały podpisane przez
Ministra Środowiska trzy decyzje koncesyjne tj.: dla złoża
„Polkowice”, złoża „Radwanice-Wschód” i złoża „Rudna”.
Tego samego dnia podpisane zostały również trzy umowy
o ustanowienie użytkowania górniczego dla przedmiotowych
koncesji. Dwie kolejne koncesje dla złóż „Lubin-Małomice”
oraz dla złoża „Sieroszowice” zostały podpisane wraz
z umowami o ustanowienie użytkowania górniczego w połowie września 2013 r.. To miesięczne opóźnienie w stosunku
do trzech pierwszych koncesji wynikało z przedłużającej się
procedury zawarcia umowy o odpłatne korzystanie z prawa
do informacji geologicznej dla soli sieroszowickiej i próby
zablokowania wydania koncesji dla złoża „Lubin-Małomice”
przez właściciela galerii handlowej w Lubinie. Minister
Środowiska, wydając decyzję o przyznaniu koncesji wydobywczej dla złoża „Lubin-Małomice”, odmówił właścicielowi
galerii przyznania statusu strony w postępowaniu koncesyjnym, uzasadniając to faktem, iż obiekt ten nie leży w obszarze
górniczym, a jedynie w granicach terenu górniczego i dlatego
nie można uznać, że wnioskujący jest stroną w postępowaniu
koncesyjnym. Ponadto Minister wskazał w uzasadnieniu na
związek próby zablokowania wydania koncesji przez właściciela galerii handlowej z toczącym się sporem pomiędzy
nim a KGHM Polska Miedź S.A., o wymiar zwrotu kosztów
z tytułu dodatkowego zabezpieczenia obiektu posadowionego
na terenie górniczym.
W październiku 2013 r. zostały złożone do zatwierdzenia przez Okręgowy Urząd Górniczy we Wrocławiu plany
ruchu zakładów górniczych dla trzech kopalń: PolkowiceSieroszowice, Rudna oraz Lubin. W obowiązującym terminie,
tj. do 31.12.2013 r. organ nadzoru górniczego zatwierdził
wszystkie trzy plany ruchu. Tym samym od 1.01.2014 r.
spółka kontynuuje swoją działalność podstawową w oparciu
o nowe koncesje, nowe umowy użytkowania górniczego
i nowe plany ruchu.
4. Do koncesji górniczych droga przez mękę
„Do koncesji górniczych droga przez mękę” tak zatytułował swój artykuł, opublikowany na stronach portalu wnp.pl
[14], red. Jerzy Dudała. Autor publikacji podkreśla znaczenie
sektora surowców mineralnych w rozwoju gospodarczym
państw i regionów. Ma to dzisiaj szczególną wymowę,
w dobie konfliktu rosyjsko-ukraińskiego i groźby sankcji
rosyjskich związanych z importem węglowodorów przez
państwa zachodniej Europy i Ukrainy.
W artykule opisany jest przykład fiaska jakim zakończyła
się próba uzyskania koncesji na wznowienie wydobycia węgla
po byłej kopalni Niwka-Modrzejów. Decyzja o likwidacji
zakładu górniczego zapadła w 1999 r. Wybraniem pozostawionych wówczas ponad 20 mln ton węgla energetycznego
była zainteresowana spółka HMS Niwka. Wznowienie wydobycia dawało szansę na nowe miejsca pracy (dla ok.1200
osób) i zaktywizowanie otoczenia kopalni, która zdaniem
wielu została zlikwidowana zbyt pochopnie [14]. Według
cytowanego przez J. Dudałę byłego wiceministra gospodarki - Jerzego Markowskiego, kopalnia Niwka-Modrzejów
miała gotowe, uzbrojone ściany i bez większego problemu
mogła podjąć wydobycie. Autor artykułu [14] opisuje dalej
jak kilka lat temu ponowną próbę restytucji kopalni i podjęcia wydobycia węgla z opisywanego złoża podjął inwestor
z Niemiec. Do przeprowadzenia skomplikowanych procedur administracyjno-prawnych, aż po uzyskanie koncesji
eksploatacyjnej, zaangażowano firmę Business Consulting
z Katowic. Po uzyskaniu niezbędnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz sporządzeniu Projektu zagospodarowania złoża, w lipcu 2009 r. złożony został wniosek
16
PRZEGLĄD GÓRNICZY
o udzielenie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego.
