docWstępna analiza problemów kompetencyjnych między administracją
download 
Reklamacja Transkrypt
Wstępna analiza problemów kompetencyjnych między administracją
1 Janusz Zaleski Jacek Dżedzyk Wstępna analiza problemów kompetencyjnych między administracją rządową i trzema szczeblami administracji samorządowej po reformie samorządowej z 1999 roku Część 1. Zagadnienia ogólne. Reformy decentralizacyjne i reformy dekoncentracyjne z roku 1999 stanowią kontynuację fundamentalnych reform decentralizacyjnych, które zostały zapoczątkowane w Polsce wraz z przemianami systemowymi z roku 1989. Można na wiele sposobów dzielić okres minionych 10 lat w kontekście tworzenia i wdrażania tych zmian, niemniej większość analityków w szczególny sposób wymienia rok 1990 i rok 1999 jako lata fundamentalnych przekształceń : - I etap – 1990; powstała nowa struktura administracji publicznej, obejmującej terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, wprowadzono samorząd terytorialny szczebla gminnego, nastąpiła decentralizacja i dekoncentracja kompetencji. - II etap – 1999; nastąpiła reforma ustroju terenowej administracji publicznej, kontynuacja decentralizacji i dekoncentracji, wprowadzono struktury powiatowe i samorząd województwa. Należy zwrócić uwagę, że autorzy reform z 1999 roku często nazywają je dopełnieniem lub zakończeniem fundamentalnych zmian w zakresie organizacji państwa Ten etap pod względem ustrojowym był przeprowadzony w sposób przemyślany, w dużej mierze bazujący na projektach opracowanych przez zespół ds. reformy administracji publicznej przy Instytucie Spraw Publicznych. Doszło między innymi do przełamania pewnych schematycznych rozwiązań, przede wszystkim nastąpiło rozdzielenie funkcji wykonawczych Rządu i samorządu na poziomie regionalnym. Wojewoda pełni wyłącznie funkcję reprezentanta 2 Rządu w terenie , natomiast marszałek i zarząd województwa pełni funkcje władzy wykonawczej na poziomie samorządu województwa. Liczba województw stała się przedmiotem przetargów politycznych. Ostatecznie zamiast optymalnej liczby 10 dużych regionów powstało 16 województw. W wyniku reformy powstało bardzo duże rozdrobnienie powiatów. Liczba utworzonych powiatów pozostaje nadmierna w stosunku do potrzeb funkcjonalnych. Do roku 1975 istniała mocno rozdrobniona struktura powiatów i w sytuacji reformy odtwarzano je bazując na historycznych przesłankach, a w dużo mniejszym stopniu na przesłankach funkcjonalnych, czego wyrazem był tzw. system „5, 15, 50”. Taki system propagowany przez prof. Michała Kuleszę zakładał, że w skład funkcjonalnego powiatu wchodzi co najmniej 5 gmin, co najmniej 15 tys. mieszkańców stolicy powiatu i co najmniej 50 tys. mieszkańców w powiecie. Względy polityczne doprowadziły do tego, że ta liczba jest znacznie większa. Jednakże pozostawiono furtkę do dyskusji o ilości województw i powiatów. Trudno mieć jednak nawet nikłą nadzieję na zmiany w przypadku liczby województw. W przypadku powiatów prawdopodobieństwo zmian jest znikome i to wyłącznie w kierunku dalszego rozdrabniania dużych powiatów na mniejsze i w opinii autora trudna ten kierunek zmian uznać za pożądany. Należy zwrócić jednak uwagę, że w międzyczasie dokonał się jeszcze jeden bardzo ważny krok w rozwoju samorządności, który nie miał tak wyraźnie progowego i jednorazowego charakteru. Było nim stopniowe urzeczywistnienie jako odrębnej kategorii tzw. „dużych” miast, które oprócz kompetencji gminnych przejęły zadania i kompetencje, które w 1999 roku zostały przekazane na szczebel powiatowy. Proces ten został zapoczątkowany tzw. rozporządzeniem pilotażowym z 1993 roku, ukonstytuowany następnie został ustawowo w 1996 roku i ostatecznie uporządkowany w ramach zmian roku 1999. Podstawowym hasłem reformy z 1999 roku było dokończenie zmian zapoczątkowanych w 1990 roku. Intencje autorów reformy wydają się być dokładnie przedstawione w opracowaniu z serii Reforma administracji publicznej wydanej jako materiały szkoleniowe przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w 1999 roku w zeszycie nr 1 „ Podstawowe wartości i założenia reformy ustrojowej/ Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce” szeregu autorów, w tym w szczególności : [1] Michała Kuleszy – Reforma administracji publicznej w Polsce. Wprowadzenie powiatów. [2] Jerzego Regulskiego – Nowy ustrój, nowe szanse, nowe problemy, [3] Mieczysława Janowskiego – Podstawowe założenia reformy ustrojowej w Polsce, [4] Jana Marii Rokity – Samorządowcy, państwowcy i psuje, 3 [5] Mirosława Steca – Ustrój terytorialny administracji publicznej w Polsce, [6] Jerzego Adama Stępnia i Danuty Głowackiej Mazur – Podział terytorialny kraju. [7] Mirosława Steca – Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski – kryteria i ich normatywna realizacja Podstawowe cele reformy zostały zdefiniowane następująco [5]: - zwiększenie sterowalności państwa przez decentralizację i dekoncentrację kompetencji ze szczebla centralnego na wojewódzki i z wojewódzkiego na powiatowy i gminny (przeniesienie ciężaru działań centrum na kwestie strategiczne i legislacyjne), - uporządkowanie systemu terytorialnego przez stworzenie nowych kategorii jednostek samorządu terytorialnego: dużych województw samorządowych i powiatów, - zmiany systemu finansów publicznych przez zwiększenie udziału JST w finansach publicznych, - budowa demokratycznych instytucji społeczeństwa obywatelskiego przez wprowadzenie na wszystkich poziomach reprezentacji społeczności regionalnej i lokalnej wybranej w wyborach bezpośrednich, - przystosowanie organizacji terytorialnej kraju i struktur samorządu do standardów Unii Europejskiej. Dalej prowadzone analizy będą dotyczyły pierwszej z wymienionych kwestii, a mianowicie analizy dekoncentracji i decentralizacji kompetencji w kontekście ich właściwości i podziału: - pomiędzy administrację rządową i samorządową, - pomiędzy poszczególne szczeble samorządu terytorialnego. Analizy powyższe będą się opierały na odwołaniu się do podstawowych zasad reformy [1,5]: - zasady pomocniczości w wykonywaniu zadań publicznych (subsydiarność), - zasady zachowania unitarnego charakteru państwa, - zasady przywrócenia trójstopniowego podziału terytorialnego kraju i w praktycznym wymiarze będą się sprowadzały do zagadnień: - niewłaściwego zlokalizowania kompetencji, - nakładania się kompetencji, - niejasnego rozgraniczenia kompetencji, - braku kompetencji. 4 Dwie z pierwszych wymienionych zasad są odzwierciedlone są odzwierciedlone w Konstytucji. Reguła pomocniczości nazywana również już w języku polskim zasadą subsydiarności oznacza takie rozłożenie zadań, zgodnie z którym państwo jako całość wykonuje tylko te zadania, które nie mogą być zrealizowane przez samych obywateli lub przez ich wspólnoty albo organizacje. Państwo natomiast bierze na siebie to czego żadna struktura obywatelska wykonać nie potrafi lub nie może. Pomocniczość rozumiana jako zasada organizacji państwa może być sprowadzona do dwóch wytycznych: z jednej strony administracja nie powinna przeszkadzać w indywidualnej i lokalnej aktywności publicznej, a z drugiej sgtrony misja administracji jest pobudzanie i podtrzymywanie wysiłków tych podmiotów, które nie mogą być samowystarczalne. Zasada unitarności państwa polskiego oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego włączając w to województwa (najwyższy stopień podziału terytorialnego) nie mają żadnych atrybutów, charakterystycznych dla państwa federalnego lub państwa o autonomicznych regionach, czyli nie mają własnego ustawodawstwa, własnego parlamentu i odrębnego systemu sądowniczego, nie prowadzą niezależnej polityki zagranicznej. Trzecia zasada odtworzenia trójstopniowego podziału terytorialnego kraju obejmującego gminy, powiaty i województwa nie ma konstytucyjnego charakter, a zatem nie ma tak fundamentalnego znaczenia jak dwie wcześniej wymienione zasady i wynika z przyjęcia zasady jako kontraktu politycznego. Nie jest celem prezentowanej pracy poddawać powyższą zasadę analizie i krytyce. Wymienione powyżej typy kompetencyjnych problemów mają różne uwarunkowania. Pierwszy typ – niewłaściwego zlokalizowania kompetencji jest ściśle związany z analizą uwarunkowań wynikających z pierwszych dwóch zasad: wypełniania zasady subsydiarności i nie naruszania zasady unitarności państwa. Drugi typ – nakładania się kompetencji to naruszenie zasady subsydiarności z powodu takiego przyporządkowania kompetencji różnym szczeblom samorządu działającym na tym samym obszarze, w którym oba szczeble jednocześnie posiadają kompetencje w tej samej sprawie i wydając wzajemnie sprzeczne decyzje wywołują konflikt między sobą. Trzeci typ –niejasnego rozgraniczenia kompetencji jest przede wszystkim efektem niedoskonałości procesu legislacyjnego, w którym gry interesów różnych grup zawodowych i społecznych doprowadzają do rozwiązania w którym albo występuje konflikt kompetencyjny z powodu uznania się przez kilka administracji różnych szczebli za władne w danej sprawie lub też uznawanie się na mocy niejasnych przepisów za nie posiadających kompetencji i przekazywanie spraw do rozpatrzenia gdzie indziej. Ostatni typ – braku kompetencji jest najrzadziej występującym w naszej rzeczywistości z racji przechodzenia przez nasz kraj przez ścieżkę reform prowadzących 5 raczej w kierunku zmniejszenia omnipotencji administracji różnego typu w stosunku do obywatela i deregulacji różnych obowiązujących na zasadach ciągłości regulacji z poprzedniej epoki państwa totalitarnego. Oprócz wymienionych podstawowych zasad bazujących na konstytucji w analizach kompetencyjnych będziemy się odwoływali do dodatkowych kryteriów pomocniczych takich jak: - kryterium kosztu realizacji zadań, - kryterium funkcjonalności, - kryterium właściwego podziału na zadania rządowe i samorządowe, - kryterium bazy organizacyjno-technicznej (np. laboratoryjnej), - kryterium zgodności z regulacjami Unii Europejskiej. Analiza problemów kompetencyjnych będzie przedstawiona przez następujące po sobie analizy częściowe. Zaczniemy od przedstawienia legislacyjnych uwarunkowań reform decentralizacyjnych i dekoncentracyjnych jako stanowiących punkt wyjściowy do analiz problemów kompetencyjnych. „Diabeł tkwi w szczegółach”. To powiedzenie ma jak najbardziej zastosowanie do problemów kompetencyjnych, gdyż rozwiązania legislacyjne definiują kompetencje poszczególnych szczebli administracji publicznej. Dopiero szczegółowa analiza tych rozwiązań legislacyjnych pozwala na dokonanie generalnej oceny sytuacji problemów kompetencyjnych z danym obszarze. W rozdziale 2 wymieniamy tylko podstawowe akty prawne, które tworzą reformę decentralizacji państwa na przestrzeni ostatnich 10 lat. Wskazujemy jednocześnie jak sam przebieg procesu legislacyjnego i gra różnych interesów w Parlamencie stał się przyczyną powstania wielu problemów kompetencyjnych. Rozdział 3 zawiera wyczerpującą analizę rozwiązań szczegółowych przyporządkowania kompetencji poszczególnym szczeblom administracji publicznej i jest realizowany w obszernych blokach tematycznych pogrupowanych zgodnie z cyklem zeszytów szkoleniowych KPRM z 1999 roku stanowiących dobry materiał wyjściowy do analiz. Wyróżniono, zatem następujące obszary: - nauka i edukacja, - kultura i ochrona dziedzictwa kulturowego, - ochrona zdrowia i ubezpieczenia społeczne - zatrudnienie i bezrobocie, - pomoc społeczna, - ochrona środowiska i gospodarka wodna, - gospodarka nieruchomościami, 6 - zagospodarowanie przestrzenne i prawo budowlane, - administracja gospodarcza, - rolnictwo, - komunikacja i transport, - inspekcje, straże i służby mundurowe, - administracja statusu osobowego, - polityka regionalna, - majątek samorządu terytorialnego - finanse samorządu terytorialnego ( tylko w pewnym odniesieniu do zagadnienia analiz kompetencyjnych – finansowanie zadań), - niekonsekwencje ustrojowe i normy korupcjogenne. Analizy rozdziału 3-go w powyżej wymienionych rozdziałach są prowadzone przez pokazanie kompetencji każdego szczebla samorządu terytorialnego i ich pogrupowaniu na typy zadań szczegółowo omówione w tym rozdziale. Wprowadzone typologie zadań dla ustalonego obszaru tematycznego i szczebla samorządu pozwalają w dużo łatwiejszy sposób odczytać charakter realizowanych zadań. Jest to bardzo istotne dla analiz właściwości kompetencyjnych, gdyż istotną różnicą jest wykonywanie czynności typu zarządzania majątkiem i ludźmi i wykonywania działań inspekcyjno nadzorczych. Każdorazowo takiej specyfikacji kompetencji towarzyszy analiza występowania problemów kompetencyjnych. Należy wyraźnie zaznaczyć, że dla potrzeb tej analizy w pełni zaktualizowano opisy kompetencji w stosunku do przedstawianych w zeszytach szkoleniowych KPRM z początku 1999 roku uwzględniając zmiany wprowadzane przez kolejne tzw. ustawy „czyszczące” oraz zmiany wprowadzane innymi nowymi aktami prawnymi. W rozdziale 4 przedstawiona jest próba pewnego uogólnienia analiz szczegółowych rozdziału 3 w postaci wskazania obszarów, które w pierwszej kolejności powinny poddane być zmianom i poprawie wraz ze wskazaniem pewnego kierunku pożądanych zmian. Opracowanie niniejsze stanowi próbę wskazania tych obszarów, które nie zostały rozwiązane w sposób całkowicie poprawny na gruncie ustaw kompetencyjnych. Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy był niewątpliwie konflikt polityczny. Wydaje się, ze przedstawiany w 1998 roku w projekt rządowy był pod względem merytorycznym spójny i logiczny, choć na pewno niedoskonały. W Sejmie natomiast w wyniku nacisków różnych lobby branżowych, często ponad podziałami politycznymi, doszło do wielu szczegółowych zmian, które dokonywane w pośpiechu, stały się głównymi przyczynami konfliktów kompetencyjnych, nakładania się 7 kompetencji czy też wręcz braków kompetencyjnych. Opracowanie niniejsze absolutnie nie wyczerpuje tematu, jest próbą przekroju prawodawstwa, pod względem wspomnianych wyżej zagrożeń. Część 2. Urzeczywistnienie wizji reform związanych z modelem administracji publicznej. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej wprowadziła wymóg powołania dodatkowych szczebli samorządu terytorialnego, nie przesądzając jednocześnie ile ma być ich szczebli. Należy stwierdzić, iż założenia reformy administracji publicznej wynikające z Konstytucji polegała na decentralizacji, czyli przekazaniu jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji administracji państwowej oraz związanych z nimi środków finansowych, i stworzenia prawnych warunków zapewnienia samodzielności wykonywania przekazanych zadań. Przyjętym model i kierunek reformy administracji publicznej utworzył warunki, aby na szczeblu centralnym były realizowane zadania mające ogólnopaństwowy charakter, natomiast sprawy o charakter lokalnym i regionalnym były wykonywane na szczeblu samorządu terytorialnego. Literatura prawa administracyjnego zajmująca się problematyką samorządu terytorialnego podnosi, iż na szczeblu administracji najbliżej stojącej obywatela występuje obiektywny interes lokalny – wspomina o tym B. Dolnicki – Koncepcja województwa samorządowego ST 1999, nr 6 s. 15. Model administracji publicznej oparty jest na konstytucyjnym założeniu, iż administracja publiczna składa się z administracji rządowej – dawniej ujmowanej w literaturze przedmiotu jako administracja państwowa oraz administracji samorządowej realizującej swoje zadania na odpowiednim szczeblu administracyjnego podziału państwa. Przyjęty dualizm prowadzi do wniosku, iż administracja rządowa realizuje zadania związane z państwem, a samorząd terytorialny z zaspokajaniem zbiorowych i indywidualnych potrzeb samorządowych wspólnot lokalnych. Należy również podkreślić, iż przekazane zadania samorządowi terytorialnemu mają charakter realizowania zadań państwowych w terenie. Gro zadań realizowanych przez samorząd jest ich zadaniami własnymi wykonywanymi na własną odpowiedzialność. Rola samorządu terytorialnego polega, więc na realizacji obu rodzajów kategorii zadań, w celu zaspokajania potrzeb społeczności lokalnych. Charakter samorządu terytorialnego w związku z przekazanymi kompetencjami jest typowo świadczący. Ustawodawca zadecydował, że samorząd terytorialny składać się będzie ze szczebla regionalnego, powiatowego i dotychczasowego gminnego. Te trzy szczeble samorządu 8 terytorialnego został usytuowane na trzech różnych stopniach zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Zasadniczym aktem prawnym kreującym nowy podział terytorialny państwa była ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa ( Dz. U. Nr 96, poz. 603 ze zm.). Ustaw wprowadził podział na 16 województw, ponadto określiła siedziby miast wojewódzkich. Dokonując oceny wprowadzonych rozwiązań związanych z wprowadzonym nowym podziałem terytorialnym państwa należy pamiętać, że podział terytorialny jest wynikiem rozwoju historycznego państwa, oraz jego wspólnot lokalnych i ponad lokalnych. W. Brzeziński „Prawo administracyjne. Część ogólna” s. 43 do podstawowych czynników kształtujących ten podział zalicza: czynniki geograficzne, rozumiejąc przez nie wszystkie stworzone przez naturę warunki kraju (ukształtowanie powierzchni, bogactwa naturalne, klimat), od których była zawsze i nadal jest uzależniona twórcza i cywilizacyjna działalność człowieka, oraz czynniki geopolityczne „mające swe źródło w twórczej działalności człowieka podejmowanej w różnych epokach historycznych, a dotyczące przede wszystkim rozmieszczenia ośrodków dyspozycji politycznej i administracyjnej oraz wykreślenia granic podziału terytorialnego, które mają tę właściwość, że z biegiem czasu pociągają za sobą trwałe zmiany w układzie stosunków społeczno – gospodarczych, nabierając cech czynników geofizycznych”. Należy również pamiętać, o tym że każdy podział terytorialny jest elementem stabilizacji terenowych układów organizacyjnych, państwowych, społecznych i gospodarczych i w związku z tym jest narzędziem polityki państwa.1 Istotnym zagadnieniem teoretycznym są czynniki zasadniczego podziału kraju. Doktryna prawa administracyjnego do podstawowych czynników podziału terytorialnego kraju zalicza: charakter ustroju politycznego oraz gospodarczego państwa, elementy ekonomiczne przemawiające za podziałem, tendencje regionalizmu (silne więzi społeczne danych społeczności lokalnych), czynniki urbanizacyjne – polepszające występujące powiązania pomiędzy obszarami wiejskimi a silnie uprzemysłowionymi, czy ośrodkami intelektualnymi, 1 T. Kuta - str. 105 tamże W. Brzeziński – „ Ilekroć państwo chciało się oprzeć na silnym ośrodku władzy centralnej, budując swój ustrój na zasadzie centralizmu i w tym celu chciało zniweczyć wpływy ośrodków prowincjonalnych, obawiając się ich tendencji odśrodkowych, wówczas wprowadzała podział zunifikowany, w który jedynym kryterium wielkości jednostek terytorialnych było zapewnienie sprawnego działania i skutecznego opanowania terenu przez organy władzy państwowej. Jeśli natomiast państwo przyjmowało ustrój zdecentralizowany i pragnęło terenowe organy władzy oprzeć na istniejących w terenie ośrodkach życia społecznego, politycznego i gospodarczego, wówczas podział terytorialny państwa opierał się na historycznie ugruntowanych jednostkach terytorialnych. 9 demograficzne – a w nim elementy struktury wieku , zawodów, stopy bezrobocia i jego struktury oraz możliwych sposobów walki z nim, związku między podziałem a rzeźbą i kształtem terenu, czynnik geograficzno – historyczny. Przy wyznaczaniu czynników, które decydują o podziale terytorialnym kraju należy zawsze kierować się podstawowymi, które wydaje się, że są najważniejsze dla prawidłowego funkcjonowania powoływanej struktury podziału terytorialnego kraju. Można do nich zaliczyć: czynniki demograficzne, gospodarcze, społeczne. Każdy nowy podział jest w dużej mierze eksperymentem, który po krótkim lub długim okresie funkcjonowania może się wykazać dużą niewydolnością organizacyjno - administracyjną z powodu wielu czynników, które nie są do przewidzenia na etapie projektowania zmian i dokonywania symulacji funkcjonowania. Przy tworzeniu nowego podziału terytorialnego ustawodawca kierował się następującymi kryteriami: a. jednorodny obszar uwzględniający układ osadniczy i przestrzenny, b. podział uwzględniający więzi społeczne i gospodarcze, c. podział zapewniający zdolność wykonywania zadań publicznych. Pominięte zostało kryterium więzi kulturowej, o którym stanowi art. 15 ust. 2 Konstytucji RP. Przytoczone powyżej uwagi wykazują na pewnego rodzaju brak konsekwencji przy wykonywaniu obowiązku płynącego z Konstytucji przy projektowaniu zasadniczego podziału terytorialnego kraju. Nie można jednak stwierdzić, iż zaproponowany i przyjęty podział terytorialny jest w całości zły. Wydaje się uzasadnionym pogląd, iż w trakcie funkcjonowania nowych jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego mogą ujawnić się przesłanki, które pozwolą na korektę dokonanego podziału terytorialnego. Wykonaniem obowiązku płynącego z konstytucji było uchwalenie następujących ustaw powołujących nowe szczeble administracji publicznej: 1. Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm), 2. Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U. Nr 91, poz. 576 ze zm.), 10 3. Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91, poz. 577 ze zm.). Poniżej zostaną przedstawione skrótowo uwagi dotyczące założeń przyjętych ustaw wymienionych powyżej. Ad. 1 Ustawa o samorządzie powiatowym stanowi, iż mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Powiat wykonuje zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej. Do zadań powiatu należy wykonywanie tych zadań administracji publicznej, o charakterze lokalnym, których nie realizują gminy, głównie ze względu na ich ponad gminny charakter. Powiat nie narusza żadnych zadań gmin, a ponadto samorząd powiatowy nie ma żadnych kompetencji nadzorczych nad samorządem gminnym. Należy podkreślić, iż do gminy, której przysługuje tzw. domniemanie kompetencji należy to wszystko co nie zostało wyraźnie zastrzeżone w drodze ustawy do samorządu powiatowego. Nowe kompetencje lub kompetencja sporna zawsze będzie należała do gminy, chyba że sąd w ostatecznym rozstrzygnięciu postanowi inaczej. Należy podkreślić, iż podstawowym kryterium, które odróżnia zadania własne jednostek samorządu terytorialnego od zadań zleconych jest kryterium zaspakajania potrzeb wspólnoty samorządowej. Zadania publiczne mogą być wykonywane jako zadania własne powiatu lub jako zadania zlecone. Z zadaniami zleconymi mamy do czynienia, jeżeli wykonywanie innych zadań publicznych zostało przekazane powiatom na mocy ustaw w wyniku uzasadnionych potrzeb państwa.2 Powyższe zadania powiat wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Należy podkreślić, iż powiat we własnym imieniu działa tylko w zakresie zadań własnych, co w praktyce oznacza, że te zadania nie są zadaniami państwa lecz zadaniami samorządu przyjętymi od państwa. W doktrynie przedmiotu w zakresie zadań zleconych podnoszony jest pogląd, iż powiat wykonując zadania zlecone działa w imieniu państwa a nie we własnym Taka konstrukcja wykonywania zadań przesądza o przyznaniu osobowości prawnej powiatowi. Osobowość prawna jest regulacją wynikającą z prawa cywilnego i oznacza, że powiat może być podmiotem praw i obowiązków cywilnoprawnych oraz może podejmować czynności o charakterze cywilnym. Samodzielność powiatu oznacza, iż w zakresie wynikającym z ustaw powiat nie jest podporządkowany czyjejkolwiek woli oraz 2 Maria Iwaszkiewicz – Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym wyd. MUNICIPIUM stan prawny na 1 lutego 2000 roku, str. 14 11 że w tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą wyrażoną przez jej organy, pochodzące z wyboru.3 W celu realizacji tej samodzielności samorząd powiatowy został wyposażony w odpowiedni majątek (co pozwala powiatowi na samodzielne uczestniczenie w obrocie cywilnoprawnym, jak również podejmując określone czynności prawne musi za nie ponosić odpowiedzialność w tym również odpowiedzialność majątkową) sposób finansowania (uczestniczenie w daninach publicznych) oraz zakresu nadzoru sprawowanego przez organy administracji rządowej. W zakresie regulacji dotyczącej ustroju wewnętrznego powiatu to należy zauważyć, iż swoboda samorządu została tutaj ograniczona przez przepisy powszechnie obwiązujące, do których można zaliczyć ustawę o finansach publicznych w zakresie regulacji jednostek sektora finansów publicznych jak również w drodze rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 listopada 1998 r. – określającego wzorcowy statut powiatu (Dz. U. Nr 146, poz. 957). Samodzielność powiatu podlega ochronie sądowej co wynika z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP jak również art. 2 ust. 3 u o s p, a sądem właściwym do udzielenia tej ochrony jest sąd powszechny – którego ustrój reguluje ustawa o ustroju sądów powszechnych. Zakres działania i zadania powiatu (rozdział 2 u o s p). Zakres wykonywanych zadań powiatu reguluje art. 4 u o s p, do których należą następujące zadania o charakterze ponad gminnym. 1. W zakresie edukacji publicznej, powiat przejął prowadzenie oświaty ponadpodstawowej, w tym takich placówek jak: - szkoły podstawowe specjalne, gimnazja specjalne i szkoły ponadgimnazjalne specjalne art. 5 ust. 5 a ustawy o systemie oświaty; - szkoły podstawowe i gimnazja dla dorosłych, - szkoły ponadgimnazjalne, w tym rolnicze, medyczne, artystyczne, leśne, licea, szkoły zawodowe i policealne; 3 - placówki oświatowo – wychowawcze; - poradnie psychologiczno – wychowawcze; - ośrodki szkolno – wychowawcze; op. cit str. 17 12 - placówki zapewniające opiekę i wychowanie uczniów w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania; - placówki doskonalenia nauczycieli, zakłady kształcenia nauczycieli, biblioteki pedagogiczne (są to zakłady, które nie muszą istnieć obligatoryjnie) Powiat ponadto udzielać będzie zezwoleń na zakładanie i likwidowanie przez osoby prawne i fizyczne publicznych szkół analogiczne typu, których prowadzenie jest zadaniem powiatu, prowadzenia ewidencji szkół i placówek niepublicznych, udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom analogicznego zakresu jakiego prowadzenie jest obowiązkiem powiatu. Ponadto w związku z nowelizacją karty nauczyciela powiaty uzyskały prawo zawierania ponad zakładowych układów zbiorowych pracy dla nauczycieli. 2. W zakresie promocji i ochrony zdrowia powiat został wyposażony w kompetencję utworzenia, przekształcenia i likwidacji zakładów opieki zdrowotnej, co następuje na podstawie uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego – rady powiatu. Uchwała taka powinna określać nazwę zakładu, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór. Ponadto do kompetencji starosty należy wykonywanie zadań wynikających z ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o zwalczaniu gruźlicy (Dz. U. Nr 27, poz. 170 z późn. zm.) oraz wykonywanie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 13 listopada 1963 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.). 3. W zakresie pomocy społecznej zadaniami własnymi powiatu stały się następujące zadania wynikające z art. 10a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.): - zapewnianie, prowadzenie i organizowanie usług o określonym standardzie w domach pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym, organizowanie mieszkań chronionych dla osób z zaburzeniami psychicznym, - opracowywanie powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, - udzielanie informacji o przysługujących uprawnieniach, - organizowanie i prowadzenie specjalistycznego poradnictwa, 13 - prowadzenie ośrodka interwencji kryzysowej ( pomoc prawna, psychologiczna dostępna całą dobę dla osób będących ofiarami przemocy lub znajdujących się w innej sytuacji kryzysowej), - zapewnianie opieki i wychowania dzieciom całkowicie i częściowo pozbawionym opieki rodziców oraz dzieciom niedostosowanym społecznie (w formach ośrodków adaptacyjno – opiekuńczych, placówek opiekuńczo – wychowawczych, ognisk wychowawczych, świetlic, klubów), - szkolenie i doskonalenie kadr pomocy społecznej i pracowników socjalnych, - doradztwo metodyczne, - finansowanie powiatowych ośrodków wsparcia, - pomoce w integracji ze społeczeństwem osób opuszczających zakłady karne, - przyznawanie wsparcia pieniężnego na usamodzielnienie oraz pokrywanie wydatków związanych z kontynuowaniem nauki osobom opuszczającym niektóre rodzaje placówek o których mowa była wyżej, - organizowanie opieki w rodzinach zastępczych oraz udzielanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonych w nich dzieciach. Ponadto powiaty przejęły od wojewodów z dniem 1 stycznia 1999 r. domy pomocy społecznej, oraz w ramach realizacji zadań rządowych organizują i zapewniają funkcjonowanie powiatowych ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, ponadto opłacają składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w ustawie o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. 4. W zakresie wspierania osób niepełnosprawnych powiat zobowiązany został do: - powołanie powiatowych centrów pomocy rodzinie, - przedstawianie PFRON wniosków do planu finansowego oraz sprawozdania z realizacji przyznanych środków z tego funduszu, - powołanie przez starostę powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. 14 5. W zakresie dróg i transportu powiat realizuje następujące zadania: - ustawa o drogach publicznych przekazała zadania w zakresie budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg powiatowych oraz zarządzania nimi i finansowania tych zadań z budżetu powiatu. Samorząd powiatowy w celu realizacji tego zadania otrzymuję z budżetu państwa subwencję drogową. - W zakresie budowy i eksploatacji autostrad to powiat opiniuje planowany przebieg takiej drogi publicznej przez swój teren. - Powiat w związku z nowelizacją ustawy o cenach – uzyskał kompetencję (rada powiatu) do ustalenia cen urzędowych usług przewozowych transportu zbiorowego podlegającego samorządowi, oraz określania przepisów porządkowych w transporcie zbiorowym. - Starosta udziela koncesji na zarobkowy przewóz osób pojazdami nie będącymi taksówkami w skali powiatu lub powiatów, - Na podstawie zmienionej ustawy prawo o ruchu drogowym starosta uzyskał kompetencje do: zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych, rejestracji pojazdów samochodowych, szkolenia i egzaminowania, oraz stwierdzeniem uprawnień do kierowania lub zatrzymania prawa jazdy. 6. W zakresie kultury i ochrony dóbr kultury powiat otrzymał następujące kompetencje: - powiaty przejęły do prowadzenia jako zdania własne, instytucje kultury wpisane do rejestru prowadzonego przez wojewodę a funkcjonujące na terenie powiatu, - rada powiatu uzyskała prawo stanowienia o ustanowieniu i przyznawaniu nagrody za osiągnięcia kulturalne na terenie powiatu, określenia kryteriów przyznawania stypendiów osobą zajmującym się działalnością artystyczną, - powiat uzyskał prawo tworzenia muzeów oraz bibliotek powiatowych, - w zakresie ustawy o ochronie dóbr kultury starosta uzyskał prawo umieszczania na zabytkach nieruchomych odpowiednich napisów lub znaków, ponadto starostowie mogą określać warunki działalności budowlanej na ich terenie lub zarządzać usunięcie, uporządkowanie albo przebudowę 15 poszczególnych budynków ze względu na ochronę zabytkowego układu urbanistycznego i zabytkowych zespołów budowlanych, wpisanych do rejestru zabytków. 7. W zakresie geodezji, kartografii i katastru, powiat uzyskał następujące kompetencje: - starosta jest organem administracji geodezyjnej i kartograficznej wykonującym swoje uprawnienia przy pomocy geodety powiatowego – są to zadania z zakresu administracji rządowej do których należy m.in. prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w tym ewidencji gruntów i budynków, ewidencji sieci uzbrojenia terenu, zakładanie osnów szczegółowych, zakładanie i aktualizacja mapy zasadniczej, przeprowadzanie powszechnej taksacji nieruchomości, - starostowie przejęli do prowadzenia inwentaryzację i ewidencję uzbrojenia terenu, - starosta dysponuje powiatowym funduszem geodezyjnym, a rada powiatu jest organem kontrolnym w tym zakresie, podstawowym źródłem dochodu funduszu jest sprzedaż map. 8. W zakresie gospodarki nieruchomościami, powiat uzyskał następujące kompetencje: - powiat został wyposażony w majątek m.in. nieruchomy, - starostwie przejęli uprawnienia kierowników dawnych urzędów rejonowych w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność SP, - powiaty mogą również nabywać nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnych, - w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu jest SKO, a w zakresie gospodarowania nieruchomościami SP organem odwoławczym jest wojewoda. - Zasady reprezentacji zostaną omówione poniżej. 9. W zakresie administracji architektoniczno – budowlanej, powiat uzyskał następujące kompetencje: 16 - organami administracji architektoniczno – budowlanej są wojewodowie oraz starostowie. Do ich wyłącznej kompetencji należy m.in. wydawanie pozwoleń na budowę. Starosta jest organem administracji budowlanej pierwszej instancji. - Obok organów administracji architektoniczno – budowlanej utworzono nadzór budowlany jako organ zespolonej administracji wykonującej zadania z zakresu inspekcji i kontroli obiektów budowlanych. Funkcje te wykonuje powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. - Do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno – budowlanej należy: 1) nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności: a) zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, b) warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych, c) zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami technicznobudowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, d) właściwego wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, e) wprowadzania do obrotu i stosowania wyrobów budowlanych dopuszczonych do obrotu i stosowania w budownictwie, 2) wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą, 3) prowadzenie ujednoliconej ewidencji rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych. 2. Przepisu ust. 1 pkt 1 lit. b), c) i e) nie stosuje się do budownictwa doświadczalnego, wykonywanego na zamkniętych terenach badawczych. 3. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego kontrolują posiadanie przez osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie uprawnień do pełnienia tych funkcji. 4. Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią 17 podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. - powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany i odwoływany przez starostę według zasad wynikających z ustawy. 10. W zakresie gospodarki wodnej, powiat uzyskał następujące kompetencje: - samorząd powiatowy wykonuje kompetencje w zakresie wydawania pozwoleń wodnoprawnych, oraz rozstrzyganie indywidualnych spraw z zakresu korzystania z zasobów wodnych oraz wykonywaniem i użytkowaniem urządzeń wodnych, - starosta wydaje pozwolenia na szczególne korzystanie z wód, - w zakresie ochrony przed powodzią większość zadań związanych z prowadzeniem działań zapobiegawczych przekazano staroście, - zadania związane z budownictwem wodnym w tym z melioracją i zaopatrzeniem w wodę wykonuje również starosta, - ponadto starosta został upoważniony ustawowo do tworzenia i nadzorowania spółek wodnych, - starosta jest uprawniony do wydawania kart wędkarskich, i kart wędkarstwa podwodnego, korzystania z sprzętu pływackiego oraz wydawania zezwoleń do dokonywania połowów z sieciowymi urządzeniami połowowymi na wodach płynących, - rada powiatu została upoważniona do tworzenia społecznej straży rybackiej i nadania jej statutu. 11. W zakresie ochrony środowiska i przyrody, powiat został wyposażony w następujące kompetencje: - nałożenie na samorząd powiatowy obowiązku uchwalenia programu zrównoważonego rozwoju oraz ochrony środowiska, - starosta uzyskał uprawnienia oskarżyciela publicznego w zakresie naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, - starosta dysponuje powiatowym funduszem ochrony środowiska w tym celu jest zobowiązany do przedkładania co roku radzie powiatu planów dochodów i wydatków z tego funduszu, 18 - zarządu powiatów zostały upoważnione do sprawowania funkcji kontrolnych w zakresie przestrzegania ustawy o ochronie środowiska, - w zakresie ochrony przyrody starosta został wyposażony w następujące kompetencje: wyrażanie zgody na zmianę przeznaczania terenu , na którym występuje starodrzew, nadawania uprawnień w drodze decyzji społecznemu opiekunowi przyrody, prowadzeniu rejestru indywidualnych form ochrony przyrody, sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem przepisów o ochronie przyrody w trakcie gospodarczego wykorzystywania zasobów składników przyrody. 12. W zakresie rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, powiat został wyposażony w następujące kompetencje: - do starosty w zakresie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych należy: ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, ustalenie w drodze decyzji wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów, zatwierdzanie i wprowadzanie zmian w planach zagospodarowania gruntów spółki zarządzającej wspólnotą gruntową, - w zakresie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa starosta wydaje decyzje stwierdzające wygaśnięcie dotychczasowych decyzji i przekazania mienia do zasobu Własności Rolnej SP. ponadto starosta nieodpłatnie może przekazywać grunty wchodzące w skład zasobu Lasom Państwowym, - w zakresie powiatowego inspektora weterynarii starosta w sytuacjach zagrożenia życia lub zdrowia może mu wydać polecenie podjęcia działań zmierzających do usunięcia stanu zagrożenia, - powiatowy lekarz weterynarii przejmuje również kompetencje dotyczące jakości środków żywienia zwierząt, - w zakresie ustawy o ochronie roślin rada powiatu posiada kompetencję do określania kierunków działania właściwych organów inspekcji w celu ochrony roślin oraz przekazywania staroście kompetencji w zakresie wydawania wiążących poleceń w przypadkach bezpośredniego zagrożenia fitosanitarnego, 19 - w zakresie ustawy o lasach starosta uzyskał następujące kompetencje: określania w drodze decyzji zadań właścicieli lasów polegających na ochronie profilaktycznej i ochronnych zapobiegających powstawaniu pożarów, zwalczania szkodników ochrony gleby i wód leśnych, wydawania decyzji w sprawach przyznawania środków na pokrycie kosztów usuwania szkód i pyłów przemysłowych, przyznawania środków na pokrycie kosztów zalesiania gruntów, cechowania drewna pozyskanego w lasach nie stanowiących własności SP, występowaniem z wnioskiem do wojewody o uznanie lasu jako lasu ochronny lub o pozbawienie go takiego statusu, sporządzania planu urządzenia lasu jako zadania z zakresu administracji rządowej, nadzorowanie wykonywania zatwierdzonych uproszczonych planów urządzania lasów. 13. W zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, powiat został wyposażony w następując kompetencje: - starosta wydawania poleceń w przypadkach zagrożenia porządku i bezpieczeństwa powszechnego, - rada powiatu oraz starosta przyjmują od komendanta powiatowego policji sprawozdania z jego działalności a także wysłuchuje informacji o stanie bezpieczeństwa i porządku na terenie powiatu, - rada powiatu może określić istotne dla wspólnoty samorządowej zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. 14. W zakresie ochrony przeciwpowodziowej, przeciwpożarowej, i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, do kompetencji powiatu należy: - starosta na obszarze powiatu określa zadania krajowego systemu ratowniczo – gaśniczego, koordynuje jego funkcjonowanie i kontroluje wykonywanie płynących z tego obowiązku zadań, starosta ponadto może żądać od instytucji ochrony przeciwpożarowej informacji związanych z wykonywaniem ich zadań w zakresie ochrony przeciwpożarowej na terenie powiatu, - do zadań powiatu w zakresie ochrony przeciwpożarowej należy: prowadzenie analiz i opracowywanie prognoz dotyczących pożarów, klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń, prowadzenie analiz sił i środków 20 krajowego systemu ratowniczo – gaśniczego, budowanie systemu koordynacji działań jednostek ochrony przeciwpożarowej wchodzących w skład krajowego systemu oraz służb, inspekcji i straży oraz innych podmiotów biorących udział w działaniach ratowniczych na obszarze powiatu, ponadto organizowanie systemu łączności, alarmowania i współpracy między podmiotami uczestniczącymi w działaniach ratowniczych na obszarze powiatu. - Należy zaznaczyć, iż koszty związane z funkcjonowaniem PSP na terenie powiatu są pokrywane z dotacji celowej budżetu państwa. Powiat może również uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów. 15. Powiat wykonuje również zadania w zakresie wynikającym z: - ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 25, poz. 128 ze zmianami), - ustawy z dnia 24 lutego 1997 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym (Dz. U. Nr 49, poz. 318 ze zmianami ) w zakresie rzeczników konsumentów, - ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony (Dz. U. Nr 4 poz. 16 ze zmianami) - w zakresie przygotowania kraju do obowiązków związanych z obronnością kraju na wypadek wojny oraz realizacji powszechnego obowiązku obrony i przeszkolenia wojskowego. - w zakresie wykonywania ustawy powiatowej powiat może: przekazywać zadania z zakresu swojej właściwości gminie- art. 4 ust. 5 u o s.p., wykonywać zadania publiczne z zakresu administracji rządowej na zasadzie porozumienia zawartego z organami tej administracji art. 5 ust. 1 uosp, powierzenia prowadzenia zadań publicznych jednostkom samorządu terytorialnego oraz województwa na zasadzie porozumienia art. 5 ust. 2 uosp, tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych (jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, środków specjalnych – ustawa o finansach publicznych) i zawierania umów z innymi podmiotami – należy to uprawnienie do wyłącznej kompetencji rady powiatu – art. 12 pkt 8 lit. i, zawieranie porozumień z innymi powiatami w sprawach powierzenia jednemu z nich prowadzenia zadań publicznych art. 73 ust. 1 uosp, tworzenie stowarzyszeń, w tym również z gminami jak również przystępowanie do już istniejących art. 75 ust. 1 uosp. 21 Uwagi dotyczące statutu oraz organów powiatu: O ustroju powiatu stanowi jego statut – art. 2 ust. 4 uosp. Materią, którą znajduje się w statucie jest organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy rady i komisji powołanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy zarządu powiatu. Ustawodawca w celu ujednolicenia działań powiatów w zakresie tworzenia statutów przewidział, że minister właściwy do spraw administracji wyda rozporządzenie wzorcowy statut powiatu. Delegacja do wydania przedmiotowego rozporządzenia spotkała się z licznymi głosami krytycznymi środowisk samorządowych i w wyniku nowelizacji ustawy o samorządzie powiatowym została uchylona. Należy podkreślić jednak, że powiat w zakresie uchwalenia statutu jest w pełni samodzielny, co nie oznacza jednak, że uchwalony statut będzie niezgodny z obowiązującym prawem a w szczególności z obowiązującą ustawą powiatową. Organy powiatu. A. Rada powiatu: jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu. Kadencja rady trwa 4 lata. Do wyłącznej kompetencji rady powiatu należy – art. 12 uosp: 1) stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu powiatu, 2) wybór i odwołanie zarządu, 3) powoływanie i odwoływanie, na wniosek starosty, sekretarza powiatu i skarbnika powiatu, będącego głównym księgowym budżetu powiatu, 4) stanowienie o kierunkach działania zarządu powiatu oraz rozpatrywanie sprawozdań z działalności zarządu, w tym z działalności finansowej, 5) uchwalanie budżetu powiatu, 6) rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu z tego tytułu, 7) podejmowanie uchwał w sprawach wysokości podatków i opłat w granicach określonych ustawami, 8) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących: a) zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu, c) zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, 22 d) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym, e) zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez radę, f) tworzenia i przystępowania do związków, stowarzyszeń, fundacji i spółdzielni oraz ich rozwiązywania lub występowania z nich, g) tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, h) współdziałania z innymi powiatami i z gminami, jeżeli związane jest to z koniecznością wydzielenia majątku, i) tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, 9) określanie wysokości sumy, do której zarząd może samodzielnie zaciągać zobowiązania, 10) podejmowanie uchwał w sprawach herbu powiatu i flagi powiatu, 11) podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Ponadto rada powiatu: Wybiera ze swojego grona przewodniczącego i jednego wiceprzewodniczącego bezwzględną większością głosów w głosowaniu tajnym, Odwołuje przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady na wniosek co najmniej ¼ ustawowego składu rady powiatu bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej ½ ustawowego składu rady w głosowaniu tajnym, Kontroluje działalność zarządu powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, Może powoływać ze swojego grona stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustala przy tym przedmiot ich działania oraz skład osobowy, Uchwala organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego następuje to na wniosek zarządu. Istotną funkcję w działaniu rady powiatu spełnia komisja rewizyjna, za pomocą której rada kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. komisji rewizyjnej należy: 1. opiniowanie wykonania budżetu powiatu, Do zadań 23 2. występowaniem z wnioskiem do rady w sprawie udzielenia lub nie udzielenia zarządowi absolutorium, wniosek podlega zaopiniowaniu RIO, 3. wykonuje ponadto inne zadania zlecone przez radę powiatu w zakresie kontroli, przy czym uprawnienia kontrolne innych komisji powołanych przez radę nie zostają w tym przypadku naruszone. Oprócz komisji rewizyjnej rada powiatu może powołać inne komisje stałe lub komisję doraźną. W całym zakresie swojej działalności komisje podlegają radzie powiatu, która zatwierdza ich plan pracy i sprawozdania z ich działalności. Należy jednak pamiętać, iż rada powiatu w stosunku do zarządu nie posiada uprawnień nadzorczych – NSA z dnia 26 04.1995 r. IV S.A. 814/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 84. B. Zarząd powiatu. Do zadań zarządu powiatu należy zgodnie z art. 32 uosp – - wykonywanie uchwał rady powiatu i zadań powiatu określone przepisami prawa. 2. Do zadań zarządu powiatu należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady, 2) wykonywanie uchwał rady, 3) gospodarowanie mieniem powiatu, 4) wykonywanie budżetu powiatu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, z zastrzeżeniem art. 36 ust. 2. 3. W realizacji zadań zarząd powiatu podlega wyłącznie radzie powiatu. Ponadto zarząd powiatu jest zobowiązany do opracowania zgodnie z art. 126 ust. 1 ustawy o finansach publicznych układu wykonawczego budżetu powiatu z zachowaniem szczegółowości na działy, rozdziały i paragrafy. C. Starosta powiatowy. W zakresie ogólnych kompetencji dla zarządu ustawa o sp. wprowadza szczególne uprawnienia dla starosty powiatowego. Polegają one głównie na: - w sytuacjach nadzwyczajnych związanych z zagrożeniem interesu publicznego starosta podejmuje niezbędne czynności należące do zarządu – nie obejmują jednak one wydawania przepisów porządkowych, podjęte jednak czynności wymagają zatwierdzenia na najbliższym posiedzeniu zarządu, - organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, - kieruje bieżącymi sprawami powiatu, - jest kierownikiem starostwa powiatowego, 24 - wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu; starosta może upoważnić do wydawania decyzji wice starostów, kierowników służb inspekcji i straży oraz pracowników starostwa do wydawania decyzji w jego imieniu, - jest zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa powiatowego, kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży, - jest terenowym organem obrony cywilnej, - jest organem reprezentującym SP w sprawach gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność SP; w tym przypadku wykonuje uprawnienia z zakresu administracji rządowej ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami. - W zakresie zwierzchnictwa nad powiatowymi inspekcjami, służbami i strażami należy zauważyć, iż ten rodzaj zwierzchnictwa nie jest zwierzchnictwem służbowym. Na poziomie powiatu zasady zespolenia ograniczają się głównie do zespolenia osobowego, tzn. iż starosta ma określony wpływ na tworzenie polityki personalnej w określonych administracja zespolonych na poziomie powiatu. Należy podkreślić natomiast, iż nie występuje zespolenie kompetencyjne w znaczeniu na jakim występuje na poziomie administracji rządowej w województwie. Kierownicy służb, inspekcji i straży działają w powiecie we własnym imieniu i brak jest prawnych możliwości do przejęcia ich kompetencji przez starostę jak to ma miejsce w przypadku wojewody na jego poziomie zespolenia. Za pewien rodzaj kwasi zespolenia można natomiast uznać czynności podejmowane przez starostę w stosunku do służb, inspekcji i straży tj: Zatwierdzanie programów działania, Uzgadnianie wspólnych działań tych jednostek w sytuacjach szczególnych, Kierowanie wspólnymi działaniami tych jednostek w sytuacjach szczególnych, Zlecanie w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli. W sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa, życia, zdrowia i mienia może wydawać polecenia kierownikom służb, inspekcji i straży, polecenia te nie mogą dotyczyć konkretnych sposobów rozwiązania danej sytuacji kryzysowej. 25 Przedstawione skrótowo zestawienie kompetencji płynących oraz zakresu uprawnień organów powiatu ma na celu wprowadzenie do dalszych szczegółowych rozważań na temat kompetencji jakie zostały przekazane przez przepisy prawa materialnego. Ad. 2. Samorząd województwa wykonuje zadania administracji publicznej ponadto jest jednostką samorządu terytorialnego – regionalna wspólnotą samorządową i największą jednostką podziału terytorialnego kraju. Województwo jako region jest regionalną wspólnotą samorządową istniejącą z mocy prawa. W odniesieniu do mieszkańców województwa – uwagi jak z pkt. 1 uwag do ustawy o samorządzie powiatowym. Do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji państwowej. Zakres zadań nie jest jednoznaczny, w przyszłości mogą występować spory kompetencyjne pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Województwo zostało wyposażone w osobowość prawną z mocy ustawy, co przyznaje mu przymiot działania w sferze prawa cywilnego – analogiczne uwagi jak przy ustawie o samorządzie powiatowym. Zadania administracji publicznej województwo wykonuje w formach administracyjno prawnych bądź cywilnych. Samorząd województwa może prowadzić działalność gospodarczą w sferze użyteczności publicznej i poza sferą tej użyteczności w tym celu może tworzyć podmioty prawa publicznego np. spółki prawa handlowego bądź przystępować do spółdzielni i stowarzyszeń. Województwo może również analogicznie jak powiat zawierać porozumienia w celu powierzenia zadań publicznych do wykonywania innym podmiotom. 1. Samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa, uwzględniającą w szczególności następujące cele: 1) pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, 2) pobudzanie aktywności gospodarczej, 3) podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, 4) zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń, 5) kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego. 2. Samorząd województwa prowadzi politykę rozwoju województwa, na którą składa się: 1) tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, 2) utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim, 26 3) pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych, w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej, 4) wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia obywateli, 5) racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, 6) wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technologicznego oraz innowacji, 7) wspieranie rozwoju kultury oraz ochrona i racjonalne wykorzystywanie dziedzictwa kulturowego, 8) promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa. 3. Strategia rozwoju województwa jest realizowana poprzez programy wojewódzkie. Zadania województwa : 1. Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, w szczególności w zakresie: 1) edukacji publicznej, w tym szkolnictwa wyższego, 2) promocji i ochrony zdrowia, 3) kultury i ochrony jej dóbr, 4) pomocy społecznej, 5) polityki prorodzinnej, 6) modernizacji terenów wiejskich, 7) zagospodarowania przestrzennego, 8) ochrony środowiska, 9) gospodarki wodnej, 10) dróg publicznych i transportu, 11) kultury fizycznej i turystyki, 12) ochrony praw konsumentów, 13) obronności, 14) bezpieczeństwa publicznego, 15) przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy. 2. Ustawy mogą określać sprawy należące do zakresu działania województwa jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez zarząd województwa. Wyliczenie zadań samorządu województwa obejmuje działalność samorządu gminnego jak również samorządu powiatowego, a wyliczenie ma wyłącznie charakter ogólny. 27 Samorząd województwa może mieć również powierzone zadania administracji rządowej, ale wyłącznie w drodze ustawy. Władze samorządu województwa. Organami województwa jest: a. sejmik województwa, b. zarząd województwa. Ad. a sejmik województwa jest organem kontrolnym jak również organem stanowiącym samorządu województwa. Do wyłącznej kompetencji sejmiku należy: 1) stanowienie aktów prawa miejscowego, w szczególności: a) statutu województwa, b) zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, c) zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, 2) uchwalanie strategii rozwoju województwa oraz wieloletnich programów wojewódzkich, 3) uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego, 4) podejmowanie uchwały w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej, 5) podejmowanie uchwały w sprawie szczegółowości układu wykonawczego budżetu województwa, z zastrzeżeniem, że szczegółowość ta nie może być mniejsza niż określona w odrębnych przepisach, 6) uchwalanie budżetu województwa, 7) określanie zasad udzielania dotacji przedmiotowych i podmiotowych z budżetu województwa, 8) (1) (skreślony), 9) rozpatrywanie sprawozdań z wykonania budżetu województwa, sprawozdań finansowych województwa oraz sprawozdań z wykonywania wieloletnich programów województwa, 10) podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi województwa z tytułu wykonania budżetu województwa, 11) uchwalanie, w granicach określonych ustawami, przepisów dotyczących podatków i opłat lokalnych, 12) podejmowanie uchwał w sprawie powierzenia zadań samorządu województwa innym jednostkom samorządu terytorialnego, 13) uchwalanie "Priorytetów współpracy zagranicznej województwa", 28 14) podejmowanie uchwał w sprawie uczestnictwa w międzynarodowych zrzeszeniach regionalnych i innych formach współpracy regionalnej, 15) wybór i odwoływanie zarządu województwa, 16) rozpatrywanie sprawozdań z działalności zarządu województwa, w tym w szczególności z działalności finansowej i realizacji programów, o których mowa w pkt 2, 17) powoływanie i odwoływanie, na wniosek marszałka województwa, skarbnika województwa, który jest głównym księgowym budżetu województwa, 18) podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia związków, stowarzyszeń, fundacji oraz ich rozwiązywania, a także przystępowania do nich lub występowania z nich, 19) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących: a) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą sejmiku województwa, b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu, c) zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, d) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd województwa oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd województwa w roku budżetowym, e) tworzenia spółek prawa handlowego i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, 20) podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa, 21) uchwalanie przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów samorządu województwa. Powyższa lista zadań nie jest katalogiem wyczerpującym listę zadań samorządu województwa inne zadania mogą wynikać z ustaw szczególnych, a ponadto z statutu województwa. Należy podkreślić, iż samorząd województwa nie posiada kompetencji w stanowieniu przepisów porządkowych, jest to kompetencja wojewody – art. 40 uoarzww. Sejmik województwa wybiera ze swego grona przewodniczącego (bezwzględną liczbą głosów – oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych głosów, to znaczy przeciwnych wstrzymujących się – orzeczenie TK w głosowaniu tajnym), oraz nie więcej niż trzech wiceprzewodniczących. Przewodniczący jest odpowiedzialny za organizację pracy sejmiku oraz prowadzenie jego obrad. Przewodniczący może powierzyć te funkcje 29 wiceprzewodniczącemu. W przypadku niewyznaczenia z wiceprzewodniczących osoby pełniącej obowiązki przewodniczącego jego wyznaczenia powinien dokonać sejmik. Sejmik może powoływać analogicznie jak samorząd powiatowy stałe i doraźne komisje – uwagi analogiczne jak z ustawy o samorządzie powiatowym. Obligatoryjnie musi być jednak utworzona komisja rewizyjna – art. 30 ust. 1 uosw. Funkcje kontrolne komisji rewizyjnej zostały określone wprost w ustawie. Do kompetencji Zarządu województwa ustawa zalicza następujące kompetencje: 1) wykonywanie uchwał sejmiku województwa, 2) gospodarowanie mieniem województwa, w tym wykonywanie praw z akcji i udziałów posiadanych przez województwo, 3) przygotowywanie projektu i wykonywanie budżetu województwa, 4) przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego i programów wojewódzkich oraz ich wykonywanie, 5) organizowanie współpracy ze strukturami samorządu regionalnego w innych krajach i z międzynarodowymi zrzeszeniami regionalnymi, 6) kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym powoływanie i odwoływanie ich kierowników, 7) uchwalanie regulaminu organizacyjnego urzędu marszałkowskiego. Przyjęta przez ustawodawcę regulacja w zakresie samorządu województwa wyprowadzona został z założenia – jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, iż tylko mocny strukturalnie i kompetencyjnie samorząd na szczeblu wojewódzkim stwarza podstawę i uzasadnienie niezbędności do istnienia drugiej strony władzy na tym poziomie będącej gwarantem unitarnego charakteru państwa. Ad. 3 Ustawa o administracji rządowej w województwie w założeniu ustawodawcy doprowadzić miała do zmniejszenia ilości administracji specjalnych na terenie województwa. Zdecydowanie można stwierdzić, iż w swoim założeniu ustawa ta spełniła cele reformy. Z pionu administracji specjalnych poddanych zespoleniu zostało 12 inspekcji, służb i straży, chociaż katalog ten mógłby być większy. W związku z powyższym zastanowić się należy nad wypracowaniem dalszego mechanizmu pozwalającego na przekazywanie kolejnych administracji specjalnych w sferę administracji rządowej zespolonej. Centralną osoba – przedstawicielem administracji rządowej jest wojewoda, który jest zwierzchnikiem administracji zespolonej, na które składają się wymienione w ustawie służby, inspekcje i 30 straże. Ustawa kładzie również zdecydowaną tamę tworzenia nowych organów administracji specjalnej, które obecnie mogą być tworzone wyłącznie w drodze ustawy czyli poddano proces tendencji centralistycznych kontroli Parlamentu. Jest to rozwiązanie prawidłowe i zgodne z przyjętymi założeniami reformy administracji publicznej. Należy podkreślić, iż wojewoda posiada liczne kompetencję, których podstawa wynika z przedmiotowej ustawy oraz licznych przepisów prawa materialnego. Szczegółowe uwagi, co do kompetencji wojewody oraz zespolonych z nim dotychczasowych administracji specjalnych zostaną przedstawione w ppkt. B niniejszego opracowania. Kolejnym bardzo ważnym założeniem reformy administracji publicznej oprócz ustaw ustrojowych określających nowe szczeble było wprowadzenie nowych regulacji w zakresie finansów publicznych oraz regulacji dotyczących udziału samorządu terytorialnego w dochodach budżetowych państwa. W celu zrealizowania tych założeń uchwalona została ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014). Przedmiotowa ustawa stanowi jedną z nielicznych kodyfikacji w systemie europejskiego prawa, która jest kompleksową regulacją określającą ustrój finansowy instytucji prawa publicznego. Należy podkreślić, iż ustawa ta jest początkiem dostosowywanie polskiego prawa finansowego do zasad prawa rynkowego. Ustawa ta wprowadza pojęcia dotychczas nie normowane w polskim systemie prawnym. Można do nich zaliczyć: określenie sektora finansów publicznych i zasad gospodarki finansowej podmiotów tego sektora, jak również długu publicznego, jego form i reżimu prawnego. Ponadto ustawa określa procedurę tworzenia i wykonywania budżetu państwa oraz budżetu jednostek samorządu terytorialnego jak również odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustawa nie jest wolna od wad i pewnych niejasności (można stwierdzić, iż w wyniku jej stosowania ujawniły się liczne wady czy braki regulacyjne) ale jej powstanie jest ważnym wydarzeniem w dotychczasowej kodyfikacji prawa finansowego. Ustawodawca w celu wdrożenia nowego podziału terytorialnego państwa i udziału samorządu w dochodach budżetu państwa przyjął rozwiązanie temporalne w postaci ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 – 2000 oraz ustawy nowelizującej ten akt na kolejny rok 2001. Należy podkreślić, iż prace nad ustawą dotyczącą zasad udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach są bardzo zaawansowane w pracach parlamentarnych. Ustaw ta określa zasady dotyczące: 31 - źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, - zasady ustalania subwencji ogólnej dla tych jednostek, - zasady i tryb przekazywania subwencji ogólnej, - zasady tryb udzielenia dotacji celowych jst. Regulacja tej ustawy jest wynikiem regulacji Konstytucyjnej, iż w przypadku przekazania określonych zadań jednostkom samorządu terytorialnego jak zadań własnych bądź zleconych organ przekazujący jest zobowiązany do udzielenia odpowiednich środków finansowych w celu pokrycia wydatków związanych z realizacja tych zadań. W związku z powyższym można stwierdzić, iż decentralizacja finansów publicznych przyjęta w tej ustawie jest niedostateczna. Ilość przekazanych zadań jest nieadekwatna do zapewnienia odpowiednich środków na realizację tych zadań. Należy mieć nadzieję, iż nowa ustawa urealni udział jednostek samorządu terytorialnego w dochodach budżetu państwa w sposób zobiektywizowany i pozwalający na prawidłową realizację ustawowych zadań własnych. Przyjęty model administracji publicznej wymagał dostosowania aktów prawa materialnego do nowego modelu i przyjęcia racjonalnych zasad podziału zadań w zdecentralizowanej administracji publicznej. W związku z powyższym podjęto działania dostosowujące ustawy kompetencyjne do przyjętych rozwiązań ustrojowych. Podstawowym aktem prawnym rozpoczynającym dostosowywanie kompetencji do modelu zdecentralizowanej administracji jest ustaw z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Zakres regulacji powyższej ustawy jest bardzo szeroki i dotyczy sfery prawa administracyjnego materialnego. Nowelizacja dokonana tym aktem objęła 144 ustawy. Ponadto ustawa ta ustaliła określone mechanizmy przejmowania, niektórych obiektów z poziomu administracji centralnej, oraz przejęcie określonych instytucji i jednostek organizacyjnych w tym posiadających osobowość prawną podległych lub podporządkowanych ministrom, organom naczelnym administracji rządowej, wojewodom, których zadania w związku z ta ustawą zostały przekazane w drodze tej ustawy odpowiednim jednostkom samorządu terytorialnego. Nowelizacja wielu aktów prawnych dokonana tą ustawą była głęboka lecz jednak pewne obszary nie zostały jednak włączone do zadań podlegających decentralizacji. Prace nad nowym modelem administracji publicznej i podziałem kompetencji ujawniły wiele złożonych problemów, które zostały usunięte ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. Proces 32 dostosowywania przepisów ujawnił, jeszcze przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1999 roku nowych regulacji duże problemy. W związku z powyższym uchwalona została ustawa z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Ustawa ta poddała nowelizacji kolejne ustawy związane z podziałem kompetencji pominięte w pierwszej ustawie kompetencyjnej, pomiędzy nowe organy administracji publicznej jak również gruntownie znowelizowała kodeks postępowania administracyjnego. Dokonano również nowelizacji już obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, w wyniku dostrzeżonych błędów legislacyjnych oraz nieścisłości w podziale kompetencji. Poddano również nowelizacją zmianę ustawy o samorządzie województwa w zakresie art. 23 ust. 4 dotyczącym zakazu łączenia mandatu radnego z innymi funkcjami. Kolejna ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136), objęła nowelizacją 57 ustaw związanych z podziałem kompetencji pomiędzy szczeble administracji publicznej. Ustawa objęła również kolejny etap reformy decentralizacyjnej struktur administracji rządowej, objętą nią np. wojewódzkie urzędy pracy oraz kolejowe stacje sanitarno – epidemiologiczne. Zakres tej nowelizacji obejmował głównie sprawy, które powodowały spory kompetencyjne bądź były nieprecyzyjnie rozdzielone pomiędzy organy administracji publicznej. Podkreślenia wymaga fakt, iż proces decentralizacji zadań państwa jest skomplikowany i wymagający dokładnych regulacji ustawowych. Niejednokrotnie uchwalone akty prawne ujawniają niewystarczający sposób regulacji powodujący spory kompetencyjne. Dlatego proces ten musi być ciągły a doskonalenie norm prawnych szybkie i celowościowe, uwzględniające postulaty zgłaszane przez organy administracji stosujące na co dzień przedmiotowe normy prawne. Zapoczątkowane zmiany systemowe trwają nadal. Przykładem tego są kolejne ustawy dostosowujące obowiązujące prawo do nowych oczekiwań i wyzwań stawianych w związku z przyjętą reformą i wizją państwa. Ważna nową regulacją wypływającą ze zmiany koncepcji finansowania zadań związanych z rozwojem regionalnym i nierozerwalnie wiążącym się z pakietem ustaw związanych z 33 gruntowną reformą administracji publicznej jest ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wsparcia rozwoju regionalnego (Dz. U. Nr 48, poz. 550). Zakres regulacji przyjętej w przedmiotowej ustawie dotyczy nowego rodzaju udzielenia pomocy państwa dla rozwoju regionalnego, a w szczególności dotyczy instytucji wspierających rozwój regionalny, tryb prowadzenia działań z zakresu wspierania rozwoju regionalnego, oraz zasady zawierania i wykonywania kontraktu wojewódzkiego. Systemowo związany z podanym wyżej aktem jest ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. Nr 60, poz. 704). Znaczenie tej regulacji ustawowej jest duże i wiąże się nierozerwalnie na szczeblu regionalnym z aktywnym wspieraniem przedsiębiorców, których zakres aktywności wiąże się nierozerwalnie z przyjętymi strategiami regionalnymi. Akt ten ucieleśnia nowe założenia aktywnej polityki państwa w zakresie popierania przedsięwzięć związanych z rozwojem i restrukturyzacją regionów zapóźnionych infrastrukturalnie i nie doinwestowanych. Daje on również instrumenty rozwoju i popierania przedsiębiorczości pośredniej – czyli polegającej na stosowaniu ulg i zwolnień od obciążeń publiczno prawnych pobieranych na poziomie lokalnym. Kolejnym aktem prawnym zmierzającym do gruntownej reformy państwa jest ustawa z dnia 3 marca 2000 r. o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306). Celem tej regulacji było ograniczenie zjawisk nadmiernych wynagrodzeń w sferze państwowej jak również samorządowej. Jest to regulacja zmierzająca do ograniczenia niepokojących zjawisk, które występowały w licznych podmiotach Ustawa ta spotkała się z licznymi głosami krytycznymi, iż wprowadzenie drastycznych regulacji ograniczających swobodę w kształtowaniu wynagrodzeń wpłynie negatywnie na odpływ specjalistów z sektora publicznego do prywatnego. Głosy te jednak nie znajduje uzasadnienia, a przewidywany odpływ wysoko wykwalifikowanych kadr jest niezauważalny, co niewątpliwie potwierdza słuszność przyjętej regulacji ograniczającej wysokość dochodów i poddanie tej sfery działania podmiotów publicznych zasadom jawności. Przyjęcie ograniczeń ustawowych reguluje przejrzystość zasad gospodarowania środkami publicznymi. Kolejnym aktem nierozerwalnie związanym z reformowaniem systemu administracji publicznej oraz dostosowującym jej kształt do nowej Konstytucji jest ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy tej ustawy regulują w dość ogólny sposób zasady i tryb publikacji aktów normatywnych i niestety nie przewidują szczególnego trybu dla publikacji uchwał organów 34 jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do których wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające jej nieważność. Ustawa ta nie zawiera również definicji legalnej co jest aktem prawa miejscowego. Brak tej regulacji stanowi duże problemy interpretacyjne zarówno dla jst jak również organu nadzoru. Powoduje spory kompetencyjne i niepotrzebne konflikty. Ponadto należy stwierdzić, iż organ wydający np. wojewódzki dziennik nie ma podstawy prawnej do odmówienia możliwości publikacji aktu wadliwego, bądź posiadającego inne przeszkody uniemożliwiające publikację. Ustawa powyższa jest dobrym przykładem tworzenia prawa w oderwaniu od systemu prawa związanego np. z samorządem terytorialnym. Wojewoda odpowiedzialny za publikację aktów prawa miejscowego wydając rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność danego aktu nie może jednocześnie odmówić skierowania tego aktu do publikacji. Mamy więc dziwna sytuację, gdzie akt uchylony przez organ nadzoru jest podany do publicznej wiadomości i w związku z jego ogłoszeniem wywołuje skutki prawne. Należy również zasygnalizować brak podstawy prawnej dla organu wydającego do dokonania stosownej wzmianki iż dany akt jest wadliwy i w związku z powyższym nie wywołuje skutków prawnych. Ustawa ta wymaga niezbędnej i szybkiej nowelizacji w celu dostosowania jej do systemu norm prawa administracyjnego związanych z nadzorem nad jst. Do ważnych ustaw porządkujących i podsumowujących obowiązujące akty ustrojowe z zakresu administracji publicznej zaliczyć należy gruntowną nowelizację ustaw samorządowych. Ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497), dokonała daleko idącej nowelizacji głównie ustaw samorządowych, których pewne niedociągnięcia były sygnalizowane przez różne środowiska. Do najistotniejszych zmian wprowadzonych przez ta ustawę w zakresie zmiany ustawy o samorządzie gminnym można zaliczyć w pierwszej kolejności ograniczenie liczby radnych od nowej kadencji. Doprecyzowanie przepisów dotyczących komisji rewizyjnej określającej obowiązek powołania przedstawicieli wszystkich klubów, oraz wyłączenie możliwości powoływania stałych i doraźnych komisji w składzie z poza grona radnych. Wprowadzono również zakaz łączenia członkostwa w zarządzie z zatrudnieniem w administracji rządowej. Ponadto mandatu radnego nie można będzie łączyć z innymi funkcjami pochodzącymi z wyborów. Wprowadzone precyzyjne określenie ilości członków zarządu. Doprecyzowano liczebność organów uchwałodawczych dzielnic i osiedli. Przewidziano również powołanie rad 35 młodzieżowych, oraz jawność głosowania, co do przypadków za wyłączeniem sytuacji przewidzianych ustawą. Należy podkreślić, iż powyższa nowelizacja jest kompleksowa i uwzględnia doświadczenia jakie płynęły ze złych zapisów ustawowych. Część 3. Główne problemy związane z podziałem kompetencji między poszczególne szczeble administracji publicznej. Podstawowymi wyróżnikami zdefiniowania problematyki podziału kompetencji będą: - konflikt kompetencji, - nakładanie się kompetencji, - niewłaściwe ulokowanie kompetencji, - braku kompetencji. Analizy będą przeprowadzane przez rozpatrzenie poszczególnych obszarów kompetencyjnych w układzie zaproponowanym przez materiały szkoleniowe KPRM z lutego 1999 roku, które w 11 zeszytach dość dobrze przedstawiły nowy układ kompetencji po reformie 1999 roku. Oczywiście dla potrzeb przedstawianej analizy dokonano pełnego uaktualnienia obowiązującego układu kompetencyjnego, gdyż w obszarze tym dokonano na przestrzeni ostatnich dwóch lat szeregu istotnych zmian „czyszczących” i „zabrudzających”. Taką pełną analizę łącznie z zaktualizowanym układem kompetencyjnym przedstawiono dla obszaru oświata i edukacja. Dla pozostałych obszarów ograniczono się do syntetycznej analizy kompetencji i podstawowych zaleceń zmian bazując na zaktualizowanym podziale kompetencji, ale bez ich szczegółowego przytaczania w tekście opracowania, które w takim przypadku musiałoby mieć wielokrotnie większą objętość. Obszary kompetencji zostały też nieznacznie zmodyfikowane w porównaniu do układu zaproponowanego w zeszytach KPRM w sposób, który się wydawał autorom jako udoskonalający wyróżnianie rozważanych obszarów. Analizy szczegółowe były prowadzone jednocześnie pod kątem rozważania typów posiadanych kompetencji zgodnie z przedstawioną poniżej typologią. Podstawowe typy kompetencji „A” – administracja właściwa (akty administracyjne właściwe), „Z” – zarządzanie sferą majątku i ludzi, „P” – kreowanie polityki w tym polityki finansowej, „N” – nadzór i kontrola oraz działania inspekcyjne, „R” – reprezentacja (ogólna i szczególna), 36 „U” – stanowienie norm przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lokalnego oraz innych aktów prawnych i uchwałodawczych. „I” – czynności organizacyjne, konsultacyjne oraz inne niewładcze, „O” – odpowiedzialność za realizację zadań natury ustrojowej, Odrębną analizą jest określenie, jakiego typu kompetencje w poszczególnych obszarach kompetencyjnych posiadają poszczególne szczeble samorządu, które typy są dominujące, a które są jedynie szczątkowe i odniesienie tego do modelowych założeń o charakterze zadań realizowanych przez nie. Zagadnienie powyższe będzie przedmiotem dalszych odrębnych badań autorów. Natomiast podstawowym celem przedstawianej pracy jest dokonanie analizy kompetencji poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego i terenowej administracji rządowej w poszczególnych obszarach kompetencyjnych. Nauka i oświata Zgodnie z przyjętymi założeniami reformy ustrojowej państwa w zakresie edukacji i nauki zostały wprowadzone zmiany polegające na przekazaniu kompetencji od organów administracji centralnej na szczeblu rządowym do organów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Poniżej przedstawione zostanie zestawienie kompetencji w układzie gmina, powiat i województwo oraz administracja centralna i wojewódzka z zastosowaniem klasyfikacji podstawowych typów kompetencji. a) szczebel Gminny: „Z” zarządzanie sferą majątku i ludzi, można do tej kategorii zaliczyć na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty następujące kategorie spraw: - zakładanie i prowadzenie szkół i placówek również placówek publicznych (art. 5 ust. 2 i 3 ustawy), - zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych (art. 5 ust. 5 ustawy), - zakładanie i prowadzenie szkół, których prowadzenie nie jest zadaniem własnym gminy (art. 5 ust. 5b), - zakładanie i prowadzenie publicznych placówek doskonalenia nauczycieli, zakładów kształcenia nauczycieli i bibliotek pedagogicznych (art. 5 ust. 6a), 37 - zakładanie i prowadzenie placówek oświatowo-wychowawcze, placówki pracy pozaszkolnej, w tym ogniska artystyczne oraz placówki kształcenia ustawicznego umożliwiające uzyskanie i uzupełnienie wiedzy ogólnej i kwalifikacji zawodowych, zdobywanie umiejętności, kształtowanie i rozwijanie zainteresowań i uzdolnień oraz korzystanie z różnych form wypoczynku, poradnie psychologiczno-pedagogiczne oraz inne poradnie specjalistyczne udzielające dzieciom, młodzieży, rodzicom i nauczycielom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, a także pomocy uczniom w wyborze kierunku kształcenia i zawodu, ośrodki szkolno-wychowawcze, w tym specjalne, dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania, a także ośrodki umożliwiające dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, realizację obowiązku szkolnego, o zasięgu gminnym (art. 5 ust. 6b), - tworzenie jednostek obsługi ekonomiczno – administracyjnej szkół i placówek w celu zapewnieniu warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki, wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, wychowania i innych zadań statutowych (art. 5 ust. 9), - podejmowanie decyzji o likwidacji szkoły publicznej, po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej (art. 59 ust. 1), - łączenie szkół różnych typów lub placówek w zespoły (art. 62 ust. 1), - rozwiązywanie zespołu szkół i placówek oraz nadawanie szkołom lub placówkom wchodzącym w skład zespołu odrębnych statutów (art. 62 ust. 5), - prowadzenie ewidencji szkół i placówek niepublicznych (art. 82 ust. 1), „A” – administracja właściwa (akty administracyjne właściwe), - powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki (art. 36a ust. 1), - możliwość powierzania stanowisk dyrektora po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, jeżeli do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata (art. 36 a ust. 4), - powoływanie komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na kierownika szkoły lub placówki oświatowej (art. 36a ust. 5), - posiadanie uprawnienia do powoływania rad oświatowych (art. 48 ust. 1), 38 - wydawanie zezwoleń na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (art. 58 ust. 3), - wydawanie decyzji o odmowie wpisu do ewidencji szkół i placówek oświatowych (art. 82 ust. 4), - nadawanie i cofanie szkołom niepublicznym uprawnień szkoły publicznej (art. 85 ust. 3), „N” – nadzór i kontrola oraz działania inspekcyjne, - przesyłanie dyrektorom szkół informacji o aktualnym stanie i zmianach w ewidencji dzieci i młodzieży w wieku od 3 do 18 lat (art. 19 ust. 2), - kontrola wypełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki przez młodzież w wieku 16 - 18 lat (art. 19 ust. 1), - sprawowanie nadzoru nad działalnością szkoły lub placówki w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (art. 34a ust. 1), „U” – stanowienie norm przepisów prawa lokalnego oraz innych aktów uchwałodawczych - ustalenie sieci publicznych przedszkoli (art. 14a), - ustalenie planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów oraz granic ich obwodów szkolnych (art. 17 ust. 4), - ustalenie składu i zasad wyboru członków rady oświatowej oraz regulaminu działania rady oświatowej (art. 49), - określenie zasad gospodarki finansowej szkół publicznych nie zaliczonych do sektora finansów publicznych (art. 80 ust. 1), - określanie szczegółowych udzielania dotacji dla szkół niepublicznych nie posiadających uprawnień szkoły publicznej oraz placówek niepublicznych (art. 90 ust. 4). „P” – kreowanie polityki w tym polityki finansowej - posiadanie kompetencji zwiększania wynagrodzeń nauczycieli w szkołach i placówkach (art. 5b ust. 2)_ - dotowanie niepublicznych przedszkoli, w tym specjalnych, szkół podstawowych i gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych (art. 90 ust. 1) 39 „I” – czynności organizacyjne, konsultacyjne oraz inne, - udział w komisjach konkursowych wyłaniających kandydata na kierownika szkoły lub placówki (art. 36a ust. 5), - opiniowanie powierzenia lub odwołania ze stanowiska wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego (art. 37 ust. 1), - opiniowanie likwidacji szkoły lub placówki publicznej (art. 59 ust. 2), - przyjmowanie dokumentacji likwidowanej szkoły publicznej (art. 59 ust. 3 i 4), „O” – odpowiedzialność za realizację zadań natury ustrojowej, - zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki w sześcioletniej szkole podstawowej oraz trzyletnim gimnazjum (art. 5a ust. 2), Ocena przyjętych rozwiązań ustrojowych. Obecna zmiana w systemie oświaty jest dokończeniem reform rozpoczętych w 1990 roku. W kompetencji gminy pozostanie nadal prowadzenie przedszkola, szkoły podstawowej oraz gimnazjum. Jako fakt oczywisty należy podkreślić, iż przejście szkolnictwa w tym zakresie do samorządów terytorialnych wpłynie na poprawę spraw bytowych, organizacyjnych, gospodarczych i finansowych swoich jednostek organizacyjnych. Pozytywnym rozwiązaniem jest również rozdzielenie dzieci w wieku od lat 7 – 12 od dzieci dorastających 13 – 16 letnich, które oddzielnie będą realizowały obowiązek szkolny. Do pozytywnych aspektów należy również zaliczyć pozostawienie kompetencji po stronie samorządu gminnego ustalenia sieci szkół na terenie gminy oraz ich obwodów. Jest to rozwiązanie pozwalające na optymalizację kosztów związanych z utrzymaniem szkół jak również ułożeniem szkół w sposób najlepiej pozwalający na wykorzystanie własnej bazy budynkowej i socjalnej oraz uwzględniający potrzeby mieszkańców wspólnoty samorządowej. Należy jednak stwierdzić, iż nie we wszystkich jednostkach w Polsce takie przekazanie kompetencji znajduje aprobatę społeczną do ustalania sieci szkół oraz decyzji o ich likwidacji. Liczne są przykłady protestów lokalnych komitetów rodziców. Nie wpływa to jednak na dobra ogólna ocenę przyjętych w tym zakresie rozwiązań, a ujawniające się konflikty nie mają natury wypływającej ze złych rozwiązań prawnych. Pozytywnym rozwiązaniem jest również możliwość dofinansowywania innych jednostek z zakresu oświaty, pozwala to na współtworzenie lokalnej polityki regionalnej w zakresie popierania szkolnictwa również wyższego najbardziej pożądanego na danym terenie. 40 b) Na szczeblu powiatu. ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty „Z” zarządzanie sferą majątku i ludzi, można do tej kategorii zaliczyć na podstawie następujące kategorie spraw: - zakładanie i prowadzenie szkół i placówek również placówek publicznych (art. 5 ust. 2 i 3 ustawy), - zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych (art. 5 ust. 5 ustawy), - zakładanie i prowadzenie szkół, których prowadzenie nie jest zadaniem własnym gminy (art. 5 ust. 5b), - zakładanie i prowadzenie publicznych placówek doskonalenia nauczycieli, zakładów kształcenia nauczycieli i bibliotek pedagogicznych (art. 5 ust. 6a), - tworzenie jednostek obsługi ekonomiczno – administracyjnej szkół i placówek w celu zapewnieniu warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki, wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, wychowania i innych zadań statutowych (art. 5 ust. 9), - podejmowanie decyzji o likwidacji szkoły publicznej, po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej (art. 59 ust. 1), - łączenie szkół różnych typów lub placówek w zespoły (art. 62 ust. 1), - rozwiązywanie zespołu szkół i placówek oraz nadawanie szkołom lub placówkom wchodzącym w skład zespołu odrębnych statutów (art. 62 ust. 5), - prowadzenie ewidencji szkół i placówek niepublicznych (art. 82 ust. 1), „A” – administracja właściwa (akty administracyjne właściwe), - powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki (art. 36a ust. 1), 41 - możliwość powierzania stanowisk dyrektora po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, jeżeli do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata (art. 36 a ust. 4), - powoływanie komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na kierownika szkoły lub placówki oświatowej (art. 36a ust. 5), - posiadanie uprawnienia do powoływania rad oświatowych (art. 48 ust. 1), - wydawanie zezwoleń na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (art. 58 ust. 3), - wydawanie decyzji o odmowie wpisu do ewidencji szkół i placówek oświatowych (art. 82 ust. 4), - nadawanie i cofanie szkołom niepublicznym uprawnień szkoły publicznej (art. 85 ust. 3), „N” – nadzór i kontrola oraz działania inspekcyjne, - sprawowanie nadzoru nad działalnością szkoły lub placówki w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (art. 34a ust. 1), „U” – stanowienie norm przepisów prawa lokalnego oraz innych aktów uchwałodawczych - ustalanie planu sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych ( art. 17 ust. 5) - ustalenie składu i zasad wyboru członków rady oświatowej o raz regulaminu działania rady oświatowej (art. 49), - określenie zasad gospodarki finansowej szkół publicznych nie zaliczonych do sektora finansów publicznych (art. 80 ust. 1), - określanie szczegółowych udzielania dotacji dla szkół niepublicznych nie posiadających uprawnień szkoły publicznej oraz placówek niepublicznych (art. 90 ust. 4). „P” – kreowanie polityki w tym polityki finansowej - posiadanie kompetencji zwiększania wynagrodzeń nauczycieli w szkołach i placówkach (art. 5b ust. 2), - dotowanie niepublicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych i szkół ponadgimnazjalnych o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi (art. 90 ust. 2), 42 - dotowanie niepublicznych placówek, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7 (art. 90 ust. 3a), - posiadanie kompetencji dotowania szkół niepublicznych nie posiadających uprawnień szkoły publicznej oraz placówek niepublicznych, o których mowa w art. 2 pkt. 3, 4 i 10 (art. 90 ust. 3b). „I” – czynności organizacyjne, konsultacyjne oraz inne, - udział w komisjach konkursowych wyłaniających kandydata na kierownika szkoły lub placówki (art. 36a ust. 5), - opiniowanie powierzenia lub odwołania ze stanowiska wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego (art. 37 ust. 1), - opiniowanie likwidacji szkoły lub placówki publicznej (art. 59 ust. 2), - przyjmowanie dokumentacji likwidowanej szkoły publicznej (art. 59 ust. 3 i 4), _ „O” – odpowiedzialność za realizację zadań natury ustrojowej, - zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki w szkołach ponadgimnazjalnych oraz w placówkach, o których mowa w art. 2 pkt. 3 –5 i 7 (art. 5a ust. 2). Ocena przyjętych rozwiązań ustrojowych. Powiat jest odpowiedzialny za prowadzenie szkół ponadgimnazjalnych, placówek oświatowych i opiekuńczo – wychowawczych oraz szkolnictwa sportowego i artystycznego. W pozostałym zakresie w zakresie czynności zarządczych powiat posiada analogiczne uprawnienia jak gmina. Podział kompetencji pomiędzy gminę i powiat w zakresie szkolnictwa jest jasny i przejrzysty, nie prowadzący do konfliktów. Wprowadzone zmiany w systemie należy ocenić generalnie pozytywnie. c) Na szczeblu samorządu województwa „Z” zarządzanie sferą majątku i ludzi, można do tej kategorii zaliczyć na podstawie następujące kategorie spraw: - zakładanie i prowadzenie szkół i placówek również placówek publicznych (art. 5 ust. 2 i 3 ustawy), 43 - zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych (art. 5 ust. 5 ustawy), - zakładanie i prowadzenie szkół, których prowadzenie nie jest zadaniem własnym (art. 5 ust. 5b), - zakładanie i prowadzenie publicznych zakładów kształcenia i placówek doskonalenia nauczycieli, bibliotek pedagogicznych oraz szkół i placówek o znaczeniu regionalnym (art. 5 ust. 6), - tworzenie jednostek obsługi ekonomiczno – administracyjnej szkół i placówek w celu zapewnieniu warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki, wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, wychowania i innych zadań statutowych (art. 5 ust. 9), - podejmowanie decyzji o likwidacji szkoły publicznej, po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej (art. 59 ust. 1), - łączenie szkół różnych typów lub placówek w zespoły (art. 62 ust. 1), - rozwiązywanie zespołu szkół i placówek oraz nadawanie szkołom lub placówkom wchodzącym w skład zespołu odrębnych statutów (art. 62 ust. 5), - prowadzenie ewidencji szkół i placówek niepublicznych (art. 82 ust. 1), „A” – administracja właściwa (akty administracyjne właściwe), - powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki (art. 36a ust. 1), - możliwość powierzania stanowisk dyrektora po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, jeżeli do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata (art. 36 a ust. 4), - powoływanie komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na kierownika szkoły lub placówki oświatowej (art. 36a ust. 5), - posiadanie uprawnienia do powoływania rad oświatowych (art. 48 ust. 1), - wydawanie zezwoleń na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (art. 58 ust. 3), 44 - wydawanie decyzji o odmowie wpisu do ewidencji szkół i placówek oświatowych (art. 82 ust. 4), - nadawanie i cofanie szkołom niepublicznym uprawnień szkoły publicznej (art. 85 ust. 3), „N” – nadzór i kontrola oraz działania inspekcyjne, - sprawowanie nadzoru nad działalnością szkoły lub placówki w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (art. 34a ust. 1), „U” – stanowienie norm przepisów prawa lokalnego oraz innych aktów uchwałodawczych - ustalenie składu i zasad wyboru członków rady oświatowej o raz regulaminu działania rady oświatowej (art. 49), - określenie zasad gospodarki finansowej szkół publicznych nie zaliczonych do sektora finansów publicznych (art. 80 ust. 1), - określanie szczegółowych udzielania dotacji dla szkół niepublicznych nie posiadających uprawnień szkoły publicznej oraz placówek niepublicznych (art. 90 ust. 4). „P” – kreowanie polityki w tym polityki finansowej - posiadanie kompetencji zwiększania wynagrodzeń nauczycieli w szkołach i placówkach (art. 5b ust. 2), „I” – czynności organizacyjne, konsultacyjne oraz inne, - udział w komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na kuratora oświaty (art. 30 ust. 2), - udział w komisjach konkursowych wyłaniających kandydata na kierownika szkoły lub placówki (art. 36a ust. 5), - opiniowanie powierzenia lub odwołania ze stanowiska wicedyrektora lub innego stanowiska kierowniczego (art. 37 ust. 1), - opiniowanie likwidacji szkoły lub placówki publicznej (art. 59 ust. 2), - przyjmowanie dokumentacji likwidowanej szkoły publicznej (art. 59 ust. 3 i 4), _ „O” – odpowiedzialność za realizację zadań natury ustrojowej, 45 - zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki w szkołach, placówkach, zakładach kształcenia i placówkach doskonalenia nauczycieli, o których mowa w art. 5 ust. 6 (art. 5a ust. 2). Ocena przyjętych rozwiązań ustrojowych. Samorząd województwa jest odpowiedzialny za prowadzenie szkolnictwa regionalnego, które określone zostanie rozporządzeniem. Rozporządzenie powyższe zostało wydane przez Radę Ministrów w dniu 6 października 1998 r. w sprawie określenia wykazu szkół i placówek o znaczeniu regionalnym, których prowadzenie należy do samorządu województwa (Dz.U z 1998 r. Nr 147, poz. 964) i określa ono wykaz szkół i placówek imiennie określonych, które przejmują do prowadzenia samorządy województw w poszczególnych województwach. Za pozytywna cechę włączenia samorządu województwa do zarządzania szkolnictwem na szczeblu województwa można zaliczyć fakt, iż województwo odpowiedzialne jest za rozwój regionalnych. To samorząd województwa uwzględniając specyfikę regionu powinien w strategii województwa określić, jaki typ szkolnictwa należy rozwijać. W sferze zarządzenie samorząd w zakresie przejętego szkolnictwa od poszczególnych ministrów ma swobodę decydowania czy dane typy szkół należy dalej w tym kształcie utrzymywać czy dostosować je do nowych wyzwań oświatowych, a co za tym idzie zlikwidować je z zachowaniem procedury czy łączyć je z innymi placówkami z terenu województwa czy powoływać nowe placówki o innym kierunku pożądanego kształcenia. Kolejnym pozytywnym kierunkiem, w jakim poszła reforma oświaty na poziomie lokalnym jest przekazanie uprawnień samorządowi województwa w zakresie stosunku do szkolnictwa wyższego zawodowego. Zgodnie z postanowieniami szkolnictwa wyższym zawodowym samorząd województwa może wnioskować o założenie państwowej uczelni zawodowej na swoim terenie. A prawidłowym rozwiązaniem w stosunku do tego kierunku jest przejecie w przypadku powołania państwowej uczelni zawodowej niektórych uprawnień ministra edukacji. Kolejnym kierunkiem reformy zasługującym na zaliczenie do prawidłowych jest wprowadzenie możliwości dofinansowywania szkolnictwa wyższego oraz wyższego szkolnictwa zawodowego przez organy samorządu terytorialnego. Danie takich uprawnień samorządowi województwa pozwoli na wprowadzenia mechanizmów wsparcia uczelni oraz zamawiania konkretnych programów naukowych czy programów kształcenia kadr w uczelniach akademickich i zawodowych działających na terenie samorządu. Można taką kompetencję zaliczyć również do jednego z mechanizmów aktywnej walki z bezrobociem na terenie województwa. Uprawnienie to jest perspektywicznie związane z rozwojem regionalnym i możliwością 46 rozwoju kadry naukowej i dydaktycznej na potrzeby kierunków nauczania , jakie są niezbędne w przyjętej strategii województwa. Dobrym kierunkiem jest również przekazanie kompetencji w zakresie wprowadzania regulaminów wynagradzania dla nauczycieli danego typu szkolnictwa na terenie województwa w ręce samorządu województwa. Samorząd znając swoje dochody może prowadzić swobodna i racjonalna politykę finansowania wynagrodzeń w tym zakresie. Słabym rozwiązaniem jest brak korelacji pomiędzy szczeblami samorządu w uwzględnianiu strategii województwa w zakresie strategii sektorowej – edukacji na szczeblu województwa a np. na szczeblu samorządu powiatowego. Brak takiego mechanizmu prawnego może doprowadzić, iż zapisy strategii mogą być martwym dokumentem, który nie przełoży się na powoływanie na szczeblu samorządu powiatowego jednostek oświatowych w kierunkach kształcenia, które zostały uznane za priorytetowe na terenie danego województwa. W tym zakresie należałoby wprowadzić odpowiednie regulacje prawne. Przeanalizowanie ustawy o wspieraniu rozwoju regionalnego nie daje również podstaw do stwierdzenia, iż wypracowany model ustaw ustrojowych jest w tym zakresie spójny i eliminujący braki uregulowań prawnych. Administracja rządowa d) Wojewoda „Z” – zarządzanie sferą majątku i ludzi, - podejmowanie decyzji o tworzeniu delegatur kuratorium oświaty (art. 32 ust. 3), „I” – czynności organizacyjne, konsultacyjne oraz inne, - wyrażanie zgody na zakładanie i prowadzenie przez powiat i gminę w ramach zadań własnych publicznych placówek doskonalenia nauczycieli, zakładów kształcenia nauczycieli i bibliotek pedagogicznych (art. 5 ust. 6b), - wpływ na powołanie i odwołanie kuratora oświaty (art. 30 ust. 1), - ogłaszanie konkursu na stanowisko kuratora oświaty (art. 30 ust. 2), - udział w komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na kuratora oświaty (art. 30 ust. 2), - kompetencja zlecania prowadzenia badań i opracowań ekspertyz służących ocenie efektywności działalności dydaktycznej, wychowawczej oraz opiekuńczej szkół i 47 placówek osobom posiadającym odpowiednie kwalifikacje (art. 35 ust. 5a),udział w komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na kierownika szkoły lub placówki (art. 36a ust. 5), - opiniowanie wniosku o założenie szkoły publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (art. 58 ust. 3), - opiniowanie szkoły lub placówki publicznej (art. 59 ust. 2), - przejmowanie dokumentacji likwidowanej szkoły publicznej (art. 59 ust 3 i 4), - opiniowanie wniosku o nadanie uprawnień szkoły publicznej (art. 85 ust. 3). „N” – nadzór i kontrola oraz działania inspekcyjne, - wydawanie zaleceń wynikających z czynności nadzoru organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę (art. 33 ust. 8), - polecenie w drodze decyzji, usunięcia uchybień, jeżeli szkoła lub placówka oraz organ prowadzący prowadzi swą działalność z naruszeniem przepisów prawa (art. 34 ust. 1), - polecenie opracowania przez dyrektora szkoły lub placówki programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania w przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia lub wychowania (art. 34 ust. 2), - występowanie do organu prowadzącego z wnioskiem o odwołanie dyrektora, gdy ten nie usunie uchybień wynikających z art. 34 ust. 1 i ust. 2 (art. 34 ust. 2a), - sprawowanie nadzoru pedagogicznego przy pomocy nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych (art. 35 ust. 5), - zgłaszanie umotywowanych zastrzeżeń do przedstawionego kandydata na stanowisko dyrektora (art. 36a ust. 2), - uchylanie niezgodnych z prawem uchwał rady pedagogicznej (art. 41 ust. 3), - uchylanie statutu szkoły lub placówki publicznej albo niektórych jej postanowień (art. 60 ust. 3), - sprawowanie nadzoru pedagogicznego nad szkołami i placówkami niepublicznymi (art. 89). „A” – administracja właściwa (akty administracyjne właściwe), - powoływanie i odwoływanie wicekuratorów na wniosek kuratora (art. 30 ust. 4). „O” – odpowiedzialność za realizację zadań natury ustrojowej, 48 - wykonywanie zadań i kompetencji w zakresie oświaty na terenie województwa (art. 31). Ocena przyjętych rozwiązań ustrojowych. Aspekty pozytywne: Na szczeblu wojewódzkim reforma administracji publicznej pozbawiła administrację rządową kuratora kompetencji zarządczych w sferze tworzenia i prowadzenia szkół i placówek oświatowych. Należy ten kierunek zdecydowanie ocenić pozytywnie. Pośredni administracja rządowa wpływa na kierunki tworzenia obwodów szkolnych i sieci szkół stojąc na straży prawa aby gminy czy powiaty zrealizowały obowiązek zorganizowania takiego modelu sieci aby obowiązek szkolny mógł być realizowany. Model administracji rządowej został ukierunkowany na nadzór i czynności kontrolne. Kurator oświaty sprawuje nadzór merytoryczny nad szkołami wykorzystując w tym celu takie instrumenty prawne jak wizytacje, wydawanie zaleceń, polecenia wydawania uchybień lub opracowanie programu naprawczego zmierzającego do poprawy efektywności nauczania, bądź jeżeli te czynności nie wywołają pożądanego skutku wnioskowania o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki. Również w zakresie przekazywania środków finansowych na inwestycje w zakresie oświaty kurator do 2000 roku miał wpływ. Dzielił na ten cel środki przewidziane w budżecie państwa. Od chwili wejścia w życie ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego o rozdziale środków na inwestycje będzie w ramach kontraktu wojewódzkiego decydował minister rozwoju regionalnego z zarządem województwa w ramach kontraktu wojewódzkiego. Jak wynika z przyjmowanych rozwiązań nawet w sferze finansowania inwestycji odchodzi się na szczeblu administracji rządowej z zakresu oświaty od modelu administracji organizacyjno – zarządczej do modelu administracji w czystej postaci (administracji właściwej - policyjnej). Niepokojący wydaje się tylko kierunek decydowania o przeznaczeniu środków na inwestycje bezpośrednio na szczeblu centralnym z pominięciem chociażby głosu opiniującego kuratora w tym przedmiocie. Do negatywnych aspektów należy zaliczyć pozbawienie kuratora uprawnień nadzorczych w zakresie realizacji obowiązku szkolnego przez dzieci. Obecnie obowiązek nadzoru jest nałożony na organy gminy, które jednocześnie zawiadamiają dyrektorów szkół o dzieciach podlegających obowiązkowi szkolnemu. Prowadzi ewidencję – zawiadamia dyrektorów i sam się nadzoruje. 