Minister Środowiska zwrócił się do prezydentów Sosnowca
i Jaworzna o uzgodnienie wniosku. „Przy akceptacji i zainteresowaniu inwestycją władz Sosnowca - Prezydent Jaworzna nie
zgodził się na wznowienie wydobycia ze złoża po byłej kopalni
Niwka-Modrzejów” - powiedział portalowi wnp.pl Krzysztof
Wilgus, prezes zarządu firmy Business Consulting. Decyzją
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach
utrzymano w mocy postanowienie jaworznickich władz
+o nieuzgodnieniu warunków koncesji na wydobywanie
węgla pod kilkoma dzielnicami miasta [14]. Ostatecznie
z projektu wznowienia wydobycia nic nie wyszło.
„Polska ma znaczące zasoby węgla, jednak traci szanse,
również z uwagi na problemy przy uzyskiwaniu koncesji
eksploatacyjnych. A przecież należy racjonalnie korzystać
z tego bogactwa narodowego, jakim są złoża węgla kamiennego. Państwo polskie traci możliwość utworzenia nowych
miejsc pracy, a także olbrzymie pieniądze. Nie może być
dalej tak, że to, co korzystne dla państwa, może zablokować włodarz jednego miasta. Trudno rozwijać gospodarkę,
w tym górnictwo, skoro jedna gmina może zablokować uzyskanie koncesji. Państwa nie stać na rezygnowanie z takiego
bogactwa, jakim jest węgiel. Sam dostęp do dokumentacji
geologicznej kosztuje obecnie grube miliony złotych. Jeżeli
ktoś koncesji nie otrzyma, to te środki mu przepadną. Poza
tym uzyskanie koncesji trwa zbyt długo. Warto więc podjąć
dyskusję, jak to przyspieszyć. Potrzeba zmian systemowych w
zakresie uzyskiwania koncesji. To rząd powinien decydować
o tym, czy powinna stanąć nowa kopalnia. Chodzi o decyzje
strategiczne z punktu widzenia gospodarki oraz bezpieczeństwa energetycznego państwa”- ocenia cytowany w artykule
J.Dudały [14] prezes zarządu firmy Business Consulting Krzysztof Wilgus.
5. Podsumowanie
Główną przyczyną wejścia w życie nowej ustawy Prawo
geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163 poz. 981, z dnia 9
czerwca 2011 r.) [7] i zastąpienia przez nią obowiązującej
wcześniej ustawy Pgg z 4 lutego 1994 r. [12] była konieczność
pełnego wdrożenia dyrektywy węglowodorowej Wspólnoty
Europejskiej (nr 94/22/WE, z 30 maja 2004 r.). Zamiarem
ustawodawcy było również uproszczenie procedur prawnych
dla przedsiębiorców sektora surowców mineralnych, stworzenie czytelnego systemu opłat i poprawa skuteczności ich
egzekwowania. Ustawa znacząco ograniczyła, w stosunku do
poprzedniej ustawy Pgg z 1994 r., ilość zapisów odnoszących
się do ochrony środowiska. Jednym z powodów tego stanu
rzeczy było wejście w życie, w 2008 r., ustawy o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko [10], która w sposób bardzo szczegółowy i rygorystyczny dla przedsiębiorcy zabezpiecza środowisko przed
negatywnymi skutkami prowadzenia szeroko rozumianej aktywności górniczej. W nowej ustawie Pgg [7] i pochodnych do
niej rozporządzeniach wykonawczych wprowadzono szereg
istotnych zmian i nowych pojęć. Między innymi w ustawie
zrezygnowano z utrwalonego przez lata podziału kopalin na
podstawowe i pospolite, zastępując go katalogiem kopalin
objętych tzw. własnością górniczą, których właścicielem
jest Skarb Państwa, wprowadzono pojęcie nieruchomości
gruntowej, akcentując w ten sposób pionową granicę obszaru górniczego, a w rozporządzeniu wykonawczym MŚ do
ustawy w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny
[6] zrezygnowano z kryteriów bilansowości, zastępując je
pojęciem granicznych wartości parametrów definiujących
2014
złoże kopaliny.