49 d) Szczebel Administracji Centralnej „Z” – zarządzanie sferą majątku i ludzi. - zakładanie i prowadzenie szkół i placówek, o których mowa w art. 29 ustawy (art. 5 ust. 3a), - zakładanie i prowadzenie szkół i placówek dla obywateli polskich czasowo przebywających za granicą, tworzenie punktów konsultacyjnych przy placówkach dyplomatycznych i konsularnych RP (art. 5 ust. 3b), - możliwość tworzenia jednostek obsługi ekonomiczno – administracyjnej szkół i placówek (art. 5 ust. 9), - wpisywanie do ewidencji egzaminatorów osób zgłaszanych przez okręgowe komisje egzaminacyjne (art. 9b ust. 1), - tworzenie okręgowych komisji egzaminacyjnych i określanie ich zasięgu terytorialnego (art. 9c ust. 1), - nadawanie statutów Centralnej Komisji Egzaminacyjnej i okręgowym komisją egzaminacyjnym (art. 9d ust. 3), - podejmowanie decyzji o łączeniu szkół różnych typów lub placówek w zespoły (art. 62 ust. 1), - rozwiązywanie zespołu szkół oraz nadawanie rozwiązanym szkołom wchodzącym w skład zespołu odrębnych statutów (art. 62 ust. 5), „N” – nadzór i kontrola oraz działania inspekcyjne - nadzorowanie działalności Centralnej Komisji Egzaminacyjnej i okręgowej komisji egzaminacyjnej (art. 9d ust. 1), - koordynowanie i realizowanie polityki oświatowej państwa i współdziałanie w tym zakresie z wojewodą i innymi (art. 21), - sprawowanie nadzoru pedagogicznego nad publicznymi i niepublicznymi szkołami artystycznymi (art. 32a ust 1), - sprawowanie nadzoru nad działalnością szkoły w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (art. 34a ust. 1), - nadzór pedagogiczny nad zakładami poprawczymi, schroniskami dla nieletnich i ośrodkami diagnostyczno konsultacyjnymi (art. 35 ust. 2a), - sprawowanie nadzoru pedagogicznego przy pomocy nauczycieli na stanowiskach pedagogicznych (art. 35 ust. 5), 50 - zgłaszanie umotywowanych zastrzeżeń do przedstawionego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (art. 36a ust. 2), - sprawowanie nadzoru pedagogicznego nad szkołami i placówkami niepublicznymi (art. 89), „U” – stanowienie norm przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lokalnego oraz innych aktów prawnych i uchwałodawczych. - określanie podmiotów uprawnionych do zakładania i prowadzenia ośrodków adopcyjno opiekuńczych oraz zasada działania tych ośrodków (art. 5 ust. 4), - określenie wykazu szkół i placówek o znaczeniu regionalnym, których prowadzenie należy do samorządu województwa (art. 5 ust. 6c), - ustalanie zasad ocenienia, promowania i klasyfikowania uczniów oraz prowadzenia egzaminów (art. 7 ust. 5), - określanie zasad wydawania świadectw i innych dyplomów i druków ich sprostowań itp., zasad legalizacji dokumentów przeznaczonych do obrotu z zagranicą, zasad odpłatności za wykonywanie ww. czynności (art. 11 ust. 2), - określanie warunków nauki religii przez szkoły (art. 12 ust. 2), - określanie warunków i sposobów prowadzenia przez szkoły nauki języka oraz własnej historii i kultury w celu podtrzymywania poczucia tożsamości narodowej, etnicznej, językowej i religijnej (art. 13 ust.3), - określanie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół oraz zmiany typu szkoły, warunków przyjmowania do szkół osób nie będących obywatelami oraz zasad odpłatności, zasad organizowania kształcenia dzieci obywateli czasowo przebywających za granicą, zakres świadczeń nauczycieli skierowanych do pracy za granicą, przepisy bhp obowiązujące w szkołach (art. 22 ust. 1) - ustalanie: ramowe plany nauczania, podstawę programową wychowania przedszkolnego, kształcenia ogólnego, a w odniesieniu do szkół zawodowych również podstawy programowe kształcenia w poszczególnych zawodach lub podstawy programowe profili kształcenia zawodowego, warunki i tryb dopuszczania do użytku szkolnego programów nauczania i podręczników, zalecania środków dydaktycznych oraz wykazy tych programów, podręczników i środków, zasady oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów, standardy wymagań będące podstawą przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów, sposób prowadzenia przez szkoły i placówki dokumentacji przebiegu 51 nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaje tej dokumentacji, zasady i warunki prowadzenia działalności innowacyjnej i eksperymentalnej przez szkoły i placówki, organizację roku szkolnego, organizację oraz zasady przeprowadzania konkursów, turniejów i olimpiad przedmiotowych, zasady organizowania opieki nad uczniami niepełnosprawnymi, kształcenia tych uczniów w ogólnodostępnych i integracyjnych szkołach i placówkach oraz zasady organizacji kształcenia specjalnego, zasady organizowania przez szkoły i placówki gimnastyki korekcyjnej oraz nadobowiązkowych zajęć z wychowania fizycznego, zasady i warunki organizowania przez szkoły i placówki krajoznawstwa i turystyki, zasady udzielania i organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w szkołach i placówkach, które powinny tworzyć warunki służące zaspokajaniu potrzeb rozwojowych i edukacyjnych ucznia, w szczególności wspomagać rozwój ucznia i efektywność uczenia się (art. 22 ust. 2), - określa, w drodze rozporządzenia, zasady i zakres współdziałania ministrów w zakresie kształcenia zawodowego dla zawodów podstawowych w reprezentowanych przez nich branżach (art. 23 ust 1), - określa klasyfikację zawodów szkolnictwa zawodowego, z uwzględnieniem klasyfikacji zawodów i specjalności występujących w gospodarce narodowej (art. 24 ust. 1), - określa profil kształcenia zawodowego odpowiadającego określonych dziedzinom gospodarki (art. 24 ust. 3), - określa wykaz szkół i placówek prowadzonych przez ministrów: spraw wewnętrznych, obrony i sprawiedliwości (art. 29), - określa regulamin konkursu oraz tryb pracy komisji konkursowej (art. 30 ust. 3), - określa organizację kuratoriów oświaty oraz zasad tworzenia delegatur (art. 32 ust. 4), - wydawanie przepisów określonych w art. 10 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 pkt. 1-4 i 5-8, w odniesieniu do publicznych i niepublicznych szkół i placówek artystycznych (art. 32a ust. 4), - określa, szczegółowe zasady sprawowania nadzoru pedagogicznego, wykaz stanowisk, o których mowa w ust. 5, kwalifikacje niezbędne do sprawowania nadzoru pedagogicznego, a także kwalifikacje osób, o których mowa w ust. 5a (art. 35 ust. 6), - określa typy szkół w których funkcję dyrektora można powierzyć osobie nie posiadającej kwalifikacji pedagogicznych (art. 36 ust. 2), 52 - określa wymagania jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora w poszczególnych typach szkół (art. 36 ust. 3), - określa typy szkół i placówek w których nie wymaga się tworzenia rady pedagogicznej (art. 44), - określa typy szkół w których wykluczone jest wchodzenie do rady pedagogicznej rodziców i uczniów (art. 52 ust. 1), - określenie szkół w których nie tworzy się samorządu uczniowskiego (art. 55 ust. 6), - określenie ramowych statutów szkół i placówek (art. 60 ust. 2), - standardy usług w zakresie opieki nad dzieckiem i wychowaniem dzieci w placówkach opiekuńczo – wychowawczych (art. 60 ust. 2a), - określanie zasad i trybu udzielnaia zezwoleń na indywidualny program nauki lub tok nauki (art. 66 ust. 2), - określanie zasad podnoszenia kwalifikacji zawodowych i wykształcenia dorosłych (art. 68 ust.1), - określanie rodzajów, organizacji oraz zasad działania ośrodków doskonalenia zawodowego i innych placówek kształcenia ustawicznego dorosłych i zasad odpłatności za naukę (art. 68 ust. 2), - określanie instytucji uprawnionych do nadawania stopni specjalizacji zawodowej (art. 68c ust. 2), - określenie zasad organizacji kształcenia w OHP (art. 69 ust 3), - określenie zasad organizowania i finansowania praktycznej nauki zawodu, a także podmiotów gospodarczych organizujących tą praktykę (art. 70 ust. 2), - określenie rodzajów i zasad pobytu dzieci i młodzieży w placówkach opiekuńczo – wychowawczych oraz zasad i wysokości wnoszonej przez rodziców (art. 71), - określenie szczegółowych zasad i warunków tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizacji i zasad działania kolegiów (art. 77 ust. 2), - określenie rodzajów zasad tworzenia , przekształcania i likwidacji oraz zasad działania placówek doskonalenia nauczycieli (art. 78 ust.1), - określenie zasad gospodarki finansowej szkół nie wymienionychw art. 79 (art. 80 ust. 1), - określenie niezbędnych warunków funkcjonowania szkoły eksperymentalnej (art. 86 ust.2), - określanie zasad pomocy materialnej uczniom (91 ust.2), - określanie zakresu i form opieki zdrowotnej nad uczniami (art. 92 ust.2), 53 - określanie warunków, jakie muszą spełniać organizatorzy wypoczynku dzieci i młodzieży szkolnej a także zasady jego organizowania i nadzorowania (art. 92a ust. 2), - określenia zasad i trybu nostryfikacji świadectw (art. 92a ust. 2), - określenie zasad kierowania uczniów i nauczycieli za granicę w celu kształcenia lub doskonalenia (art. 94 ust.2), - określenie zasad zatrudniania w szkołach osób nie będących obywatelami RP (art. 95), „A” – administracja właściwa (akty administracyjne właściwe), - powoływanie i odwoływanie kuratora oświaty (art. 30 ust. 1), - tworzenie specjalistycznych jednostek nadzoru pedagogicznego nad publicznymi i niepublicznymi szkołami artystycznymi oraz określenie jej zasad organizacji (art. 32a ust. 1), - powierzenie stanowiska dyrektora szkoły lub placówki (art. 36a ust. 1), - możliwość powierzania stanowisk dyrektora po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, jeżeli do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata (art. 36 a ust. 4), - powoływanie komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na kierownika szkoły lub placówki oświatowej (art. 36a ust. 5), - utworzenie krajowej rady oświatowej (art. 45 ust.2), - kompetencja fakultatywna do utworzenia rady ds. szkolnictwa artystycznego (art. 47 ust 1), - wyrażanie zgody na założenie i likwidację placówek opiekuńczo – wychowawczych i resocjalizacyjnych o zasięgu ponadwojewódzkim (art. 71a), - nadanie i cofanie uprawnień szkole uznanej za eksperymentalną (art. 86 ust. 1), „I” – czynności organizacyjne, konsultacyjne oraz inne - wnioskowanie o określenie klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego, z uwzględnieniem klasyfikacji zawodów i specjalności występujących w gospodarce narodowej (art. 24 ust. 1), - udział w komisjach konkursowych wyłaniających kandydata na kuratora oświaty (art. 30 ust.2), 54 - zlecanie prowadzenia badań i opracowania ekspertyz służących ocenie efektywności działalności dydaktycznej, wychowawczej oraz opiekuńczej szkól posiadających odpowiednie kwalifikacje (art. 35 ust. 5a), - udział w komisjach konkursowych na dyrektorów podległych jednostek oświaty (art. 36a ust.5), - opiniowanie wniosku o założeniu szkoły publicznej przez osobę fizyczną lub prawną w przypadku szkoły artystycznej (art. 58 ust.3), - opiniowanie likwidacji szkoły artystycznej (art. 59 ust.2), - przejmowanie dokumentacji likwidowanej szkoły artystycznej (art. 59 ust. 3 i 4), - opiniowanie wniosku o nadanie uprawnień szkoły artystycznej (art. 85 ust. 3). Ocena przyjętych rozwiązań ustrojowych. 1. aspekty pozytywne. Wprowadzona reforma administracji publicznej przesunęła z poziomu administracji centralnej gro kompetencji zarządzających majątkiem oraz ludźmi. Należy jednak podkreślić, iż zmiana systemu zarządzania nie pozbawiła administracji centralnej wpływu na system oświaty. Głównym obszarem, który pozostał w sferze tej administracji jest nadal nadzór merytoryczny nad szkołami na szczeblu centralnym będzie odbywał się przez Radę Głównej Szkolnictwa Wyższego, Komisji Akredytacyjnej Wyższego Szkolnictwa Zawodowego oraz przez ministra edukacji narodowej i w przypadku szkół artystycznych przez ministra dziedzictwa narodowego. Nadzór pedagogiczny prowadzony jest poprzez profesjonalny proces badania jakości pracy szkoły – może być zlecany specjalistycznym jednostkom, oraz kontroli przestrzegania prawa przez szkoły. Głównym kierunkiem jest również odpowiedzialność administracji centralnej za tworzenie komisji egzaminacyjnych i przeprowadzanie egzaminów państwowych. Jest to na pewno całkowicie nowe rozwiązanie, które na pewno jest rozwiązaniem idącym w pozytywnym kierunku. To nie szkoły, ale wyłącznie państwowe komisje będą przeprowadzały egzaminy na ujednoliconych zasadach ich organizowania oraz zobiektywizowanych kryteriach i wymaganiach stawianych uczniom. W pierwszej kolejności chodzi o egzaminy dojrzałości. Wprowadzenie tego modelu musi w szybkim tempie doprowadzić do kontroli jakości pracy w poszczególnych szkołach, oraz szybkie w związku z tym podnoszenia jakości oraz efektywności ich pracy. Wprowadzenie jednolitych zasad egzaminowania w sposób ewolucyjny doprowadzić musi do stopniowego przechodzenia do systemu wolnego naboru na 55 uczelnie wyższe, ponieważ wyznacznikiem predyspozycji kandydata będzie wynik uzyskany na maturze. Kolejnym krokiem, w którym mogą ewoluować w przyszłości komisje egzaminacyjne to przeprowadzanie wszystkich innych egzaminów państwowych. Reforma poszła w zdecydowanym kierunku wzmocnienia administracji centralnej jako organu nadzoru. Marginalizowała natomiast możliwość tworzenia szkół i placówek oświatowych, poza szczególnymi rozwiązaniami jak np. placówki tworzone za granicami przy polskich ambasadach i konsulatach, ośrodki wychowawczo – opiekuńcze itp. Kolejnym głównym pozostawionym obszarem aktywności administracji centralnej jest stanowienie norm wykonawczych do ustawy. Jest to obszar systemowo powiązany z kierunkiem tworzenia wymagań ze standaryzowanych dla całego systemu szkolnictwa powszechnego. Administracja centralna stoi na straży wprowadzania rozwiązań systemowych, wymagań, jakie stawiane są szkolnictwu, a o przyjęciu i ustaleniu ilości jednostek na danym terenie decyduje samorząd terytorialny odpowiedniego szczebla. aspekty negatywne. Do negatywnych stron można zaliczyć zachowanie kompetencji powoływania kuratora oświaty na szczeblu administracji rządowej wojewódzkiej. Kierunkiem wzmocnienia pozycji wojewody jako zwierzchnika zespolonej administracji rządowej w województwie było podporządkowanie mu tych administracji. Głównym uprawnieniem wojewody powinno być przy zachowaniu norm prawa powszechnie obwiązującego obsadzanie stanowisk szefów tych służb, między innymi kuratora oświaty. Przemawia za takim rozwiązaniem model ustrojowy odpowiedzialności politycznej wojewody za podporządkowane mu służby. Pozostawienie kompetencji wyboru osoby kandydata w rękach ministra stoi w sprzeczności z ustrojową konstrukcją zasady zespolenia osobowego wynikającej z ustawy o administracji rządowej w województwie. Zalecenia: W związku z powyższym logicznym wydawałoby się, aby to wojewoda decydował po przeprowadzonym konkursie na to stanowisko według kryteriów ustalonych w drodze rozporządzenia przez ministra edukacji o powołaniu kuratora oświaty. Kolejnym rozwiązaniem powinno być przesunięcie kompetencji o utworzeniu ośrodków wychowawczo –opiekuńczych na szczebel administracji wojewódzkiej, która przed podjęciem takiej decyzji powinna uzyskać na powołanie zgody właściwego ministra. 56 Kultura i ochrona dziedzictwa narodowego. Zmiany kompetencyjne w związku z reformą administracji publicznej objęły nowelizację czterech fundamentalnych ustaw związanych z funkcjonowaniem i organizacją instytucjonalną e zakresie kultury. Chodzi głównie o: Ustawę z dnia 16 lipca 1987 r. o kinematografii, - Ustawę z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, - Ustawę z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, - Ustawę z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach, - Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące związane z reformą administracji publicznej wprowadziły również tryb przekazywania instytucji kultury do nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego i jednoczesnym wyłączeniu z zakresu tych zadań dotychczasowego organu administracji – wojewody. Z dniem 1 stycznia 1999 r. nastąpiło przekazanie powiatom i miastom na prawach powiatów instytucji kultury, które były prowadzone przez wojewodę. Również zgodnie z art. 146 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. samorząd przejął od właściwych ministrów instytucje kultury jako zadanie własne. Mienie instytucji kultury przejętych przez samorząd powiatowy jak również województwa stało się z mocy prawa własnością odpowiednich samorządów. W zakresie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej należy podkreślić, jej najważniejsze zmiany ustrojowe. Założeniem reformy administracji publicznej w tym zakresie było włączenie wszystkich jednostek samorządu terytorialnego do prowadzenia działalności kulturalnej w ramach zadań własnych. Do najważniejszych zmian merytorycznych można zaliczyć następujące kompetencje ministra kultury: 1. Utworzenie wykazu obiektów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w których prowadzona jest, jako podstawowa, działalność kulturalna lub które dla takiej działalności zostały wybudowane i nie mogą być przeznaczone do prowadzenia wyłącznie innej działalności podstawowej. 2. określenie, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady wpisywania obiektów do wykazu, 3. ustalenie, w drodze rozporządzenia, wykaz obiektów, o których mowa w pkt.1, 57 4. w odniesieniu do podległych im instytucji kultury mogą ustanowić i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. 5. ustanawianie i przyznawanie stypendiów. Podobne kompetencje w zakresie ustanawiania i przyznawania dorocznych nagród oraz stypendiów przyznano odpowiednim jednostkom samorządu terytorialnego, które ustanawiają je w drodze uchwały. Nowelizacja wprowadził nowe rozwiązania w zakresie zarządzania jednostkami kultury. Dopuszczono prawną możliwość powierzenia przez organizatora zarządzania instytucją kultury osobie fizycznej lub prawnej na podstawie umowy o zarządzanie zawartej pomiędzy organizatorem a zarządcą na czas oznaczony nie krótszy niż trzy lata. Nowelizacja zajęła się również problematyką zasad finansowania wprowadzając zakaz połączenia w jedną instytucję kultury jednostek prowadzących ja na różnych zasadach. Dla zabezpieczenia dóbr kultury przed pokrywaniem kosztów własnej działalności przez instytucje kultury ustawodawca wprowadził zakaz wyprzedawania właśnie tych dóbr. Obowiązek finansowania instytucji spoczywa na jst. i to jest źródło pokrycia kosztów jej funkcjonowania. W celu jednak możliwego zdobywania dodatkowych źródeł finansowania oprócz dotychczasowych wprowadzona została możliwość prowadzenia działalności instruktażowo – metodycznej dla pracowników instytucji kultury. Ustawodawca przewidując sytuację finansową jst w zakresie realizacji zadań własnych wprowadził ograniczenia w postaci wydłużenia z 6 do 12 miesięcy przed wydaniem aktu o likwidacji wszystkich instytucji kultury do publicznej wiadomości. Oceniając zakres wprowadzonych zmian, generalnie należy je ocenić pozytywnie. Głównym problemem jednak jest finansowanie zadań związanych z instytucjami kultury. Wydaje się, iż niezbędne jest szybkie wypracowanie nowych zasad finansowania i mecenatu państwa nad instytucjami kultury. W zakresie ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach należy stwierdzić, iż krąg podmiotów odpowiadających za tworzenie i utrzymywanie muzeów został rozszerzony na samorząd powiatowy i wojewódzki. Wyłączono z tych zadań administrację rządową w województwie – wojewodę. Ustawa dopuszcza więc dwie kategorie muzeów: 1. samorządowe, 2. oraz utworzone przez organy administracji rządowej. Najważniejszą konsekwencją wyłączenia wojewody z zakresu ww zadań jest w przypadku likwidacji muzeum samorządowego zagwarantowanie ustawowego prawa pierwszeństwa odpowiednim jednostkom samorządu terytorialnego. 58 Ustawa została również znowelizowana pod względem terminologicznym, ale są to zmiany typowo porządkowe. Zmiany wprowadzone do tej ustawy ocenić należy pozytywnie. W zakresie ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach zmieniono kręg podmiotów mogących utworzyć, będących organizatorami bibliotek. Obecnie do organizatorów zaliczyć można: 1. ministrowie i kierownicy naczelnych organów, 2. organy gmin, 3. organy powiatów, 4. organy samorządu województwa. Wyróżniono również rodzaje bibliotek: 1. Bibliotek Narodowa, 2. biblioteki jst. Samorząd powiatowy i województwa ma obowiązek prowadzenia, co najmniej jednej biblioteki publicznej. Nadzór nad gminnymi i powiatowymi bibliotekami publicznymi sprawuje wojewódzka bibliotek publiczna. Biblioteki mogą za zgoda organów prowadzących zawierać porozumienia o wspólnym prowadzeniu obsługi bibliotecznej. Ustawa dopuszcza również zawieranie porozumień w zakresie organizatorów – powiatów i miastach na prawach powiatu działających w mieście będącym siedziba samorządu województwa, do wykonywania zadań wojewódzkiej biblioteki publicznej. Porozumienie zawiera zarząd województwa z zarządem powiatu lub miasta na prawach powiatu i powinno określać wielkość środków finansowych, które wnoszą strony porozumienia, niezbędne do prowadzenia działalności przez bibliotekę. Gmina, której siedziba znajduje się w mieście gdzie znajduje się siedziba powiatu, również może wykonywać zadania powiatowej biblioteki publicznej na podstawie zawartego porozumienia. Porozumienie musi zawierać analogiczna treść jak w przypadku opisanym powyżej. Dokonując oceny nowelizacji ustawy należy zauważyć, iż założenia reformy zostały zrealizowane. Należy tylko się zastanowić, czy powiat powinien prowadzić biblioteki. Czy nie powinny być one prowadzone wyłącznie przez gminy a w miastach mających status miast wojewódzkich – czy również prowadzenie bibliotek wojewódzkich nie powinno być wyłącznie zadaniem samorządu gminnego. Pozostałe szczeble samorządu mogłyby partycypować natomiast w kosztach związanych z utrzymaniem tych obiektów. Ustawodawca wykazał w tym przedmiocie pewnego rodzaju brak zdecydowania przypisuje do prowadzenia samorządowi powiatowemu i województwa obowiązek prowadzenia bibliotek, a jednocześnie w drodze porozumienia zezwala na prowadzenie ich przez gminy. 59 Kolejną ustawą z dnia 16 lipca 1987 r. o kinematografii przekazana kompetencje na jednostki samorządu terytorialnego. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż nowelizacja wyodrębniła dwie kategorie jednostek organizacyjnych kinematografii: - państwową, (zajmuje się produkcją i opracowaniem filmów), - samorządową (zajmuje się rozpowszechnieniem filmów – dystrybucja). Organem założycielskim dla państwowej jednostki kinematografii jest Przewodniczący Komitetu Kinematografii, natomiast dla samorządowej jednostki organizacyjnej zarząd województwa. Zadanie przekazane samorządowi terytorialnemu jest zadaniem własnym. Ustawodawca przewidział również możliwość przekazywania zadań państwowej jednostki kinematografii na wniosek sejmiku województwa. Przekazanie zadań może nastąpić w drodze porozumienia zawartego pomiędzy zarządem województwa, a Przewodniczącym Komitetu. Wprowadzone zmiany do ustawy należy ocenić pozytywnie. Nie powinno się jednak zastrzegać kategorycznie zakresu realizowanych zadań dla państwowych jednostek kinematografii, samorząd województwa powinien mieć możliwość swobody podejmowania działań również w obszarze produkcji filmowej. Daleko idącą decentralizację zadań państwowych przewidziano w ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej. Podstawowymi zadaniami jakie ustawa nałożyła na wszystkie szczeble samorządu terytorialnego można wyspecyfikować w następującą grupę zadań: - włączenie w realizację zadań w zakresie kultury fizycznej, - organizowanie działalności w dziedzinie rekreacji ruchowej oraz tworzenie odpowiednich warunków materialną – technicznych dla jej rozwoju, - zapewnienie bezpieczeństwa osób przebywających w górach, - podejmowanie współpracy z organizacjami zajmującymi się ratowaniem ludzi w górach i na wodach. Przekazano również część zadań starostom, a w szczególności: - prowadzenie ewidencji uczniowskich klubów sportowych, - nadzór i kontrolę nad działalnością stowarzyszeń kultury fizycznej oraz związków sportowych mających siedzibę na terenie danego powiatu – z wyłączeniem stowarzyszeń ogólnopolskich. Gmina została natomiast zobowiązana do zapewnienia bezpieczeństwa osób pływających, kapiących się w miejscach wyznaczonych oraz uprawiających sporty wodne. Dokonując oceny dokonanego podziału kompetencji w tym przedmiocie można zauważyć przekazanie samorządom zadań będących najbliżej obywatela. Administracja centralna nie oddała jednak zadań związanych z finansowaniem kultury fizycznej. W tym zakresie 60 zachowano stan jak przed reformą. Brak decentralizacji w zakresie finansowania zadań kultury fizycznej przyczyni się do słabego wykonywania tych zadań przez jst. W zakresie spraw związanych z ochroną dóbr kultury – ochroną dziedzictwa narodowego w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na ustawę z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, ale również są zmiany w innych regulacjach ustrojowych w tym przedmiocie. Jakie znaczenie dla dziedzictwa narodowego i kulturowego maja zabytki nie wymaga większego komentarz w tym miejscu. Ustawodawca przesunął pewien ciężar utożsamiania się lokalnych wspólnot samorządowych z własną kulturą i dziedzictwem narodowym. Znaczenie identyfikacji kulturowej wspólnot terytorialnych oraz idący za tym obowiązek ich zachowania i dalszego rozwoju ustawodawca ulokował na poziomie samorządu województwa. Zgodnie z art. 11 i 12 ustawy o samorządzie województwa, władze samorządu szczebla wojewódzkiego mają obowiązek ustawowy podejmowania określonych działań organizatorskich związanych ze strategią województwa, która ma w swoim założeniu między innymi przynieść ekonomiczny i cywilizacyjny rozwój województwa. jednym z kierunków zalecanych działań dla samorządu wojewódzkiego jest pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców. Ponadto zobowiązany jest do zachowania wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń. W związku z takim ułożeniem kompetencji można stwierdzić, iż na samorząd wojewódzki został nałożony obowiązek wspierania rozwoju kultury oraz ochrony i racjonalnego wykorzystania dziedzictwa kulturowego – art. 11 ust. 2 pkt. 7 oraz wykonywania określonych ustawami zadań w zakresie ochrony dóbr kultury – art. 14 ust. 1 pkt. 3 ustawy. Obecny model kompetencji samorządu województwa w zakresie ochrony zabytków przyznaje mu kompetencje menadżera odpowiedzialnego za rozwój województwa w tym obszarze. Zadania te będą mogły być realizowane poprzez ustawę o wspieraniu rozwoju regionalnego i finansowanie głównych działań określonych w programach wsparcia dla danych województw. Należy stwierdzić, iż wydaje się, iż jest to kierunek istotnych ustępstw administracji centralnej na rzecz decentralizacji zarządzania środków publicznych przeznaczanych według wskazań samorządu województwa. Analogiczne obowiązki w zakresie prowadzenia działalności kulturalnej, upowszechniania kultury oraz obejmujące ochronę zabytków, jako zadania własne, ustawodawca nałożył na gminę – art. 7 ust. 1 pkt. 9 ustawy o samorządzie gminnym oraz samorząd powiatowy – art. 4 ust. 1 pkt. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Na mocy ustawy o ochronie dóbr kultury organy administracji samorządowej są zobowiązane do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony zabytków oraz podejmowania działań ochronnych na podstawie kompetencji przyznanych przez tą 61 ustawę jak również przepisy szczególne. Można stwierdzić, iż część kompetencji samorządu terytorialnego przyznana jest wprost organom samorządu, a część zaś należy do kompetencji wojewódzkiego konserwatora zabytków, które są wykonywane w drodze porozumienia z wojewodą. Art. 11 ustawy nadaje organom samorządów terytorialnych samoistną kompetencję dbałości o dobra kultury i podejmowania działań ochronnych w tym obszarze. Niebagatelne znaczenie w zakresie ochrony zabytków ma obowiązek prawny uwzględniania zadań ochrony zabytków przez jst w: planach zagospodarowania przestrzennego – lokalnych i regionalnych (przyczyn te ostatnie nie mają waloru prawa miejscowego), w budżetach jst, w prawie miejscowym. Dla zobrazowania zakresu ochrony dóbr kultury należy prześledzić kompetencję w zakresie ładu przestrzennego. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje wyłączne kompetencje w zakresie ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jak również w zakresie decyzji administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organom gminy. Samorząd województwa jest natomiast właściwy w zakresie kształtowania polityki przestrzennej województwa – materializującej się wojewódzkim planem zagospodarowania przestrzennego, który nie posiada jednak waloru aktu prawa miejscowego, a co za tym idzie nie jest wiążący. Plany zagospodarowania przestrzennego w zakresie spraw związanych z ochroną zabytków i dóbr kultury podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Należy stwierdzić, iż w przypadku nieuzgodnienia przedmiotowych planów zagospodarowania przestrzennego z wyspecjalizowanym organem administracji rządowej w województwie sankcją jest stwierdzenie nieważności takiego aktu prawnego. W zakresie decyzji o warunkach zabudowy terenu ustawodawca zabezpieczył w należyty sposób przestrzeganie postanowień ustawy o ochronie dóbr kultury w procesach inwestycyjnych. Decyzja wydawana przez wójta, burmistrza, prezydenta musi być zgodna z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego (uzgadniany jest z konserwatorem zabytków) jeżeli obiekt będzie wznoszony na terenie zabytkowym wymaga uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w drodze decyzji wiążą organ wydający decyzję – pozwolenie na budowę, a prawo budowlane nakłada obowiązek uzyskania zezwolenia konserwatora zabytków w przypadku dokonywania robót budowlanych w obszarze obiektów podlegających ochronie ustawy. Podkreślenia wymaga fakt, iż przyjęta regulacja wydaje się komplementarna i prawidłowo realizująca zadania związane z ochroną zabytków w procesach zagospodarowania przestrzennego jak również budowlanego. Ustawa nałożyła również nowe obowiązki na wójtów, burmistrzów i prezydentów w gminach, w których nie zostali powołani konserwatorzy zabytków. Zostali oni zobowiązani do 62 wydawania zarządzeń dotyczących zabezpieczenia zabytków w nagłych przypadkach oraz powinni wówczas natychmiast zawiadomić o tym właściwego konserwatora. Zarządy właściwej gminy, powiatu zostały natomiast zobligowane do przekazywania informacji niezwłocznie właściwemu konserwatorowi zabytków o zawiadomieniu o znalezieniu przedmiotów archeologicznych, ujawnieniu przedmiotów mających cechy zabytku lub odkrycia wykopaliska. Ustawa nałożyła na starostę obowiązek wydawania decyzji o zabezpieczeniu zabytku w formie tymczasowego zajęcia w sytuacji gdy mimo wezwania przez odpowiednie służby ochrony zabytków władający zabytkiem nie zapewnia mu należytych warunków konserwacji, albo zachodzi uzasadniona obawa, iż zabytek może ulec zniszczeniu, uszkodzeniu lub wywiezieniu za granicę. Decyzja wydawana jest przez starostę we własnym zakresie z urzędu lub na wniosek konserwatora zabytków. Również w zakresie kompetencji architektoniczno – budowlanych starosta został wyposażony w możliwość do określenia warunków działalności budowlanej na swoim terenie, jak również możliwość zarządzenia usunięcia, uporządkowania lub przebudowy poszczególnych budynków. Przesłanka merytoryczna do podjęcia tych czynności są zgodnie z ustawą są względy ochrony zabytków, układów urbanistycznych i zabytkowych zespołów budowlanych, wpisanych do rejestru zabytków. Formalnym czynnikiem wszczynającym postępowanie w tym zakresie jest wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków. Należy stwierdzić generalnie, że kompetencje władcze samorządu w tym zakresie mają typowo charakter pomocniczy. Właściwym organem posiadającym odpowiednie instrumenty merytorycznego rozpoznania sytuacji jest wojewódzki konserwator zabytków i jego aparat pomocniczy. Sfera ochrony zabytków z jej aspektami ograniczenia praw własności jest obszarem wymagającym dużej wiedzy specjalistycznej z zakresu architektury, urbanistyki, historii sztuki, archeologii, nauk przyrodniczych i oczywiście prawa. Tak wyspecjalizowany organ administracji publicznej wykonywać może zadania tylko z obszaru administracji rządowej. Dlatego należy przyjąć sceptycznie możliwość przekazywania w drodze porozumień organom gmin i powiatów zadań z zakresu wojewódzkiego konserwatora zabytków, które nie są i nie będą zdolne do prawidłowego wykonywania zadań z zakresu administracji właściwej. Sceptycznie należy również odnieść się do braku rozwiązań w zakresie podejmowania skutecznych działań dyscyplinujących starostę w zakresie wydawania decyzji o których mowa powyżej. Starosta nie jest hierarchicznie podporządkowany organom administracji rządowej, o jego powołaniu i odwołaniu decyduje rada, na którą żadnego wpływu w przypadku niezadowalającego realizowania zadań publicznych w tym zakresie nie ma wojewoda. 63 Rola samorządu terytorialnego powinna opierać się w zakresie ustawy o ochronie zabytków na modelu działań nie władczych. Przede wszystkim nakierowanych na współfinansowanie przedsięwzięć związanych z konserwacją i utrzymaniem obiektów zabytkowych w stanie należytym. Wydawanie aktów administracyjnych władczych nie przesądza o tym, że dany zabytek będzie utrzymywany i konserwowany w sposób najodpowiedniejszy dla jego zachowania. Dlatego wydaje się uzasadnionym pogląd, iż w zakresie ochrony zabytków należy odchodzić od modelu administracji restrykcyjnej – nakazującej właścicielowi zabytku wykonać określone prace, na model administracji partycypującej w utrzymywaniu dziedzictwa narodowego. Taki model przyniósłby o wiele więcej pożądanych efektów w zakresie ochrony zabytków niż dominujący nadal model administracji policyjnej. Duże możliwości otwierają się w tym zakresie przed samorządem terytorialnym, który wyposażony w odpowiednie instrumenty prawne mógłby zmienić polski krajobraz. Samorząd terytorialny powinien być wyposażony w kompetencję przyjmowania programów ratowania zabytków znajdujących się na swoim terenie również w formach dotacji dla ich posiadaczy przy uwzględnieniu oczywiście ich sytuacji majątkowej. Przyjęcie modelu administracji na szczeblu samorządu terytorialnego powielającej kompetencje administracji władczej szczebla wojewódzkiego jest rozwiązaniem chybionym. Administracja ogólna - wojewoda oraz zespolone z nim inspekcje, straże i służby mundurowe. Podział kompetencji: Zeszyt nr 8 Ocena wprowadzonych rozwiązań ustrojowych. Model obowiązujący przed wprowadzeniem reformy charakteryzował się występowaniem organu administracji ogólnej – czyli wojewody oraz organów administracji specjalnych. Organy administracji specjalnej można było scharakteryzować w następujący sposób: iż władzę, której spełnianie polega wyłącznie na wykonaniu konkretnych zadań i kompetencji, zawartych w prawie materialnym kreującym ta administrację i wiążącą się z ponoszeniem odpowiedzialności tylko za prawidłowość i profesjonalizm ich realizacji. Organy dotychczasowych administracji specjalnych nie podlegały administracji stopnia ogólnego w zakresie organizacyjnym jak również odpowiedzialności za wykonywane zadania. Organ 64 administracji ogólnej – wojewoda posiadał w stosunku do nich pewne ograniczone kompetencje, które sprowadzały się wyłącznie do uprawnień koordynacyjnych, opiniodawczych i w pewnym ograniczonym zakresie kontrolnych. Wojewoda nie mógł ponosić jakiejkolwiek odpowiedzialności za rezultaty ich działania, a co za tym idzie za stan przestrzegania prawa na terenie województwa w zakresie spraw, których organami były poszczególne administracje specjalne. Taki model administracji opierał się na dominacji układu resortowego bądź inaczej branżowego, nad układem terytorialnym i polegał na koncentracji kompetencji administracyjnych na szczeblu centralnym. Kompetencje resortowe nie były powiązane z potrzebami lokalnymi, a również przepływ informacji i środków finansowych odbywał się na szczeblu centralnym. Wojewoda nie miał żadnego wpływu na realizowanie zadań przez administracje specjalną. Jeszcze jednym kryterium wyróżniającym te służby było ustalenie innego podziału administracyjnego kraju dostosowanego do ich potrzeb, który nie pokrywał się z podziałem terytorialnym państwa na szczeblu województwa i gminy. Taki stan rzeczy musiał w konsekwencji doprowadzić do istotnych zmian modelu administracji publicznej wynikającej również z Konstytucji RP. 1. Wojewoda oraz zespolone z nim służby inspekcje i straże. Założeniem reformy administracji publicznej w tym obszarze był: 3. skonstruowanie odpowiedniego mechanizmu prawnego, 4. zmniejszenie liczby tych organów administracji, które nie zostaną poddane nowej regulacji prawnej (źródło – Materiały szkoleniowe Reforma Administracji Publicznej Zeszyt nr 8 KPRM Warszawa, styczeń – luty 1999 r.) Ad. 1 uchwalone w tym zakresie ustawy ukształtowały obraz administracji publicznej – rządowej, którego obraz można scharakteryzować w następujący sposób: dla ukształtowania sprawnego i nowoczesnego państwa niezbędne jest skonstruowanie takiej administracji, która pozwoli przy zachowaniu niezbędnego i zasadniczego zakresu niezależności działania organów inspekcyjno – kontrolnych na prowadzenie na oznaczonym terenie kraju (województwo , powiat) spójnej polityki państwa w sferach należących do zakresu poszczególnych rodzajów administracji specjalnych, polityki ze efekty których odpowiedzialność ponosi jeden organ (starosta, wojewoda). Ad. 2 Drugi z warunków został zmaterializowany w ustawie o administracji rządowej w województwie, która określa ustrój administracji rządowej oraz zakres działania wojewody. Natomiast zakres wykonywanych zadań przez zespolone z nim służby, inspekcje i straże regulują ustawy administracji. prawa materialnego, właściwe dla poszczególnych zespolonych 65 Administrację rządową na terenie województwa sprawuje wojewoda. Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa, a w szczególności: 1) kontroluje wykonywanie przez organy zespolonej administracji rządowej zadań wynikających z ustaw i innych aktów prawnych wydanych na podstawie upoważnień w nich zawartych, ustaleń Rady Ministrów oraz zarządzeń i poleceń Prezesa Rady Ministrów, 2) kontroluje wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej, 3) dostosowuje do miejscowych warunków szczegółowe cele polityki rządu, zwłaszcza w zakresie prowadzonej na obszarze województwa polityki regionalnej państwa oraz - w zakresie i na zasadach przewidzianych w ustawach - koordynuje i kontroluje wykonanie wynikających stąd zadań, 4) zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków na zasadach określonych w ustawach, 5) reprezentuje Radę Ministrów na uroczystościach państwowych i w trakcie oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw obcych, 6) wykonuje i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa, wynikające z odrębnych ustaw, 7) współdziała z właściwymi organami innych państw oraz międzynarodowych organizacji rządowych i pozarządowych na zasadach określonych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych, 8) przedstawia Radzie Ministrów, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, projekty dokumentów rządowych w sprawach dotyczących województwa, 9) wykonuje inne zadania przewidziane w ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. 66 Wojewoda przy pomocy zarządu drogowych przejść granicznych administruje przejściami granicznymi, oraz jest odpowiedzialny za ich budowę oraz utrzymanie w takim stanie aby mogły sprawnie funkcjonować. Ponadto wojewoda sprawuje nadzór nad organami gminy, powiatu i samorządem województwa. Jego kompetencja nadzorcza ograniczona jest do badania działalności organów samorządu pod względem kryterium legalności. Od rozstrzygnięć nadzorczych wojewody organom samorządu Administracyjnego. terytorialnego przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Wojewoda może wydawać, w zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów, polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej, a w sytuacjach nadzwyczajnych obowiązujące również organy administracji samorządowej. Polecenia wojewody nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda ma również wpływ na administrację specjalną – czyli podporządkowaną administracji centralnej. I tak powoływanie i odwoływanie organów administracji niezespolonej następuje na wniosek właściwego miejscowo wojewody albo po uzyskaniu uprzednio jego zgody, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Organy administracji niezespolonej są obowiązane do: 1. uzgadniania z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionego przez te organy na podstawie odrębnych ustaw, 2. zapewnienia zgodności swoich działań z poleceniami wojewody, 3. składania wojewodzie rocznych informacji, a na żądanie wojewody także bieżących wyjaśnień o swojej działalności na obszarze województwa. Na zasadach określonych w ustawach wojewoda : a. reprezentuje Skarb Państwa w odniesieniu do mienia powierzonego mu w celu wykonywania jego zadań, b. wykonuje inne uprawnienia wynikające z reprezentowania Skarbu Państwa, c. wykonuje uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego wobec przedsiębiorstw państwowych. Równocześnie ponosi on odpowiedzialność przed swoim zwierzchnikiem, za wynik działań wszystkich służb jemu podległych, w tym w szczególności służb o charakterze policyjnym. Ważną kompetencją wojewody jest wydawania aktów prawa miejscowego, które obowiązują na terenie województwa.. w szczególności wojewoda może wydawać rozporządzenia porządkowe, jeżeli jest to niezbędne do ochrony życia, zdrowia lub mienia oraz zapewnienia 67 porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Rozporządzenia porządkowe mogą przewidywać za naruszenie ich przepisów, kary grzywny wymierzone na zasadach i trybie określonych w prawie o wykroczeniach. Administracja rządowa w województwie, na czele której stoi wojewoda, zorganizowana jest na zasadzie zespolenia. Zasada zespolenia oznacza, że wojewoda jako władza rządowej administracji ogólnej jest zwierzchnikiem nie tylko klasycznej administracji rządowej, zorganizowanej w wydziałach urzędów wojewódzkich, lecz również działających w województwie służb, inspekcji i straży, przy pomocy, których wykonuje władzę administracji ogólnej. Sens władzy administracji ogólnej przyznanej wojewodzie polega na ponoszeniu przez podmiot ją sprawujący, którym zawsze jest jednoosobowy organ administracji publicznej, odpowiedzialności za prawidłowe i skuteczne wykonywanie funkcji państwa, przede wszystkim w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego, spokoju i porządku publicznego, przestrzegania prawa, tak przez organy administracji publicznej, podmioty gospodarcze, osoby fizyczne jak również w stanach klęsk żywiołowych. Jest to w konsekwencji odpowiedzialność wojewody za rezultat działania całej administracji określonego stopnia podziału terytorialnego państwa, w tym wszystkich służb, inspekcji i straży, działających w województwie pod zwierzchnictwem wojewody w ramach zespolonej administracji rządowej. Przyjęte rozwiązanie upolitycznienia funkcji wojewody jest rozwiązaniem błędnym w swym założeniu. Wojewoda jako przedstawiciel władzy wykonawczej na terenie województwa posiada szeroki kompetencje z zakresu administracji publicznej. Ukształtowanie pozycji wojewody powinna opierać się na założeniu apolitycznego organu władzy wykonawczej – powoływanego przez Premiera. Nie powinien występować automatyzm związany ze składaniem dymisji przez wojewodę wraz z dymisja rządu. Zasady związane z zespoleniem odwołują się do odpolitycznienia mechanizmu powoływania szefów tych administracji zespolonych przy jednoczesnym upolitycznieniu wojewody. Kierując się już tylko zasadami doświadczenia życiowego możemy stwierdzić, iż takie założenie nie może wytrzymać próby czasu, a powoływanie szefów służb będzie odbywało się z klucza politycznego, a nie jak zakładali twórcy reformy według zasad merytorycznego przygotowania. Duże upolitycznienie pozycji wojewody czyni go również zakładnikiem lokalnych zależności i powiązań systemu partyjnego, a co za tym idzie pewnych nieuchronnych oddziaływań na jego procesy decyzyjne. W obecnym modelu administracji rządowej należy pamiętać, iż wojewoda oceniany jest według kryteriów zgodności z prawem jego działań, celowości, gospodarności, rzetelności i zgodności z polityką rządu. W związku z powyższym akcent jest położony w pierwszej kolejności na zgodność z prawem jego działań. Odpolitycznienie mechanizmu powoływania wojewody będzie musiało prowadzić do wzrostu 68 w pierwszej kolejności stabilizacji również jego aparatu pomocniczego, jak również aparatu administracji zespolonych. Można z całą stanowczością stwierdzić, iż co cztery lata następuje dekompozycja wypracowanych struktur urzędniczych w wielu instytucjach administracji rządowej. Brak stabilizacji pozycji wojewody wpływa również na jego aparat pomocniczy – urząd. W zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego ważnym elementem uzupełniającym ten system organizacji i zapewnienia bezpieczeństwa publicznego jest kompetencyjne umocowanie wojewody. Wojewoda realizując swoje uprawnienia, w sytuacjach zagrożenia życia lub porządku publicznego, jest władny wydawać polecenia między innymi starostom w celu podjęcia działań niezbędnych w zaprowadzeniu porządku i bezpieczeństwa na terenie powiatu. Ponadto wojewoda kieruje działalnością starostów w zakresie zapobiegania zagrożenia życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożenia środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego. Ten przyjęty system jest komplementarny, co gwarantuje w sytuacji nie wywiązywania się organu samorządowego z swoich ustawowych kompetencji albo w wyniku stanu powszechnego zagrożenia przekraczającego obszar powiatu na wkraczanie wojewody. Doktryna prawa administracyjnego - A. Stec, dzieli zespolenie w rządowej administracji wojewódzkiej na: a. zespolenie organizacyjne; b. zespolenie finansowe; c. zespolenie osobowe; d. zespolenie kompetencyjne. Ad. A. Zespolenie organizacyjne przejawia się tym, że zespolenie służb, inspekcji i straży w administracji rządowej w województwie następuje pod zwierzchnictwem wojewody i jeżeli ustawa nie stanowi inaczej w jednym urzędzie. Ustawodawca uwypuklił aspekt organizacyjny, zakładający włączenie aparatu wykonawczego kierowników tych służb w struktury urzędu wojewódzkiego, to jednocześnie dopuszczalne jest wyłączenie tej zasady zespolenia i pozostawienie tego aparatu jako odrębnych jednostek organizacyjnych. Należy, więc wyłącznie traktować tą dyrektywę jako kierunek przy nowelizacji poszczególnych ustaw ustrojowych dotyczących służb inspekcji i straży. Zasada ta jednak znajduje rozwinięcie w dalszej regulacji ustawy o administracji rządowej w województwie. Wyrazem jednoznacznego powiązania organizacji aparatu pomocniczego administracji zespolonej z wojewodą jest nowy kształt statutu urzędu wojewódzkiego oraz regulaminu organizacyjnego, 69 które to akty wewnętrzne administracji obejmują również zespolone z wojewodą służby, inspekcje i straże. Do wyłącznych kompetencji wojewody należy ustalenie statut urzędu wojewódzkiego i nadanie go zespolonej administracji rządowej. Statut podlega jednak zatwierdzeniu przez Prezesa Rady Ministrów. Do wyłącznych kompetencji wojewody należy również ustalanie delegatur urzędu wojewódzkiego oraz odpowiednich służb, inspekcji i straży. Wojewoda również zatwierdza regulaminy organizacyjne poszczególnych jednostek administracji zespolonej będących jednocześnie częścią regulaminu organizacyjnego urzędu wojewódzkiego. Ustalanie regulaminów przez wojewodę doznaje jednak pewnego ograniczenia, dotyczy to zwłaszcza inspekcji nasiennej oraz inspekcji weterynaryjnej, których zasady organizacji są określane w drodze rozporządzenia przez poszczególnych ministrów. Takie złamanie modelu jest nie jasne i świadczy o chęci zachowania wpływów przez poszczególne resorty na ustalanie struktury organizacyjnej. Ad. B. Zespolenie finansowe polega na włączeniu budżetu danej służby czy inspekcji do budżetu wojewody i obsługę budżetu tej służby przez służby finansowe wojewody. Ale w przypadku braku zespolenia organizacyjnego nie występuje konieczność zespolenia finansowego, czego w praktyce obecnej nie obserwujemy. Ad. C. Zespolenie osobowe polega na uzyskaniu przez wojewodę stanowczego wpływu na obsadę najwyższych stanowisk w wojewódzkiej administracji rządowej. Generalna reguła przyznaje wojewodzie kompetencję powoływania kierowników zespolonych wojewódzkich straży, inspekcji i służb za wyjątkiem powoływania komendantów wojewódzkich policji i straży pożarnej, którzy są powoływani przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych na wniosek odpowiedniego komendanta głównego policji i straży pożarnej złożonych za zgodą wojewody. Naturalną konsekwencją powyższej reguły jest powoływanie przez wojewodę na wniosek odpowiedniego kierownika administracji zespolonej swoich zastępców przez wojewodę za wyjątkiem policji i straży pożarnej. Nowym rozwiązaniem idącym w pożądanym kierunku jest wprowadzanie do procedury powoływania szefów służb i inspekcji elementów konkursów. Takie wymagania idą w kierunku kładzenia nacisku na element fachowy, czyli odpolitycznienia aspektu powoływania na określone stanowiska. Należy sobie jednak zdawać sprawę, iż jest to tylko mały krok w tym kierunku. Ad. D. Zespolenie kompetencyjne polega na uznaniu, iż organem zespolonej administracji wojewódzkiej jest co do zasady wojewoda, którego zadania i kompetencje określone w ustawach wykonywane są albo osobiście przez niego lub osobę, którą upoważnił pisemnie do załatwiania spraw w jego imieniu, albo przez wojewódzkich komendantów, inspektorów lub 70 inne osoby ustawowo określone działające w jego imieniu ale z upoważnienia ustawowego. Inaczej rzecz ujmując w konsekwencji można powiedzieć, że regułą jest działanie wojewódzkiego inspektora z ustawowego umocowania w imieniu wojewody, chyba że przepis szczególny nakazuje działać temu inspektorowi we własnym imieniu albo określona kompetencja wyraźnie przypisana jest samemu wojewodzie. Przyjęcie takiego rozwiązania jest jasne i nie prowadzi do sporów, kto jest właściwy do wydania decyzji. Wojewoda kieruje realizacja zadań urzędu przy pomocy I i II Wicewojewody, Dyrektora Generalnego oraz dyrektorów wydziałów i równorzędnych komórek organizacyjnych. Struktura organizacyjna urzędu wojewódzkiego zorganizowana jest w wydziały, które realizują poza sprawami zastrzeżonymi dla wojewody zadania ustawowe administracji rządowej. W skład urzędu wchodzą wydziały oraz równorzędne komórki organizacyjne. Na szczeblu wojewódzkim do kategorii służb, inspekcji i straży zespolonych z urzędem wojewody zaliczonych zostało na mocy ustaw ich dotyczących dwanaście organów i ich aparatów pomocniczych, to jest: 1. Inspekcja Handlowa; do której kompetencji należy: - kontrola legalności i rzetelności działania przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji, handlu i usług, - kontrola jakości i bezpieczeństwa towarów i usług, - podejmowanie kontroli, mediacji i innych działań interwencyjnych w celu ochrony indywidualnych interesów i praw konsumentów, - prowadzenie wojewódzkiego laboratorium kontrolno – analitycznego, - organizowanie i prowadzenie polubownego sądownictwa konsumenckiego oraz poradnictwa konsumenckiego. 2. Służba Ochrony Zabytków, do którego należy w szczególności; - prowadzenie rejestru zabytków, - badanie przedmiotów o przypuszczalnej wartości historycznej, - prowadzenie spraw związanych z robotami budowlanymi i innymi przy zabytkach, - prowadzenie spraw związanych z nakazywanie właścicielom wykonania określonych prac zabezpieczających zabytki, - wydawanie zgody na sprzedaż i inne formy zarządzenia w stosunku do obiektów zabytkowych a wpisanych do rejestru zabytków należących do Skarbu Państwa, 71 - prowadzenie spraw związanych z uzgadnianiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - realizacja zadań związanych z wywozem dóbr kultury za granicę. 3. Inspekcja Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, do której należy realizacja następujących zadań; - badanie i przygotowywanie orzeczeń o jakości towarów z urzędu lub na wniosek zainteresowanych jednostek, - przygotowywanie orzeczeń o przeklasyfikowaniu towarów nie odpowiadających określonym normą do przerobu na inne cele lub orzekanie o jego zniszczeniu, - prowadzenie spraw związanych z wydawaniem zakazów składowania towarów ora przetrzymywania zwierząt i drobiu w pomieszczeniach albo przewożeniem środkiem transportu nie nadającym się do tego celu, - przygotowywanie doraźnych zarządzeń zapobiegających powstawaniu szkody w zakresie spraw jak wyżej. 4. Inspekcja Sanitarna i Epidemiologiczna, do której należą następujące sprawy; - sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny środowiska, pracy, oraz higieny w szkołach i innych placówkach oświatowo wychowawczych, zdrowotnymi, żywności i żywienia, w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed wpływem czynników szkodliwych dla życia i zdrowia oraz w celu zapobieżenia powstawania chorób zakaźnych i zawodowych, - ustalanie ogólnych kierunków działalności powiatowych inspektoratów inspekcji sanitarnej, portowych i kolejowych oraz wydawanie ww inspektorom poleceń dotyczących podjęcia konkretnych czynności w całym zakresie ich działalności, - prowadzenie postępowania administracyjnego w I instancji oraz prowadzenie postępowania administracyjnego odwoławczego od decyzji wydanych w I instancji przez powiatowe inspektoraty, portowe i kolejowe, - dokonywanie analiz i ocen epidemiologicznych, - kontrola przestrzegania przepisów dotyczących wymagań higienicznych i zdrowotnych, - opiniowanie projektów norm prawnych pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz inicjowanie takich norm prawnych. 5. Policja, do której należy; 72 - przywracanie stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podejmowanie działań zapobiegających naruszeniu prawa na żądanie wojewody, - prowadzenie spraw związanych z wydawaniem zgody na przyjęcie do służby w oddziałach prewencji, mianowanie, zwalnianie ze służby oraz awansowanie do korpusu oficerskiego, - składanie sprawozdań rocznych ze swojej działalności, a także informacji o stanie porządku i bezpieczeństwa publicznego wojewodzie. 6. Inspekcja Ochrony Środowiska, do której należy między innymi; - kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska i racjonalnego wykorzystania zasobów przyrody, - kontrola przestrzegania decyzji ustalających warunki użytkowania środowiska, - udział w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji, - udział w przekazywaniu do eksploatacji obiektów mogących zagrozić pogorszeniem stanu środowiska naturalnego, - kontrola eksploatacji urządzeń służących ochronie środowiska, - wydawanie decyzji wstrzymujących prowadzenie działalności gospodarczej wywołującej zagrożenie dla środowiska naturalnego, - współdziałanie w zakresie ochrony środowiska z innymi organami kontrolnymi, organami ścigania i wymiaru sprawiedliwości oraz organami administracji publicznej. 7. Państwowa Straż Pożarna, do której zadań należy; - organizowanie krajowego systemu ratowniczo gaśniczego w tym odwodów operacyjnych na szczeblu województwa, - opracowywanie planów ratowniczych, - dysponowanie siłami i środkami na obszarze województwa, oraz dowodzenie tymi siłami, - kontrola projektów budynków pod względem ochrony przeciwpożarowej, - analizowanie stanu bezpieczeństwa województwa, - wspieranie inicjatyw lokalnych oraz współdziałanie z Ochotniczymi Związkami Straży Pożarnej. 8. Inspekcja Farmaceutyczna, do której zadań należy; - sprawowanie nadzoru nad warunkami wytwarzania oraz jakością i obrotem środkami farmaceutycznymi i materiałami medycznymi, - wydawanie koncesji i cofanie w zakresie prowadzenia apteki, 73 - kontrolowanie warunków transportu, przeładunku i przechowywania środków farmaceutycznych, - kontrolowanie aptek, - kontrolowanie właściwego oznakowania informacji i reklamy, - kontrola obrotu środkami odurzającymi i psychotropowymi, - prowadzenie spraw związanych z uruchamianiem aptek i hurtowni, - współpraca z samorządem aptekarskim w sprawowaniu nadzoru nad wykonywanie zawodu aptekarza i technika farmaceutycznego, - współpraca z samorządem lekarskim. 9. Inspekcja Budowlana, do której właściwości należy; - organizowanie działań kontrolnych przestrzegania prawa budowlanego, - badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych, - współdziałanie z organami kontroli państwowej, - prowadzenie spraw związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych, - prowadzenie jednolitej ewidencji rozpoczętych i oddawanych do użytku obiektów budowlanych co do których DWINB jest organem I instancji. 10. Inspekcja Ochrony Roślin, do którego zadań należy; - kontrola roślin lub powierzchni pod ich uprawę oraz składowania roślin i produktów roślinnych w celu stwierdzenia występowania i rozprzestrzeniania się organizmów szkodliwych, - wydawanie świadectw zdrowotności, - ocena zagrożenia roślin przez organizmy szkodliwe, - pobieranie próbek oraz badanie roślin na obecność organizmów szkodliwych, - ewidencja występowania organizmów szkodliwych podlegających zwalczaniu oraz ustalenie obszarów opanowanych przez te organizmy, - doskonalenie metod zwalczania organizmów szkodliwych, - kontrola fitosanitarna roślin, produktów rolniczych, przedmiotów oraz środków transportu na przejściach granicznych i na terenie kraju, - wydawanie świadectw fitosanitarnych, - kontrola związana z nadzorem nad obrotem, magazynowaniem i stosowaniem środków ochrony roślin, - nadzór nad stanem technicznym sprzętu do wykonywania zabiegów ochrony roślin, - prowadzenie wojewódzkiego laboratorium diagnostycznego. 74 11. Inspekcja Nasienna, do której zadań należy; - ocena materiału siewnego, - prowadzenie spraw związanych z przyznawaniem uprawnień hodowcom do oceny polowej i laboratoryjnej materiału siewnego w celu uznania go za standardowy, jak również przyznawanie uprawnień przedsiębiorcom prowadzącym obrót materiałem siewnym do oceny laboratoryjnej tego materiału celem uznania go za handlowy, - prowadzenie spraw związanych z upoważnianiem kwalifikatorów, próbobiorców, - rozpatrywanie wniosków o powtórne oceny laboratoryjne, polowe lub oceny cech zewnętrznych materiału siewnego, - kontrola materiału siewnego w procesie wytwarzania, przechowywania i obrotu, - prowadzenie i cofanie zezwoleń na prowadzenie obrotu materiałem siewnym przez uprawnione podmioty, - wydawanie nakazów i zakazów wprowadzenia i wyprowadzenie z obrotu handlowego materiału siewnego, - poddawanie materiału siewnego procesowi skierowania do utylizacji. 12. Inspekcja Weterynaryjna, do której zadań należy: - przygotowywanie projektów rozporządzeń wojewody w sprawie zwalczania chorób zakaźnych oraz ustalanie rzeźni dokonujących uboju z konieczności, - wykonywanie czynności kontrolnych nad stosowaniem i obrotem środków medycznych stosowanych wyłącznie u zwierząt, - wykonywanie laboratoryjnych badań diagnostycznych na potrzeby powiatowych i granicznych inspektorów weterynarii oraz innych osób fizycznych i prawnych, - gromadzenie informacji z zakresu występowania na terenie województwa chorób zakaźnych, - koordynowanie wykonywania przez powiatowych inspektorów weterynarii nadzoru nad przestrzeganiem przez podmioty gospodarcze warunków weterynaryjnych w obrocie zwierzętami i materiałem biologicznym oraz w pozyskiwaniu i przetwarzaniu żywności pochodzenia zwierzęcego i niektórych środków żywienia zwierząt. Administracja niezespolona. 75 Kolejnym obszarem wymagającym omówienia jest administracja niezespolona działająca na terenie województwa. Ustawa zalicza do niej: 1) Dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień 2) izby skarbowe, urzędy skarbowe, inspektorzy kontroli skarbowej, 3) Dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i specjalistycznych urzędów górniczych 4) Dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar 5) Dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych i naczelnicy obwodowych urzędów probierczych 6) Dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej 7) Dyrektorzy urzędów celnych 8) Dyrektorzy urzędów morskich 9) Dyrektorzy urzędów statystycznych 10) Główny Inspektor i inspektorzy dozoru technicznego żeglugi morskiej 11) Kierownicy inspektoratów żeglugi śródlądowej 12) Komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci strażnic oraz komendanci granicznych placówek kontrolnych i dywizjonów Straży Granicznej 13) Prezes Agencji Rynku Rolnego 14) Regionalni inspektorzy celni 15) Okręgowi inspektorzy rybołóstwa morskiego. Organy administracji niezespolonej w swoim założeniu powinny wykonywać zadania o charakterze ogólnopaństwowym i wykraczającym z zakresem działania poza obszar jednego województwa. W świetle wprowadzone reformy utrzymywanie tak wielkiej ilości administracji specjalnych wydaje się nieuzasadnione i stojące w sprzeczności z założeniami reformy. Kolejnym krokiem na drodze dostosowywania prawa powinno być rozważenie włączenia w skład administracji zespolonej niektórych z dotychczasowych organów administracji niezespolonej. Należy również zauważyć, iż wojewoda ma określone kompetencje w stosunku do służb niezespolonych. Obejmują one takie kompetencje jak: wnioskowanie lub wyrażanie zgody na powołanie lub odwołanie takiego organu, prawo wydawania poleceń w zakresie wykonywanych funkcji przedstawiciela Rady Ministrów, 76 uzgadniania z wojewodą stanowionych przepisów, składanie rocznych informacji, lub na żądanie wojewody bieżących wyjaśnień o ich działalności. Organy te jednak nie działają pod zwierzchnictwem wojewody, co osłabia konstrukcję administracji rządowej w terenie. 2. Starosta i zespolone z nim służby inspekcje i straże. Podobne uregulowanie dotyczące zespolenia służb, inspekcji i straży znajduje się w ustawie o samorządzie powiatowym. Na szczeblu powiatowym w zespoleniu z administracją powiatową pod zwierzchnictwem starosty pozostają: 1. komenda powiatowa Policji; 2. komenda powiatowa Państwowej Straży Pożarnej; 3. powiatowy inspektorat weterynarii; 4. powiatowy inspektorat sanitarno – epidemiologiczny; 5. powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego. Zwierzchnictwo starosty nad służbami powiatowymi przejawia się w kompetencjach jakie mu dają ustawy działowe, jak również ustawa o samorządzie powiatowym. Podobnie jak w zespoleniu wojewódzkim podstawowym jego elementem jest zespolenie osobowe, czyli uzyskanie przez starostę stanowczego wpływu na obsadę stanowisk powiatowych komendantów i inspektorów. Ustawa o samorządzie powiatowym w art. 35 ust. 3 daje wyłączne uprawnienia staroście do powoływania i odwoływania kierowników powiatowych straży, inspekcji i służb w uzgodnieniu z wojewodą. Zasada powyższa doznaje ograniczenia w zakresie powoływania powiatowych komendantów policji i straży pożarnej, przypisując te uprawnienie odpowiednim komendantom wojewódzkim działającym w porozumieniu ze starostą. W pozostałych trzech wypadkach dotyczących inspekcji powiatowych organem powołującym inspektorów powiatowych jest starosta działający w uzgodnieniu z wojewódzkimi inspektorami Weterynaryjnym, Sanitarnym i Budowlanym. Do wyłącznych uprawnień starosty należy powołanie zastępców powiatowych inspektorów sanitarnego i weterynaryjnego. Zastępców komendantów powiatowych straży i policji powołują na wniosek komendantów powiatowych odpowiednio komendanci wojewódzcy straży i policji. 77 Ponadto starosta zatwierdza program ich działania, uzgadnia wspólne działanie służb, inspekcji i straży na obszarze powiatu. W sytuacjach szczególnych, do których można zaliczyć zagrożenie życia i zdrowia ludzi, starosta kieruje działaniami podejmowanymi wspólnie przez te jednostki, ponadto zleca w uzasadnionych przypadkach przeprowadzenie kontroli. Kilka konkretnych i to bardzo daleko idących uprawnień przewidują ustawy dotyczące poszczególnych służb, inspekcji i straży. Najbardziej doniosłe uprawnienie polega na przyznaniu staroście w przypadkach bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa (w tym sanitarnego, weterynaryjnego) , w szczególności zaś zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, prawa do wydawania odpowiedniemu inspektorowi lub komendantowi powiatowemu polecenia podjęcia działań zmierzających do usunięcia tego zagrożenia. Polecenie wydane przez starostę nie może jednak dotyczyć wykonania konkretnych czynności służbowych ani określonego sposobu wykonania zadania. Konsekwencje tego uprawnienia starosty, stanowiącego przejaw zwierzchnictwa, a w regulacji ustawowej sprawowania władzy administracji ogólnej, jest wyraźnie zawarte w przepisie prawa, stwierdzenie, że starosta ponosi odpowiedzialność za treść i wywołane nimi skutki. W konsekwencji należy stwierdzić, że starosta ponosi odpowiedzialność o charakterze politycznym. W zakresie ustawy o Policji, starosta może żądać od właściwego komendanta policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ustawa określa jednak ograniczenia co do treści powyższego żądania, i tak: nie może ono dotyczyć czynności operacyjno – rozpoznawczych, dochodzeniowo – śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń. Ponadto żądanie nie może dotyczyć wykonania konkretnej czynności służbowej, ani określać sposobu wykonania zadania przez policję. Starosta występując do policji z żądaniem powinien je wydać czy potwierdzić na piśmie. Ustawa przewiduje elementy nadzorcze nad żądaniami starosty, w przypadku gdy właściwy komendant powiatowy policji nie jest w stanie wykonać żądania, jest zobowiązany do niezwłocznego przekazania jego Komendantowi Wojewódzkiemu. Takie rozwiązanie jest prawidłowe i celowe ze względu na specyfikę sytuacji stanowiących zagrożenie porządku publicznego. W przypadkach przerastających możliwości lokalnej policji może wkroczyć wyspecjalizowana jednostka policji podporządkowana wojewodzie. 78 Ponadto żądanie jest badane pod względem legalności czy nie narusza obowiązującego prawa. W przypadku naruszenia prawa przez żądanie starosty skierowane do policji o jego nieważność stwierdza wojewoda. Uprawnienie starosty do wydawania poleceń nie jest przewidziane w stosunku do inspekcji nadzoru budowlanego. Jak wynika z przedstawionych powyżej uprawnień starosty wyłania się obraz kompetencji wystarczających do zaprowadzenia na terenie powiatu działań podległych mu służb, inspekcji i straży zgodnych z prawem. Prawne kompetencje starosty w wielu aspektach są zbliżone do uprawnień wojewody. Należy podkreślić, że specyficzne uprawnieniem o charakterze niewładczym, przysługuje natomiast organowi uchwałodawczemu powiatu, jakim jest rada powiatu. Rada powiatu w formie uchwały może określić kierunki działania powiatowego organu odpowiedniej służby, a ponadto może żądać informacji o stanie bezpieczeństwa powiatu. Wprowadzenie cywilnej kontroli wykonywania zadań związanych z bezpieczeństwem publicznym jest rozwiązaniem przełomowym dla funkcjonowania struktur organizacyjnych państwa odpowiedzialnych za utrzymanie tego bezpieczeństwa. Dotychczasowo policja sama wyznaczała sobie zadania i sama się z nich rozliczała. Wprowadzona przez ustawodawcę zasada nadzoru zewnętrznego prowadzi do tego, że już na najniższym szczeblu rada powiatu decyduje o wypełnianych przez policję zadaniach. Wprowadzenie nadzoru ze strony wojewody czy samorządu powiatowego jest nadrzędne dla realizacji podstawowego celu jakim jest bezpieczeństwo powszechne. Jak wynika z doświadczeń światowych to lokalne wspólnoty wyznaczają podstawowe cele dla policji i innych wyspecjalizowanych organów administracji, realizujących uprawnienia policyjne biorąc pod uwagę uwarunkowania lokalne. Istotnym elementem zabezpieczającym lokalne interesy w zakresie bezpieczeństwa powszechnego jest wiążący charakter podjętych uchwał zobowiązujących policję do podjęcia określonych działań. Wprowadzone regulacje zespolenia na szczeblu powiatowym należy generalnie ocenić pozytywnie. System powiatowy i wojewódzki jest komplementarny, a w przypadkach gdy niebezpieczeństwo obejmuje więcej niż teren jednego powiatu kompetencje do rozwiązania przejmuje wojewoda ze swoimi służbami. 2. Kompetencje Gminy. 79 Gmina została wyposażona również w pewne elementy zespolenia administracji publicznej. Chodzi głównie o możliwość wydawania poleceń w zakresie usuwania stanów związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa i porządku publicznego występującego na terenie gminy. Takie uprawnienie jest logiczne ze względu na posiadanie przez gminę kompetencji w zakresie utrzymywania porządku i bezpieczeństwa na swoim terenie oraz możliwość stanowienia przepisów porządkowych. Należałoby się jednak zastanowić, czy o wydaniu polecenia nie powinien być obligatoryjnie zawiadamiany starosta, który ponosi polityczną odpowiedzialność za funkcjonowanie zespolonych z nim służb i straży. 3. Samorząd województwa. W tym obszarze nie posiada kompetencji władczych, stanowiących. Występuje jednak w niektórych aspektach związanych z procedurą związaną z konkursem na komendanta wojewódzkiego policji. 4. prawo budowlane i zagospodarowanie przestrzenne zeszyt nr 6 Ocena przyjętych rozwiązań ustrojowych. Uwagi natury ogólnej. 5. Wojewoda W zakresie prawa budowlanego: Główne zamiany zmierzają do wyodrębnienia w ramach administracji publicznej dwóch odrębnych pionów – administracji budowlanej i nadzoru budowlanego. Likwidacji uległo dotychczasowy funkcjonujący podział pomiędzy na organy nadzoru architektoniczno – budowlanego i specjalistycznego nadzoru budowlanego. Rozbicie tych kompetencji prowadzić do wzmocnienia efektywności funkcjonowania administracji publicznej w tym zakresie. W związku z nowelizacja ustawy prawo budowlane organami administracji budowlanej będą terenowe organy administracji publicznej o właściwości ogólnej – wojewodowie i starostowie. Do kompetencji wojewody oraz inspekcji nadzoru budowlanego zaliczyć można następujące uprawnienia: 80 Wojewoda jest organem administracji budowlanej II instancji oraz organem I instancji w sprawach przekazanych w drodze ustawy oraz w drodze rozporządzenia. Ustawa przewiduje powołanie inspekcji nadzoru budowlanego – czyli zespolonej administracji zajmującej się inspekcją i kontroli obiektów budowlanych jest nim Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany i odwoływany przez wojewodę na zasadach określonych w ustawie. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego wykonuje swoje funkcje przy pomocy inspekcji. Kontrolę działania organów administracji architektoniczno – budowlanej wykonuje wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego w stosunku do starosty natomiast w stosunku do niego takie uprawnienia wykonuje Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wojewoda jest właściwy do stwierdzania nieważności poleceń wydanych w przypadkach zagrożenia życie i zdrowia przez organy samorządu terytorialnego (starosta, wójt, prezydent) powiatowemu inspektorowi nadzoru budowlanego. Wojewoda może wydać polecenie usunięcia stanu zagrażającego zdrowiu, życiu lub bezpieczeństwu obywateli. Wprowadzone zmiany ocenić można pozytywnie co do kierunków nowelizacji ustawy prawo budowlane. W zakresie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotychczasowe kompetencje wojewody przekazane zostały samorządowi województwa i analogicznie w mniejszym zakresie samorządowi powiatu. Zachowane zostały jednak kompetencje w zakresie wprowadzania do planów zagospodarowania przestrzennego zadań administracji rządowej. Zmiany te można określić jako idące w kierunku kompetencji samorządu województwa w zakresie strategii rozwoju województwa. 6. Samorząd powiatowy Starosta jest organem administracji budowlanej I instancji. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest powoływany przez starostę. Wykonuje swoje funkcje przy pomocy powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego. Do ważnych kompetencji jaki dopuszcza ustawa staroście można zaliczyć powierzenie gminom, w drodze porozumienia, prowadzenia spraw z zakresu swojej właściwości jako organu administracji architektoniczno – budowlanej, w tym wydanie decyzji administracyjnych w jego imieniu, za wyjątkiem spraw, w których inwestorem jest gmina, komunalna osoba prawna lub inna komunalna jednostka organizacyjna. Wprowadzenie tak szerokiej delegacji do zawierania porozumień w tym zakresie budzi wątpliwości. Gmina nie jest wystarczająco przygotowana do prowadzenia tego typu zadań. Cedowanie zadań ciążących na staroście w tym zakresie należy ocenić zdecydowanie negatywnie. W przypadkach występowania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi 81 związanych z budową, utrzymaniem lub rozbiórką obiektów budowlanych starosta może wydać polecenie właściwemu powiatowemu inspektorowi podjęcia działań zmierzających do usunięcia tego zagrożenia. Na tych samych zasadach mogą wydawać polecenia wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast. Polecenie wydane ustnie wymaga potwierdzenia na piśmie. Polecenie podlega niezwłocznemu wykonaniu. Powiatowy inspektor nadzoru przedkłada sprawę wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru budowlanego jeżeli nie jest w stanie jego wykonać albo jeżeli polecenie jest niezgodne z prawem. Wprowadzone zmiany co do zasady można ocenić pozytywnie poza wyjątkiem określonym powyżej. W zakresie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym samorząd powiatowy zyskał kompetencję prowadzenia w ramach swojej właściowości rzeczowej, analizy i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do obszaru powiatu i zagadnień jego rozwoju. Uprawnienie to nie narusza uprawnień gminy, która nadal jest podmiotem legitymowanym do stanowienia planów zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzenie tej kompetencji dla samorządu powiatowego jest ważne, lecz nie wpływa jednak w zdecydowany proces działalności uchwałodawczej gminy. Opinia o planach wydawana przez samorząd powiatowy nie jest wiążąca dla gminy. W związku z powyższym należałoby wprowadzić, zapisy kategoryczne, o obowiązku uwzględniania przez gminę w uchwalanych planach opinii powiatu. Powiat ma prawo powoływania powiatowych komisji urbanistyczno – architektonicznych co jest nowością. 7. Samorząd gminny Kompetencje w omawianych zakresach nie uległy zmianą. Pojawił się obowiązek uwzględniania w planie zagospodarowania przestrzennego zadań wynikających z strategii województwa oraz z wojewódzkiego planu zagospodarowania przestrzennego. Za pozytywną cechę można uznać wpływanie gmin na kształtowanie polityki rozwoju regionu. 8. Samorząd województwa W zakresie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zmiana polega głównie na przekazaniu dotychczasowych kompetencji wojewody w zakresie planowania przestrzennego na terenie województwa dla kompetencji samorządu województwa. Istotę zmian sprowadzić można do opracowania przez organy samorządu województwa następujących dokumentów: 82 - określenia zakresu i trybu opracowań planistycznych dla nowych województw w ramach strategii rozwoju województwa oraz planów zagospodarowania przestrzennego województwa, - określenia zakresu i trybu opracowania programów zadań samorządu województwa, - określenie zasad wprowadzenia zadań samorządu województwa do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz rozstrzygnięcia o sposobie ponoszenia skutków finansowych tych czynności. Samorząd województwa zyskał więc kompetencję wprowadzenia do planów zagospodarowania przestrzennego zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych i programów takie zadania zawierających. W celu realizacji swoich kompetencji samorząd województwa powinien realizować te zadania z zachowaniem następującej procedury: - sporządzić projekt programu zawierającego zadania (przygotowuje zarząd), - przyjąć program w drodze uchwały (sejmik), - doprowadzić program do wpisu do rejestru prowadzonego przez wojewodę, - wprowadzić zadanie wynikające z programu do planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Jak wynika z przedstawionych kompetencji samorząd województwa jest organem nowej jakości w zakresie planowania przestrzennego i programowania zadań do wykonania na terenie województwa. Podkreślenia wymaga fakt, iż wojewódzkie plany zagospodarowania przestrzennego nie uzyskały pozycji aktów prawa miejscowego. Wprowadzone zadania ocenić należy pozytywnie. Jak wynika z praktyki ostatnich dwóch lat wojewódzkie plany zagospodarowania przestrzennego nie zostały jednak uchwalone także na ocenę tych rozwiązań jeszcze za wcześnie. Ochrona środowiska i gospodarka wodna Zeszyt nr 5 Ocena wprowadzonych rozwiązań ustrojowych 83 1. Wojewoda Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Rola wojewody sprowadza się do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji. Wojewoda jest organem administracji publicznej I i II instancji. Generalnie kompetencje zarządcze gospodarowania funduszem ochrony środowiska przekazane zostały do samorządu województwa. Generalna zasadą płynącą po reformie jest wyposażenie wojewody w kompetencje decyzyjne w odniesieniu do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Znowelizowana ustawa nie pozbawiła wojewody kompetencji w zakresie ochrony środowiska, uwzględniła ona jednak nowy podział terytorialny państwa i wprowadzenie nowych szczebli administracji publicznej. W związku z powyższym rozłożone zostały zadania pomiędzy nowe administrację działające na terenie województwa. W zakresie decentralizacji zadań z ministra właściwego do spraw ochrony środowiska wojewoda zyskał kompetencję w zakresie stanowienia przepisów prawa lokalnego, co zasługuje na dostosowanie rozwiązań ustawowych do kierunków obecnej reformy. Władza miała być bliżej obywatela i miała mieć skuteczne instrumenty prawne do podejmowania szybkich decyzji. Do takich kompetencji stanowiących zaliczyć można: - (art. 32) wprowadzenie alarmowych poziomów stężeń zanieczyszczeń dla całego obszaru województwa lub jego części oraz jednocześnie określić zakres podmiotowy i przedmiotowy koniecznych działań wymaganych do podjęcia w celu ograniczenia powyższych emisji. Pewnym mankamentem tego rozwiązania jest tryb wydawania tego rozporządzenia porządkowego. Wojewoda na wniosek wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz wojewódzkiego inspektora sanitarnego w porozumieniu z właściwymi starostami). Nasuwające się wątpliwości dotyczą działania w porozumieniu. Ustawa nie określa pojęcia działania w porozumieniu, czy porozumienie powinno być zgodą na wydanie takiego aktu prawa miejscowego, czy raczej starostowie powinni być poinformowani o zamiarze wydania rozporządzenia. Zapis ten jest w dużej mierze nieczytelny. - Wojewoda ogłasza stan alarmowy w formie aktu prawa miejscowego w przypadku przekroczenia alarmowych norm immisji. Wojewoda ogłasza stan alarmowy na podstawie danych przedstawionych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie dokonywanego przez niego monitoringu stanu środowiska. 84 - Wojewoda określa również zgodnie z art. 44 ust.3 wykaz środków chemicznych, które mogą być stosowane na ulicach, placach czy też drogach publicznych, w ten sposób aby nie wpływały one na zieleń miejską w sposób dla niej szkodliwy. Wojewoda jest organem właściwym do wydawania decyzji określających warunki dopuszczalnej emisji hałasu w przypadku obiektów szczególnie uciążliwych dla środowiska. Jest to pewnego rodzaju konsekwencja założenia ilościowego czy jakościowego jak przedział dla właściwości rzeczowej pomiędzy wojewodą a starosta właściwym do załatwienia danej sprawy. Wydaje się, iż przyjęty podział jest sztuczny, a z dużym powodzeniem mógłby wydawać w tych sprawach również w pierwszej instancji starosta. Wojewoda w ramach nadzoru instancyjnego mógłby kontrolować wydawane decyzje przez starostę. Kolejnym obszarem kompetencji wojewody jest dokonywanie wpisu biegłego z zakresu ochrony środowiska. W przypadku odmowy wpisu na listę biegłych wojewoda wydaje decyzję, na którą przysługuje odwołanie i skarga do NSA. Ponadto wojewoda powołuje również komisję kwalifikacyjną do spraw uprawnień biegłych, oraz musi prowadzić ich listy, które są do powszechnego wglądu. Zgodnie z art. 82 wojewoda w zakresie obiektów szczególnie szkodliwych wydaje decyzje administracyjne w stosunku do podmiotów, które swoim działaniem ujemnie oddziaływuja na środowisko. Decyzja musi określać zakres i sposób realizacji nałożonego obowiązku, biorąc pod uwagę kryterium interesu społecznego oraz istniejącego stanu faktycznego zniszczenia środowiska, a z drugiej strony efektywne możliwości realizacji nałożonego obowiązku przez zobowiązanego do tego obowiązku. Analogiczną kompetencję do pozostałych obiektów posiada starosta. Natomiast gdy sytuacja faktyczna uniemożliwia wydanie takiej decyzji właściwy organ ustala wpłatę w odpowiedniej wysokości na Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki wodnej oraz na rzecz wojewódzkich, powiatowych i gminnych funduszy, gdy powstały szkody na terenie ich właściwości. Wojewoda ma kompetencję wskazania w skład rady nadzorczej wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska swojego przedstawiciela. Ustawa wprowadził również po nowelizacji określone kompetencje dla wojewody w zakresie nadzwyczajnych stanów zagrożenia środowiska art. 104 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż w razie nadzwyczajnego stanu zagrożenia środowiska wojewoda poprzez komendanta wojewódzkiego PSP i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w porozumieniu z marszałkiem województwa, podejmuje działania i zastosuje środki niezbędne do usunięcia zagrożenia i jego skutków, określając w szczególności związane z tym obowiązki organów 85 administracji rządowej, organów jednostek samorządu terytorialnego i jednostek organizacyjnych. Natomiast w sytuacjach gdy zasięg nadzwyczajnego zagrożenia środowiska przekracza obszar województwa lub gdy zagrożenie ma spowodować ujemne skutki również dla środowiska i gospodarki narodowej właściwym jest minister do spraw administracji działający w porozumieniu z innymi właściwymi ministrami. Należy podkreślić, iż kompetencja ta nie obejmuje stanów klęski żywiołowej lecz stany związane z aktywnością człowieka. Rozwiązanie to jest prawidłowe w założeniu reformy administracyjnej. Wydaje się jednak, iż również można byłoby kompetencję w przypadku stanu zagrożenia wykraczającego poza obszar jednego województwa ułożyć w sposób odmienny, a polegający na współdziałaniu właściwych ministrów i koordynacji tych działań przez odpowiedniego ministra działającego w porozumieniu z właściwymi ministrami. Reasumując należy stwierdzić, iż kierunki zmian są pożądane. Decentralizacja zadań z poziomu ministerstwa powinna być głębsza i bardziej konsekwentna na poziom administracji rządowej w województwie i samorządu terytorialnego. Niektóre rozwiązania powinny być jednak zmienione, głównie chodzi o wprowadzenie czystego podziału starosta organ pierwszej instancji, wojewoda organ drugiej instancji. Zalecenia: 2. doprecyzowanie brzmienia art. 32 w zakresie działania w porozumieniu, obecna redakcja nie jest trafna. 3. wprowadzenie roli wojewody tylko jako organu administracji II instancji. Obecny podział na sprawy załatwiane przez starostę i wojewodę nie są przejrzyste. W ustawie o ochronie przyrody. Zmiany zasadnicze polegają na dekoncentracji kompetencji z ministra właściwego ds. ochrony przyrody na wojewodę. Nadal organami właściwymi pozostają w tym przedmiocie wojewoda i minister. Minister nie jest już właściwy do podejmowania decyzji o utworzeniu rezerwatu przyrody obecnie decydować o tym będzie wojewoda. Wydawać będzie w tym przedmiocie akt prawa miejscowego. Zmianie uległa również pozycja dyrektora parku narodowego. Utracił on pozycję organu administracji specjalnej. Wojewoda po nowelizacji będzie wykonywał zadania związane z ochroną przyrody na terenie parku narodowego przy pomocy dyrektora parku narodowego. Wojewoda został również upoważniony do zatwierdzania planu ochrony dla danego rezerwatu przyrody. Rezerwat przyrody może być utworzony wyłącznie na gruntach będących własnością Skarbu Państwa, jeżeli planowany 86 obszar obejmuje również inne grunty to konieczne jest ich wykupienie lub wywłaszczenie za stosownym wynagrodzeniem. Jest również kompetencja przemienna dla ministra w zakresie utworzenia rezerwatu przyrody w przypadku, gdy nie utworzył go wojewoda wcześniej ale tylko w przypadkach gdy obliguje do tego międzynarodowa umowa, a na danym obszarze występują gatunki roślin i zwierząt uznane za ginące. Plan ochrony dla takiego rezerwatu zatwierdza wówczas minister. Plany ochrony obligatoryjnie muszą być uwzględnianie w planach zagospodarowania przestrzennego. Ustawa milczy czy powinny się one znajdować również w planie wojewódzkim. Wojewoda posiada również kompetencję do tworzenia parku krajobrazowego, robi to w formie rozporządzenia, którego treść podlega uzgodnieniu z wszystkimi szczeblami samorządu terytorialnego. Ustawa nie przesądza faktu nieuzgodnienia treści rozporządzenia wydaje się uzasadnionym, iż uzgadnianie treści powinno być zmienione na wyrażenie zgody przez odpowiednie samorządy terytorialne. Wojewoda został również zobligowany do prowadzenia następujących rejestrów: - tworów przyrody, - obszarów przyrodniczych, - rezerwatów przyrody, - parków krajobrazowych, - obszarów chronionego krajobrazu. Reasumując, analizując uprawnienia wojewody to należy stwierdzić, iż nastąpiło ich wzmocnienie i znaczne poszerzenie. Wojewoda jest również władny znieść ochronę rezerwatową, ale wyłącznie, gdy uzyska na to zgodę ministra. Dokonując oceny to należy stwierdzić, iż dekoncentracja jest w tym obszarze pożądana. To wojewoda znający lokalne uwarunkowania podejmuje ważne decyzje dla ochrony przyrody na własnym terenie wyważając również interes lokalnych wspólnot samorządowych. Należy zawsze pamiętać, że wprowadzenie ochrony przyrody na danym terenie powoduje zahamowanie aktywności gospodarczej jak również szczególnego reżimu dla planów zagospodarowania przestrzennego. Podejmowanie tak ważnych decyzji jest słuszne właśnie na poziomie administracji rządowej w województwie. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z 1980 r. ze zm.). Na wstąpienie należy poczynić uwagi natury ogólnej. Nowelizacja prawa wodnego związana z reformą administracji publicznej przyjęła systemowe rozwiązanie decentralizacji uprawnień z administracji centralnej na administrację publiczną działającą w terenie. Przyjęto naczelną 87 zasadę, iż minister ochrony środowiska kreuje politykę w zakresie gospodarowania zasobami wód śródlądowych i ich ochrony łącznie z ochrona morza terytorialnego. Kompetencje wykonawcze zostały przekazane wojewodą, starostom i gminą. Kompetencja wojewody analogicznie jak przy ustawie o ochronie środowiska sprowadzona została do orzekania w sprawach indywidualnych związanych z inwestycjami szczególnie szkodliwymi dla środowiska naturalnego i zdrowia ludzi. Ponadto wojewoda jest odpowiedzialny za ustanawianie stref ochronnych dla źródeł. Ponadto wojewoda jest również zobowiązany do podejmowania przewidzianych prawem czynności związanych z ochroną przed powodzią. Analogiczne uprawnienie zostało przypisane wszystkim pozostałym szczebla administracji publicznej. Kierunek przeprowadzone nowelizacji należy ocenić pozytywnie jest on zgodny z założeniami reformy administracji publicznej. W zakresie orzekania przez wojewodę w zakresie przekazanych mu spraw należy podkreślić, iż powinien być wyłącznie organem II instancji – uwagi w zakresie ustawy o ochronie środowiska znajdują tutaj również zastosowanie. Dokonując oceny kompetencji wojewody w zakresie decentralizacji zadań administracji centralnej należy zauważyć, iż ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach przekazała wojewodzie dotychczasową kompetencję ministra w zakresie podejmowania decyzji o utworzeniu lasów ochronnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Ustawy związane z ochroną środowiska szeroko pojętą przekazują na wojewodę szereg nowych kompetencji. Dokonane zmiany można ocenić pozytywnie, ale proces decentralizacji powinien postępować sukcesywnie. 4. Starosta Ustawa o ochronie środowiska. Ustawa o ochronie środowiska ustalił starostę jako organ w postępowaniu administracyjnym w zakresie spraw związanych z ochroną środowiska. Starosta jest organem właściwym do wydawania decyzji ustalających rodzaje i ilosci substancji zanieczyszczających dopuszczonych do emisji, z wyjątkiem decyzji dotyczących obiektów zaliczonych do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi. Starosta może wydawać decyzję w tym zakresie po spełnieniu przez wnioskodawcę następujących przesłanek: - każda jednostka ma obowiązek przedstawienia pełnej dokumentacji, która spełnia ustawowe wymagania, 88 - w drodze decyzji starosta może nałożyć dodatkowe obowiązki związane z wymaganiami ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami na danym obszarze, a więc biorąc pod uwagę w praktyce stopień dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń dozwolonych na danym obszarze, - starosta obowiązany jest do przekazania kopii decyzji wojewodzie. Ustawa dopuszcza również kompetencję przemienną aby właściwy wojewoda lub starosta w formie odrębnej decyzji administracyjnej nałożył na daną jednostkę organizacyjną dodatkowe nakazy, zakazy lub ograniczenia dotyczące potrzeb ochrony powietrza na danym obszarze. Kompetencja ta może dotyczyć obszarów specjalnie chronionych takich jak np. ochrony uzdrowiskowej, parków narodowych. Należy podkreślić w tym miejscu, iż ustawodawca wykazał dużą niekosękwencję w rozdziale kompetencji w zakresie wydawania decyzji o indywidualnej dopuszczalnej emisji. Kompetencję posiada starosta bądź wojewoda. Z kolei w świetle dyspozycji art. 31 ust. 1 wojewódzki inspektor ochrony środowiska, działając obecnie w porozumieniu z wojewodą lub starosta jest nadal władny do wydania decyzji o wstrzymaniu działalności, która wpływa na naruszenie decyzji o indywidualnej dopuszczalnej emisji. Dla zbudowania przejrzystości układu kompetencyjnego należałoby precyzyjnie przypisać pewna logiczną konsekwencję działań poszczególnych organów administracji publicznej. W zakresie ochrony środowiska przed uciążliwościami oddziaływania hałasu, zgodnie z art. 51 ust. 1 właściwy miejscowo i rzeczowo starosta jest organem administracji publicznej, który jest zobowiązany do dokonywania oceny warunków akustycznych na danym obszarze, biorąc pod uwagę wyniki pomiarów poziomu hałasu w środowisku. I tak w sytuacjach faktycznych starosta wydaje decyzję określająca poziom dopuszczalnego natężenia hałasu z uwzględnieniem podziału emisji na porę nocną i dzień. Bardzo ważnym instrumentem jaki ustawa wprowadziła na szczeblu powiatowy jest ustawowe utworzenie powiatowych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Powiatowy fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej nie został wyposażony przez ustawodawcę w osobowość prawną. Zarządzany jest przez radę powiatu za pośrednictwem starosty. Fundusz, co roku jest zobowiązany do przedstawienia radzie powiatu do zatwierdzenia projekt zestawienia przychodów i wydatków. Środki z powiatowego funduszu kierowane powinny być głównie na budowę i unieszkodliwianie odpadów ze względu, iż jest to zadanie ponad lokalne i przeważnie dotyczy kilku gmin. Wprowadzenie na szczeblu powiatowego funduszu jest rozwiązaniem pozytywnym. Środki pochodzące z funduszu są przeznaczane na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Należałoby jednak 89 podkreślić, iż udział powiatu w dochodach funduszu może być perspektywicznie za niski – co może stać w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju. Kolejnym bardzo ważnym uprawnieniem, w które został wyposażony powiat jest nowelizacja art. 91 ust. 2 zgodnie z którym powiat, zarząd powiatu mógł w uzasadnionych przypadkach faktycznych zlecić przeprowadzenie kontroli pod kątem zgodności prowadzonej aktywności podmiotów z uwarunkowaniami ustawy o ochronie środowiska. Zarząd w konsekwencji tego uprawnienia ma również możliwość zwrócenia się do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z wnioskiem o podjęcie stosownych działań. Art. 101 nałożył na powiat również obowiązek pomocy organizacją społecznym, które statutową zajmują się ochroną środowiska. Rozwiązania to wymaga jednak doprecyzowania. Jak widać model kompetencji przekazanych w zakresie ochrony środowiska administracji powiatowej jest zgodny z założeniami reformy, ale wymaga rozważenia możliwości przekazania wszystkich spraw w tej chwili podzielonych pomiędzy administrację rządową – wojewodę orzekającego w pierwszej instancji do kompetencji starosty. Zalecenie: 1. w zakresie wydawanie decyzji wstrzymującej wykonanie decyzji o indywidualnej dopuszczalnej emisji przypisanie tej kompetencji – staroście, a w przypadkach zastrzeżonych dla wydawania decyzji przez wojewodę – wojewodzie. Obecny układ nie jest logiczny. 2. przekazanie w przypadku nie uwzględnienia pkt. 1 kompetencji organu I instancji w całości bez dotychczasowego rozdziału staroście. 3. rozważenie możliwości zwiększenia udziału powiatowego funduszu ochrony środowiska w dochodach – art. 87b ust. 5 ustawy. Ustawa o ochronie przyrody. Starosta zobowiązany jest w pierwszej kolejności do prowadzenia rejestrów pomników przyrody oraz innych indywidualnych form ochrony przyrody. Mimo, iż ich utworzenie leży w kompetencji wojewody. Starosta został również upoważniony do kontroli przestrzegania ustawy o ochronie przyrody. Obowiązek ten dotyczy kontroli działań podejmowanych przez osoby fizyczne jak również prawne. Starosta posiada tutaj pełne uprawnienia kontrolne włącznie z prawem wstępu na teren objęty kontrolą, żądania wyjaśnień i przeprowadzanie kontroli dokumentacji. Jest to rozwiązanie, które raczej powinno być umiejscowione po stronie administracji rządowej szczebla wojewódzkiego, ze względu na znikomość uprawnień starosty w zakresie ochrony przyrody. Starosta posiada również uprawnienia do nadawania 90 społecznego opiekunów ochrony przyrody. Ta kompetencja powinna być również domeną wojewody, ze względu na wyspecjalizowany aparat pomocniczy chociażby w postaci Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody jak również Straży Ochrony Przyrody. Reasumując ten obszar kompetencji należy stwierdzić, iż lokowanie po stronie starosty rejestrów jak również sfery kontroli z zakresu ochrony przyrody jest nieporozumieniem ze względu na skupienie większości kompetencji z tego obszaru po stronie wojewody. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z 1980 r. ze zm.). Wprowadzona nowelizacja w zakresie samorządu powiatowego przekazuje gro dotychczasowych zadań kierownika urzędu rejonowego oraz wojewody na starostę powiatowego. Sprawy te obejmują między innymi sprawy, które można pogrupować w następujący sposób: - ustalanie linii brzegowych dla wód żeglownych i morskich, odszkodowania za grunty zajęte przez wody płynące stanowiące własność SP, - ustalanie przejść i przejazdów do wód od zakładów, - żądanie szczegółowych informacji od zakładów, których działalność wiąże się z gospodarką wodną, opiniowanie warunków korzystania z wód dorzecza, wydawanie pozwoleń na eksploatację urządzeń wodnych – wody podziemne, urządzeń zabezpieczających przed zanieczyszczeniami wód zatwierdzanie sposobu gospodarowania wodą spiętrzoną, ograniczanie i cofanie ww pozwoleń, ustalanie zakładu głównego w zakresie korzystania z wód oraz korzystania przez kilka zakładów, odmawianie pozwoleń wodno prawnych, wydawanie postanowień powołujących biegłych do oceny zamiaru oceny korzystania z wody, zobowiązywanie zakładów do wykonywania i utrzymywania urządzeń zapobiegającym szkodom, powierzenie do odpłatnego utrzymywania urządzenia zapobiegającego szkodom, określanie wysokości w jakiej właściciel gruntu oraz zakładu obowiązani są do utrzymania tych urządzeń, nakładanie na zakłady odszkodowań jeżeli nie można wykonać urządzenia, - wydawanie decyzji w zakresie: do wykonania ekspertyzy – art. 25 ust. 2, wykonania instrukcji gospodarowania wodą, zobowiązującej zakład do wykonania urządzenia zapobiegającego powstawania szkodom, o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia wodno prawnego oraz cofnięcie i ograniczenie za 91 odszkodowaniem, o przejęciu za odszkodowaniem na własność państwa i przekazania określonym zakładom do dalszego korzystania i utrzymanie urządzeń wodnych niezbędnych państwu, o wykonaniu niezbędnych robót , - rozstrzyganie sporów, oraz wyznaczanie rozpraw wodno prawnych, - przyznawanie odszkodowań związanych z korzystaniem z wód, - przeprowadzanie wywłaszczeń gruntów, - sferę związaną z ochroną wałów przeciwpowodziowych, oraz wydawania niezbędnych aktów władczych z zakresu tej sfery ingerencji w prawa własności oraz utrzymania bezpieczeństwa tych urządzeń. Wyliczenie przytoczone powyżej nie ma charakteru wyczerpującego, zawiera jednak pewne schematyczne zobrazowanie przekazanych kompetencji w zakresie prawa wodnego. Należy stwierdzić, iż wachlarz zadań jest bardzo szeroki i komplementarny. Starosta wykonuje te zadania w zakresie realizacji zadań administracji rządowej – głównie zadania związane z wodami żeglownymi oraz morskich wód wewnętrznych, natomiast w pozostałym zakresie wydaje decyzje w zakresie zadań własnych a organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów KPA w stosunku do starosty w sprawach z zakresu administracji rządowej jest wojewoda, w pozostałym zakresie powierzonych spraw jest organem odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Głównym kryterium zakresu podmiotowego wydawanych decyzji i przekazanych spraw jest ich ponadlokalny charakter i podmiotu prawne. Wprowadzone rozwiązania należy ocenić pozytywnie ze względu na głęboka decentralizację zadań państwowych. Należy również stwierdzić, że inne ustawy nierozerwalnie powiązanych z obszarem ochrony środowiska nastąpił w wyniku nowelizacji decentralizacja zadań na administracje powiatową, a w szczególności na starostę. W zakresie ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku – prawo geologiczne i górnicze starosta przejął kompetencję wojewody do wydawania koncesji na prowadzenie na obszarach lądowych poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin pospolitych na powierzchni nie przekraczającej 2 ha i przewidywanym rocznym wydobyciu mniejszym niż 10 tys m3. Ponadto ustawa przesądził, iż w sprawach z zakresu administracji geologicznej starosta co do zasady jest organem I instancji. W zakesie ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach starostowie przejęli kompetencje wojewodów co do zasady poza podmiotami użytkującymi obiekty szczególnie szkodliwe dla środowiska lub zdrowia ludzi, które nadal znajdują się w gestii wojewody. 92 Przyjęcie takiego rozwiązania jest nieuzasadnione. Wojewoda powinien pozostać wyłącznie organem administracji II instancji. W ustawie z dnia 21 maja 1963 r. o substancjach trujących samorząd powiatowy został zobowiązany do nadzoru nad postępowaniem z substancjami trującymi zwolnionymi z obowiązku uzyskiwania zezwoleń na postępowanie z tymi substancjami. W taką kompetencję zostały wyposażone wszystkie organy wykonawcze jst. Wydaje się iż takie niedookreślenie, który ze szczebli samorządu jest odpowiedzialny za nadzór powodować może spory kompetencyjne lub w istocie zaniechanie takich czynności. W związku z powyższym dla jasnego podziału kompetencji, nadzór powinien być przypisany konkretnemu szczeblowi samorządu. W ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach wszystkie uprawnienia wojewody zostały przekazane na starostów. Jest to akt, który w całości został poddany dekoncentracji zadań. Starosta również w ustawie z dnia 13 października 1995 r. prawo łowieckie przejął następujące zadania z zakresu administracji państwowej wykonywanej dotychczas przez wojewodę. I tak ustawodawca przekazał staroście w ramach zadań własnych: wydawanie zgody na odstąpienie od zakazu chwytania zwierząt, zezwolenia na posiadanie i hodowanie chartów lub ich mieszańców (to zadanie powinno być realizowane na poziomie gminy ze względu na lepsze rozeznanie gminy ze względu na podatek od psów, kto jest posiadaczem i jakiego gatunku psa), nakazu i decyzji o odłowie lub odstrzale redukcyjnym oraz postanowienie o zastosowaniu odstrzału zastępczego zwierzyny. Jak widać na tym przypadku ustawodawca decentralizując zadania wojewody przekazał je staroście, chociaż można było w zakresie decyzji o chodowli psów przekazać to zadanie gminie. W zakresie zadań z zakresu administracji rządowej starosta wydaje decyzji o wydzierżawianiu obwodów łowieckich polnych. Dokonując próby oceny całościowej przedstawionych kompetencji administracji powiatowej w zakresie kompetencji z obszaru ochrony środowiska należy stwierdzić, iż decentralizacja zadań była głęboka ale wykazane zostały również obszary, które wymagałyby dalszych korekt i przekazywania kompetencji. Samorząd województwa Ustawa o ochronie środowiska. W zakresie ochrony środowiska samorząd województwa zawiaduje głównie wojewódzkim funduszem ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Różnicą jest w stosunku do powiatowego funduszu iż ustawodawca wyposażył wojewódzki fundusz w osobowość 93 prawną. Statut wojewódzkiego funduszu nadawany jest przez zarząd województwa ale wymaga zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Ponadto samorząd województwa obowiązany jest do uchwalenia wojewódzkiego programu zrównoważonego rozwoju oraz programów ochrony środowiska. Ponadto samorząd województwa jako załącznik do programu zrównoważonego rozwoju powinien dołączyć listę przedsięwzięć uznanych na terenie województwa za proekologiczne a co za tym idzie, które powinny być finansowane m.in. z środków pochodzących z WFOŚi GW. Powyższe zadania powinny być oczywiście zgodne z ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując sytuację powołanych funduszy, należy się zastanowić, czy jest celowe utrzymywanie krajowego funduszu ochrony środowiska. Jeżeli za realizację zadań odpowiedzialny jest samorząd terytorialny to gro środków związanych z wykorzystywaniem środowiska naturalnego czy jego zanieczyszczaniem powinna pozostawać na poziomie lokalnym. Pozostawienie funduszu na poziomie centralnym burzy przyjęty schemat decentralizacji tych zadań. Kompetencje administracji centralnej idą w kierunku realizacji zadań o charakterze państwowym. Ponadto wytacza ona kierunki zrównoważonego rozwoju. Jeżeli taki jest model czysto administracyjny i normotwórczy, to pozostawienie sobie kompetencji zarządzania środkami publicznymi pochodzącymi z poszczególnych funduszy, wydaje się niecelowy. Jeżeli to samorząd województwa, który ma poprawnie zdiagnozowana potrzebę wspomagania określonych przedsięwzięć proekologicznych, na terenie województwa to dysponowanie większymi kwotami, które w obecnej chwili znajdują się w dyspozycji krajowego funduszu wydatkowane byłoby sprawniej z poziomu województwa niż administracji centralnej. W związku z powyższym należy postawić tezę, iż krajowy fundusz jest w obecnym modelu zbędnym ogniwem w przyjętym modelu decetralizacji zadań publicznych. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z 1980 r. ze zm.). Do kompetencji województwa nie przekazano uprawnień władczych, został natomiast wyposażony głównie w kompetencje opiniodawcze i informacyjne. Takie ustawienie kompetencji jest zgodne z założeniem, iż to samorząd województwa odpowiedzialny jest za opracowanie strategii województwa między innymi w zakresie prawa wodnego i ochrony źródeł wody. Głównym zakresem spraw powierzonych samorządowi jest: 94 - przyjmowanie od zakładów przemysłowych z terenu województwa szczegółowych informacji oraz prawo żądanie wglądu i udostępnienia dokumentacji związanej z gospodarką wodną, - opiniowanie warunków korzystania z wód przy zachowaniu następujących ograniczeń, ograniczenia w korzystaniu z wód i urządzeń wodnych na obszarze dorzecza lub jego części, kierunków działania w zakresie inwestycji gospodarki wodnej (uwzględniającej m.in.: bilans wodno – gospodarczy dorzecza, wymagania ochrony środowiska, w tym wynikające z wojewódzkich programów ochrony środowiska, ustaleń obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, ustaleń dokumentacji hydrogeologicznej, pozwoleń wodnoprawnych, oraz innych). Na mocy nowelizacji ustawy prawo wodne (Dz. U. Nr 12, poz. 136 z 1999 r.) samorząd województwa został wyposażony w zadanie udzielania pomocy finansowej spółkom wodnym. Jest to zadanie z zakresu administracji rządowej. Ponadto samorząd został zobowiązany do utrzymywania magazynów przeciwpowodziowych stanowiących mienie samorządu, to zadanie jest również z zakresu zadań administracji rządowej. Wprowadzone zmiany są pozytywne i zgodne z zasadniczym zadaniem samorządu województwa – opracowaniem strategii województwa oraz programów ochrony środowiska. Kompetencje przekazane samorządowi pozwalają na gromadzenie odpowiedniej wiedzy do komplementarnego opracowania przedstawionych dokumentów strategicznych dla rozwoju województwa. Należy wspomnieć o innych uprawnieniach przekazanych samorządowi województwa na podstawie innych ustaw prawa materialnego a nierozerwalnie związanych z zakresem ochrony środowiska. Na podstawie ustawy o odpadach samorząd województwa stał się władny zamiast dotychczasowego wojewody do ustalania opłaty za składowanie odpadów. Gmina Ustawa o ochronie środowiska Gmina jest odpowiedzialna za ochronę środowiska. W tym celu ustawodawcą powołał do życia gminne fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Działają one na analogicznych zasadach jak fundusze powiatowe. Analogicznie jak powiat może gmina w uzasadnionych stanach faktycznych przeprowadzać bądź zlecać przeprowadzenie kontroli w zakresie przestrzegania ustawy o ochronie środowiska. Może również występować do 95 wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z wnioskiem o podjecie stosownych działań w zakresie osób i podmiotów naruszających ustawę. Gmina szczególnie zobowiązana jest do przestrzegania postanowień ustawy w związku z kompetencją do stanowienia norm prawa powszechnie obwiązującego w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Gmina został również zobligowana do udzielania wszechstronnej pomocy w zakresie ochrony środowiska organizacjom społecznym, których statutowa działalność mieści się w tym zakresie. Ustawa jednak nie precyzuje w jaki sposób pomoc ta ma być udzielana. Przepis ten jest niejasny, a co za tym idzie powoduje, iż pomoc ta może być iluzoryczna. Wydaje się, iż jest to przepis tylko o charakterze blankietowym, ale w przyszłości należałoby się również zastanowić nad dalszą decentralizacja zadań publicznych na właśnie podmioty pozarządowe. Zmiany w zakresie gminy nie są tak daleko idące jak w stosunku do dwóch nowych szczebli samorządu terytorialnego, należy je jednak ocenić pozytywnie, a przyjęty kierunek jest zgodny z założeniami reformy administracji. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z 1980 r. ze zm.). Samorządowi gminnemu przekazano sprawy zdecydowanie o charakterze lokalnym i zdecydowanie z zakresu stosunków własnościowo – sąsiedzkich. Do zakresu rzeczowego gminy przekazane zostały następujące zadania: - przejścia przejazdy i miejsca przeznaczone do stałego korzystania z gruntów do celów związanych z wykorzystaniem wód, napraw urządzeń, przybijanie i mocowanie do brzegów tratew i statków, umożliwienie wykonywania rybactwa i wędkarstwa itp., - wydawanie zezwoleń na składowanie przy gruntach przybrzeżnych za odszkodowaniem materiałów budowlanych i sprzętu, oraz na dostęp do urządzeń pomiarowych oraz wodnych jak również innych urządzeń, - rozstrzyganie sporów o przywrócenie stosunków wodnych na gruntach do stanu poprzedniego oraz przynależności do spółki wodnej oraz wysokości składek i innych świadczeń członków spółki, - przy wprowadzaniu do wody ścieków nienależycie oczyszczonych nakazywanie wykonania niezbędnych urządzeń zabezpieczających wodę przed zanieczyszczeniami, - w zakresie zmiany stosunków wodnych na gruncie, który w sposób szkodliwy wpływają na stosunki wodne, istniej możliwość nakazania przywrócenia 96 stosunków poprzednich lub wykonania odpowiedniego urządzenia, lub orzeczenia nakazu zapłaty odszkodowania, - wydawanie w przypadkach uzasadnionych pozwoleń wodnoprawnych na zwykłe korzystanie z wody cudzej, jednocześnie musi być w orzeczeniu określony sposób korzystania z wody, - w drodze zarządzenia wydawania przepisów ograniczających pobór wody przeznaczonej na zaopatrzenie ludności do innych celów, - w zakresie spółek wodnoprawnych zatwierdzanie statutów spółek wodnych i uchwał podjętych w związku z ich funkcjonowaniem, - możliwość podwyższania składek i innych świadczeń uchwalonych przez spółkę w przypadku gdy składki nie wystarczają na zaplanowane do wykonania prace. Jak widać ze skrótowo przedstawionych kompetencji samorządu terytorialnego uprawnienia gminy są ograniczone do spraw lokalnych. Ponadto gmina jest organem nadzorczym dla spółek wodnych nie wymagających pozwoleń wodnoprawnych. Przyjęty podział zadań wydaje się uzasadniony i prawidłowy. Każdy szczebel administracji lokalnej jest wyodrębniony do załatwiania konkretnych spraw. Nowelizacja ustawy w tym zakresie przeprowadziła głęboka decentralizację zadań dotychczasowej administracji państwowej na szczeble administracji samorządowej. Rolnictwo Reforma administracji publicznej w zakresie spraw związanych z rolnictwem objęła szeroki wachlarz ustaw i dekretów nie przyczyniając się jednak do oczekiwanej i potrzebnej decentralizacji ani też dekoncentracji kompetencji. Zakres decentralizacji nie objął swoim zakresem Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Brak działań związanych z sprowadzeniem tych organów na poziom województwa samorządowego nie znajduje uzasadnienia merytorycznego w związku z przyjętymi założeniami reformy administracji publicznej. Pozostawienie tych agencji na poziomie centralnym świadczy o silnych tendencjach centralistycznych. Poniżej zostaną przedstawione najważniejsze zmiany wynikające z przeprowadzonych nowelizacji prawa administracyjnego materialnego związanego z rolnictwem. Obiektywnie stwierdzić należy, iż zmiany w zakresie regulacji związanych z rolnictwem są najmniej zdecentralizowane, chociaż wydaje się, iż w związku z naszymi dążeniami do integracji z Unią Europejską zalecane byłoby przekazywanie maksymalnych kompetencji na poziom samorządów terytorialnych 97 zadań związanych z rolnictwem. Obszar tych kompetencji powinien poddany zostać weryfikacji pod względem niezbędności utrzymywania w dalszym ciągu tak wielu kompetencji na szczeblu administracji centralnej. Samorząd powiatowy – Starosta Jak widać z kierunków przyjętych rozwiązań systemowych wzrostowi pozycji starosty towarzyszy przekazywanie mu dużego obszaru kompetencji, które były we właściowści kierowników urzędów rejonowych. Zadania z zakresu administracji rządowej zostały starostom w pierwszej kolejności przekazane na podstawie zmian wprowadzonych w następujących aktach prawnych, które w obecnej chwili mają marginalne znaczenie, a należą do nich: 1. dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, 2. dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańsk, 3. dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczej gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, 4. dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem. Ze względu na zmniejszająca się ilość spraw w tym zakresie zmiany te mają charakter zmian porządkujących system organów administracji publicznej. W ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wprowadzono zmiany polegające na przekazaniu części zadań starostom. Starosta odpowiedzialny jest w szczególności za ustalanie nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową lub mienie gromadzkie, wydawanie decyzji wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz areałów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości ich udziałów we wspólnocie, zatwierdzanie i wprowadzanie zmian w planach zagospodarowania gruntów spółki zarządzającej wspólnotą. Projekty wykazów ustalonych przez starostę sporządzają dla obszaru gmin wójtowie. Zmiany wprowadzone tą nowelizacja należy na poziomie samorządu powiatowego ocenić pozytywnie. W ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw zasadniczą zmianą wynikającą z nowelizacji jest 98 przekazanie starostom wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej kompetencji w zakresie wydawania decyzji administracyjnych stwierdzających wygaśnięcie dotychczasowych decyzji i przekazywanie gruntów rolnych do zasobu własności rolnej Skarbu Państwa. Dotychczas kompetencja ta przysługiwała wojewodzie. Ponadto starosta został upoważniony do nieodpłatnego przekazywania gruntów rolnych wchodzących w skład zasobu Lasom Państwowym. Przyjęte zmiany ocenić należy pozytywnie i zgodnie z duchem ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zakresie ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej, staroście podporządkowano inspekcję weterynaryjną. Starosta zyskał uprawnienie w związku z tym powoływania i odwoływania powiatowego lekarza weterynarii na wniosek lub za zgodą wojewódzkiego lekarza. Powiatowy lekarz weterynarii kieruje powiatowym inspektoratem weterynarii. Ustaw wprowadził również pewne kompetencje w stosunku do powiatowego lekarza weterynarii, który zobowiązany jest do składania przed nią sprawozdania ze stanu bezpieczeństwa sanitarno – weterynaryjnego na terenie powiatu. Ponadto rada ma kompetencje określania w drodze uchwały kierunków działania lekarza w celu zapewnienia na danym obszarze stanu bezpieczeństwa w zakresie kompetencji lekarza weterynarii. Starosta natomiast może wydać w przypadkach zagrożenia stanu bezpieczeństwa polecenie lekarzowi w celu podjęcia działań mających na celu zaprowadzenie stanu bezpieczeństwa weterynaryjno – sanitarnego. Uchwała jak również polecenie niezwłocznie przekazywane są wojewódzkiemu lekarzowi nadzoru, który sprawuje nadzór nad powiatowym lekarzem. Kompetencja tak jest pewnego rodzaju ucieleśnieniem generalnej zasady zapewnienia bezpieczeństwa przez organy administracji rządowej w tym obszarze zadań. Przekazywanie tych informacji wskazuje na zagrożenia i umożliwia podjęcie w związku z tym równoległych działań na całym możliwym obszarze występowania zagrożenia. Wprowadzony system należy ocenić pozytywnie. W zakresie ustawy z dnia 13 lipca 1939 r. o nadzorze nad niektórymi środkami żywienia zwierząt , miejsce rejonowych lekarzy weterynarii zastąpili powiatowi lekarze weterynarii. Zmiana ta ma charakter porządkowy i wynika z przepisów ustawy wprowadzającej przepisy reformujące administrację publiczną. Natomiast w zakresie ustawy z dnia 1 lipca 1949 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt, kompetencje wykonywane do tej pory przez wojewodę zostały zdecentralizowane na powiatowego lekarza weterynarii, oraz starostę działającego przy pomocy powiatowego lekarza w zakresie nadzoru nad wykonywaniem ustawy w stosunku do lecznic. 99 Ustaw z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich wprowadził zmiany w zakresie organów dopuszczających w drodze decyzji w zakresie dopuszczenia do rozrodu naturalnego oraz zezwoleń na pozyskiwanie, konfekcjonowanie, przechowywanie i dostarczanie nasienia. Należy zauważyć, iż ustawodawca przed reformą przekazał wydawanie decyzji związkowi hodowców. Został w tym przypadku dokonany odwrót od przekazania władztwa administracyjnego korporacji zawodowej na rzecz starosty, od którego decyzji przysługuje odwołanie do wojewody. Zmiana ta pokazała, iż interesy korporacyjne nie muszą brać góry gdy chodzi o rzetelne i ważne dla interesów państwa postępowanie. Kierunek ten należy ocenić pozytywnie. Zgodnie z ustawą z dnia 12 lipca 1995 roku o ochronie roślin, rada powiatu została wyposażona w kompetencję stanowiącą o kierunkach działania inspekcji w celu zapewnienia należytej ochrony roślin. Ponadto starosta został wyposażony również w kompetencję do wydawania wiążących poleceń inspekcji ochrony roślin w przypadku bezpośrednich zagrożeń fitosanitarnych. Samorząd gminny W ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych przypisano też zadania samorządowi gminnemu. Należy do niego głównie zakres spraw związanych z zatwierdzanie niektórych czynności prawnych głównie z obszaru spraw związanych z aktami stanowiącymi spółek, zatwierdzania aktów rozporządzających majątkiem spółki oraz sprawowania nadzoru nad spółkami. W związku z tą nowelizacja samorząd gminny w przypadku sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład spółki zyskał ustawowe prawo pierwokupu. Zmiany wprowadzone ta nowelizacja należy określić pozytywnie gdyż są zgodne z założeniami reformy. W zakresie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów zadania przed reformą administracji publicznej były wykonywane przez kierowników urzędów rejonowych do 1996 r. kiedy to zostały przekazane jako zadania zlecone organom gmin. Reforma administracji publicznej w tym przypadku wykazała daleko idącą konsekwencję i zadania z tego obszaru jako zadania administracji rządowej zostały ustawowo zlecone organom gminy. Wykonywane są przez zarząd gminy i obejmują cały zakres zadań podejmowanych w trybie tej ustawy. Nowością w tej regulacji jest również przyznanie w przypadku wydzielenia z gruntów uczestników scalenia na cele miejscowej użyteczności publicznej oraz pod ulice i drogi – prawa gminy do przejęcia tych gruntów na jej własność. Jest to prawidłowość wynikająca z decentralizacji zadań, a ponadto umożliwia gminom racjonalną gospodarkę 100 gruntami i rozwój gminy w sposób najbardziej korzystny pod względem infrastruktury technicznej i administracyjnej oraz drogowej. Administracja rządowa w województwie – wojewoda. Pozycja wojewody w związku z zmianami ustaw z zakresu szeroko pojętego rolnictwa uległa dwojakiemu rodzaju przekształceń. Z jednej strony wojewoda przejął zwierzchnictwo nad odpowiedzialnymi służbami za bezpieczeństwo sanitarne i zdrowie, ponadto przejął pewne uprawnienia z poziomu administracji centralnej, z drugiej strony pewne jego kompetencje stricte decyzyjne zostały przekazane odpowiednim jednostkom samorządu terytorialnego. W zakresie ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej, przedmiot regulacji objął powołanie nowych organów administracji publicznej z zakresu inspekcji weterynaryjnej od szczebla centralnego do powiatowego. Ustaw określa, iż organami powołanymi do realizowania zadań Inspekcji Weterynaryjnej są: Główny Lekarz Weterynarii, wojewoda wykonujący te zadania przy pomocy wojewódzkiego lekarz weterynarii kierującego wojewódzką inspekcją weterynarii oraz powiatowy lekarzy weterynarii i granicznych lekarzy weterynarii. Ustawa określił tryb powołania i odwołania wojewódzkiego lekarz weterynarii. Kompetencja w tym zakresie jest uprawnieniem wojewody, który musi jednak w tym zakresie działać w porozumieniu z Głównym Lekarzem Weterynarii. Granicznego lekarza weterynarii powołuje na wniosek wojewódzkiego lekarza wojewoda. Wojewódzki lekarz weterynarii wykonuje w imieniu wojewody zadania wynikające z ustawy może jednak za zgodą wojewody w drodze porozumienia zlecić ich prowadzenie powiatowemu lekarzowi weterynarii. Zakres regulacji ustawy jest zgodny z ustawą o administracji rządowej w województwie. Istotne zmiany zostały zmiany zostały wprowadzone w ustawie z dnia 12 lipca 1995 roku o ochronie roślin. Powołano inspekcję ochrony roślin, której organami są, Główny Inspektorat Ochrony Roślin oraz wojewoda. Wojewoda wykonuje zadania związane z przedmiotem tej ustawy przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony roślin. Wojewódzki inspektor jest powoływany i odwoływany przez wojewodę, który dział w tym zakresie w porozumieniu z Głównym Inspektorem. Wojewoda może również tworzyć delegatury zamiejscowe wojewódzkiego inspektoratu. Ponadto może na wniosek lub z własnej inicjatywy lecz za zgodą wojewódzkiego inspektora powierzyć w drodze porozumienia odpowiednim organom samorządu powiatowego spraw z zakresu jego właściwości. 101 Kolejna zmiana w kompetencjach administracji rządowej w województwie wiąże się z nowelizacją ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o nasiennictwie, która w związku z włączeniem dotychczasowych administracji specjalnych włączyła w skład administracji rządowej w województwie wojewódzką inspekcję nasienną. Organem centralnym w zakresie nasiennictwa jest Główny inspektor, a na terenie województwa wojewoda, który wykonuje swoje zadania przy pomocy wojewódzkiego inspektora, który jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji. Wojewódzki inspektor jest powoływany przez wojewodę działającego w porozumieniu z głównym inspektorem. Wojewoda może powierzyć prowadzenie spraw z zakresu właściwości wojewódzkiej inspekcji właściwym organom administracji powiatowej na wniosek lub za zgodą wojewódzkiego inspektora. Przedstawiając skrótowo model inspekcji podporządkowanych wojewodzie należy się zastanowić, czy jest uzasadnione było utrzymanie istnienia dwóch inspekcji chodzi głównie o inspekcję nasienna oraz inspekcję ochrony roślin. Wydaje się, iż można było podjąć decyzję o ich połączeniu dlatego w tym zakresie należy ocenić zmiany za pozbawione racjonalnego podejścia do organizowania struktur organizacyjnych i tendencje do mnożenia wyspecjalizowanych małych jednostek organizacyjnych, których koszty utrzymania oraz funkcjonowania mogą się nie przekładać na sprawne funkcjonowanie. Kolejna inspekcją działającą na poziomie rządowej administracji zespolonej jest Inspekcja sanitarna, której regulacja ustrojowa i kompetencyjna wynika z ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia. W swoich założeniach organizacyjnych i ustrojowych nie odbiega od przyjętego modelu administracji zespolonej na poziomie województwa. Samorząd województwa. W zakresie ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej, sejmik województwa posiada kompetencję rozpatrywania informacji wojewódzkiego lekarza weterynarii o stanie bezpieczeństwa na terenie województwa. Zgodnie z ustawą z dnia 12 lipca 1995 roku o ochronie roślin samorząd województwa może w drodze uchwały określić kierunki działania właściwych organów inspekcji w celu zagwarantowania właściwej ochrony roślin. Przekazanie tej kompetencji jest celowe, ale jest zarazem oderwane od kompetencyjnych uwarunkowań samorządu województwa w zakresie rolnictwa. Komunikacja, transport i drogownictwo. 102 Decentralizacja zadań państwa również w tym obszarze skierowana została na przesunięcie wielu zadań na szczeble administracji lokalnej. W tej części zostaną omówione najbardziej istotne zmiany wynikające ze zmiany ustaw kompetencyjnych. Ustaw z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zmieniła przyporządkowanie dróg publicznych w zakresie ograniczenia dróg krajowych do 16 tys. kilometrów. Zmniejszenie sieci dróg krajowych związane jest z przekazaniem pozostałej ilości dróg samorządowi województwa jako dróg wojewódzkich. Ustawa w związku z przekazaniem dotychczasowych dróg wojewódzkich do kategorii dróg powiatowych wprowadził nowe pojęcie drogi powiatowej. W celu wykonania tej operacji przesunięcia dróg z dotychczasowych kategorii rada ministrów wydała rozporządzenie określające drogi krajowe i wojewódzkie. Drogi znajdujące się poza tym wykazem stały się drogami powiatowymi. Istniej również kategoria dróg lokalnych, których administrowaniem zajmuje się samorząd gminny. Natomiast drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg będą drogami wewnętrznymi, których zarządcą będzie właściciel terenu na którym się znajdują. Z mocy ustawy dokonano również uwłaszczenia na drogach krajowych odpowiednio Skarbu Państwa, na drogach wojewódzkich samorządu województwa i odpowiednio na pozostałych kategoriach dróg samorządu powiatowego i gminnego. Zadania administracji rządowej – ministra transportu sprowadzają się do kategorii spraw związanych z określaniem kierunku rozwoju sieci drogowej, wydawaniem przepisów wykonawczych w zakresie techniczno – budowlanym dróg i mostów, koordynacji działań w zakresie przygotowywania dróg dla potrzeb obrony państwa oraz sprawowania nadzoru nad Generalna Dyrekcją Dróg Publicznych, która jest zarządcą dróg krajowych i wykonawcą budżetu państwa w zakresie dróg. Zadania GDDP wykonywane są poprzez oddziały terenowe , których jest w skali kraju osiem. Zarządcami dróg innych kategorii są odpowiednie zarządy jednostek samorządu terytorialnego szczebla, któremu przyporządkowane określone drogi. Mogą wykonywać one swoje zadania w tym zakresie przy pomocy powołanej jednostki organizacyjnej, która powołana jest do wykonywania zadań zarządcy drogi np. wojewódzkie zarządy dróg publicznych. Do najważniejszych zadań zarządcy dróg publicznych można zaliczyć: planowanie rozwoju sieci drogowej i określenia źródeł ich finansowania, pełnienie funkcji inwestora, utrzymywanie drogi i urządzeń z nią związanych, realizacją urządzeń inżynierii ruchu, prowadzenie ewidencji dróg, utrzymywanie zieleni w pasie drogowym. Zarządy dróg sprawują trwały zarząd nad gruntami pasa drogowego i mogą te grunty oddawać innym podmiotom gospodarczym w formach przewidzianych przez przepisy prawa do odpłatnego 103 wykorzystywania gospodarczego związanego z gospodarka drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi podróżnych. Zarząd dróg publicznych może być przekazywane w drodze porozumienia innym jednostkom jst. Zmieniony został również sposób finansowania utrzymania dróg przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego, które otrzymują na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o finansowaniu dróg publicznych subwencję drogową. Zadania przekazane samorządom w zakresie dróg publicznych należy ocenić pozytywnie jednak ilość środków pochodzących z budżetu na utrzymanie a zwłaszcza na inwestycje w zakresie rozwoju sieci drogowej mogą się okazać niewystarczające biorąc pod uwagę obecny stan techniczny dróg. Pewnym rozwiązaniem problemu dofinansowania rozwoju sieci dróg powiatowych jak również gminnych mogą okazać się kontrakty wojewódzkie. Innym rozwiązaniem pozytywnym w tym obszarze może być obiektywnie rozpoznanie potrzeb sieci dróg i uwzględnienie tych potrzeb w algorytmach podziału środków publicznych na ten cel w nowej ustawie o dochodach jst. W zakresie spraw związanych z transportem poddana została nowelizacja również ustaw z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym. Ustaw ta podobnie jak przy rozwiązaniu przyjętym w ustawie o drogach wprowadziła podział linii kolejowych na trzy podstawowe kategorie: linie kolejowe o znaczeniu państwowym, o znaczeniu wojewódzkim i pozostałe linie kolejowe. Uprawnionym podmiotem do podejmowania decyzji o likwidacji linii kolejowej jest zarząd przedsiębiorstwa koleje Państwowe. Może on jednak podjąć te decyzje po wyczerpaniu określonej prawem procedury. Pierwszym etapem likwidacji jest zawieszenie połączeń kolejowych na okres sześciu miesięcy, następnie musi uzyskać opinię sejmiku województwa i rad powiatów, na terenie których przebiega linia kolejowa. W przypadku likwidacji linii kolejowej przebiegającej przez teren jednego powiatu po uzyskaniu opinii zainteresowanego powiatu. Opinia powinna być wydana po upływie trzech miesięcy od złożenia wniosku. W opinii odpowiedni samorząd uczestniczący w procesie opiniowania może wystąpić o przejęcie tej linii kolejowej od zarządu kolei państwowej. Zarząd w tym przypadku przekazuje linie nieodpłatnie wnioskodawcy. Wprowadzenie mechanizmu likwidacji kolei ocenić można negatywnie. W zakresie utrzymywania połączeń kolejowych ma niebagatelne znaczenie dla funkcjonowania samorządów terytorialnych. W związku z powyższym należy wypracować inny model podejmowania decyzji o likwidacji kolei, ponadto wprowadzić możliwość finansowania tych zadań przez samorządy terytorialne, bądź w przypadku likwidacji połączeń rozwijanie połączeń alternatywnych. Powinna w tym zakresie być wzmocniona rola decyzyjna samorządów i wyposażenie ich w instrumenty 104 finansowe pozwalające na prowadzenie aktywnej polityki rozwoju regionalnego w tym zakresie. Wojewoda jest nadal organem właściwym w zakresie wydawania decyzji na koncesjonowanie działalności gospodarczej polegającej na zarządzaniu liniami kolejowymi, wykonywaniem przewozów kolejowych. Natomiast dla obszaru kraju właściwym organem jest nadal właściwy minister ds. transportu. Dokonana nowelizację należy ocenić negatywnie podział kompetencji jest niewystarczający. Podejmowanie decyzji o likwidacji linii kolejowych powinno znajdować się w kompetencji właściwych samorządów. W związku z powyższym ustawa ta powinna być poddana nowelizacji uwzględniającej taki podział zadań, który wpływałby na prawdziwą decyzyjność jst w tym przedmiocie. W zakresie wydawania decyzji w zakresie usunięcia drzew i krzewów wzdłuż urządzeń kolejowych oraz ustalenia odszkodowań wynikających z wykonania tych decyzji przeszły z kompetencji kierowników urzędów rejonowych do decyzji starostów. W zakresie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych nie nastąpił znaczący postęp w zakresie decentralizacji zadań państwowych na szczebel lokalny. Samorządy wszystkich szczebli uzyskały jednak kompetencję w zakresie opiniowania wskazań lokalizacyjnych dotyczących przebiegu autostrad przez teren wszystkich zainteresowanych jst. Wzmocnieniu uległa jednak pozycja wojewody, który uzyskał kompetencję w zakresie wydawania decyzji o przejęciu na własność nieruchomości jst. Wydając decyzję w tym przedmiocie wojewoda jednak jest zobowiązany do wypłacenia odszkodowania za wywłaszczone grunty pod lokalizację autostrad. Utrzymana została dotychczasowa struktura władzy centralnej w zakresie decyzji o lokalizacji autostrad płatnych. Oceniając pierwsze reformy decentralizacyjne należałoby w kolejnym kroku przejść do decentralizacji tych zadań na szczeble lokalny. Tendencja do zachowania wyspecjalizowanych agencji i agend rządowych zajmujących się koncesjonowaniem jest szczególnie silna. W zakresie ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach nastąpiła decentralizacja zadań ministra w zakresie wydawania rozporządzeń ustalających ceny niektórych usług przewozowych. Tendencja ta jest zgodna z kierunkiem reform ustrojowych. Zadania z zakresu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób zostały przekazane staroście i marszałkowi. Podział tych zadań pomiędzy szczebel powiatowy a województwa wynika z zakresu przedmiotowego. Starosta wydaje decyzje na przewóz osób w zakresie własnego terenu i powiatów sąsiednich, natomiast marszałek wydaje decyzje w zakresie przewozu na terenie całego województwa lub 105 województw sąsiednich oraz terenu całego kraju. Dochody uzyskane z wydawanych decyzji stanowią dochód organu wydającego decyzję. Kolejnym decentralizacyjnym aktem prawnym przekazującym dotychczasowe kompetencję administracji państwowej szczebla centralnego jest nowelizacja ustawy z dnia 15 października 1984 r. prawo przewozowe. Jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli uzyskały prawo wpływania na koordynację rozkładów jazdy przewoźników. Ponadto zostały wyposażone w kompetencję do stanowienia przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego transportu zbiorowego. Kwestia opłat dodatkowych została również przekazana do kompetencji samorządu, w ramach przepisów porządkowych. Wzmocnieniu uległa także pozycja odpowiednich zarządów jst obok również pozycji wojewody i ministra właściwego do nakładania ograniczeń obowiązku przewozu oraz nakładania na przewoźników obowiązku wykonania zadania przewozowego w sytuacjach nadzwyczajnych związanych ze stanami klęsk naturalnych i innych zaburzeń spokoju i porządku. Przekazanie tych kompetencji na szczeble lokalny jest kierunkiem od lat pożądanym. Do kwestii regulacji w drodze rozporządzenia ministra transportu pozostawiono natomiast kwestię warunków przewożenia rzeczy mogących powodować trudności w transporcie. Pozostałe delegacje do wydawania aktów wykonawczych do ustawy zostały przekazane na poziom samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla. Wprowadzone zmiany w przedmiotowej ustawie można zaliczyć do wzorcowych w zakresie realizacji założeń reformy administracyjnej państwa. Regulacja kwestii rozkładów jazdy ze szczebla centralnego zawsze zakrawało na śmieszność. Daleko idąca w decentralizacji zadań państwowych była również nowelizacja ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym. Dotychczasowe zadania kierownika urzędu rejonowego przeszły do realizacji przez starostę oraz w miastach na prawach powiatu do uprawnień przewodniczącego zarządu – prezydenta. Należy stwierdzić, iż to starosta posiada największą ilość zadań powierzonych do realizacji w zakresie tej ustawy. Najważniejszymi sprawami przekazanymi do starosty i prezydenta miasta są kompetencje w zakresie zarządzania ruchem drogowym na drogach powiatowych i gminnych, rejestracja pojazdów samochodowych, stwierdzania uprawnień do kierowania pojazdami – prawa jazdy, uprawnienia z zakresu szkolenia i egzaminowania, zatrzymywanie praw jazdy. Prowadzenie ewidencji pojazdów samochodowych jest w kompetencji wojewody. Ustawa zezwolił jednak za przekazywanie tych zadań do kompetencji samorządów gminnych na podstawie porozumień. Starosta jest również organem I instancji w zakresie wydawania zezwoleń na organizowanie imprez na drogach publicznych po uzyskaniu jednak opinii właściwych wojewodów i komendantów policji. Analogicznie za 106 zarządzanie drogami wojewódzkimi odpowiedzialność ponosi zarząd województwa. Ustawa zadania z zakresu tworzenia i sprawowania nadzoru nad ośrodkami ruchu drogowego przekazana została od wojewody do kompetencji zarządu województwa. Zarząd województwa został upoważniony do ponoszenia odpowiedzialności za przeprowadzanie egzaminów sprawdzających na kierowców pojazdów mechanicznych. Natomiast w kompetencji wojewody znalazły się uprawnienia do wpisywania na listy egzaminatorów. Wojewoda jest również organem nadzoru nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych w zakresie regulacji ustawy. Powołane i istniejące ośrodki ruchu drogowego zostały przejęte przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Z poziomu administracji centralnej przekazane zostały kompetencji wojewodzie w zakresie upoważniania jednostek do przeprowadzania badań psychologicznych osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi. Wojewoda właściwy jest również do sprawowania nadzoru nad nimi. Zmiany wprowadzone w ustawie prawo o ruchu drogowym ocenić należy pozytywnie. Pewnych dodatkowych regulacji wymagają jednak kwestie związane z uregulowaniem pozycji egzaminatorów, uzasadnionym wydaje się objęcie ich pojęciem i statusem funkcjonariuszy publicznych. Pojawiające się w praktyce sytuacje związane z oskarżeniami korupcyjnymi wymagają szybkiej interwencji ustawodawcy w tym przedmiocie. Rozdział kompetencji w zakresie tej ustawy należy ocenić jako dokonany przejrzyście. Nasuwa się tylko wątpliwość, jeżeli wojewoda jest organem nadzoru nad egzaminami sprawdzającymi na prawa jazdy to przekazanie zadań z zakresu organizowania i przeprowadzania egzaminów powinno być nadal w jego kompetencji. Ustawodawca jednak przekazał te kompetencje w kierunku samorządu województwa. Gospodarka nieruchomościami. W związku z likwidacją urzędów rejonowych kompetencje reprezentacji Skarbu Państwa w pierwszej instancji przez kierowników tych urzędów systemowo ustawodawca w zakresie szeroko pojętej gospodarki nieruchomościami przypisał starostom, wykonującym te zadania jako organ administracji rządowej. Regulacja ustawy o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojowa państwa znowelizowała następujące ustawy wprowadzając w miejsce kierownika urzędu rejonowego starostę jako organ administracji publicznej wyłącznie właściwy: - dekret z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach wieczystych – gruntowych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, 107 - dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańsk, - dekret z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczej gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, - dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, - ustawa z dnia 29 maja 1957 r. o uregulowaniu niektórych nieruchomości nierolniczych na Ziemiach Odzyskanych i na terenach b. Wolnego Miasta Gdańsk, - ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, - ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, - ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej, - ustawa z dnia 28 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, - ustawa z dnia 17 lutego 1960 r. o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych, Pozostałe akty prawne związane z szeroko pojętą gospodarka nieruchomościami, wprowadzają podział zadań pomiędzy poszczególne organy administracji publicznej na szczeblu lokalnym. W ustawie z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców wyposażono organy samorządu województwa, powiatu i gminy w prawo żądania wydania przez sąd orzeczenia o nieważności nabycia nieruchomości przez cudzoziemca. Władnym w tym zakresie jest również wojewoda jak również minister ds. administracji publicznej. Starosta jest również organem administracji w zakresie spraw związanych z zakresem regulacji ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Wykonując te kompetencje przekazuje na potrzeby pracowniczych ogródków działkowych nieruchomości Skarbu Państwa. Organem właściwym natomiast do przydzielenia terenów zastępczych w przypadku przeprowadzania likwidacji pracowniczych ogródków działkowych jest wojewoda. W zakresie nowelizacji ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności objęto szerszy krąg podmiotów zobowiązanych do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. W obecnym kształcie dotyczy to również samorządu powiatowego i województwa w zakresie obowiązku wydawania decyzji o przekształceniu ich prawa. Starosta 108 natomiast przejął kompetencję kierownika urzędu rejonowego w zakresie decyzji odnoszących się di nieruchomości Skarbu Państwa. Nowelizację ustawy w tym kształcie można ocenić pozytywnie, ze względu na objęcie wszystkich nieruchomości znajdujących się w władztwie trzech szczebli samorządu terytorialnego jak również własności Skarbu Państwa. W zakresie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów dokonany został wyłom od zasady przekazywania zadań po byłych kierownikach urzędów rejonowych w kompetencję starostów. W tym przypadku mamy odwrotną sytuację organem administracji jest tutaj gmina co znajduje całkowite uzasadnienie. Szerzej na ten temat powyżej. W zakresie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadzone zostały daleko idące zmiany. Przyjęto nowy model funkcjonowania służby geodezyjnej, polegający na wyodrębnieniu nadzoru geodezyjnego i administracji geodezyjnej. W zakresie nadzoru geodezyjnego ustaw wyodrębniła następujące organy : 1. Szczebel centralny Głównego Geodetę Kraju – odpowiedzialnego za ustawodawstwo i nadzór nad zakresem realizacji kompetencji geodezji oraz administrowanie centralnym zasobem geodezyjnym, zakładania podstawowych osnów geodezyjnych i grawimetrycznych, organizacyjne i techniczne przygotowanie katastru i wytycznych powszechnej taksacji nieruchomości, prowadzenia rejestru granic województw i RP, nadawanie uprawnień zawodowych w zakresie geodezji i kartografii, 2. Szczebel administracji rządowej w województwie – wojewoda wykonujący zadania poprzez wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który wykonuje nadzór nad samorządami w zakresie spraw wynikających z ustawy, ponadto kontrola przestrzegania i stosowania przepisów ustawy przez osoby wykonujące prace geodezyjne, kontrola działań administracji geodezyjnej, rejestrowanie lokalnego systemu informacji o terenie, przechowywanie kopii zabezpieczających bazy danych, prowadzenie rejestru granic gmin i powiatów. W zakresie administracji geodezyjnej ustawa wprowadziła następujący podział zadań pomiędzy jst: 1. powiat – główna część zasobu geodezyjno – kartograficznego, ewidencja gruntów i budynków, uzgadnianie dokumentacji projektowej w zakresie spraw geodezyjnych, dysponowanie środkami Powiatowego funduszu gospodarki zasobem, zakładanie osnów szczegółowych, zakładanie i aktualizacja map zasadniczych, przeprowadzenie powszechnej taksacji nieruchomości, ochrona znaków geodezyjnych i innych, prowadzenie powiatowego systemu bazy danych wchodzących w skład krajowego systemu informacji o terenie, 109 2. samorząd województwa – prowadzenie zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie map topograficznych i tematycznych, dysponowanie środkami WFGZ, prowadzenie wojewódzkich baz danych wchodzących do zasobu krajowego systemu informacji, 3. samorząd gminny – kompetencje w zakresie postępowań rozgraniczeniowych, możliwość przejmowania zadań samorządu powiatowego w drodze porozumień w przypadku przygotowania własnego aparatu urzędniczego do prowadzenia tych spraw zgodnie z wymogami prawa. Przyjęty model administracji w zakresie powyższy spraw jest jasny i spójny, każdemu szczeblowi administracji przyporządkowano konkretne zadania nie nakładające się na siebie. W zakresie kompetencji samorządu wojewódzkiego administrowanie ww sprawami wpłynie na niewątpliwy postęp w zakresie rozwoju regionalnego i strategii wojewódzkich w sposób bezpośredni jak również pośredni przy planach zagospodarowania przestrzennego. System ten sprzyjać będzie utworzeniu Informacji Przestrzennej – jako jednego z narzędzi polityki regionalnej. Zasadnicze zmiany zostały również wprowadzone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zmiany powyższe wynikają z przyjętego podziału terytorialnego i kompetencyjnego państwa. Ustawa przyjęła rozszerzenie swojego zastosowania w stosunku do nowych jst. I tak powstała nowa grupa właścicieli nieruchomości stanowiących do tej pory własność SP tj. powiatu i województwa, zlikwidowano dotychczasowego przedstawiciela SP – kierownika urzędu rejonowego, którego kompetencje w większości zostały przejęte przez starostę – art. 11 ustawy, który stanowi, iż z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy oraz odrębnych ustaw organem reprezentującym SP w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej a organami reprezentującymi jst są ich zarządy, wprowadzenie zasad wyposażenia i oddawania nieruchomości powiatowymi i wojewódzkim osoba prawnym, określenia zasad właściwości nowych organów w zakresie gospodarowania nieruchomościami powiatowymi i wojewódzkimi przez ich organy, określenie zasad przyznawania praw do nieruchomości powiatowym i wojewódzkim jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, stosowania przez organy samorządu powiatowego i wojewódzkiego analogicznych procedur w zakresie zbywania nieruchomości jak w przypadku gmin. W zakresie gospodarki nieruchomościami wojewoda również posiada kompetencję ściśle wynikające z regulacji ustawy w związku z art. 7 ustawy o administracji rządowej w 110 województwie. Starosta generalnie działający jako reprezentant SP musi występować w przypadkach określonych do wojewody o zgodę na następujące czynności: 1. przy zbywaniu nieruchomości SP art. 23 ust. 1 pkt. 7, 2. darowizna nieruchomości SP art. 13 ust. 2, 3. sprzedaż nieruchomości jednostce samorządu terytorialnego za cenę obniżoną lub nieodpłatne oddanie tej nieruchomość art. 14 ust. 5 w związku z art. 14 ust. 1, 4. udzielenie bonifikaty art. 68 ust. 1, 5. zamiana nieruchomości. Ponadto wojewoda jest organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez starostę z zakresu zadań administracji rządowej. Wojewoda może również wydać odpowiednie zarządzenie określające warunki pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości SP oraz zasad stosowania bonifikat. Ułożenie takie jest rozwiązaniem prawidłowym, ze względu na likwidację szczebla pośredniego w postaci kierowników urzędów rejonowych. Należy jednak zasygnalizować, iż należałoby wojewodę wzmocnić w kompetencję wnioskowania o pociągnięcie starosty przez radę powiatu do odpowiedzialności politycznej za błędne wykonywanie zadań z zakresu gospodarowania nieruchomościami SP bądź ich nie wykonywanie. W obecnej chwili nie ma podporządkowania służbowego w tym podziale zadań, wojewoda sprawujący nadzór nie może w związku z takim podziałem zadań wyciągnąć konsekwencji za błędy w działaniu starosty. W tym celu powinna zostać znowelizowana ustawa o samorządzie powiatowym, która wprowadzałaby odpowiedni mechanizm wpływu wojewody na pociągnięcie starosty do odpowiedzialności politycznej. W zakresie powyższej ustawy zostały zachowane również kompetencje administracji centralnej. Do najważniejszych spraw zarezerwowanych do właściwości ministra skarbu państwa zaliczyć można: 1. wyposażanie państwowych osób prawnych w nieruchomości art. 51 – 53, 2. zagospodarowanie nieruchomości pozostałych po zlikwidowanych lub sprywatyzowanych państwowych osobach prawnych, 3. wniesienie nieruchomości jako wkładu niepieniężnego do spółki, 4. wyposażenie fundacji lub dokonanie darowizny nieruchomości na rzecz fundacji prowadzącej działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, 5. oddać nieodpłatnie jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 60 ust. 1, 6. rozstrzygać o sposobie zagospodarowania nieruchomości znajdującej się w trwałym zarządzie jednostek określonych w art. 60 ust. 1, 111 7. zawierać umowy sprzedaży, najmu, dzierżawy oddania w użytkowanie wieczyste przedstawicielstwom dyplomatycznym. W zakresie ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących skarbowi państwa, minister właściwy ds. skarbu państwa posiada również uprawnienia w zakresie: 1. prowadzenia ewidencji podmiotów, których przysługuje wykonywanie uprawnień wynikających z praw majątkowych sp, 2. wykonywania uprawnień wynikających z praw majątkowych SP w stosunku do mienia pozostałych po likwidacji państwowej jednostki organizacyjnej lub przypadającego SP w wyniku likwidacji spółki z udziałem SP, 3. zgłaszania sprzeciwu wobec czynności prawnych państwowych osób prawnych w zakresie rozporządzania składnikami majątku trwałego. Zachowanie tych kompetencji po stronie administracji centralnej nie do końca znajduje uzasadnienie związane z założeniami reformy administracji publicznej. Dokonując oceny regulacji wynikających z reformy administracji publicznej w zakresie gospodarki nieruchomościami, należy stwierdzić, iż przyjęte rozwiązania są dobre a system podziału kompetencji jest poprawny i jasny. Pewne kompetencje obecnie zastrzeżone dla stopnia administracji centralnej powinny został przekazane na szczebel administracji rządowej w województwie, dokonywane przez wojewodę powinny mieć akceptację ministra. Pomoc społeczna. Nowelizacja ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej wprowadził głęboką reformę dotychczasowego podziału zadań z zakresu pomocy społecznej. W celu dokonania analizy przedstawione zostaną kompetencje poszczególnych organów administracji publicznej w zakresie pomocy społecznej. Do zadań własnych realizowanych przez gminę ustawa zalicza: - prowadzenie domów pomocy społecznej, ośrodków wsparcia o zasięgu lokalnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki, - przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych i specjalnych celowych, - przyznawanie pomocy rzeczowej, - przyznawanie pomocy w naturze na ekonomiczne usamodzielnienie, - przyznawanie i wypłacanie zasiłków i pożyczek na ekonomiczne usamodzielnienie, - inne zadania z zakresu pomocy społecznej wynikające z rozeznanych potrzeb gminy. 