Opisane w artykule przykłady ubiegania się przez przedsiębiorców górniczych o koncesje na wydobywanie kopalin
uzmysławiają jak skomplikowany i czasochłonny jest ten
proces. Jak pokazuje praktyka, szczególnie długi jest czas uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Składa się na to zarówno sam wymóg wykonania
inwentaryzacji środowiska w cyklu fenologicznym pełnego
roku, jak i wielokrotnie powtarzane, na kolejnych etapach
procesu decyzyjnego, procedury uzgodnieniowe z udziałem
administracji samorządowej i społeczeństwa. Pomimo pełnego
zaangażowania i dobrej woli ze strony organów wydających
decyzje, a także zrozumienia i odpowiedzialności ze strony
włodarzy 9 gmin górniczych, proces skompletowania wniosków i uzyskania koncesji eksploatacyjnych dla 5 złóż rud
miedzi, o które ubiegał się KGHM Polska Miedź S.A., trwał
3,5 roku, w tym sama decyzja środowiskowa zajęła 1,5 roku.
Niepokojące jest również podniesione w artykule
J. Dudały [14] zagrożenie związane z umocowaniem prawnym, które daje włodarzowi jednej gminy możliwość zablokowania procesu koncesyjnego na wydobywanie kopaliny,
bez liczenia się z nadrzędnym interesem gospodarczym
w skali całego kraju.
Literatura
1.
2.
3. 4.
5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. Bachowski C., Kudełko J., Piątkowski J.: Problematyka ochrony środowiska w procesie ubiegania się o koncesje geologiczne i górnicze,
„Przegląd Górniczy”, 2012, nr 8.
Pakura M., Czempiel I.: Rewolucyjne zmiany zasad, procedur i obowiązków w zakresie postępowania koncesyjnego na gruncie nowego
Prawa geologicznego i górniczego. Warsztaty Centrum Szkoleniowego
Fundacji Rozwoju Rachunkowości, Warszawa 2012.
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r.,
w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (Dz.U. 2012 poz. 511).
Piątkowski J., Bachowski C.: Procedury uzyskiwania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, niezbędnej w procesie koncesyjnym.
Międzynarodowa Konferencja Ekologiczne Uwarunkowania Rozwoju
Górnictwa Rud, Szklarska Poręba 2011.
Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220
poz. 1447.
Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2011 r.,
w sprawie dokumentacji geologicznej złoża kopaliny (Dz.U. 2011 nr
291 poz. 1712)
Ustawa prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163 poz. 981 z dnia 9
czerwca 2011 r.).
Stefanowicz J.A.: Koncesje i użytkowanie górnicze w nowym prawie
geologicznym i górniczym, Zeszyty Naukowe IGSMiE PAN, 2011, nr
81.
Rozporządzenie RM w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco
oddziaływać na środowisko, (Dz.U. Nr 213 poz. 1397 z dnia 9 listopada
2010 r.).
Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa i ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na
środowisko ( Dz.U. Nr 199 poz. 1227 z dnia 3 października 2008 r.).
Dyrektywa 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja
2004 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na
poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (Dz.Urz. L. 164,
z 30.06.1994 r.).
Ustawa prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62 poz. 627 z dnia 27
kwietnia 2001 r.)
Ustawa Prawo geologiczne i górnicze ( Dz.U. 1994 Nr 27 poz. 96,
z dnia 4 lutego 1994 r.)
Portal internetowy Polskiego Towarzystwa Wspierania Przedsiębiorczości
1997-2014, www.wnp.pl., 30.04.2014 r.