112 Natomiast do zadań własnych z zakresu pomocy społecznej o charakterze obowiązkowym, realizowanych przez gminy, należy: 1) udzielanie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, w tym osobom bezdomnym, 2) organizowanie i prowadzenie gminnych ognisk wychowawczych, świetlic i klubów środowiskowych dla dzieci, a także organizowanie mieszkań chronionych, 3) świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, 4) udzielanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne osób bezdomnych i innych osób niemających dochodu i możliwości ubezpieczenia się na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, 5) udzielanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego, 6) praca socjalna, 7) sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym, 8) zapewnienie środków na wynagrodzenia dla pracowników W zakresie zadań zleconych gminie należy: 1) przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych, renty socjalnej, przysługujących dodatków do świadczeń, 2) przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych, gwarantowanych okresowych i specjalnych okresowych, 3) opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne za osoby, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 2 oraz w art. 31 ust. 4a, 4) opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, 5) przyznawanie i wypłacanie zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, 6) przyznawanie zasiłku celowego w formie biletu kredytowanego, 7) świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych, przysługujących na podstawie przepisów o ochronie zdrowia psychicznego, 8) organizowanie i prowadzenie środowiskowych domów samopomocy, 113 9) zadania wynikające z rządowych programów pomocy społecznej bądź innych ustaw, mających na celu ochronę poziomu życia osób i rodzin po zapewnieniu odpowiednich środków, 10) utworzenie i utrzymanie ośrodka pomocy społecznej i zapewnienie środków na wynagrodzenia pracowników realizujących zadania określone w pkt 1-7. W zakresie zadań realizowanych przez powiat w zakresie ustawy o pomocy społecznej zostały przekazane następujące kompetencje: 1) zapewnienie, organizowanie i prowadzenie usług o określonym standardzie w domu pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym, organizowanie mieszkań chronionych oraz kierowanie osób ubiegających się o przyjęcie do domu pomocy społecznej, 2) opracowywanie powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, 3) udzielanie informacji o prawach i uprawnieniach, 4) organizowanie i prowadzenie specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego dla rodzin naturalnych i zastępczych, a także terapii rodzinnej, 5) prowadzenie ośrodka interwencji kryzysowej, 6) zapewnienie opieki i wychowania dzieciom całkowicie lub częściowo pozbawionym opieki rodziców oraz dzieciom niedostosowanym społecznie, w szczególności poprzez prowadzenie i organizowanie ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, placówek opiekuńczowychowawczych, w tym ognisk wychowawczych, świetlic i klubów środowiskowych o zasięgu ponadgminnym dla dzieci i młodzieży, a także tworzenie i wdrażanie programów pomocy dziecku i rodzinie, 7) zapewnienie szkolenia i doskonalenia zawodowego kadr pomocy społecznej z terenu powiatu, 8) doradztwo metodyczne dla ośrodków pomocy społecznej i pracowników socjalnych, 9) finansowanie powiatowych ośrodków wsparcia, 10) pomoc w integracji ze środowiskiem osób opuszczających zakłady karne oraz niektóre rodzaje placówek opiekuńczo-wychowawczych, resocjalizacyjnych, zakłady dla nieletnich i rodziny zastępcze, 11) przyznawanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz pokrywanie wydatków związanych z kontynuowaniem nauki osobom opuszczającym niektóre typy placówek opiekuńczo-wychowawczych, schroniska, zakłady poprawcze, domy pomocy społecznej i rodziny zastępcze, 114 12) organizowanie opieki w rodzinach zastępczych oraz udzielanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonych w nich dzieci, 13) podejmowanie innych działań wynikających z rozeznanych potrzeb, 14) realizacja innych zadań przewidzianych w odrębnych ustawach. Powiat realizuje również zadania z zakresu administracji rządowej, do których można zaliczyć : 1) organizowanie i zapewnianie funkcjonowania powiatowych ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi, 2) pomoc uchodźcom, 3) utworzenie i utrzymywanie powiatowego centrum pomocy rodzinie i zapewnianie środków na wynagrodzenia pracowników realizujących zadania określone w pkt 1-2. Do zadań z zakresu pomocy społecznej realizowanych przez samorząd województwa należy: 1) sporządzanie bilansu potrzeb i środków w zakresie pomocy społecznej we współpracy z gminami i powiatami oraz opracowywanie strategii rozwoju, 2) opracowywanie i wdrażanie celowych programów służących realizacji zadań pomocy społecznej i ich dofinansowywanie, 3) organizowanie kształcenia, w tym prowadzenie szkół służb społecznych oraz szkolenia zawodowego kadr pomocy społecznej, 4) identyfikowanie przyczyn ubóstwa oraz wspieranie i prowadzenie działań na rzecz wyrównywania poziomu życia mieszkańców województwa, 5) inspirowanie i promowanie nowych rozwiązań w zakresie polityki społecznej, w tym pomocy społecznej. Samorząd województwa w celu realizacji zadań, o których mowa w pkt 1 –5 , możne powołać jednostkę organizacyjną "regionalny ośrodek polityki społecznej". Do zadań wojewody w zakresie pomocy społecznej należy w szczególności: 1) ocena stanu i efektywności pomocy społecznej, 2) ustalanie sposobu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, 3) nadzór, niezależnie od podmiotu prowadzącego, nad jakością działań oraz przestrzeganiem standardu usług świadczonych przez jednostki organizacyjne pomocy 115 społecznej oraz zgodności zatrudnienia pracowników tych jednostek z wymaganymi kwalifikacjami, a w przypadku placówek opiekuńczo-wychowawczych - także nad przestrzeganiem standardu wychowania i opieki, 4) kontrola usług i akceptacja programów naprawczych w domach pomocy społecznej, a także ocena stopnia realizacji programu naprawczego, o którym mowa w art. 20, 5) wydawanie i cofanie zezwoleń lub zezwoleń warunkowych na prowadzenie domów pomocy społecznej oraz prowadzenie rejestru domów pomocy społecznej, 6) koordynowanie działań w zakresie integracji ze społeczeństwem osób posiadających status uchodźcy, 7) wyznaczanie, w uzgodnieniu ze starostami powiatów prowadzących ośrodki adopcyjnoopiekuńcze, ośrodka prowadzącego bank danych o dzieciach oczekujących na przysposobienie i kandydatach zakwalifikowanych do pełnienia funkcji rodziny zastępczej oraz o rodzinach zgłaszających gotowość przysposobienia dziecka. Na poziomie administracji centralnej zachowano kompetencje w zakresie stanowienia aktów wykonawczych do ustawy w zakresie określenia, kwalifikacje osób, które z upoważnienia wojewody mogą wykonywać zadania, o których mowa w pkt 1 - 7, a w szczególności kwalifikacje osób bezpośrednio wykonujących czynności nadzoru i kontroli, określone w pkt 3 i 4, a także kwalifikacje, w tym pedagogiczne, niezbędne do sprawowania nadzoru nad placówkami opiekuńczo-wychowawczymi oraz ośrodkami adopcyjnoopiekuńczymi. Ważna nowa kompetencją jest przyznanie organom administracji rządowej i organom jednostek samorządu terytorialnego możliwości zlecania, w drodze umowy, organizacjom społecznym, Kościołowi Katolickiemu i innym kościołom, związkom wyznaniowym, fundacjom, stowarzyszeniom, pracodawcom oraz osobom fizycznym i prawnym zadania z zakresu pomocy społecznej oraz wspierać je w tym finansowo. Ponadto ustawodawca dokonując nowelizacji ustawy zobowiązał administrację rządowa i samorządową do współdziałania na zasadach partnerstwa, równego dostępu, jawności, efektywności ekonomicznej i jakości, z podmiotami, którym można zlecać prowadzenie zadań z zakresu pomocy społecznej. Na realizację zadań własnych z zakresu pomocy społecznej powiaty i samorząd województwa na podstawie art. 53 i 56 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 – 2000 otrzymywały dotację celową z budżetu państwa. Dokonując podsumowania zmian w układzie kompetencyjnym należy podkreślić, iż jest to nowelizacja komplementarna, 116 a na każdym poziomie administracji mają być realizowane określone zadania jst w tym zakresie w sposób prawidłowy i zgodny z zakresem przekazanych kompetencji. Zatrudnienie i przeciwdziałanie bezrobociu. Nowelizacja ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wprowadziła głęboką reformę systemu administracji na poziomie administracji lokalne. Do 1999 roku zadania wojewódzkich i rejonowych urzędów pracy wykonywane były w ramach rządowej administracji specjalnej. Minister Pracy i Polityki Socjalnej w związku z planowaną reformą został zobowiązany do dostosowania struktury urzędów do nowego podziału terytorialnego kraju wykorzystując w tym celu dotychczasowe siedziby i kadrę jako urzędy nowych województw oraz urzędów powiatowych. Nowelizacja ustawy zmieniła również układ kompetencyjny. Na szczeblu centralnym organem jest Prezes Krajowego Urzędu Pracy i podlega ministrowi właściwemu do spraw pracy. Prezes Krajowego Urzędu Pracy jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw pracy, zaopiniowany przez Naczelną Radę Zatrudnienia. Natomiast wiceprezesów Krajowego Urzędu Pracy powołuje i odwołuje minister właściwy do spraw pracy na wniosek Prezesa Krajowego Urzędu Pracy. Swoje zadania Prezes Krajowego Urzędu Pracy wykonuje przy pomocy Krajowego Urzędu Pracy. Prezes Krajowego Urzędu Pracy w zakresie przekazanych mu zadań wykonuje: 1) współdziała z jednostkami samorządu terytorialnego, 2) realizuje politykę państwa w zakresie rynku pracy, 3) inicjuje i stosuje instrumenty polityki rynku pracy, w tym poprzez zawierane z organami zatrudnienia kontrakty na realizację zadań określonych w ustawie, 4) opracowuje projekty standardów realizacji zadań określonych w ustawie, 5) realizuje zadania wynikające z funkcji dysponenta głównego Funduszu Pracy, 6) zapewnia jednolitość stosowania prawa poprzez m.in.: a) udzielanie wyjaśnień dotyczących przepisów ustawy, b) opracowywanie wzorów dokumentów oraz druków, c) prowadzenie szkoleń kadr realizujących zadania objęte ustawą, d) nadzór systemu informatycznego w organach zatrudnienia, 7) realizuje zadania w zakresie ochrony roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, 117 8) jest organem odwoławczym od decyzji wydawanych przez wojewodę jako organu pierwszej instancji, 9) wykonuje zadania określone w odrębnych ustawach. Natomiast na szczeblu lokalnym ustawa przekazała do zadań samorządu województwa następujące zadania: 1) opracowywanie analiz i ocen dotyczących problematyki zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu w województwie, 2) współdziałanie z wojewódzką radą zatrudnienia w podejmowaniu przedsięwzięć zmierzających do ograniczenia bezrobocia i jego negatywnych skutków, w tym tworzenie nowych miejsc pracy, 3) planowanie wydatków i gospodarowanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację polityki rynku pracy, 4) inicjowanie i współfinansowanie szkoleń, prac interwencyjnych, zatrudnienia absolwentów i programów specjalnych, 5) organizowanie pośrednictwa pracy w skali wojewódzkiej i międzywojewódzkiej, 6) współdziałanie z organami właściwymi w sprawach oświaty w planowaniu i podejmowaniu przedsięwzięć w zakresie szkolenia bezrobotnych oraz w organizowaniu kształcenia zawodowego, z uwzględnieniem potrzeb wojewódzkiego rynku pracy, 7) organizowanie i koordynowanie rozwoju usług poradnictwa zawodowego oraz informacji zawodowej na terenie województwa, a także wspieranie działalności klubów pracy, 8) ustalanie kryteriów wydawania zezwoleń w sprawach zatrudnienia cudzoziemców, 9) prowadzenie polityki regionalnej w zakresie przeciwdziałania bezrobociu poprzez inspirowanie i współfinansowanie oraz koordynowanie realizacji programów wojewódzkich, 10) organizowanie, inicjowanie i współfinansowanie inwestycji infrastrukturalnych, wykonywanych jako zadania własne gmin lub powiatów, w systemie robót publicznych w powiatach (gminach) zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, 11) organizowanie, inicjowanie i współfinansowanie lokalnych programów mających na celu tworzenie nowych miejsc pracy i likwidację negatywnych skutków bezrobocia lub wspieranie rządowych programów restrukturyzacyjnych, 12) inicjowanie przedsięwzięć w zakresie udzielania pomocy i udzielanie pomocy przewidzianym do zwolnienia pracownikom, również za pośrednictwem pracodawców, w przypadku gdy zwolnienia te mają znaczący wpływ na lokalny rynek pracy, 118 13) realizacja innych zadań przewidzianych w odrębnych ustawach. Zadania określone powyżej realizowane są przez wojewódzki urząd pracy będący wojewódzką samorządową jednostką organizacyjną samorządu województwa. Dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy powołuje i odwołuje marszałek województwa, po zasięgnięciu opinii Prezesa Krajowego Urzędu Pracy oraz wojewódzkiej rady zatrudnienia. Wicedyrektorów wojewódzkich urzędów pracy powołuje i odwołuje marszałek województwa na wniosek dyrektora. Sejmik województwa co najmniej raz w roku dokonuje oceny sytuacji na rynku pracy. Na szczeblu administracji powiatowej z zakresu zadań administracji rządowej zostały przekazane następujące zadania: 1) rejestrowanie bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy, przedstawianie im propozycji zatrudnienia, szkolenia i innych form mających na celu ich aktywizację zawodową, a w razie braku takich możliwości wypłacanie uprawnionym zasiłków i innych świadczeń pieniężnych, 2) przyznawanie i wypłacanie osobom uprawnionym zasiłków przedemerytalnych i świadczeń przedemerytalnych, 3) prowadzenie poradnictwa zawodowego oraz informacji zawodowej dla bezrobotnych i innych osób poszukujących pracy, 4) wydawanie biletów kredytowych osobom skierowanym do pracy poza miejsce stałego zamieszkania, 5) wydawanie zezwoleń i zgód w sprawach dotyczących zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej przez cudzoziemców, na podstawie kryteriów ustalonych przez samorząd województwa, 6) wydawanie decyzji w sprawach o: a) uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną oraz utracie statusu osoby bezrobotnej, b) przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu, wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, c) obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, dodatku szkoleniowego, stypendium, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, innych nienależnie pobranych świadczeń lub kosztów szkolenia finansowanych z Funduszu Pracy, 119 d) odroczeniu terminu spłaty, rozłożeniu na raty lub umorzeniu części albo całości nienależnie pobranego świadczenia lub pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy, e) refundowaniu pracodawcom wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne młodocianych pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego, f) refundowaniu pracodawcom dodatków i premii przysługujących pracownikom za wykonywanie obowiązków opiekunów praktyk uczniowskich, 7) wydawanie innych decyzji w sprawach dotyczących zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu na podstawie innych ustaw, 8) wykonywanie kontroli w zakresie przestrzegania przepisów ustawy, 9) wykonywanie zadań określonych w odrębnych przepisach. Ustawa przekazała samorządowi powiatowemu następujące zadania jako zadania własne: 1) udzielanie pomocy bezrobotnym i innym osobom poszukującym pracy w znalezieniu pracy, a także pracodawcom w pozyskaniu pracowników, 2) podejmowanie i realizacja działań zmierzających do ograniczenia bezrobocia i jego negatywnych skutków, 3) pozyskiwanie i gospodarowanie środkami finansowymi na realizację zadań z zakresu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, 4) inicjowanie tworzenia dodatkowych miejsc pracy oraz udzielanie pomocy bezrobotnym w podejmowaniu działalności na własny rachunek i ścisła współpraca w tym zakresie z izbą rolniczą w odniesieniu do bezrobotnych zamieszkałych na wsi, 5) inicjowanie i finansowanie: a) prac interwencyjnych, b) robót publicznych, c) zatrudnienia absolwentów, d) programów specjalnych, e) szkoleń, 6) współdziałanie z powiatowymi radami zatrudnienia w zakresie ograniczania bezrobocia i jego negatywnych skutków, a w szczególności rozdziału i wykorzystania środków Funduszu Pracy oraz Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, 7) inicjowanie i wspieranie działalności klubów pracy, 8) opracowywanie analiz, ocen i sprawozdań dotyczących problematyki zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu w powiecie na potrzeby wojewódzkiego urzędu pracy oraz powiatowej rady zatrudnienia, 120 9) inicjowanie przedsięwzięć w zakresie udzielania pomocy i udzielanie pomocy przewidzianym do zwolnienia pracownikom, również za pośrednictwem pracodawców, w przypadku gdy zwolnienia te mają znaczący wpływ na lokalny rynek pracy. Zadania przekazane powiatowi są realizowane przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Kierownika powiatowego urzędu pracy powołuje i odwołuje starosta po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia. Natomiast zastępców kierownika powiatowego urzędu pracy powołuje i odwołuje starosta na wniosek kierownika. Na szczeblu rządowej administracji w województwie do zadań wojewody zostały przekazane sprawy z zakresu przeciwdziałania bezrobociu, a w szczególności: 1) kontrola realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, wynikających z przestrzegania przepisów ustawy, wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego, 2) sprawowanie merytorycznego nadzoru nad wymaganym standardem usług świadczonych przez urzędy pracy oraz odpowiednim poziomem kwalifikacji kadr w urzędach pracy na terenie województwa. Ponadto w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia jest wojewoda. Dokonując oceny wprowadzonych zmian systemowych w zakresie ustawy należy stwierdzić, iż przyjęta systematyka podziału zadań jest poprawna i komplementarna. Należy zauważyć, iż praktycznym realizowaniu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w podziale zadań wojewody i samorządów powiatowego i województwa nie zachodzi nakładanie się kompetencji oraz nie ma podstaw do sporów kompetencyjnych pomiędzy tymi szczeblami administracji publicznej. Wydaje się jednak konieczne uporządkowanie, niektórych regulacji ustawowych np.: używanie podobnych sformułowań w zapisach zadań administracji rządowej realizowanych przez powiaty np. art. 6 pkt 1" ... przedstawianie ... innych form mających na celu aktywizacje zawodową " w zestawieniu z art. 6a mówiącym o zadaniach samorządu powiatowego np. w ust. 1 - udzielanie pomocy bezrobotnym i innym osobom poszukującym pracy w znalezieniu pracy, prowadzi do trudności w określeniu jakie konkretnie zadania są zadaniami własnymi powiatu, art.6 pkt 5 - inicjowanie i finansowanie subsydiowanego zatrudnienia oraz programów specjalnych i szkoleń - nie daje wojewodzie możliwości oceny prawidłowości kierowania środków do osób z grup ryzyka objętych pomocą w ramach czterech programów rządowych adresowanych do kobiet , młodzieży, mieszkańców wsi i długotrwale bezrobotnych, 121 rządowym zadaniem zleconym powiatom jest wykonywanie kontroli w zakresie przestrzegania przepisów ustawy art.6 pkt 8 . Wojewoda natomiast ma zapisaną kontrolę realizacji zadań z zakresu administracji rządowej. Wynika z tego, że uprawnienie wojewody sprowadza się jedynie do sprawdzenia czy powiat kontroluje przestrzeganie przepisów ustawy. Ponadto trwają prace parlamentarne nad nowelizacją ustawy, które przewidują zmianę kompetencji organu udzielającego zezwolenia na pracę cudzoziemcom. Organem tym miałby być wojewoda . Oznacza to, że wojewoda zobowiązany będzie przed wydaniem zezwolenia uwzględnić sytuację na lokalnym rynku pracy. Konieczny w związku z takim podziałem zadań wprowadzenie odpowiedniej regulacji prawnej rozdzielającej precyzyjnie obowiązki starosty i wojewody w tym przedmiocie. Realizację tego zadania również utrudniać będzie fakt ustalania przez samorząd województwa kryteriów wydawania zezwoleń w sprawach zatrudnienia cudzoziemców. Podobny problem - wzajemnych relacji -wystąpi w przypadku powierzenia wojewodzie zadań kontroli legalności zatrudnienia. Niezbędny jest przepis regulujący zależności między wojewodą, a starostą. Przykładem może tu być konieczność uzyskania informacji o pozostawaniu lub nie pozostawaniu w rejestrze osób bezrobotnych. Ochrona zdrowia. Zagadnienia związane z szeroko pojęta ochrona zdrowia zostały włączone również w pakiet zadań przekazywanych nowo powstałym jednostkom samorządu terytorialnego związanych z decentralizacją zadań państwa na szczebel regionalny i lokalny. Nowelizacji w związku z tym poddane zostały następujące akty prawa materialnego: 1. ustawa z dnia 22 kwietnia 1959 r. o zwalczaniu gruźlicy, 2. ustawa z dnia 13 listopada 1963 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych, 3. ustawa z dnia 25 listopada 1970 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, 4. ustawa z dnia 21 czerwca 1991 r. o wprowadzeniu częściowej odpłatności za koszty wyżywienia i zakwaterowania w sanatoriach uzdrowiskowych, 5. ustaw z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, 6. ustawa z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym, 7. ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego, 8. ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy. 122 Ad. 1. rozszerzony został kręg organów administracji publicznej w zakresie prawa żądania od osób zamieszkałych na terenie RP by poddały się rygorom, ustawy a w szczególności: poddały się szczepieniom ochronnym, badaniom lekarskim, żądania udzielania wyjaśnień w zakresie wykrycia źródeł choroby. Odpowiedzialne za realizację tych zadań są gmina, powiat, województwo. Ponadto starosta został upoważniony do wydawania zarządzeń w zakresie przymusowego umieszczenia chorego w szpitalu, umieszczenia dzieci i młodzieży w zakładach przeznaczonych dla dzieci w przypadku wystąpienia w ich otoczeniu przypadków choroby. Gmina została natomiast zobowiązana do ustalania wykazu zakładów pracy przydatnych do prowadzania szkolenia dla chorych nie mających wyuczonego zawodu lub nie mogących w nim pracować. Wydawać się może, iż powyższa kompetencja powinna się znajdować na poziomie starosty, a ponadto powinien być uregulowany obowiązek kierowania tych osób do odpowiedniego przeszkolenia. Ad. 2. w zakresie nowelizacji powyższej ustawy został rozszerzony kręg organów odpowiedzialnych za prawo żądania od osób przebywających na terenie RP by poddały się szczepieniom ochronnym, badaniom profilaktycznym, wykonywały zabiegi higieniczno – sanitarne, udzielały wyjaśnień i podawały niezbędne informacje w celu wykrycia źródeł choroby. Organy samorządu terytorialnego mają obowiązek zgłaszania odpowiednim organom Inspekcji Sanitarnej przypadków zachorowań. Ponadto ustawa zobowiązuje jst. do pokrywania kosztów związanych z przewiezieniem chorego do odpowiedniego zakładu zdrowia. Wszystkie organy samorządu terytorialnego zyskały kompetencję stanowienia przepisów porządkowych w zakresie ograniczenia praw i swobód obywatelskich w przypadku wystąpienia stanów epidemii. Ustalenie kompetencji w zakresie stanowienia przepisów porządkowych na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego jest rozwiązaniem prawidłowym i zgodnym z kierunkiem reformy administracji publicznej. Starosta natomiast został upoważniony do ustalania kosztów związanych z dokonywaniem na koszt właścicieli lub użytkowników napraw urządzeń przeznaczonych do usuwania nieczystości oraz wydawania decyzji o powołaniu osób wykonujących zawody medyczne do zwalczania epidemii, analogiczne upoważnienie posiada wojewoda. Ad. 3. W tym zakresie ustawa wprowadziła kompetencję na poziom centralny ministra do wydawania rozporządzenia w zakresie ogólnych zasad wewnętrznej kontroli i przestrzegania higieny w zakładach produkcyjnych i wprowadzających do obrotu produkty wymagające specjalnych warunków sanitarnych. Ad. 4. Przesunięto w tym zakresie kompetencję z administracji centralnej na samorząd województwa, który został wyposażony w kompetencję określania z uwzględnieniem 123 sezonowości i standardu usług, zasad ustalania wysokości opłat za pobyt w sanatoriach uzdrowiskowych znajdujących się na terenie województwa. Ad. 5. W zakresie decentralizacji zadań w zakresie zakładów zdrowia kompetencje zostały przesunięte do samorządu powiatowego i województwa. Należy podkreślić, iż po reformie kompetencje do tworzenia zakładów opieki zdrowia mają wszystkie szczeble administracji publicznej. Wojewoda natomiast może tworzyć zakłady opieki zdrowotnej w sytuacjach przewidzianych przepisami prawa. Samorząd powiatowy przejął dotychczasowe szpitale rejonowe natomiast samorząd województwa sanatoria, szpitale o znaczeniu regionalnym według rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy przepisy wprowadzające przepisy reformujące administrację publiczną. Nowelizacja ustawy o zakładach opieki zdrowotnej objęła również kompetencje do tworzenia, przekształceń i likwidacji zoz. Zmieniono również przepisy związane z powoływaniem rady społecznej oraz jej składu. Należy podkreślić, iż ustawa nawet po nowelizacji nie przystaje do nowych rozwiązań związanych z reformą finansowania usług medycznych w związku z powyższym powinna być jak najszybciej zamieniona innym aktem uwzględniającym obecny system finansowania służby zdrowia. Ad. 6. Decentralizacja zadań została ulokowana na poziomie administracji rządowej w województwie. Nadzór farmaceutyczny został włączony do zespolonej administracji podległej wojewodzie. Główne zadania wojewody w związku z tym sprowadzają się do powoływania i odwoływania wojewódzkiego inspektora, określenia struktury organizacyjnej nadzoru farmaceutycznego, wydawania decyzji z zakresu nadzoru farmecutycznego. Ad. 7. Zadania zdecentralizowano na poziom administracji powiatowej w zakresie organizowania i zapewniania usług o odpowiednim standardzie w domach pomocy społecznej dostosowanych do specjalnych wymagań osób z zaburzeniami psychicznym. Samorząd województwa przejął natomiast zadanie tworzenia i utrzymywania sieci szpitali psychiatrycznych. Należy podkreślić, iż ustawa ta wymaga jednak ponownej nowelizacji w zakresie obowiązku wojewody umieszczania osób na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych w ww zakładach. Kompetencja w tym zakresie powinna być ulokowana po stronie samorządu województwa, który jest organem założycielskim oraz dysponuje np. Stacjami pogotowia. Ad. 8. W zakresie tej ustawy nowelizacja została ograniczona do rozszerzenia zadań na samorząd województwa. Odpowiada on za tworzenie i utrzymywanie wojewódzkich ośrodków medycyny pracy oraz za finansowanie działalności wojewódzkich ośrodków medycyny pracy i realizację zadań ustawowych medycyny pracy. W pozostałym zakresie kompetencję pozostały na szczeblu centralnym. 124 Oceniając dokonane reformy w zakresie szeroko pojętej służby zdrowia, należy podkreślić, iż przyjętym model administracji nie jest jasny i klarowny. W szczególności można stwierdzić, iż ani minister zdrowia, ani rząd nie mają wystarczających instrumentów kształtowania polityki zdrowotnej państwa. Instrumenty w zakresie realizacji polityki zdrowotnej państwa zostały rozdzielone między rząd, ministra zdrowia, pełnomocnika rządu ds. wprowadzania powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, kasy chorych, urząd nadzoru ubezpieczeń zdrowotnych oraz jednostki samorządu terytorialnego, które pełnią podwójną rolą, są odpowiedzialne jako organy założycielskie, oraz realizują politykę zdrowotną na swoim terenie. Dla samorządów terytorialnych fakt odpowiedzialności za realizację polityki zdrowotnej wynika z zapisów ustaw ustrojowych, a nie z przepisów prawa materialnego. Takie ułożenie kompetencji jest niewystarczające. Wydaje się iż reformie przyświecał całkowity brak koncepcji odpowiedzialności za koordynowanie polityki zdrowotnej państwa. Tak do końca nie wiadomo czy gmina odpowiada za szpitale, czy podstawową opiekę zdrowotną. Jeżeli świadczenia zdrowotne gwarantowane są konstytucyjnie, to należy założyć, iż przyjęty system zarządzania służba zdrowia powinien być jasny i zrozumiały, który szczebel za jaki rodzaj placówek służby zdrowia odpowiada, jakie są mechanizmy finansowania służby zdrowia, do kogo można się odwołać w przypadku nienależytego świadczenia usług medycznych w publicznej placówce itd. Jeżeli założeniem jest, iż wprowadzony system administracji publicznej jest jednolity dla całego kraju a rodzaj przekazanych im kompetencji jest również jednakowy to należy doprowadzić, do wzmocnienia pozycji administracji centralnej, a na szczeblu lokalnym doprowadzenia do jasnego podziału kompetencji. Do najbardziej uciążliwych wad prawnych wynikających z przepisów dotyczących sektora służby zdrowia można z całą pewnością zaliczyć: - niejasny podział zadań pomiędzy poszczególne szczeble administracji publicznej, z niejasnymi zapisami w stosunku do jst w zakresie ich obowiązków w zakresie służby zdrowia, bez jednoczesnego wyartykułowania prawa jst. w stosunku do administracji rządowej w zakresie realizacji polityki zdrowotnej. - Niejasne określenie statusu niepublicznych instytucji ubezpieczenia zdrowotnego, oraz stworzenia warunków ich funkcjonowania na rynku ubezpieczeń zdrowotnych. - Braku mechanizmów ustalania ogólnych standardów świadczeń i ich wyceny, jak również mechanizmów przestrzegania standardów. Brak tych rozwiązań prowadzić do istotnych rozbieżności pomiędzy zawieranymi kontraktami w poszczególnych województwach. 125 - Brak precyzyjnego określenia roli kasy chorych. Obecnie uczestniczy ona w zakresie pojęciowym realizacji polityki zdrowotnej. Wydaje się uzasadnionym sprowadzenie jej do roli płatnika za świadczone usługi, oraz kontrolera jakości świadczonych usług. - Brak jasnego określenia statusu prawnego zakładów publicznych i niepublicznych ochrony zdrowia. - Wprowadzenie rozwiązań prawnych regulujących w sposób jednolity dla wszystkich organów założycielskich w zakresie służby zdrowia procedur prywatyzacyjnych, oraz określenie kryteriów jeżeli jest to konieczne dla realizacji polityki zdrowotnej państwa typów jednostek, które nie mogą podlegać procedurom prywatyzacyjnym. Obecny brak regulacji prowadzić może do przejmowania cząstkowego własności nad publicznymi zakładami opieki zdrowotnej przez wierzycieli – co nie jest chyba zamierzeniem reformatorów służby zdrowia. Przyjęty model jest w dużej mierze nieefektywny i powielający stare błędy. Zakłada przez twórców reformy restrukturyzacja w sieci publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie jest realizowana w tempie umożliwiającym racjonalne wykorzystanie przekazywanych środków przez kasy chorych. Taki stan doprowadzić może do sytuacji jak z momentu wprowadzania reformy służby zdrowia, gdzie nowo powołane publiczne samodzielne jednostki mają już długi niejednokrotnie przewyższające ich majątek ruchomy i nieruchomy. Brak zdecydowanej interwencji ze strony władz centralnych może doprowadzić do generalnego krachu w zakresie służby zdrowia. Jak widać jst. nie były w stanie przeprowadzić gruntownej restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Należy również zwrócić uwagę, iż kasy chorych nie chcą zwracać środków za leczenie członka danej kasy w innym województwie. Wydaje się, iż taka praktyka prowadzić może do generalnego wniosku, iż ubezpieczeni zostali faktycznie ograniczeni w swoich podstawowych wolnościach między innymi wyboru miejsca leczenia. Założeniem reformy był łatwy przepływ pieniędzy za ubezpieczonym, jak widać było to założenie nieprawdziwe, a struktury kas chorych nie są zainteresowane wykonywaniem podstawowych swoich obowiązków – wprowadzają procedury nie znajdujące odzwierciedlenia w obowiązującym prawie. Narzucają działania ograniczające prawa ubezpieczonych. Nad modelem docelowym kas chorych należy się również gruntownie zastanowić, jaką rolę ma ona odgrywać w przyszłości i czy jest niezbędna w takim kształcie jak w chwili obecnej. Generalnie należy stwierdzić, iż przyjęty model reformy w zakresie służby zdrowia nie jest systemowo rozwiązany. Wymaga on po pierwsze odpowiedzi na 126 pytanie jaka ma być rola administracji rządowej, oraz samorządu terytorialnego w realizacji polityki zdrowotnej, po drugie szybkiego dostosowania prawa w sposób umożliwiający racjonalne podejmowanie decyzji przez organy założycielskie. Zmian wymagają zwłaszcza ustawy dotyczące procedur prywatyzacyjnych, gospodarki nieruchomościami, ustawa o finansach publicznych, o zamówieniach publicznych i wiele innych, które nierozerwalnie wiążą się z funkcjonowaniem zoz. Administracja statusu osobowego. Ocena przyjętych rozwiązań w zakresie podziału kompetencji. Zakres zadań ustawowych w tym zakresie tematycznym jest bardzo rozległy. Dlatego omówienie najważniejszych zmian decentralizacyjnych zostanie zawężone do najistotniejszych obszarów. 1. W zakresie ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych – przekazano kompetencje w zakresie wyrażania zgody na prowadzenie zbiórek odpowiednio, co do właściwości rzeczowej gminie, powiatowi, samorządowi województwa. Ponadto organy we własnym zakresie mogą żądać informacji w zakresie przeprowadzanych zbiórek publicznych jak również cofać już udzielone zezwolenia. 2. w zakresie ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych, nastąpiło wprowadzenie możliwości powierzenia w drodze porozumienia powierzenia gminom obowiązku utrzymania grobów i cmentarzy wojennych. 3. w zakresie dekretu z dnia 23 kwietnia 1953 r. o świadczeniach w celu zwalczania klęsk żywiołowych – nowelizacja wprowadziła podział określonych zadań związanych ze zwalczaniem stanów klęsk żywiołowych pomiędzy gminę i powiat oraz wojewodę. Wojewoda ponadto koordynuje akcję zwalczania stanu klęski żywiołowej na terenie całego województwa. 4. w zakresie ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. o zmianie imion i nazwisk, dotychczasowe kompetencje kierownika urzędu rejonowego zastały w całości przekazane na starostę. 5. w zakresie ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych kompetencje zostały rozłożone pomiędzy administrację centralna a na poziomie lokalnym pomiędzy samorząd gminny i powiatowy. Gmina w 127 związku z takim rozłożeniem zadań odpowiada za całość spraw związanych z cmentarzami komunalnymi, natomiast powiat został wyposażony w sferę decyzyjną z zakresu postępowania z ludzkimi zwłokami oraz spraw związanych z wyznaczeniem lekarza do sekcji zwłok, wyrażania zgody na sprowadzanie zwłok z zagranicy. Ogólny nadzór nad wykonywaniem tych czynności sprawuje administracja centralna. 6. w zakresie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim kompetencję zostały rozdzielone pomiędzy wojewodę i starostę. Wojewoda odpowiada w szczególności za: wydawanie decyzji uznających za obywatela polskiego, stwierdzenie posiadania lub utraty obywatelstwa polskiego. Starosta odpowiada za pośrednictwo we wnoszeniu podań w zakresie spraw związanych z obywatelstwem, wydawanie decyzji w zakresie oświadczeń o obywatelstwie dziecka urodzonego, utraty obywatelstwa w skutek związku małżeńskiego, przyjmowanie oświadczeń o wyborze obywatelstwa obcego, wyrażenie zgody na nabycie obywatelstwa polskiego. 7. w zakresie ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych kompetencje z tego obszaru będą wykonywane przez gminę jako zadanie zlecone. Dotyczy to głównie spraw meldunkowych i wydawania dowodów osobistych. Nadzór nad wykonywaniem tych zadań został powierzony wojewodzie. 8. w zakresie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. prawo o stowarzyszeniach kompetencje nadzoru zostały rozdzielone pomiędzy starostę i wojewodę. Należy jednak stwierdzić, iż kompetencję się nakładają. 9. w zakresie ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, gro zadań zostało przypisanych staroście jako zadania rządowe. Wojewoda wykonuje sporządzanie bilansu potrzeb i środków w zakresie realizacji zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiat, ponadto ustala sposób wykonywania tych zadań przez powiat, realizuje działania zmierzające do integracji środowisk kombatanckich. Wojewoda może powołać swojego pełnomocnika w tym obszarze działań. Rozciągnięto na wszystkie szczeble samorządu terytorialnego obowiązek stosowania dla kombatantów ulg w zakresie spraw dla nich powierzonych. 128 10. w zakresie ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach nastąpiła duża decentralizacja zadań ze szczebla centralnego na wojewodę. Naczelną zmianą jest ustalenie wojewody jako organu I instancji w sprawach cudzoziemców. Przypisano również kompetencję stanowiącą dla wszystkich szczebli samorządu terytorialnego w postaci określenia zasad udzielania pomocy na zagospodarowanie się osobom przybyłym na podstawie wizy repatriacyjnej. Polityka regionalna. Polityka regionalna jest pojęciem nowym związanym z decentralizacja zadań administracji rządowej. Termin ten nie jest jednak rozumiany jednoznacznie, bądź może być rozumiany w odniesieniu do poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego odmiennie. W odniesieniu do ustroju scentralizowanego jaki wstępował do końca 1998 r. nie było miejsca na politykę w stosunku do regionów ze względu na brak samodzielnych władz regionalnych, a w stosunku do podległej rządowi administracji nie trzeba było prowadzić żadnej polityki4. W stosunku do scentralizowanej administracji wystarczyło wydawać polecenia. System wykonywania zadań związanych z polityką rozwoju regionów wykonywany był w następujący sposób: występowała międzyregionalna polityka państwa, która uwzględniała zróżnicowanie przestrzenne w zależności od warunków istniejących na poszczególnych obszarach państwa. Natomiast polityka wewnątrz regionalna była wykonywana w ramach udzielonych delegacji uprawnień przez administrację rządową w różnych rejonach państwa. W obu przypadkach mieliśmy do czynienia z polityka państwa, realizowaną przez rząd i podległe mu jednostki, jedynie na różnych poziomach administracyjnych.5 Szukając definicji polityki regionalnej w nowym układzie kompetencyjnym kraju musimy uwzględnić wielopodmiotowść organów administracji publicznej. Każda z nowych władz ma prawo i obowiązek działać na rzecz rozwoju regionalnego. Jak podkreśla się w założeniach reformy można mówić o różnych podmiotach polityki regionalnej. I tak zaliczyć można do nich: - politykę państwa, realizowana przez rząd i jego administrację, - politykę władz wojewódzkich, - politykę władz lokalnych, realizowanych przez poszczególne powiaty czy gminy. 4 Podstawy polityki regionalnej II Wydanie stan prawny na dzień 1 stycznia 1999 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów Warszawa, styczeń – luty 1999 r. s.5. 5 op. cit. S. 5 129 Polityka państwa jak podkreśla się w założeniach do reformy administracyjnej kraju polegać ma na: 1. osiągnięciu celów, takich jak stabilność prawna, gospodarcza czy bezpieczeństwo obywateli i państwa, które są jednakowe dla wszystkich obywateli i obszaru całego kraju, 2. rozwiązywaniu specyficznych problemów związanych z pewnymi obszarami i wykorzystaniem ich potencjalnych możliwości. Realizowanie celów rozwoju przez administrację centralna charakteryzowało się zawsze sektorowością co z perspektywy doświadczeń np. UE prowadzi do wniosków, iż to samorząd terytorialny powinien aktywnie uczestniczyć w realizowaniu rozwoju regionalnego. Należy również podkreślić, jeżeli mówimy o rozwoju, iż jest to domena sfery podmiotów prywatnych, a nie podmiotów administracji publicznej. O doświadczeniach gospodarki uspołecznionej i planowania centralnego nie trzeba w tym miejscu wspominać. Niewątpliwym zadaniem władzy państwowej czy lokalnej jest stworzenie warunków do tego, aby rozwój danego regionu mógł nastąpić. Nie państwo powoduje rozwój, lecz jedynie go wspiera.6 Władza publiczna jest zobowiązana do podejmowania określonych działań organizacyjnych w różnych sferach aktywności ludzkiej, ale nie tylko w sferze aktywności, mogą to być również obszary związane z ochroną środowiska, z kulturą i dziedzictwem narodowym i kulturowy oraz wiele innych. Władza publiczna odpowiedzialna za rozwój regionu musi spełnić określone warunki aby mógł nastąpić rozwój regionu. Do takich warunków można zaliczyć: 1) bezpieczeństwo i stabilność: będziemy przez to rozumieć bezpieczeństwo obrotu prawnego, ale również stabilność więzi społecznych na danym terenie. W tym obszarze niezbędne jest współdziałanie władzy rządowej odpowiedzialnej za bezpieczeństwo i władzy lokalnej. 2) Kapitał: aby mógł następować rozwój danego regionu musi występować kapitał, kapitał musi być tworzony również przez władze lokalne z wykorzystaniem takich instrumentów jak odpowiednia gospodarka posiadanym majątkiem czy tworzenie podmiotów komercyjnych – spółki prawa handlowego. 3) Kadry: władze lokalne muszą prowadzić aktywna politykę w zakresie szkolnictwa i programów, oraz tworzenia optymalnych warunków w celu przyciągnięcia specjalistów z innych regionów gdzie występuje ich nadmiar. 6 ibidem s. 8 130 Mogą tu być wykorzystywane takie instrumenty jak łatwość w znalezieniu lokali mieszkalnych itd. 4) Infrastruktura techniczna: rozwój nowych technologii wymaga coraz większego uzbrojenia terenu w urządzenia ułatwiające funkcjonowanie fabryk, chodzi tutaj o oczyszczalnie ścieków, odpowiednie drogi i połączenia kolejowe, formy dostępności do energii, łączność, odpowiedniego zaplecza technicznego itd. Brak tego elementu uniemożliwia ściągnięcie inwestorów prywatnoprawnych. 5) Środowisko: ocena środowiska jest podstawą do podejmowania decyzji o procesach inwestycyjnych. Jego słaba jakość odstręcza potencjalnych inwestorów, ze względu na niemożliwość wykorzystania nowych technologii. 6) Infrastruktura gospodarcza: wymaga rozwiniętej sieci banków, usług wszelkiego rodzaju. Jest to podstawowe zadanie samorządu terytorialnego. 7) Obsługa ludności: ludzie pracujący oczekują odpowiednich warunków do spędzania wolnego czasu, czy warunków życia i najbliższego otoczenia. Aby pozyskać odpowiednich fachowców należy stworzyć takie warunki życia na poziomie lokalnym w postaci odpowiednich szkół, usług itp. Aby zatrzymać tych ludzi na danym terenie. 8) Promocja: podejmowanie wszelkich dostępnych przez prawo działań informacyjnych o walorach własnego regionu w celu wszechstronnego jego rozwoju gospodarczego i społecznego. Promocja powinna likwidować bariery biurokratyczne, organizacyjne w celu pozyskania inwestorów i zatrzymania ich na danym terenie. Przedstawione powyżej warunki jakie muszą spełniać regiony w celu realizowania rozwoju regionalnego nie są oczywiście pełne. Do podstawowych pojęć związanych z polityką regionalna można zaliczyć również takie pojęcia jak: a) polityka interregionalna: to usystematyzowane oddziaływanie na obszary będące wyodrębnionymi ponadlokalnymi jednostkami terytorialnego podziału administracyjnego kraju (regiony). Polityka interegionalna państwa to działania podejmowane przez rząd centralny oraz jego agendy, w tym także terenowe. b) polityka intraregionalna: to usystematyzowane oddziaływanie na procesy rozwoju społeczno – gospodarczego zachodzące na obszarze regionu. Politykę intraregionalną są działania podejmowane przez samorządowe władze regionu oraz ich agendy. Polityka intraregionalna to polityka rozwoju regionów. 131 c) polityka przestrzenna: to usystematyzowane oddziaływanie władz publicznych na przestrzenne zachowanie podmiotów gospodarujących, niezależne od istniejących podziałów administracyjnych. Polityka przestrzenna państwa są działania podejmowane przez rząd centralny oraz jego agendy, w tym także terenowe. Politykę przestrzenną prowadzą także na swoim terenie samorządowe władze regionalne i lokalne. Przedstawione powyżej wywody wskazują jakie cele przyświecały ustawodawcy przy wprowadzania reform administracji publicznej. Założenia reformy można syntetycznie sprowadzić do stwierdzenia, że polityka regionalna jest realizowana przez: 1. w skali całego kraju przez – organy administracji rządowej centralne i ich terenowe agendy, 2. w skali województwa – regionu przez samorząd wojewódzki przy wykorzystaniu takich instrumentów jak strategia rozwoju województwa, programy sektorowe, kontrakt województwa, umowy cywilnoprawne zawierane z partnerami zadań wynikających z kontraktu wojewódzkiego, 3. w skali lokalnej przez powiaty i gminy. W tym przypadku zapisy są blankietowe, ogólnie można stwierdzić, iż gmina i powiat jest zobowiązana do realizacji np. polityki zdrowotnej na swoim terenie, bez wskazania instrumentów prawnych w jakich ma tą politykę realizować, oraz czy ma ona być zbieżna z polityką szczebla centralnego i regionalnego. Przechodząc do analizy zagadnień związanych z polityką regionalną a wynikających z regulacji ustawowych urzeczywistniających założenia teoretyczne to należy stwierdzić, iż na poziomie lokalnym jest za nią odpowiedzialny samorząd województwa. Natomiast na poziomie centralnym minister rozwoju regionalnego i budownictwa oraz rządowe centrum rozwoju regionalnego – posiadające swoje przedstawicielstwa w województwach (administracja specjalna). Nie jest zrozumiałe dlaczego RCRR nie zostały włączone w skład rządowej administracji zespolonej. Podstawowymi założeniami upoważniającymi samorząd województwa do rozwoju regionalnego są przepisy ustawy o samorządzie województwa, a w szczególności: Art. 11. 1. Samorząd województwa określa strategię rozwoju województwa, uwzględniającą w szczególności następujące cele: 1) pielęgnowanie polskości oraz rozwój i kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej mieszkańców, 2) pobudzanie aktywności gospodarczej, 132 3) podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, 4) zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego przy uwzględnieniu potrzeb przyszłych pokoleń, 5) kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego. 2. Samorząd województwa prowadzi politykę rozwoju województwa, na którą składa się: 1) tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, 2) utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej o znaczeniu wojewódzkim, 3) pozyskiwanie i łączenie środków finansowych: publicznych i prywatnych, w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej, 4) wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia obywateli, 5) racjonalne korzystanie z zasobów przyrody oraz kształtowanie środowiska naturalnego, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, 6) wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferą nauki i gospodarki, popieranie postępu technologicznego oraz innowacji, 7) wspieranie rozwoju kultury oraz ochrona i racjonalne wykorzystywanie dziedzictwa kulturowego, 8) promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa. 3. Strategia rozwoju województwa jest realizowana poprzez programy wojewódzkie. 4. Samorząd województwa może w związku z realizacją strategii rozwoju województwa: 1) występować o wsparcie ze środków budżetu państwa na realizację zadań zawartych w programie wojewódzkim, 2) zawierać kontrakt wojewódzki z Radą Ministrów na podstawie odrębnej ustawy. 5. Wykonywanie zadań związanych z rozwojem regionalnym na obszarze województwa należy do samorządu województwa. Zasady finansowania rozwoju regionalnego oraz źródła dochodów województwa w tym zakresie określają odrębne ustawy. Analizując zakres zadań określonych w art. 11 należy stwierdzić, iż istotnym wynikiem przesądzającym o rozgraniczeniu zadań województwa od zadań powiatu czy gminy jest ich charakter. Charakter zadań samorządu województwa nie może być tożsamy z zadaniami samorządu powiatowego i gminnego. Funkcje gminy i powiatu w założeniu ustawodawcy sprowadzać się mają do bezpośredniego organizowania i wykonywania usług publicznych na rzecz mieszkańców. Natomiast województwo te zadania spełniać będzie w nader ograniczonym zakresie i charakterze wybitnie specjalistycznym. Katalog zadań – celi 133 określonych w art. 11 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy nie do końca znajduje odzwierciedlenie w ustawach prawa materialnego. W zakresie pkt. 1 to można stwierdzić, iż samorząd województwa został wyposażony w kompetencje związane z prowadzeniem kultury – organ założycielski, natomiast kształtowanie i pielęgnowanie polskości świadomości narodowej obywatelskiej nie znajduje rozwinięcia w ustawach prawa materialnego. Wydaje się, iż będą to działania organizacyjne o bardzo szerokim zakresie działania. Do pobudzania aktywności gospodarczej pkt. 2 i pkt. 3 samorząd będzie miał odpowiednie instrumenty wynikające z ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Znajdzie to wyraz głównie w finansowaniu zadań wynikających z kontraktów wojewódzkich. Natomiast pkt. 4 nie znajduje przełożenia na kompetencje wynikające z ustawy o ochronie środowiska i ochrony przyrody. W tych regulacjach większą rolę odgrywa samorząd powiatowy i gminny niż samorząd województwa. dlatego należy odwrócić relacje kompetencyjne. W zakresie pkt. 5 to należy stwierdzić, iż samorząd województwa ma kompetencję w zakresie wojewódzkich planów zagospodarowania przestrzennego. Nie posiadają one jednak waloru prawa miejscowego. Rola samorządu w tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego również powinna ulec wzmocnieniu. Jeżeli dajmy na to gmina nie chce uwzględnić w planie zagospodarowania przestrzennego zadań wynikających z planu wojewódzkiego – samorządowi województwa przysługiwałaby skarga na naruszenie prawa do NSA. Uwagi przestawione powyżej są wstępne w dalszej kolejności jeżeli znalazłyby uznanie wymagałyby szczegółowego doprecyzowania. Art. 12. 1. Samorząd województwa, przy formułowaniu strategii rozwoju województwa i realizacji polityki jego rozwoju, współpracuje w szczególności z: 1) jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego z obszaru województwa oraz z samorządem gospodarczym i zawodowym, 2) administracją rządową, szczególnie z wojewodą, 3) innymi województwami, 4) organizacjami pozarządowymi, 5) szkołami wyższymi i jednostkami naukowo-badawczymi. 2. Wykonując zadania określone w ust. 1, samorząd województwa może również współpracować z organizacjami międzynarodowymi i regionami innych państw, zwłaszcza sąsiednich. Art. 12a. 1. Sejmik województwa określa zasady, tryb i harmonogram opracowania strategii rozwoju województwa i programu wojewódzkiego, uwzględniając w szczególności: 134 1) zadania poszczególnych organów województwa przy określaniu strategii rozwoju województwa i programu wojewódzkiego, 2) tryb i zasady współpracy z podmiotami wymienionymi w art. 12. 2. Uchwała sejmiku województwa dotycząca spraw wymienionych w ust. 1 podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak wynika z przywołanych podstaw prawnych podstawowym zadaniem samorządu województwa jest działanie na rzecz rozwoju regionu poprzez przyjęcie określonych celów i środków, które mają posłużyć do zrealizowania tych celów. Podstawowym aktem prawnym mającym określać cele rozwoju regionalnego jest strategia województwa. Jak wynika z przyjętych rozwiązań systemowych samorząd województwa jest menadżerem odpowiadającym za rozwój województwa, odpowiada również za gospodarcze i społeczne skutki prowadzonej polityki. Strategia województwa realizowana ma być przez programy wojewódzkie, które precyzują określone w strategii cele, przedsięwzięcia decyzyjne, czas realizacji tego zadania oraz udział w nim kreślonych podmiotów. Należy stwierdzić, iż zatwierdzona przez samorząd województwa strategia i programy wojewódzkie nie są prawem miejscowym ani nawet aktami kierownictwa wewnętrznego. Wynika to z ustrojowego wyodrębnienia jednostek samorządu terytorialnego, które nie są podporządkowane samorządowi województwa, każda jednostka posiada osobowość prawną i samodzielność w sferze wykonywania swoich zadań publicznych. Do ułomności ww regulacji dotyczącej strategii województwa oraz programów wojewódzkich należy zaliczyć nie wyodrębnienie zagadnień związanych z doprecyzowaniem pojęcia „współpracuje”. Brak tego desygnatu pojęciowego, na czym współpraca ma polegać jest ułomne w swoim założeniu i może prowadzić do konfliktów. Należy zauważyć, iż wojewoda jest przedstawicielem rządu w terenie. Rząd przyjmuje narodową strategię rozwoju regionalnego. Jeżeli narodowa strategia definiuje obszary i zagadnienia wymagające podjęcia określonych działań – czyli jest to polityka rządu to wojewoda na obszarze województwa jest za jej realizację odpowiedzialny (jest to też jedno z kryteriów jakich działanie wojewody podlega ocenie przez Premiera RM). Brak dobrego zdefiniowania poszczególnych ról organów administracji w zakresie polityki regionalnej powodować musi spory. Kolejnym niebagatelnym aktem dla wykonania i wdrożenia strategii wojewódzkiej ma ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego. Ustawa określa zasady i formy wspierania rozwoju regionalnego oraz zasady współdziałania w tym zakresie Rady Ministrów oraz organów administracji rządowej z samorządem terytorialnym, a w szczególności: 135 1) instytucje wspierające rozwój regionalny, 2) tryb prowadzenia działań z zakresu wspierania rozwoju regionalnego, 3) zasady zawierania i wykonywania kontraktu wojewódzkiego. Wspieranie przez państwo rozwoju regionalnego odbywa się na podstawie narodowej strategii rozwoju regionalnego oraz zawartych kontraktów wojewódzkich. Założeniem tej ustawy jest przyjęcie, że administracja centralna ma obowiązek wspierania rozwoju regionalnego. Wspieranie rozwoju regionalnego ma na celu 1) rozwój poszczególnych obszarów kraju, poprawę jakości i warunków życia mieszkańców oraz poziomu zaspokajania potrzeb wspólnot samorządowych, 2) stwarzanie warunków dla podnoszenia konkurencyjności wspólnot samorządowych, 3) wyrównywanie różnic w poziomie rozwoju poszczególnych obszarów kraju oraz wyrównanie szans obywateli państwa bez względu na miejsce zamieszkania, a także zmniejszanie zacofania obszarów słabo rozwiniętych i mających najmniej korzystne warunki rozwoju. Wspierając rozwój regionalny należy uwzględniać: 1) wymogi wynikające z potrzeb wzmocnienia spójności gospodarczej i integralności terytorialnej Polski jako państwa jednolitego, 2) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa realizowane na mocy odrębnych ustaw, 3) wymogi ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury. Wspieranie rozwoju regionalnego jest realizowane przy zastosowaniu następujących zasad: - ustawa budżetowa co roku zawiera limity na realizację kontraktów wojewódzkich, - limity muszą podlegać analizie efektów uzyskanych w latach poprzednich, informacji które otrzymuje minister rozwoju regionalnego od stron kontraktów, analizy kontraktów, informacji o zajściach nadzwyczajnych, sprawozdaniach z wykonanych zadań realizowanych w ramach priorytetów i celów, informacji co do kierunków zgodności programów i planów działań agencji i funduszy celowych, - terminów rozwiązania wypowiedzianych kontraktów, - wyników rokowań dotyczących zamian kontraktów. Wsparcie z budżetu państwa może być przekazane wyłącznie na zadania ujęte w kontrakcie wojewódzkim. Ustawa wskazuje jakiego rodzaju zadania mogą się znaleźć w kontrakcie wojewódzkim: 136 1) rozwój przedsiębiorczości, zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorców, innowacje gospodarcze, transfer technologii, 2) restrukturyzację wybranych dziedzin usług publicznych oraz gospodarki lokalnej i regionalnej opierającą się na zasadach zrównoważonego rozwoju, 3) tworzenie nowych, stałych miejsc pracy, 4) inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej i transportowej poprawiające warunki realizowania inwestycji gospodarczych, 5) przedsięwzięcia z zakresu edukacji, w tym edukacji dorosłych, 6) przedsięwzięcia z zakresu kultury regionalnej i lokalnej będących składnikami kultury narodowej oraz ochrony i rozwoju dziedzictwa kulturowego, 7) inwestycje poprawiające stan środowiska, 8) rozwój instytucji działających na rzecz pobudzania aktywności i wspomagania działań samorządowych wspólnot regionalnych i lokalnych, 9) studia i badania niezbędne do prowadzenia polityki rozwoju regionalnego, 10) inne zadania związane ze wspieraniem rozwoju regionalnego. Samorząd województwa ubiegając się o wsparcie państwa dla podjętych działań w zakresie przyjętej strategii wojewódzkiej musi wystąpić z wnioskiem zawierającym zadania, które chce realizować zarząd województwa. minister uwzględniając ten wniosek odzwierciedla zadania, które uzyskały wsparcie rządu w rozporządzeniu – programie wsparcia. Po otrzymaniu wniosku, zarządu województwa minister zawiadamia marszałka województwa o podjęciu rokowań, określając datę i miejsce pierwszego spotkania stron. Rokowania powinny rozpocząć się nie później niż 30 dni od dnia otrzymania przez ministra wniosku. Rokowania powinny zakończyć się nie później niż w ciągu 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej. Co jest bardzo istotne strona samorządowa nie może odmówić żądaniu strony rządowej podjęcia rokowań w celu: 1) zawarcia kontraktu, 2) zmiany kontraktu. Również strona rządowa nie może odmówić żądaniu strony samorządowej podjęcia rokowań w celu zmiany kontraktu. Strony kontraktu określają regulamin prowadzenia rokowań, w tym w szczególności tryb rozstrzygania kwestii spornych. Koszty mediacji ponoszą solidarnie obie strony. Strona rządowa kontraktu jest obowiązana do udzielania stronie samorządowej wszelkich niezbędnych informacji związanych z przedmiotem kontraktu. Strona samorządowa kontraktu jest obowiązana do udzielania stronie rządowej informacji o sytuacji ekonomicznej podmiotów uprawnionych. 137 Po zakończeniu rokowań strony powinny przystąpić do podpisania kontraktu wojewódzkiego, który powinien zawierać następujące elementy: 1) okres obowiązywania kontraktu, 2) zadania objęte kontraktem, 3) tryb i harmonogram wykonania zadań, a także zasady nadzoru nad ich wykonywaniem, 4) określenie podmiotów uprawnionych, 5) łączne nakłady na wykonanie zadań objętych kontraktem oraz zakres, sposób i źródła sfinansowania tych zadań, 6) sposób i termin rozliczeń finansowych, 7) zakres i tryb sprawozdawczości, 8) zasady oceny i sposób kontroli wykonania zadań, w tym kontroli finansowej, 9) postępowanie w przypadku wykrycia nieprawidłowości w wykonaniu lub finansowaniu zadań, 10) zasady i tryb rozwiązywania sporów oraz zaspokajania roszczeń stron kontraktu, w tym roszczeń finansowych, 11) zasady wypowiadania i zmiany kontraktu z uwzględnieniem przepisów art. 21 i 22, 12) zasady i tryb zaspokajania roszczeń podmiotów uprawnionych w przypadku zmiany lub rozwiązania kontraktu, a także roszczeń będących skutkiem wyjaśnień, o których mowa w art. 20, 13) tryb powoływania, skład i zadania wojewódzkiego komitetu monitorującego, oceniającego efektywność i jakość wprowadzania kontraktu. Przyjęta regulacja zmienia dotychczasowy model finansowania państwa zadań realizowanych na poziomie regionalnym – lokalnym. Dotychczasowy model dotowania zadań rozwoju regionalnego opierał się na umieszczeniu danego zadania w budżecie państwa w dotacjach celowych bądź dotacjach na inwestycje długoletnie. Obecny model jest całkowicie odmienny. Zadania wyznaczane są na poziomie regionalnym i finansowane są przez zawarty kontrakt wojewódzki. Jedynym wyjątkiem dla finansowania zadań rozwoju regionalnego jaki przewiduje ustawa poza kontraktem wojewódzkim jest: 1. realizacja programów interwencyjnych w przypadkach klęsk żywiołowych, nagłych sytuacji kryzysowych, w szczególności na rynku pracy i w gospodarce, 2. programów pilotażowych testujących nowe rozwiązania i instrumenty rozwoju regionalnego, 3. programy doradcze i informacyjne zwiększające zdolność przyjmowania budżetowego wsparcia finansowego programów wojewódzkich. 138 Finansowany tych zadań następuje w trybie przewidzianym dla ustawy o finansach publicznych. W ramach rozwoju regionalnego są przewidziane określone role dla podmiotów administracji publicznej. Poniżej w skrótowej formie zostanie przedstawiona rola każdego z podmiotów występujących w finansowaniu rozwoju regionalnego. I. Administracja Centralna. Za ogólną koordynację polityki rozwoju regionalnego odpowiada Rada Ministrów i Komitet Rady Ministrów ds. Polityki Regionalnej i Zrównoważonego Rozwoju. RM – przyjmuje Narodową Strategię Rozwoju Regionalnego – w formie uchwały, natomiast w drodze rozporządzenia program wsparcia. Ponadto zatwierdza kontrakty wojewódzkie. Natomiast Komitet Rady Ministrów ds. Polityki Regionalnej i Zrównoważonego Rozwoju w swojej pracy ma zadanie zmierzać do osiągnięcia kierunkowej zgodności polityki rozwoju regionalnego państwa z politykami sektorowymi, za które odpowiadają właściwi ministrowie. Komitet wydaje w tym zakresie opinie i wnioski. Decydujące znaczenie dla rozwoju regionalnego ma Minister ds. rozwoju regionalnego, który odpowiedzialny jest za: - koordynację bieżącą wszystkich działań związanych z tym obszarem działania RM, - koordynację wszystkich zadań – programów rozwoju regionalnego współfinansowanych przez UE, - przygotowanie projektu narodowej strategii rozwoju regionalnego, - przygotowanie projektu programu wsparcia, - prowadzi w imieniu rządu negocjacje z samorządami województwa w zakresie zawieranych kontraktów województwa, - współdziała w tym zakresie z wojewodami, - koordynuje środki agencji i funduszy aby pozostawały w zgodności z przyjętą strategią, - jest odpowiedzialny za monitorowanie wykonywania kontraktu wojewódzkiego, - powołuje Krajowy Komitet Monitorujący, - monitoruje i nadzoruje w imieniu rządu RP realizację Podstaw Wsparcia Wspólnoty oraz programów operacyjnych przygotowanych w jego ramach. Właściwi ministrowie odpowiedzialni za strategie sektorowe są zobowiązani do przedłożenia ministrowi ds. rozwoju regionalnego: - zadania przewidziane do realizacji w okresie objętym rządowym programem wsparcia o określonej lokalizacji, 139 - zadania nie zlokalizowane przestrzennie, które mogą mieć istotny wpływ na procesy rozwoju regionalnego, - zadania horyzontalne, które mogą być komplementarne wobec zadań i instrumentów celowo przeznaczonych na wspieranie rozwoju regionalnego, - cele i priorytety, którym służyć ma realizacja wymienionych zadań oraz ich zbieżność z celami i priorytetami NSRR, - środki, które mogą być przeznaczone na realizację ww zadań oraz zasady i kryetria ich uruchomienia, - uwarunkowania realizacji zadań związanych z sytuacją obszaru ich lokalizacji oraz oczekiwania co do współdziałania właściwych samorządów terytorialnych i innych podmiotów. Wojewoda jest odpowiedzialny za: - współpracuje przy organizowaniu negocjacji w sprawi zawarcia kontraktu, - uczestniczy w procesie analizy i oceny wniosków samorządu ubiegających się o wsparcie z budżetu państwa, w tym ze środków zagranicznych, - na etapie wdrażania kontraktu wojewoda jest odpowiedzialny za przekazywanie środków budżetu państwa, do benificjentów, - nadzoruje proces monitorowania i przebieg wydatkowania środków budżetowych, - pełni funkcję kontrolera finansowego w stosunku do całości programu oraz w stosunku do poszczególnych podmiotów otrzymujących dotację. II. Samorząd Województwa. Zarząd województwa odpowiada za formułowanie i realizację polityki rozwoju w województwie. W szczególności odpowiada za: programowaniu rozwoju i realizację celów na poziomie województwa oraz za monitorowanie i nadzór nad całością działań podejmowanych na rzecz rozwoju. Zadania te obejmują przygotowanie strategii rozwoju oraz programów wojewódzkich. Ponadto przygotowuje wniosek do RM o zawarcie kontraktu wojewódzkiego. Sejmik województwa wyznacza główne kierunki polityki intraregionalnej poprzez uchwalenie strategii rozwoju regionalnego, programu wsparcia dla województwa oraz zatwierdza kontrakt wojewódzki. Na poziomie regionalnym działania podejmowane w zakresie rozwoju regionalnego wymagają opiniowania przez samorządy lokalne, gospodarcze, środowiska naukowe, itd. W narodowej strategii rozwoju regionalnego wskazuje się na potrzebę powołania Regionalnych Komitetów Sterujących, które powinny wypełniać funkcję doradczą w stosunku do zarządów województw w zakresie rozwoju regionalnego i realizacji poszczególnych programów wojewódzkich i kontraktu. W skład RKS powinny wchodzić: przedstawiciele zarządu województwa, gmin, powiatów środowisk 140 gospodarczych, środowisk pracowniczych, wojewody i innych instytucji publicznych oraz organizacji społecznych. Na marginesie zalecania tego rozwiązania należy stwierdzić, iż samorząd województwa w ustawie ustrojowej nie ma podstaw do powołania żadnych innych tworów doradczych niż wynika to z ustaw. Należy pamiętać, iż w sferze prawa publicznego obowiązuje zasada, że dozwolone jest to na co prawo zezwala. W związku z powyższym powoływane RKS nie znajdują w obecnej chwili podstawy w obowiązującym prawie, należy dokonać nowelizacji ustawy o samorządzie województwa uwzględniającym powoływanie takich ciał opiniodawczo – doradczych. Przewidziane jest w zakresie wykonywania kontraktu wojewódzkiego powołanie Wojewódzkiego Komitetu Monitorującego, którego zadaniem będzie: - opiniowanie i rekomendowanie do realizacji projektów przygotowanych i przedstawionych przez potencjalnych beneficentów, - wydawanie opinii dotyczących zgodności realizowanego kontraktu, programu wojewódzkiego ze strategią województwa. III. Beneficjenci kontraktu wojewódzkiego. Końcowymi beneficjentami polityki rozwoju regionalnego są w pierwszej kolejności są podmioty samorządowe. Głównie samorząd województwa, powiatowy i gminny, ponadto instytucje lokalne i regionalne, podmioty państwowe, których wspieranie stanowi integralny element realizowanych programów rozwojowych. Ww podmioty będą odbiorcami dotacji i w związku z tym są zobowiązane do poddania się obowiązkowi przestrzegania wszelkich zaplanowanych i finansowanych zadań. Ponadto są zobowiązane do przestrzegania wszelkich zasad i dotrzymania obowiązków z tym związanych. Będą one odpowiadały za wybór bezpośrednich wykonawców inwestycji oraz dostawców usług i towarów. Będą również odpowiadać za wykonywanie wszelkich zaplanowanych i finansowanych działań niezbędnych do osiągnięcia zamierzonych celów rozwoju regionalnego. Podmioty te są odpowiedzialne za gromadzenie odpowiedniej dokumentacji i danych pozwalających na pełną kontrolę sposobu realizacji projektu. Należy podkreślić że indywidualne wsparcie dla podmiotów gospodarczych będzie dopuszczalne w ramach polityki rozwoju regionalnego jedynie przy zachowaniu zasad konkurencji przewidzianych w przepisach odnoszących się do udzielenia pomocy publicznej. Monitoring rozwoju regionalnego. Kolejnym zagadnieniem koniecznym do poruszenia w zakresie rozwoju regionalnego i udzielania pomocy publicznej dla wdrażania kontraktów wojewódzkich jest zagadnienie zasad i sposobu organizacji monitorowania polityki rozwoju regionalnego. Sfera kontroli finansowej znajduje szczegółowe uregulowanie w ustawie o finansach publicznych. Co do 141 rozliczenia udzielanej pomocy publicznej znajda zastosowanie przy rozliczaniu kontraktów wojewódzkich odpowiednie postanowienia ustawy. Inna jest natomiast sytuacja w zakresie merytorycznego monitoringu i oceny działań w ramach polityki regionalnej, gdzie brak spójnego systemu. Dotychczasowe działania monitorujące dotyczyły poszczególnych programów i nie tworzyły spójnego systemu o ustalonych zasadach postępowania stosowania i wyboru wskaźników sposobu i składu pracy komitetów monitorujących. Ustawa o wspieraniu rozwoju regionalnego wojewódzkich i utworzenie przewiduje monitorowanie realizacji kontraktów tym celu sieci komitetów monitorujących. W tym celu w programie wsparcia zostanie szczegółowo uregulowane: zadania, skład i zasady działania komitetów oraz wskaźniki monitorowania. Wymóg stosowania jednolitego systemu zasad i procedur postępowania będzie obowiązywał wszystkie instytucje i benificjentów rozwoju regionalnego państwa. System monitorowania opierać się będzie o efektywnym systemie sprawozdawczości. Za zorganizowanie systemu sprawozdawczości odpowiedzialny jest minister właściwy ds. rozwoju regionalnego. Wdrożenie systemu sprawozdawczości konieczne jest do zbierania danych potrzebnych do podejmowania decyzji przez RM. System sprawozdawczości oparty jest o następujące elementy: - regularne sprawozdania relacjonujące przebieg wykonywania zadań w okresach kwartalnych i sześcio miesięcznych, sporządzane przez służby wojewodów i samorządu województwa oraz instytucji wdrażających, - raporty pisane przez niezależnych ekspertów relacjonujące wyniki ocen przeprowadzanych przed rozpoczęciem programu w jego trakcie i po zakończeniu - ponadto zostaną uruchomione programy badawcze w celu dostarczenia dogłębnej wiedzy o wspieraniu polityki, - ponadto ważnym elementem uzupełniającym w założeniu twórców ustawy jest powoływanie Krajowych i Regionalnych Komitetów Monitorujących. Monitoring realizacji NSRR będzie realizowany na dwóch poziomach, krajowym i regionalnym. KKMRR będzie opiniował realizację rozwoju regionalnego wdrażanego w województwach, w tym kontraktów wojewódzkich wdrażanych w ramach NSRR. Na szczeblu regionalnym powołany zostanie Wojewódzki Komitet Monitorujący, na czele którego stanie wojewoda. Za nadzór nad sposobem prowadzenia monitoringu działań na poziomie beneficjentów odpowiadać będzie minister ds. rozwoju regionalnego oraz upoważnieni wojewodowie. System monitoringu i oceny polityki regionalnej obejmuje zadania: 142 1. rozwoju sytuacji społeczno – gospodarczej Polski w odniesieniu do celów sformułowanych w dokumentach rządowych, określających ramy polityki rozwoju regionalnego, 2. realizacji NSRR, programu wsparcia oraz kontraktów wojewódzkich, 3. rozwoju sytuacji społeczno – gospodarczej w każdym województwie, dane zjawiska i trendy, 4. realizacji celów wojewódzkich strategii rozwoju, ujętych następnie w programach operacyjnych, 5. realizacji przebiegu finansowania konkretnych programów i projektów. System monitoringu zapewni w założeniu twórców także monitorowanie pośrednich i zewnętrznych efektów będących wynikiem realizacji konkretnych programów i projektów. W jego ramach podjęte zostaną obserwacje i ocena zmian wywołanych przez każde z realizowanych przedsięwzięć. Dokonując oceny wprowadzonych regulacji w zakresie nowego podejścia do zasad wsparcia państwa dla rozwoju regionalnego należy stwierdzić, iż jest to regulacja od lat bardzo potrzebna. Kontraktowanie stanie się dobrą szkołą dla obu stron rządowej i samorządowej. Wprowadzi nowy model odejścia od podejścia sektorowego w wyborze i dotowaniu zadań mających znaczenie dla rozwoju regionalnego. Na poziomie rozporządzeń wykanwczych od suawty nie udało isę pokonać resortowych tendencji centralistycznych i kontrakt jest symbolicznym przedsięwiżeciem, w które włączono przede wszystkim finansowanie tzw. pozostałości po niezakończonych inwestycji centralnych przekazanych samorządom terytorialnym. W znacznym stopniu środki, które były w dyspozycji wojewodów, natomiast w minimalnym stopniu włączono do kontraktów środki resortowe. Pomimo zapisów ustawowych kontraktem nie zostały objęte żadne środki funduszy celowych i agencji rządowych. Sytuacja ta wymaga pilnych zmian przed utrwaleniem sposobu kontraktowania i zakresu rozwoju regionalnego. Nadzór nad samorządem terytorialnym. System nadzoru nad samorządem terytorialnym zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej sprawowany jest przez Prezesa Rady Ministrów, wojewodę i w zakresie spraw finansowych przez Regionalne Izby Obrachunkowe. Podstawowa regulacja dotycząca kompetencji nadzorczych wojewody nad samorządem wynika z art. 25 ustawy o administracji rządowej w województwie, który stanowi: wojewoda 143 sprawuje nadzór nad organami gminy, powiatu i samorządem województwa, na zasadach określonych w ustawach. 144 1. Użyty w ustawie termin nadzór nie znajduje ustawowego zdefiniowania co się przez niego rozumie. Również w nauce administracji toczy się nadal ożywiona dyskusja nad zdefiniowaniem pojęcia nadzoru. Obfity dorobek naukowy w tym zakresie pojęcia terminu nadzór nie pozwala nadal wypracować jednolitej definicji nadzoru. W obecnym ustawodawstwie polskim pojęcie nadzór występuje bardzo powszechnie lecz nie jest nigdzie definiowane. Na potrzeby niniejszego opracowania należy przedstawić najczęściej występujące definicje nadzoru. Termin nadzór jest używany najczęściej do określenia sytuacji, w której organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności.7 Z uwagi na brak w teorii jednolitych wniosków co do pojmowania istoty nadzoru należy brać pod uwagę przede wszystkim wolę ustawodawcy wyrażoną w aktach prawnych. Z reguły przeważa tendencja do traktowania nadzoru jako działalności aktywnej, wyposażonej w możliwość władczego wkraczania w działalność organu nadzorowanego w celu jej korygowania.8 Intensywność nadzoru przesądza jednocześnie o granicach samodzielności podmiotów sprawujących funkcje administracji publicznej.9 Należy się zgodzić z poglądami doktryny, że pojęcie nadzoru obejmuje środki kontroli oraz środki korygujące działalność podmiotów podlegających nadzorowi. Jak wynika z treści art. 25 nadzór ma być sprawowany na zasadach wynikających z ustaw, regulujących pozycję samorządów. Jedynym kryterium oceny działalności jednostek samorządu terytorialnego powinno być kryterium legalności co również gwarantuje konstytucja, a środki nadzoru mające charakter władczego działania można stosować tylko w zakresie jaki dopuszcza ustawa. 2.Rodzaje nadzoru. Jerzy Służewski Polskie Prawo Administracyjne Wydawnictwo Naukowe PWN str. 39 Bogdan Dolnicki Nadzór nad samorządem terytorialnym. Katowice 1993 r. str. 45 – tamże przedstawienie poglądów doktryny prawa na pojęcie nadzoru: J. Starościak – pojęcie nadzoru oznacza to, że organ nadzorujący nie tylko spostrzega i ocenia (kontroluje), ale również w pewnym sensie współadministruje, odpowiada za wyniki działalności organizatorskiej organów podległych nadzorowi. K. Sierkiewicz – Nadzór jest to kompetencja (uprawnienie i obowiązek) nadrzędnych organów państwowych, która zapewnia możliwość wywierania wpływu za pomocą rozmaitych środków wiążących na prawidłowe funkcjonowanie organów podporządkowanych. W Sokolewicz – definiując nadzór podkreślał, że jest to instytucja umożliwiająca realizowanie przez naczelne organy władzy i administracji państwowej kierownictwa centralnego w odniesieniu do organów terenowych, poprzez stosowanie prawem określonych środków. J. Służewski – definiował nadzór „jako uprawnienie do ingerowania i wpływania organów nadzorujących w działalność organów nadzorowanych w celu nadawania właściwego kierunku tej działalności i eliminowania z niej nieprawidłowości, jak również w celu zagwarantowania ścisłego przestrzegania prawa. Str. 44 7 9 Andrzej Piekary, Zygmunt Niewiadomski Samorząd Terytorialny Zagadnienia Prawne i Administracyjne Wydawnictwo Prawnicze Sp. zoo Warszawa 1998 r. str. 229 145 Biorąc pod uwagę dorobek polskiej doktryny prawa administracyjnego i nauki administracji należy wyróżnić następujące rodzaje nadzoru: - nadzór bezpośredni; występuje gdy sprawuje go organ bezpośrednio nadrzędny w stosunku do organu nadzorowanego, - nadzór zwierzchni; polega na sprawowaniu nadzoru przez organ stojący na szczycie danego układu organizacyjnego w stosunku do wszystkich organów należących do tej struktury organizacyjnej, - nadzór weryfikacyjny; polega na posiadaniu przez organ nadzorczy uprawnienia do dokonywania sprawdzenia, zmiany i uchylenia wszystkich decyzji oraz rozstrzygnięć wydanych przez organy nadzorowane, - nadzór prewencyjny; polega na odpowiednio wczesnym wkroczeniu organu nadzorującego w działania organu nadzorowanego jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia w celu zapobieżenie nieprawidłowościom, - nadzór represyjny; organ nadzorujący jest w tym przypadku uprawniony do wyciągania konsekwencji prawnych do osób postępujących niezgodnie z prawem, - nadzór pozytywny; jest stosowany w celu przeciwdziałania nie pozytywnym stanom rzeczy, który służy przymusowemu wykonywaniu obowiązków ustawowych przez jednostkę nadzorowaną, - nadzór kształtujący; wpływa na zmianę sytuacji prawnej jednostki nadzorowanej przez nałożenie na nią obowiązków bądź wydania zakazu podejmowania przez nią określonych w zakazie działań. 3. Nadzór nad samorządem terytorialnym zgodnie z art. 171 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podlega ograniczeniu wyłącznie do legalności podejmowanej działalności. Sformułowanie użyte w art. 171 oznacza , że lista podmiotów uprawnionych do nadzoru weryfikacyjnego samorządu terytorialnego składa się z Prezesa Rady Ministrów, wojewody, a w zakresie spraw finansowych regionalnej izbie obrachunkowej oraz Sejmu, który na wniosek Prezesa Rady Ministrów może rozwiązać organy stanowiące samorządu terytorialnego, przy zastrzeżeniu, że organy te muszą w sposób rażący naruszyć Konstytucję lub ustawy. Ograniczenie nadzoru do kryterium legalności wykonywanych przez samorząd terytorialny ustawowych zadań publicznoprawnych jest elementem ochrony samodzielności samorządu. Nadzór wykonywany przez wojewodę jest nadzorem prawnym. Przez prawo należy rozumieć wyłącznie prawo zewnętrzne i to rangi Konstytucji, ratyfikowanych umów międzynarodowych, ustawy lub rozporządzenia. 146 1. Nadzór wojewody nad organami gminy. Uprawnienia nadzorcze wojewody nad samorządem terytorialnym zawarte są w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (teks jednolity Dz. U. z 1996r., Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) Ustawa o s. g. przyjmuje za jedynek kryterium nadzoru legalność. Jest to związane z konstytucyjną zasadą ochrony niezależności samorządu. Wojewoda może żądać informacji związanych z funkcjonowaniem organów gminy. W terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały może stwierdzić nieważność uchwały organu gminy. Ponadto może w przypadku nieistotnego naruszenia prawa może wskazać na nieistotne naruszenie prawa w uchwale nie skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. Kolejnym środkiem nadzoru jest stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały po upływie roku od dnia, kiedy można było orzec nieważność uchwały. Wojewoda może również złożyć na uchwałę organu gminy skargę do NSA. 2. Nadzór wojewody nad organami powiatu. Nadzór wojewody nad samorządem powiatowym znalazł uregulowanie w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr ) w rozdziale 8 – nadzór nad działalnością powiatu. Nadzór przez wojewodę zgodnie z art. 77 ustawy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Dodatkowym zabezpieczeniem dla samorządu powiatowego jest art. 76 ust 2 określający kompetencje dla organów nadzorczy, że mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych przez prawo, a więc zabezpieczono tym samym przed uznaniowym ingerowaniem organów nadzoru w działalność samorządu powiatowego. Wojewoda jako organ nadzoru nad powiatem może dysponować następującymi środkami nadzorczymi w stosunku do powiatu: A. Środki informacyjne, do których należy zaliczyć: 1. obowiązek przedstawienia przez starostę uchwały rady powiatu w terminie 7 dni od jej podjęcia, a w przypadku gdy uchwały dotyczą spraw przepisów porządkowych należy je przekazać niezwłocznie art. 79 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym; w tym drugim przypadku chodzi również o uchwały porządkowe podejmowane przez zarząd powiatu. Termin 7 – dniowy dla przekazania uchwały należy zgodnie z wyrokiem NSA dotyczącym ustawy o samorządzie terytorialnym stosować poprzez analogię do ustawy o samorządzie powiatowym do traktowania tego terminu jako instrukcyjnego a nie ustawowego. Sama ustawa nie określa jak należy ten termin traktować dla tego wydaje się uzasadnionym przyjmowanie takiej wykładni zastosowanej przez NSA również dla regulacji tego samego obowiązku jak 147 spoczywający na wójcie lub burmistrzu.10 Uznanie go za termin ustawowy prowadziło w przypadku zwłoki starosty do utraty przez organ nadzoru – wojewodę możliwości stwierdzenia nieważności uchwały. B. Środki korygujące. 1. Stwierdzenie nieważności uchwały. Zgodnie z art. 79 ustawy organ nadzoru – wojewoda wszczynając postępowanie o stwierdzeniu nieważności uchwały może tego dokonać w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Przy orzekaniu o stwierdzeniu jej nieważności ocenia jej zgodność z prawem. W przypadku gdy uchwała jest sprzeczna z prawem organ nadzoru może orzec oceniając stopień jej naruszenia prawa , że uchwała jest sprzeczna z prawem w całości lub w części swej treści. Organ nadzoru również wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały może wstrzymać jej wykonanie – art. 79 ust. 2. Mamy tutaj więc do czynienia z fakultatywną możliwością zastosowania przez organ nadzoru wstrzymania jej wykonania na co wskazuje zwrot „może”. W przypadku stwierdzenia przez organ nadzorczy nieistotnego naruszenia prawa organ nadzorczy nie stwierdza nieważności uchwały lecz ogranicza się do stwierdzenia, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Orzeczenie nadzorcze powinno zawierać: uzasadnienie faktyczne i prawne, oraz pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Do postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności uchwał mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przy odpowiednim zastosowaniu. Po bezskutecznym upływie terminu 30 dni, w którym organ nadzoru może wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności uchwały nie może stwierdzić we własnym zakresie jej nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Po bezskutecznym upływie terminu organ nadzoru traci również prawo do wstrzymania wykonania uchwały, może takie postanowienie wydać sąd administracyjny jak się wydaje z urzędu lub na wniosek organu nadzoru. Art. 82 odnosi się do orzekania przez sąd administracyjny. C Środki personalne. Wojewoda w odniesieniu do zarządu powiatu, który dopuszcza się naruszenia konstytucji lub powtarzających się naruszeń ustaw ma uprawnienie do wezwania rady powiatu do zastosowania niezbędnych środków. W przypadku gdy wezwanie pozostaje bez odpowiedzi wojewoda rozwiązuje zarząd powiatu. Po rozwiązaniu zarządu wojewoda wyznacza osobę, która jednoosobowo pełni funkcję zarządu i starosty – osoba ta pełni 10 Bogdan Dolnicki Nadzór nad samorządem terytorialnym. Katowice 1993 r. str. 111 – „ Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten termin za instrukcyjny z tymi konsekwencjami, iż „przekroczenie przez wójta lub burmistrza terminu przedłożenia wojewodzie uchwały rady gminy nie pociąga za sobą ujemnych skutków prawnych co do samej uchwały, jak i co do możliwości podjęcia działań nadzorczych przez wojewodę” (wyrok z dnia 22 listopada 1990 r. S.A./ Gd 965/90) 148 funkcje do czasu najbliższych wyborów. Ustawa w tym zakresie art. 83 ust. 2 nie zakreśla terminu, w którym rada powiatu powinna zastosować odpowiednie kroki, jak również daje uprawnienie takie wojewodzie w przypadku naruszeń – czyli jeżeli są one częste, oraz jeżeli wezwania nie odnoszą skutku czyli wezwań musi być więcej niż jedno. Wojewoda ma również kompetencję do wniosku o powołanie komisarza rządowego w przypadku gdy organy powiatu nie rokują nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych art. 84 ustawy o samorządzie powiatowym. Na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze przysługuje powiatowi skarga do sądu administracyjnego, zastosowanie do tych rozstrzygnięć ma art. 79 ust.3 ustawy o samorządzie powiatowym. 3. Nadzór wojewody nad organami samorządu województwa. wynikają z ustawy o samorządzie wojewódzkim ustawy z dnia... Uprawnienia nadzorcze Organami nadzoru nad samorządem województwa są: Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w sprawach finansowych regionalna izba obrachunkowa. Jedynym kryterium nadzoru sprawowanego nad wykonaniem zadań własnych jest legalność. W stosunku do zadań państwowych wykonywanych przez samorząd województwa stosuje się kryteria: celowości, rzetelności i gospodarności. Ustawa zawiera następujący katalog środków nadzorczych: A. środki informacyjne: 1. zgodnie z art. 80 organy nadzoru nad samorządem wojewódzkim mają prawo do żądania informacji i danych dotyczących organizacji i funkcjonowania województwa, a które to informacje są niezbędne do wykonywania nadzoru. 2. Marszałek województwa zobowiązany jest do dostarczenia wojewodzie uchwał podlegających nadzorowi w terminie 7 dni od ich podjęcia. B. Środki korygujące: w przypadku sprzeczności uchwały z prawem wojewoda w ciągu 30 dni stwierdza jej nieważność. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza wojewoda nieważności ogranicza się tylko do wskazania, iż podjęto ją z naruszeniem prawa. Po upływie 30 dni od dnia dostarczenia uchwały wojewodzie nie można stwierdzic nieważności uchwały. Jeżeli natomiast istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności, organ nadzoru orzeka o niezgodności uchwały z prawem. C Środki personalne. W razie naruszenia przez sejmik województwa Konstytucji lub rażącego albo wielokrotnego naruszania ustaw Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może, w drodze uchwały, rozwiązać sejmik województwa. Rozwiązanie sejmiku województwa jest równoznaczne z rozwiązaniem wszystkich organów samorządu województwa. Do czasu wyboru nowych organów samorządu województwa funkcje tych organów pełni właściwy terytorialnie wojewoda. Jeżeli naruszenia Konstytucji lub rażącego albo wielokrotnego 149 naruszania ustaw dopuszcza się zarząd województwa, wojewoda wzywa sejmik województwa do zastosowania niezbędnych środków, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku - występuje z wnioskiem do Prezesa Rady Ministrów o rozwiązanie zarządu województwa. Do czasu wyboru nowego zarządu województwa funkcje zarządu województwa i marszałka województwa pełni osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody. W razie nie rokującego szybkiej poprawy i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy samorządu województwa Prezes Rady Ministrów może zawiesić organy samorządu województwa i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu województwa przez sejmik województwa nowej kadencji. Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom samorządu województwa i wezwaniu ich do niezwłocznego przedstawienia programu poprawy sytuacji województwa. Komisarza rządowego powołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody. Komisarz rządowy przejmuje wykonywanie zadań i kompetencje organów samorządu województwa. Na zakończenie rozważań prezentujących kompetencje nadzorcze organów administracji rządowej w zakresie nadzoru nad trzema szczeblami administracji samorządowej należy zwrócić uwagę na istotne zmiany, jakie zaczną obowiązywać w tym przedmiocie z dniem 29 maja 2001 roku w związku z wejściem w życie postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45 poz. 497). W zakresie ustawy o samorządzie gminnym do najważniejszych zmian w zakresie uprawnień nadzorczych należy wymienić: 1. utratę możliwości wizytacji organów gminy przez organy nadzoru, 2. wprowadzenie obowiązku dostarczenia uchwał porządkowych w terminie 2 dni od dnia podjęcia, 3. wprowadzenie w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały wstrzymania wykonania uchwały z mocy prawa, 4. nałożenie na NSA w przypadku zaskarżenia przez organ gminy rozstrzygnięcia nadzorczego obowiązku wyznaczenia rozprawy w ciągu 30 dni, 5. doprecyzowano również legitymację organów gminy do wnoszenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze – podstawą jest uchwała organu, którego rozstrzygnięcie dotyczyło, 150 6. w przypadku nie wykonywania obowiązków wynikających w zakresie ograniczenia pełnienia funkcji, wojewoda wzywa radę gminy do podjęcia stosownych działań, w razie bezskuteczności tych działań wydaje zarządzenia zastępcze, 7. odstąpiono od obowiązku wezwań w trybie art. 34 ustawy o naczelnym sądzie administracyjnym. Podobne regulacje co do podejmowanych rozstrzygnięć nadzorczych odnoszą się również do ustawy o samorządzie powiatowym jak również ustawy o samorządzie województwa. Działanie ustawodawcy w zakresie regulacji ustrojowych jak widać na przykładzie tej nowelizacji poszło w kierunku ujednolicania przepisów dotyczących nadzoru nad tymi jednostkami jst. Normy korupcjogenne. Sytuacja występowania korupcji na wszystkich szczeblach administracji publicznej nie jest zjawiskiem odosobnionym. Dotyka ona w równym stopniu organów administracji rządowej, jak również organów administracji samorządowej. W ostatnich latach głównie w 2000 r. w związku z wprowadzoną reformą administracyjną kraju powróciła kwestia norm prawnych, które mogą stanowić zagrożenie w sferze korupcji. Ustawodawca podjął pewne działania, które miały ograniczyć negatywne zjawiska występujące w sferze publicznej. Do głównych aktów prawnych z tego obszaru można zaliczyć ustawę z dnia 3 marca 2000 r. o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi. Regulacja tej ustawy jak również akty wykonawcze wydane na jej podstawie mają ograniczać wysokość wynagrodzeń (diet) radnych i innych funkcjonariuszy samorządu terytorialnego, członków zarządów oraz urzędników samorządowych. Reguluje również sposób reprezentowania jednostki samorządu w spółkach handlowych. Kolejnym aktem, który zajął się zwalczaniem systemowym korupcji jest ustawa z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Nowelizacja ustaw ustrojowych dotyka głównie problemu korupcji politycznej i korupcji występującej w urzędzie. Kolejnym aktem ograniczającym występowanie korupcji politycznej jest ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i Senatu RP, która zawiera szereg przepisów antykorupcyjnych, dotyczących finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych. Nowością tej ustawy jest dopuszczenie finansowania partii politycznych z budżetu państwa, które to według ustawodawcy ma uchronić przed zjawiskiem korupcji politycznej. Pośrednio wpływającą na zwalczanie korupcji jest według założeń ustawodawcy ustawa z dnia 30 151 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Jej regulacja ma na celu ograniczenie woluntaryzmu przy wspieraniu środkami publicznymi działalności przedsiębiorców. Podobną rolę walki pośredniej ze zjawiskiem korupcji odgrywać może ustawa z 6 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o świadku koronnym. Mimo doskonalenia ustawodawstwa w przedmiocie walki z korupcją nie należy zapominać, iż sama budowa przepisów prawa administracyjnego materialnego może zawierać regulacje, czy braki regulacji sprzyjające powstawaniu zjawiska korupcji. Do obszarów prawa materialnego administracyjnego związanego z wdrażaniem reformy, czy nowym podziałem kompetencyjnym należy zwrócić uwagę na następujące obszary spraw: - w zakresie prywatyzacji czy to na szczeblu centralnym czy lokalnym w przypadku sprzedaży majątku SP czy jst. nie występuje mechanizm niezależnego weryfikowania wyceny sporządzanych przez firmy komercyjne. Brak tych mechanizmów kontrolnych prowadzi niejednokrotnie do dużych strat materialnych. - W zakresie szeroko pojętego gospodarowania – zarządzania majątkiem publicznym, konieczne jest znowelizowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami jak również ustawy o działalności komunalnej. Zmiany w ustawodawstwie powinny uściślać podstawowe zasady gospodarowania tym majątkiem, zwłaszcza zasady wnoszenia majątku do spółek, w których SP czy jst ma mniejszość akcji lub udziałów i wskutek tego jest pozbawione rzeczywistej kontroli nad wniesionym majątkiem. Zmianie również powinna podlegać ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami SP przez starostów. Ustawodawca tworząc ustrojową pozycję starosty wykazał się brakiem konsekwencji co do jego podległości w stosunku do organów administracji rządowej w przypadku wykonywania przez niego zadań rządowych. W tej chwili starosta nie może ponieść żadnych konsekwencji służbowych. Jedynymi instrumentami odpowiedzialności to dyscyplina finansowa, odpowiedzialność karna w przypadku popełnienia czynu karalnego. - W zakresie funduszy celowych należy zauważyć, iż ich decentralizacja została przeprowadzona w stopniu znikomym. Ponadto należy stwierdzić, iż w istniejących funduszach nie ma prawidłowych mechanizmów kontroli wydatkowania środków publicznych. Nie funkcjonuje nadzór organów zwierzchnich. Nadzór i kontrola powinna być określona na zasadach podobnych jakimi poddane są środki budżetowe. - W zakresie ustawy o zamówieniach publicznych należy w związku z pojawieniem się nowych szczebli samorządu terytorialnego rozdzielić w sposób precyzyjny obszary nadzoru w zakresie wydatkowania środków publicznych przez jst. związanych ze 152 stosowaniem ustawy pomiędzy RIO a UZP. W tej chwili wydaje się uzasadnionym pogląd, iż istnieją spory kompetencyjne jeżeli chodzi o postępowania nadzorcze dotyczące procedur przetargowych. Niewątpliwie należy również poddać nowelizacji ustawę w kierunku wprowadzenia bezwzględnego nakazu jawności całej procedury przetargowej włącznie z dokumentacją ofertową. W obecnej chwili jst. w trakcie badań przedmiotowej problematyki zasłania się tajemnicą handlową i odmawia udostępniania dokumentacji związanej z przetargami. - Niewątpliwe należy wzmocnić w zakresie regulacji dotyczących służb, inspekcji i straży wewnętrzną kontrolę. Obecny system może nadal prowadzić do czynności podejrzanych o stronniczość czy interesowność. - Wzmocnieniu w walce z korupcją powinny służyć kodeksy etyczne urzędników czy innych służb. Wzmocnieniu również powinny ulec procedury związane z wewnętrznymi postępowaniami dyscyplinarnymi. Obecny model postępowań dyscyplinarnych w administracji rządowej pozostawia duże wpływy szefom służby cywilnej w danych instytucjach, na inicjowanie takich postępowań. Zawężony jest natomiast zakres postępowań podejmowanych z urzędu przez rzecznika dyscyplinarnego. - W zakresie przestrzegania ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez funkcjonariuszy publicznych, to należy stwierdzić, iż jest ona bardzo niedoskonała. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż brak jest sankcji za niezłożenia oświadczenia o stanie majątkowym. Brak jest instrumentu przymuszającego do złożenia tych oświadczeń. Ponadto należy stwierdzić, iż oświadczenia majątkowe powinny być jawne. Powinny być również weryfikowane z rozliczeniami podatków dochodowych. Brak takiej możliwości utrudnia prawidłowe stosowanie tej ustawy. Katalog przedstawionych norm korupcjogennych nie jest oczywiści kompletny. Mienie samorządu terytorialnego. Przechodząc do rozważań na temat mienia samorządu terytorialnego znajdującego regulację w poszczególnych aktach rangi ustawowej a w szczególności ustaw ustrojowych należy zwrócić uwagę na regulację Konstytucji RP. Zgodnie z art. 165 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP – jednostkom samorządu terytorialnego, mającym osobowość prawną, przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe. Należy podkreślić, iż brak jest systemowej regulacji ustrojowej dotyczącej przekazywanie odpowiednich składników majątku państwowego na rzecz samorządu terytorialnego. Dotyczy to zwłaszcza samorządu powiatowego jak również samorządu województwa. należy przytoczyć następujące stwierdzenie do, którego twórcy 153 reformy sami się przyznają, iż: „w świetle analizy uregulowań wszystkich trzech ustaw o samorządach ... nie można powiedzieć, aby zbiorcza kategoria mienia samorządowego miała charakter jednolity. Brak należnej harmonizacji rozwiązań dotyczących unormowań zawartych w ustawach uchwalonych w tej samej dacie tj. 5 czerwca 1998 r. zdaniem T. Dybowskiego, regulacja dotycząca mienia jednostek samorządu terytorialnego, paralelna w obu ustawach, nie jest jednakże ze sobą zsynchronizowana, co wyraża się tym, że pewne problemy uregulowane w jednej ustawie są pominięte w drugiej oraz że podobne problemy są regulowane w obu ustawach przez niepotrzebne różniące się sformułowania przepisów”. 11 W konsekwencji brak synchronizacji regulacji prawnej w ustawach ustrojowych pogłębiony został rozproszeniem norm dotyczących przejmowania majątku w ustawach kompetencyjnych. Obecnie sytuacja majątkowa nowo powstałych szczebli samorządu terytorialnego znajduje rozwinięcie przede wszystkim w: 1. ustawach ustrojowych: a) ustawa o samorządzie powiatowym – art. 46 ust. 1, b) ustawa o samorządzie województwa – art. 47 ust. 1 2. ustawa kompetencyjna, 3. ustawa – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, 4. przepisy wykonawcze wydane na podstawie delegacji ustawowej przewidzianej w ustawie o samorządzie powiatowym i ustawie – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Przyjęcie takiego sposobu regulacji nie znajduje uzasadniania i świadczy o braku synchronizacji poszczególnych zespołów przygotowujących przepisy związane z reformą administracyjną kraju. Docelowym rozwiązaniem powinna być ustawa regulująca całościowo kompleks spraw wynikających z art. 165 Konstytucji RP dla wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. Powinna to być regulacja definiująca pojęcie mienia komunalnego, mienia publicznego, zasad nabywania z mocy ustawy, na wniosek jst, tryb zamiany, zbywania oraz gospodarowania składnikami mienia jst. brak takiej regulacji kompleksowej dla jst w długiej perspektywie będzie wpływał na chaos organizacyjny i spory pomiędzy organami samorządu a Skarbem Państwa. Ważnym aspektem, który powinien znaleźć w niej swoja regulację powinny być kwestie zbywania tego majątku na rzecz osób fizycznych i prawnych. Obecna regulacja – ustawa o gospodarce nieruchomościami posiada 11 Materiały szkoleniowe Reforma Administracji Publicznej zeszyt nr 9 KPRM Warszawa styczeń – luty 1999 r. s. 28. 154 taką regulację, ale celowym byłoby wyodrębnienie tego rodzaju gospodarki nieruchomościami jako ujęcia kompleksowego dla jst do odrębnej regulacji. Część 4. Ogólne kierunki i propozycje zmian w kompetencjach i ich umiejscowieniu. W rozdziale 3 dokonano szczegółowej analizy kompetencji poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego i rządowej administracji terenowej w rozbiciu na poszczególne obszary kompetencji. Rozważania powyższe stanowią dobrą podstawę do uogólnienia i przedstawienia generalnych wniosków w zakresie możliwych zmian i koniecznych działań, które poprawią istniejący układ kompetencyjny z reguły z zagwarantowaniem dalszej decentralizacji i dekoncentracji kompetencji. Tej analizy dokonamy w podobny sposób jak w rozdziale 3 przedstawiając ogólne wnioski dla poszczególnych obszarów kompetencyjnych. Należy podkreślić jednocześnie wstępny charakter przedstawianych analiz i przedstawiany dokument traktować raczej jako zaproszenie do dyskusji i uzupełnień niż ostateczne sformułowanie wniosków jako założeń kolejnych zmian legislacyjnych, których w obszarze kompetencji mamy w ostatnim czasie bardzo wiele. Wskazują na to między innymi rokroczne ustawy tzw. „czyszczące” układ kompetencyjny, ale i również szereg ustaw branżowych w wielu wypadkach jest jednocześnie specyficznym „poprawianiem” tego układu z bardzo zróżnicowanymi skutkami. I. Polityka regionalna. W polityce regionalnej główny problem polega na braku harmonii pomiędzy kompetencjami merytorycznymi i sposobami finansowania ich realizacji. Szereg kompetencji z zakresu rozwoju regionalnego przypisano samorządowi województwa. Jednocześnie w wielu wypadkach przekazaniu kompetencji nie towarzyszyło równoczesne przekazanie narzędzi umożliwiających realizację przekazanych zadań. Przede wszystkim w zdecydowanej większości przypadków nie przekazano samorządom środków finansowych na realizację polityki regionalnej. Taka sytuacja powoduje specyficzne nakładanie się kompetencji. Samorząd jest ustawowo zobligowany do działań i do kreowania polityki w danym obszarze, często posiada instrumenty instytucjonalne do implementacji tej polityki, natomiast nie towarzyszą temu kompetencje finansowe, które w wielu przypadkach pozostały po stronie rządowej. Paradoksalnie przykładem niemal dobrego uporządkowania spraw kompetencyjnych, instytucjonalnych i finansowych jest obszar ochrony zdrowia. Należy wyraźnie podkreślić, że nie oznacza to pozytywnej oceny autorów dla samych reform przeprowadzonych w tym obszarze, których istota jest znacznie głębsza niż dobre uporządkowanie układu finansowego, instytucjonalnego i spraw kompetencyjnych. Samorząd województwa wraz z kompetencjami otrzymał instytucje realizujące usługi z zakresu ochrony zdrowia oraz pełną kontrolę nad instrumentami finansowania realizacji tego zadania, czyli nad kasą chorych. W dniu dzisiejszym wydaje się nawet, że dla przeprowadzenia restrukturyzacji lecznictwa zamkniętego należało przynajmniej na okres początkowych kilku lat przekazać wszystkie szpitale szczeblowi wojewódzkiemu, a dopiero po przeprowadzeniu niezbędnej restrukturyzacji i zlikwidowaniu szpitali zbędnych przekazać je na szczebel powiatowy. 155 Jednak pomimo tego mankamentu należy uznać, że w obszarze ochrony zdrowia zachowano właściwą harmonię w przekazaniu kompetencji, bazy instytucjonalnej i wpływu na zarządzanie finansowaniem realizacji kompetencji. Przykładem fatalnego uporządkowania jest obszar rolnictwa i rozwoju wsi gdzie samorząd województwa otrzymał stosowne zapisy kompetencyjne, natomiast praktycznie całe instrumentarium instytucjonalne i finansowanie zadania zachowała strona rządowa. Po stronie rządowej dokonano nawet rzeczy dalej idącej przenosząc regionalne ośrodki doradztwa rolniczego ze szczebla wojewódzkiego administracji rządowej na szczebel centralny podporządkowując je Ministrowi Rolnictwa. Wyłączono samorządy z możliwości współuczestniczenia w zarządzaniu terenowymi oddziałami AWRSP i tym samym wpływania na gospodarkę gruntami rolnymi na terenie województwa. W zakresie finansowania działań restrukturyzacyjnych na wsi środki finansowe głównie ulokowano w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która rozpoczęła budowanie struktur regionalnych całkowicie niezależnych od samorządów. Obszar rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich jest przykładem nakładania się merytorycznych kompetencji samorządów z finansowymi kompetencjami administracji rządowej w kluczowym obszarze koniecznej restrukturyzacji. Obecnie cześć instytucji przekazano cześć pozostawiono w warunkach dotychczasowych. Drugim przypadkiem przekazania samorządowi finansów, a więc instrumentu do realizacji polityki regionalnej w zakresie ochrony środowiska, jest Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W innych obszarach całość finansów pozostała po stronie rządowej. Taki stan rzeczy powoduje sytuacje, w których samorząd może podejmować inicjatywy, jest do nich ustawowo nakłaniany ale jest równocześnie skazany na decyzje finansowe strony rządowej. Można stwierdzić, że obecnie samorząd nie jest w stanie zrealizować z własnych środków żadnej znaczącej inwestycji. Taka sytuacja dotyczy dzisiaj praktycznie większości nie wymienionych powyżej z nazwy wszystkich obszarów i jest największym utrudnieniem w realizacji polityki regionalnej przez samorządy województw. W konsekwencji tworzą się konflikty nie tylko natury ambicjonalnej, ale także kompetencyjnej i merytorycznej pomiędzy wojewodami i marszałkami. Konflikty bazują na tym, że marszałek jest kreatorem polityki, ale większość środków na jej realizację pochodzi z administracji rządowej. Transfer pieniędzy odbywa się za pośrednictwem wojewody, który odpowiada wobec instytucji kontrolnych za wydatkowanie tych środków publicznych, tym samym kontroluje i rozlicza samorząd województwa. Skala tych transferów jest tak duża, że w praktyce oznacza kontrolowanie finansów przedsięwzięć samorządowych. Automatycznie staje się to obszarem konfliktogennym. Obszar polityki regionalnej wymaga bezwzględnie korekt w celu wyeliminowania istniejącej sytuacji nierównoważenia kompetencji merytorycznych z możliwościami finansowymi. Drugim zasadniczym obszarem wymagającym istotnej korekty jest obszar działań w zakresie przygotowania, negocjacji, zawarcia i realizacji kontraktu regionalnego. Obecnie realizacja kontraktu staje się wypaczaniem idei, które przyświecały ustawodawcy przy jego wprowadzeniu. Kontrakt miał zakończyć tzw. „jeżdżenie do Warszawy po środki finansowe” ze szczebla regionalnego, powiatowego i gminnego oraz ukrócić rozdzielnictwo środków na szczeblu centralnym przez resorty, a przede wszystkim niezliczone agencje i fundusze. Niestety, obecnie kontrakt praktycznie głównie bazuje na tzw. pozostałości po inwestycjach prowadzonych centralnie, środkach, które były dysponowane regionalnie przez wojewodów oraz nie do końca uzgodnionych z Brukselą środkach pomocowych UE z przedziwnymi proporcjami między rokiem 2001 i 2002 nasuwającym podejrzenie, że przeniesienie ciężaru finansowania na rok 2002 (~ 80%) ma charakter bardziej polityczny niż realistyczny. Zupełnie poza kontraktem znalazły się środki funduszy celowych i agencji rządowych, których środków kontrakt miał w pierwszej kolejności dotyczyć. Szczupłość środków 156 kontraktu spowodowała, że w wielu przypadkach samorząd województwa zdecydowanie preferował własne zadanie inwestycyjne kosztem zadań powiatów i gmin. To z kolei podważa ideę kontraktu na szczeblu lokalnym i tworzy przekonanie, że stary system wyjazdów do Warszawy po środki był zły, ale nowy jest jeszcze gorszy. Na końcu należy również dodać, że tak dalekie zbiurokratyzowanie procedury i negocjacji powinno zostać poddane odrębnej analizie proceduralnej do zdecydowanego uproszczenia. Przy okazji biura terenowe RCSS, które już kilka razy usiłowano przekazać na poziom regionalny, stają się powoli administrację specjalną ds. kontraktu regionalnego. Potwierdza to moje przewidywanie, że przygotowanie kontraktu na szczeblu centralnym jednocześnie z 16 podmiotami nie jest możliwe. A zatem konieczne jest powrócenie do tego zagadnienia. Nie umniejszając kompetencji i doświadczenia pracowników terytorialnych biur RCSS w zakresie prac planistycznych należy jednak podkreślić, że ich potencjał i możliwości w obszarze związanym z kontraktem mogą być niezadowalające. Trzecim istotnym elementem w zakresie polityki regionalnej jest zarządzanie i dysponowanie środkami pomocowymi UE, dziś PHARE, ISPA, SAPARD, a w przyszłości funduszami strukturalnymi. Oczywiście chodzi tutaj o te środki, które są lub powinny być związane z prowadzeniem polityki regionalnej. Dzisiaj decyzje o środkach ISPA i SAPARD podejmowane są bez udziału samorządu regionalnego i nie dziwi to specjalnie mając na uwadze bardzo separatystyczne i centralizacyjne kierunki działań resortu MŚ i MRiGŻ. Jedynie w zakresie PHARE zarządy województw i marszałkowie są uczestnikami procesu decyzyjnego poprzez udział w pracach komitetu sterującego. Problem ten nie jest jeszcze definitywnie rozwiązany, choć powinien być z racji konieczności przedstawienia tego systemu do uzgodnienia z Komisją Europejską. Z tego powodu nie można dzisiaj dokonać oceny tego systemu. Należy jednak przestrzec, że w przypadku zastosowania rozwiązań podobnych do zastosowanych w ISPA i SAPARD będzie to niekorzystne dla możliwości prowadzenia polityki regionalnej przez samorząd województwa. Czwartym elementem, o którym warto nie zapomnieć przy wszystkich powyższych zasadniczych zagadnieniach, jest sprawa instytucjonalnych rozwiązań w zakresie polityki regionalnej. Sprawą wymagającą rozwiązania jest rola i funkcje agencji rozwoju regionalnego. Instytucje te były tworzone na przestrzeni ostatnich 11 lat jako spółki prawa handlowego (rzadziej fundacje), choć funkcjonowanie na bazie kodeksu handlowego nie jest dla nich najlepszą formułą ze względów na możliwe interpretacje podatkowe. Instytucje te łączą obecnie prowadzenie działalności komercyjnej z działaniami wspomagania rozwoju regionalnego i są dość sprawdzonym partnerem samorządów do transferowania środków pomocowych, które nie mogą być bezpośrednio wykorzystywane przez urzędy. Ostatnie zmiany w kodeksie handlowym i konieczność dostosowania się do klasyfikacji PKD wyeliminują ze statutów agencji rozwoju regionalnego te zapisy, które były wprost związane ze wspieranie rozwoju regionalnego. Dlatego wydaje się zasadne stworzenie ustawowe statusu organizacji typu „non-profit”, który umożliwiłby agencjom rozwoju regionalnego i innym tego typu instytucjom określenie się czy prowadzą działalność czysto komercyjną czy też jest to działalność bez uzyskiwania zysku. Na końcu jeszcze kilka uwag o sprawie, która wydawała się rozwiązana w kolejnych ustawach „czyszczących” – przekazanie samorządom udziałów skarbu państwa w przedsięwzięciach związanych z polityką regionalną. Z bardzo wielkimi oporami Minister Skarbu oddał udziały w agencjach rozwoju regionalnego. W pozostałych przypadkach takich jak porty lotnicze, przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, giełdy rolne, itp. takie decyzje są zupełnie wyjątkowe i mają charakter wymuszony przez silne wpływy polityczne. Należy zatem po raz trzeci doprecyzować – być może tym razem przez sporządzenie listy załącznika do ustawy, określającej podmioty, których udziały skarbu państwa Minister Skrabu przekaże odpowiednim samorządom na zasadzie wykluczającej uznanie. 157 II. Gospodarka wodna. Nakładanie się kompetencji istnieje w przypadku odpowiedzialności za stan techniczny i modernizację obwałowań przeciwpowodziowych. W wyniku reformy samorząd województwa przejął Wojewódzkie (obecnie w wielu wypadkach nazwane Regionalnymi) Zarządy Melioracji i Urządzeń Wodnych. Finansowanie zadań z zakresu gospodarki wodnej pozostało po stronie rządowej i to w kompetencji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich. Samorząd województwa jest praktycznie skazany na uzgadnianie realizacji zadań ze służbami wojewody, które dysponując finansowaniem i odpowiedzialnością za bezpieczeństwo przeciwpowodziowe uznają za zasadne wpływanie na wykorzystanie przekazywanych środków przeznaczonych na zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpowodziowego. Taki stan rzeczy jest podłożem do powstawania wielu konfliktów w tym zakresie. Wojewoda odpowiada za bezpieczeństwo i ochronę przeciwpowodziową i na realizację tych zadań posiada środki finansowe. Podmiotem wykonującym jednak te zadania są służby marszałka. Wydaje się celowe przekazanie części odpowiedzialności w zakresie gwarantowania bezpieczeństwa i ochrony przeciwpowodziowej do szczebla samorządowego wraz z odpowiednimi finansami. Dobrym rozwiązaniem byłoby powierzenie zabezpieczenia technicznego obwałowań będących w administrowaniu Zarządów Melioracji i Urządzeń Wodnych samorządowi województwa, a pozostawienie wojewodzie odpowiedzialności za prowadzenie akcji przeciwpowodziowej. Generalnie w gospodarce wodnej mamy do czynienia z sytuacją, w której główne cieki wodne, w zakresie koryta rzeki oraz urządzeń takich jak jazy i śluzy są w administrowaniu RZGW jako administracji specjalnej podporządkowanej Ministrowi właściwemu ds. gospodarki wodnej, z kolei w międzywale wraz z wałami oraz polderami jest w administrowaniu Wojewódzkich Zarządów Melioracji i Urządzeń Wodnych (fragmentami miejskich na terenie duży miast) podlegających Samorządowi województwa. Wymienione jednostki zawiadują również w całości mniejszymi ciekami wodnymi. Należy jednocześnie dodać, że zadania te związane z obwałowaniami dużych i średnich cieków wodnych finansowane są poprzez wojewodów, a dysponentem środków pierwszego stopnia jest MRiGŻ. Powoduje to generalnie duże zamieszanie, które w szczególny sposób staje się widoczne w przypadku działań kryzysowych związanych z zagrożeniem powodziowym. W celu uporządkowania sytuacji należy zdecydować się na prawne rozwiązanie od poziomu centralnego. Powinno temu służyć: 1) przeniesienie administrowania międzywalem i odpowiedzialności za stan obwałowań wraz z gospodarką na polderach z resortu MRiGŻ do resortu MŚ pozostawiając w resorcie rolnictwa politykę w zakresie melioracji i małej retencji, 2) zdecydowanie się na w pełni zlewniowy charakter zarządzania w gospodarce wodnej (zgodnie z dyrektywami UE) i do takiego modelu dopasowanie granic RZGW, 3) przekształcenie RZGW w jednostki o charakterze administracyjno – zarządczym, gdzie RZGW uzgadnia z samorządem województwa zakres prac odtworzeniowych i modernizacyjnych dla międzywala i obwałowań cieków głównych oraz gospodarki na ciekach małych, 4) wyprowadzenie z RZGW na zewnątrz zadań związanych z inwestorstwem przez zlecenie tych zadań poprzez publiczne procedury zamówień publicznych wyspecjalizowanym podmiotom, które zapewnią profesjonalne zarządzanie projektem inwestycyjnym, nadzór techniczny i zarządzanie finansami, tak ja ma to miejsce na całym świecie i w Polsce w 158 innych obszarach publicznego inwestowanie, gdzie funkcjonuje od wielu lat pojęcie inwestora zastępczego. Można sobie wyobrazić jeszcze dalej idące działania, które w radykalny sposób rozwiązałyby problemy kompetencyjne i zwiększyły decentralizację w obszarze gospodarki wodnej: 1) utworzenie na szczeblu centralnym dwóch Zarządów Dorzeczy (Wisły i Odry) oraz Zarządu zlewni rzek wpływających do Bałtyku (ten obszar można równie dobrze podzielić między Wisłę i Odrę, które też przecież wpływają do Bałtyku), które kreowałyby politykę w układzie zlewniowym jako instytucje podporządkowane ministrowi właściwemu ds. gospodarki wodnej, 2) likwidacja RZGW i utworzenie na poziomie samorządu województwa jednostek zarządzania gospodarką wodną, które realizowałyby zadania RZGW nie przyjęte przez Zarząd Dorzecza oraz zadania z zakresu gospodarki wodnej przyjęte od WZMiUW. Należy przy tym zadbać, aby zadania RZGW przekazane do zarządu dorzecza miały charakter strategiczny i były ściśle związane z kreowaniem polityki w całej zlewni, natomiast wszystkie działania utrzymaniowe i modernizacyjne powinny pozostać na szczeblu wojewódzkim, 3) finansowanie zadań utrzymaniowych i remontowych powinno być realizowane przez samorządy województw z ich dochodów własnych odpowiednio powiększonych, natomiast finansowanie zadań modernizacyjnych i zadań nowych powinno mieć miejsce głównie ze środków rządowych w dyspozycji zarządu dorzecza przez wprowadzenie ich do kontraktu wojewódzkiego. III. Pomoc społeczna. Po prawie dwóch latach funkcjonowania zreformowanego systemu pomocy społecznej w ramach nowego układu administracyjnego kraju zaobserwować można pewne niedociągnięcia reformy wynikające z zachodzących na siebie kompetencji organów administracji publicznej. Jednym z zadań samorządu województwa w obszarze pomocy społecznej jest sporządzanie bilansu potrzeb i środków z zakresu pomocy społecznej. MP i PS nie dało samorządowi województwa żadnych wytycznych odnośnie zasad sporządzania bilansu. Równocześnie w dalszym ciągu zbiorcze informacje z gmin i powiatów dotyczące wypłacanych świadczeń, świadczeniobiorców, potrzeb finansowych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej gromadzone są przez służby wojewody. Gminy i powiaty mają w tym zakresie niejako dwie zwierzchnie instancje, wymagające od nich takich samych lub zbieżnych informacji. Następny element to funkcjonowanie specjalistycznych domów pomocy społecznej. W obecnym układzie organem prowadzącym są powiaty, które nie zawsze są w stanie sprostać zadaniom stojącym przed nimi w związku z prowadzeniem takiego typu placówki, nie mają również dostatecznej ilości środków finansowych. Ograniczanie nakładów finansowych na funkcjonowanie tego typu placówek wpływa na jakość i standard świadczonych tam usług. Placówki tego typu, których w województwie jest niewiele, ale stanowią strategiczny element w wojewódzkim systemie pomocy społecznej, mogłyby podlegać samorządowi województwa. Ze szczebla samorządu województwa można by było koordynować ich funkcjonowanie oraz zakres świadczonych przez nie usług. Należy stwierdzić, iż model ustrojowy pomocy społecznej w celu efektywnego wykorzystania środków publicznych przeznaczanych na ten cel powinien być oparty na nowych założeniach, precyzyjnie określających podział ról pomiędzy wszystkie szczeble administracji publicznej. 159 System ten powinien opierać się na następującym podziale kompetencji. Rola administracji centralnej powinna się sprowadzać do kreowania polityki państwa w zakresie modelu i standardów pomocy społecznej. Ponadto administracja centralna powinna mieć możliwość inicjowania wszelkich zmian w tym obszarze. Minister właściwy do spraw pomocy społecznej w związku z tym powinien ustalać jednolite kryteria w zakresie standardów, na które składałyby się: - standardy zarządzania i administrowania domami pomocy społecznej, - standardy opieki nad mieszkańcami, - standardy środowiska mieszkańca, - standarady systemu bezpieczeństwa w domach pomocy społecznej, - standardy systemu pomocy społecznej nie wymagającej umieszczenia w domach pomocy społecznej (standardy pomocy) Wojewoda wykonywałby zadania związane z kontrolą ww standardów związanych z udzieleniem akredytacji do prowadzenia danego typu domów pomocy społecznej. Ponadto kontrolowałby jakość świadczonych usług pomocy społecznej w formach prowadzonych przez gminy. Samorząd województwa odpowiadałby za realizację założeń rozwoju polityki pomocy społecznej w województwie ze szczególnym wykorzystaniem instrumentów związanych z rozwojem regionalnym. Polegającym w szczególności na tworzeniu odpowiednich warunków do rozwoju infrastruktury związanej z pomocą społeczną, analizowaniu potrzeb i aktualnego stanu pomocy społecznej w województwie. Analiza potrzeb mogłaby być wykorzystywania do kreowania udziału pomocy państwa w zakresie rozwoju regionalnego poprzez – kontrakty wojewódzkie. Ponadto mógłby odpowiadać za prowadzenie specjalistycznych domów pomocy społecznej na terenie województwa oczywiście z możliwością realizacji tych zadań przez podmioty komercyjne. Powiat – odpowiadałby za realizację długoterminowej podstawowej opieki społecznej – polegającej na prowadzeniu domów pomocy społecznej również przy wykorzystaniu do tego celu podmiotów komercyjnych. Ponadto zobowiązany byłby do współpracy w zakresie tworzenia strategii pomocy społecznej na terenie województwa z samorządem województwa. Gmina – prowadziłaby zadania związane z dzienna opieką społeczną oraz doraźną opieką społeczną nie wymagającą tworzenia domów pomocy społecznej. Wchodziłyby tutaj wszystkie inne formy diagnozowania osób wymagających udzielenia pomocy społecznej w określonych formach oraz współdziałanie w tym zakresie z samorządem województwa i samorządem powiatowym. Bardzo ważnym elementem związanym z pomocą społeczną jest również stworzenie prawidłowych mechanizmów wyliczenia kosztów związanych z finansowaniem zadań związanych z tym przedmiotem. Należy doprowadzić do przyjęcia algorytmicznego ustalenia kosztów związanych z finansowaniem DPS według wprowadzonego modelu – „bonu socjalnego”. Zróżnicowanie „bs” – dotacji zależałoby od poziomu opieki jakiej wymaga mieszkaniec i ustalenia stopni gradacji tej opieki. Podstawą klasyfikacji mieszkańca do poszczególnych stopni byłaby skala klasyfikacji określająca wielowymiarowo stan zdrowia mieszkańca. W zakresie ustalenia „bs” czynnie uczestniczyłby samorząd województwa analizujący wszystkie aspekty związane z pomocą społeczną w województwie. Należy stwierdzić, iż tylko jasny podział ról pomiędzy poszczególne szczeble administracji publicznej i zbudowanie przejrzystego modelu finansowania tych zadań przez państwo może w długiej perspektywie doprowadzić do poprawy jakości i funkcjonalności systemu pomocy społecznej. IV ochrona środowiska 160 W obszarze tym istnieje duży pakiet kompetencji administracyjnych, które ze szczebla wojewódzkiego można przekazać na szczebel powiatowy, natomiast ze szczebla wojewódzkiego uczynić organ rozstrzygania w drugiej instancji, którym w obecnej sytuacji jest Ministerstwo Środowiska. Ministerstwo zupełnie niepotrzebnie scentralizowało rozstrzyganie w sprawach jednostkowych w drugiej instancji w zakresie dotyczącym inwestycji i przedsięwzięć szczególnie szkodliwych dla środowiska. Generalnie organem administracyjnym w pierwszej instancji może być odpowiednio wzmocniony kadrowo powiat, a wojewoda może być drugą instancją. Drugim ważnym elementem jest przyszłość wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Obecnie są to jednostki bardzo silne ze względu, że to nie zarząd województwa a zarząd i rada nadzorcza wfoś posiada rzeczywistę środki finansowe na przedsięwzięcia w tym obszarze i rozdysponowuje je jako dotacje lub barddzo korzystne pożyczki. Nie kwestionując osiągnięć wfoś-ów należy zauważyć, że jednostki te prowadzą działalność parabankową coraz częściej niż dotacyjną i na tej bazie powstają specyficzne imperia finansowe pochodzące z powrotu środków ze spłacanych pożyczek i napływu nowych środków z opłat i kar za korzystanie ze środowiska. Za absolutnie niedopuszczalne należy uznać działalność na rynku kapitałowym realizowana przez fundusze, lącznie z zaangażowaniem ogrmnych środków w Bank Ochrony Środowiska zamiast w inwestycje proekologiczne. Jeżeli dodatkowo weźmiemy pod uwagę, że główny obszar finansowania nfoś-u i wfoś-ów to oczyszczalnie ścieków, obszar który generalnie jest przygotowany do finansowania z opłat użytkowników za zużycie wody (tak to jest w wielu przypadkach preferowane na całym świecie i krajach, które nie są od Polski bogatsze) to można uznać, że fundusze zajęły się w obszarze ochrony środowiska w pierwszej kolejności obszarami, które powinny być pozostawione instytucjom finansowym, a rola funduszy powinna się sprowadzać co najwyżej do subsydiowania części odsetek finansowania komercyjnego. Na tej podstawie można stwierdzić, że albo należy inaczej zdefiniować misję funduszy ekologicznych zabraniając im uczestnictwa w przesięwzięciach kapitałowych za wyjątkiem być może przedsięwzięć tworzonych w celu realizacji konkretnej inwestycji ekologicznej, albo też należy fundusze zespolić z budżetem samorządu wojewódzkiego. V ochrona zdrowia Obecny system zarządzania jednostkami służby zdrowia i finansowania świadczeń zdrowotnych całkowicie nie zdał egzaminu. Jedyne pozytywne sygnały można odnotować na poziomie POZ i podstawowej opieki zdrowotnej, która podlega szybkim procesom prywatyzacji w kierunku lekarza rodzinnego. Procesy te przebiegają samoistnie i praktycznie żadna w tym zasługa systemu zarządzającego służbą zdrowia na szczeblu wojewódzkim i powiatowym. Przekazanie samorządom szczebla wojewódzkiego i powiatowego szpitali spowodowało, że praktycznie nie są realizowalne jakiekolwiek programy restrukturyzacji lecznictwa zamkniętego ze względu na brak możliwości egzekwowania przez Regionalne Komitety Sterujące podejmowanych prze nie decyzji likwidacyjnych ze względu na nie podporządkowywanie się nim przez organy założycielskie. Efektem jest odtwarzające się w bardzo szybkim tempie zadłużenie służby zdrowia, które w wielu województwa po dwóch latach odtworzyło wielkość zadłużenia przejętą przez skarb państwa w momencie przekazywania lecznictwa szpitalnego samorządom. W wielu przypadkach tylko iluzoryczna jest współpraca kontrolowanych przez Sejmik Samorządowy Województwa: Zarządu Regionalnej Kasy Chorych i pionu Urzędu Marszałkowskiego zarządzającego bazą szpitalną. Obszar ten wymaga daleko idących działań sanacyjnych i gruntownego uzdrowienia. Należy rozważyć celowość funkcjonowania Kas Chorych. 161 VI zagospodarowanie przestrzenne i prawo budowlane Obszar ten wymaga działań prowadzących do wzmocnienia roli samorządu województwa w zakresie wojewódzkich planów zagospodarowania przestrzennego. Obecny model planowania przestrzennego z wojewódzkim planem jest iluzoryczny. Samorząd województwa powinien zostać wyposażony w uprawnienie zaskarżania planów zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniających zadania wojewódzkie w planach z.p. gmin. Element opiniowania jest za słabym środkiem aktywnego planowania rozwoju przestrzennego województwa. W zakresie prawa budowlanego należy odejść od możliwości przekazywania gminom w drodze porozumień kompetencji związanych z powiatowym nadzorem budowlanym. Drugim problemem do rozwiązania jest także udoskonalenie procedur związanych ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, które powinny być prostsze i nie sprzyjające korupcji. Dodatkowo należy zauważyć, że przy obecnej procedurze i zachowaniu wszystkich ustawowych terminów procedura zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego trwa ok. 180 dni i to tylko po warunkiem nie wystąpienia odwołania od uchwały Rady Gminy do wojewody i NSA, gdzie sprawy odwołań zalegają na długie miesiące. Dodatkowo rozstrzygnięcia nadzoru NSA wskazują, że obecna procedura sprawia wiele trudności gminom w jej pełnym zastosowaniu. Wojewoda zaś nie ma tutaj możliwości zastosowania rozwiązania nadzorczego stosowanego w innych obszarach, gdzie ze względu na nieistotne dla decyzji / uchwały mankamenty formalno – prawne, wojewoda ma możliwość nie uchylenia decyzji organu gminy przy jednoczesnym pouczeniu organu uchwalającego o popełnionych nieformalnościach. Należy również zwrócić uwagę, choć nie stanowi to istoty rozważań, że coraz częściej mamy do czynienia z całym procesem odwoławczym łącznie ze zaskarżaniem uchwały do NSA w przypadku dużych inwestycji, gdzie jest to forma legalnego wymuszenia przez osoby prywatne lub organizacje pozarządowe świadczeń materialnych i finansowych za nie blokowanie procesu inwestycyjnego. Trzeci problem to związane z prawem budowlanym decyzje WZiZT oraz pozwolenia na budowę, które są obszarem korupcjogennym w skali, która zaczyna być niebezpieczna. Mechanizm wydawania WZiZT oraz jego uprawomocnienie się i następnie powtórnie uzyskiwanie pozwolenia na budowę i jego uprawomocnienie się jest wielkim obszarem korupcji urzędniczej oraz wymuszania pieniędzy od inwestorów przez osoby prywatne i organizacje. Przypadki te są powszechnie znane oraz coraz częściej opisywane przez prasę jak np. sytuacje w których wydaniu pozwolenia na budowę towarzyszy sfinansowanie działań lokalnej organizacji lub fundacji. Po części staje się to też mechanizmem uzyskiwania środków na cele publiczne (szkoły etc.) za zapewnienie „szczególnej opieki” nad procesem uzyskiwania pozwolenia. Dodatkowo należy wskazać, że dla WZiZT organem odwoławczym jest kolegium odwoławcze, a dla pozwolenia na budowę – wojewoda. W obszarze tym można zaproponować zatem, aby: 1) jedynie uzyskanie WZiZT powinno być ostateczną podstawą do szerokiego zaskarżania i odwołań, a pozwolenie na budowę powinno być procedurą czysto administracyjną – sprawdzenie zgodności dokumentacji technicznej z polskimi normami i przepisami oraz wcześniej wydaną decyzją o WziZT, o charakterze podobnym do uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu, albo 2) inwestor uzyskiwał jako decyzję administracyjną podlegającą procesowi odwoławczemu i zaskarżenie do NSA wyłącznie pozwolenie na budowę przy prawnym zagwarantowaniu rozstrzygnięcia ostatecznego przez organy nadzoru w ściśle określonym terminie. Rozwiązanie drugie jest dla inwestora dużo bardziej ryzykowne, bo musi zainwestować w pełną dokumentację techniczną przedsięwzięcia tylko na podstawie zapisów w planie 162 zagospodarowania przestrzennego, ale z kolei redukuje to dyskusję i możliwości korupcyjne do jednej sytuacji. Rozwiązanie tego problemu ma istotne znaczenie dla przyszłości inwestycji tworzących miejsca pracy w naszym kraju, gdzie precyzyjne określenie długości trwania fazy przygotowania inwestycji jest istotnym elementem przesądzającym o lokalizacji bądź nie takiej inwestycji w naszym kraju. VII Kultura i ochrona dziedzictwa kulturowego W obszarze tym dokonano dość chaotycznego i przypadkowego przeniesienia funkcji organu założycielskiego dla wielu instytucji kultury na poziom powiatowy bez zapewnienia właściwego sposobu finansowania. Należy zatem ponownie przeanalizować prowadzenie instytucji kultury przez poszczególne szczeble i przede wszystkim zbudować system finansowania. Należy również stwierdzić, iż powiaty z dużymi oporami realizują zadania związane z powoływaniem powiatowej biblioteki publicznej. Wynika to również z niewystarczających środków finansowych związanych z realizacją tego zadania. Również w tym obszarze należałoby dokonać stosownych zmian ustawowych umożliwiających racjonalny podział zadań w tym obszarze pomiędzy gminy i powiaty. VIII rolnictwo Obszar w którym praktycznie nie wystąpiła decentralizacja, ani też dekoncentracja kompetencji. Omnipotencja agencji (własności rolnej skarbu państwa, modernizacji i restrukturyzacji rolnictwa, rynku rolnego , etc.)sprawia, że w zasadzie samorząd żadnego szczebla nie ma faktycznych instytucjonalnych, finansowych i kompetencyjnych możliwości działania w tym obszarze. Dodatkowo należy podkreślić, że dominuje tutaj daleko idący centralizm uprawnieni kompetencji na szczeblu centralnym przy symbolicznych i głównie inspekcyjnych zadań realizowanych w tym obszarze przez wojewodę. W obszarze tym dodatkowo w ramach reformy decentralizacyjnej scentralizowano system doradztwa rolniczego przenosząc część wojewódzkich ośrodków doradztwa rolniczego ze szczebla podporządkowania wojewodom na szczebel centralny. Obszar ten wymaga rozpoczęcia działań decentralizacyjnych i dekoncentracyjnych. IX geodezja i gospodarka nieruchomościami Przede wszystkim należy zauważyć dualizm władzy w geodezji na poziomie województwa. Wojewódzki inspektor jako jedyny jest jednoosobową inspekcja i nie posiada służb do realizacji swoich zadań inspekcyjnych. Służby te są podległe Dyrektorowi Generalnemu Urzędu Wojewódzkiego. Jest to jedyna inspekcja funkcjonująca w takim wymiarze. Nawet ze względu na ujednolicenie powinna zostać dopasowana do rozwiązań przyjętych dla pozostałych inspekcji wojewódzkich i powiatowych. Całość kompetencji finansowych i materialnych posiada geodeta województwa, który realizuje zadanie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego. Należy rozważyć oddzielenie na poziomie wojewódzkim spraw gospodarki nieruchomościami od zagadnień geodezji. W zakresie gospodarki nieruchomościami należy doprowadzić do wprowadzenia mechanizmu wpływu wojewody na realizację zadań związanych z gospodarką nieruchomościami realizowana przez starostów. W tym celu wojewoda powinien mieć uprawnienie wnioskowania do rady powiatu o pociągnięcie starosty błędnie realizującego zadania rządowe z tego obszaru do odpowiedzialności politycznej. W obecnej chwili nie ma skutecznego mechanizmu 163 wymuszenia na starostach realizacji zadań administracji rządowej. Wymaga to rozwiązań być może systemowych w zakresie podległościowego usytuowania pozycji starosty w zakresie administracji rządowej, której zgodnie z ustawą o administracji rządowej w województwie starosta jest organem. X nauka i edukacja Obszar dość dobrze zdecentralizowany w zakresie szkolnictwa przedszkolnego, podstawowego, gimnazjalnego i średniego. Należy mieć szereg zastrzeżeń do przepisów organizacji szkolnictwa podstawowego i gimnazjalnego na terenach wiejskich, gdzie wymaganie całkowicie odrębnych obiektów dla szkoły podstawowej i gimnazjum prowadziło do bezsensownych krzyżowych przewozów uczniów, które nie są rozumiane i akceptowane przez wiejskie społeczności lokalne. Nikt też nie dotarł do samorządów gminnych w minionych 10 latach skutecznie z informacją na temat nowej organizacji szkolnictwa podstawowego i wyniku tego wiele gmin, szczególnie wiejskich, zbudowało szereg nowych obiektów szkolnych dopasowując je do systemy 8-klasowego, który nie pasuje do obecnie lansowanego modelu szkolnictwa 6 plus 3. Drugim obszarem wymagającym dalszej decentralizacji jest państwowe szkolnictwo wyższe, które nie pozbawiając należytej mu samorządności należy bardziej związać ze szczeblem regionalnym. Obecnie wzajemne relacje szczebla samorządowego regionalnego i państwowego szkolnictwa wyższego są praktycznie żadne i odbywa się to z niekorzyścią dla powiązania procesu kształcenia z problematyką przeciwdziałania bezrobociu i właściwego kształtowania rynku pracy przez samorząd województwa. XI komunikacja i transport Ten obszar nie zostal objęty dostatecznie głęboką analizą w tym opracowaniu i będzie przedmiotem dalszych analiz. XII inspekcje i służby mundurowe. 1) Charakter służb, inspekcji i policji w powiatach Przykładem poważnego problemu ustrojowego jest brak jasnego określenia charakteru służb i inspekcji na poziomie powiatu. Nie jest w zasadzie jasne, czy zadania te są realizowane jako zadania administracji rządowej czy też jako zadania własne administracji samorządu powiatowego. Rozstrzygnięcie tego w istotny sposób rzutuje na finansowanie tych zadań. Jeżeli są to zadania czysto rządowe to mogą być finansowane tylko i wyłącznie dotacjami poprzez budżet wojewody a jeśli mogą być uznane za zadania własne wówczas finansowanie ich może być włączone w obszar dochodów własnych lub subwencji. Rozstzygnięcie w powyższych sprawach jest w zasadzie przesądzeniem na ile szczebel powiatowy jest szczeblem rzeczywistej samorządności a na ile jest tylko społeczną kontrolą realizacji zadań rządowych. Dotychczasowy brak jasnych rozstrzygnięć wprowadza zamieszanie pojęciowe i jest przyczyną dużych kontrowersji w zakresie budżetu powiatu, budżetów poszczególnych inspekcji powiatowych i możliwości decydowania o tych wydatkach przez radę powiatu. 2) Relacje między wojewodą, jego inspekcjami i starostą oraz jego służbami inspekcyjnymi Zespolenie administracji specjalnych w kierunku podporządkowania ich wojewodzie było w reformie z 1999 roku podstawowym działaniem dekoncentracji czyli przeniesienia kompetencji ze szczebla centralnego na szczebel wojewody. W większości wypadków nie dokonano pełnego zespolenia (utworzenia sensownej struktury wydziału w strukturze urzędu wojewódzkiego) lecz odbyło się to w postaci przekazania wojewodzie wyodrębnionej jednostki o odrębnym budżecie, kierowniku jednostki (tzw. inspektorze wojewódzkim ) 164 powoływanym przez wojewodę w jakieś formie uzgodnienia z organem centralnym. Sytuacja taka powoduje, że część kompetencji inspekcyjnych została przekazana na szczebel powiatowy, zasadnicza część kompetencji została umieszczona u wojewódzkiego inspektora działającego jako organ, natomiast część kompetencji pozostała bezpośrednimi kompetencjami wojewody realizowanymi przez odpowiedni wydział w urzędzie wojewódzkim. W wyniku takiej konstrukcji zamiast klarownej struktury liniowej powstała klasyczna konstrukcja trójkąta, w której w pewnych sprawach odwołań od decyzji i rozstrzygnięć szczebla powiatowego jest inspektor wojewódzki, w innych z kolei organem odwoławczym (II instancją) jest wojewoda. Sytuacja taka nie sprzyja spójności rozstrzygnięć i jest przyczyną wielu sytuacji konfliktowych. Jako obszar szczególnego nasilenia tego typu konfliktów należy wskazać obszar nadzoru budowlanego. Należy dodać, ze również w innych obszarach, gdzie inspekcja wojewódzka ma również swój odpowiednik w strukturze urzędu wojewódzkiego w postaci wydziału występują tego typu konflikty np. w ochronie środowiska. XIII Administracja właściwa Model administracji właściwej – orzeczniczej powinien się charakteryzować jasnością określenia jej elementów. I tak administracja właściwa to taka, która swoje działanie opiera na wykorzystania metod władczych charakterystycznych i tradycyjnie przypisywanej organom administracji, a przejawiającej się w uprawnieniu do wydawania decyzji administracyjnych w oparciu o przepisy prawa administracyjnego, których wykonanie zabezpieczone jest przymusem państwowym. Przy takim założeniu modelu administracji właściwej należy dokonać przeglądu kompetencji wynikających z reformy administracyjnej państwa i odpowiedzeniu sobie jaki właściwie ma być model – samorządu województwa (administracja świadcząca czy administracja właściwa). W obecnym jego kształcie wydaje się, iż ustawodawca nie był do końca zdecydowany jak sfera zadań ma być realizowana przez ten szczebel administracji publicznej. Jak wydaje się z dokonanego podziału kompetencji gro uprawnień administracji rządowej – właściwej, spoczęło na administracji zespolonej z wojewoda i samym wojewodzie oraz na staroście i zespolonych z powiatem służbach, inspekcjach i strażach. Takie rozłożenie kompetencji administracji właściwej jest właściwe, ale pod warunkiem ściślejszego powiązania starosty jako organu administracji rządowej z zwierzchnikiem tej administracji wojewodą. Należy również dokończyć decentralizację pozostałych zadań administracji właściwej, które pozostały na szczeblu centralnym na poziom województwa. Administracja centralna w przeważającej swojej roli powinna odpowiadać za prowadzenie polityki państwowej jak również sektorowej, przygotowywanie aktów prawnych oraz za czynności inne wykraczające poza znaczenie regionalne i lokalne. Sfera administracji orzeczniczej powinna zostać w całości zdekoncentrowana na poziom województwa – rządowego. XIV działania kryzysowe i bezpieczeństwo W obszarze działań kryzysowych i bezpieczeństwa nie dokończono budowy tego systemu, rozpoczętej po szczególnych wydarzeniach powodzi 1997, gdy obszar działań kryzysowych objął duże obszary kraju. Istotnym postępem w tej sprawie było bliższe powiązanie służb istotnych dla takich działań z wojewodą (zespolenie policji, straży pożarnej i pozostałych podstawowych inspekcji na szczeblu wojewódzkim) oraz jasne określenie roli starosty jako kierującego i koordynującego takie działania w skali powiatu. Przy podporządkowaniu jego działaniom jednocześnie służb i inspekcji powiatowych tworzy to podstawę do powstania skutecznego systemu. Istotnym brakującym elementem jest ustawowe zdefiniowanie tego systemu, które obecnie jest przedstawione w wersji rządowego projektu ustawy o gotowości 165 cywilnej. Projekt ten w istotny sposób konstynuuje system działań kryzysowych w państwie, choć nie rozwiązuje w zadawalający sposób podporządkowania starostów, burmistrzów i prezydentów wojewodzie i nie podaje skutecznej metody natychmiastowego egzekwowania przez wojewodę koniecznych działań kryzysowych. Odrębnej dyskusji wymaga też postulat utworzenia jeszcze jednej agencji rządowej, wzorowanej na amerykańskiej FEMA (Federal Emergency Management Agency) podporządkowanej premierowi, choć niewątpliwie na szczeblu centralnym też musi być bardzo jasny podział zadań, kompetencji i odpowiedzialności w przypadku sytuacji kryzysowej o dużym zasięgu. XV zagadnienia ustrojowe. W tym obszarze niewątpliwie dobrym posunięciem było ograniczenie liczby radnych na poziomie gminnym. Problemy do rozwiązania to uniknięcie w najbliższej przyszłości bezpośrednich wyborów prezydentów, burmistrzów i wójtów, które prowadziłoby praktycznie do stopniowego zaniku znaczenia rad gmin, powrócenie do dyskusji o statusie wojewody. Obecny mocno polityczny status wojewody kłóci się z wykonywaniem przez niego funkcji inspekcyjnych oraz funkcji nadzorczych w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Apolityczny wojewoda, tak jak jest to nie tylko we Francji, ale również w państwach skandynawskich byłby bardziej predestynowany do obiektywnego i profesjonalnego wykonywania tych funkcji w przeciwieństwie do wojewody silnie politycznie umocowanego, desygnowanego na ogół przez szczebel polityczny lokalny i będący w efekcie silnie uzależnionym od tego interesów tego szczebla. Dowodów na to dostarczyła nam skutecznie praktyka funkcjonująca po upolitycznieniu stanowiska wojewody. Pojawiły się przypadki wojewodów nie posiadających wyższego wykształcenia i tym samym teoretycznych podstaw do zarządzania dużym strukturami administracyjnymi. Dodatkowo funkcjonowanie na poziomie regionu dwóch liderów o charakterze politycznym prowadzi nieuchronnie do ich rywalizacji o tzw. „rząd dusz” i to bez względu na to czy obaj pochodzą z tego samego czy też różnych obozów politycznych. Wydaje się, że apolityczny wojewoda byłby mniej konkurencyjny dla marszałka województwa w rywalizacji wojewódzkiej i rozwiązanie takie powinno być ponownie przeanalizowane. Innym istotnym argumentem na rzecz apolitycznego wojewody jest sprawa nadzoru nad działalnością uchwałodawczą samorządu. Istotnym elementem jest aby nadzór ten był profesjonalny i pozbawiony politycznego zabarwienia. Niestety wiele działań wskazuje, że bardzo mocno politycznie umocowany wojewoda ugina się pod naciskami lokalnymi politycznymi i znajduje to odzwierciedlenie w tendencyjnym prowadzeniu nadzoru nad uchwałami rad gmin. Należy jednocześnie stwierdzić, że specyficznym fektem reformy z 1999 roku jest pewne osłabienie tego nadzoru i tak na przykład praktycznie nie istnieje system nadzoru nad działalnościa uchwałodawczą zarządów gmin, któryn w wielu województwach sprowadza się wyłącznie do trybu rozpatrywania skarg. Należy w istotny sposób wzmocnić i ujednolicić działania systemu nadzoru prawnego nad działalnością uchwałodawczą rad i ich irganów wykonawczych Kolejną rzeczą jest anachroniczne rozwiązanie ograniczające funkcję marszałka do konieczności bycia radnym wojewódzkim. Rozwiązanie to jest „śmieciem” pozostawionym w legislacji po zapisach, w których marszałek miał pełnić jednocześnie funkcje przewodniczącego Sejmiku. Przy ustawowym łączeniu tych funkcji (jak to jest w przypadku regionów francuskich) rozwiązanie takie ma uzasadnienie, ale w przypadku polskim mamy sytuacje, w której z szefów organów wykonawczych w państwie jedynie marszałek musi posiadać mandat przedstawicielski radnego wojewódzkiego. Tak nie jest w przypadku premiera, starosty i prezydenta, burmistrza czy wójta. Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia ustrojowego jest pozycja ustrojowa starosty. Starosta z jednej strony jest 166 przewodniczącym zarządu powiatu odpowiedzialnym za realizację zadań własnych powiatu z drugiej strony jest organem administracji rządowej wykonującym zadania rządowe na poziomie powiatu. Należy podkreślić fakt, iż nie zawsze realizacja interesów lokalnych – zadań własnych powiatu można pogodzić z realizacja zadań administracji rządowej. W związku z powyższym pozycja starosty powinna być poddana nowej regulacji, która precyzyjnie określała by jego podległość organom administracji rządowej. Kontrola instancyjna wydawanych przez niego decyzji i innych rozstrzygnięć z zakresu administracji rządowej jest w obecnym stanie prawnym i po pierwszych doświadczeniach związanych z funkcjonowaniem nowego modelu administracji publicznej niewystarczająca. Należy również zgłosić następujące postulaty zmian w ustawach ustrojowych związanych z reformą administracji: A/ dopracowanie rozwiązań poszczególnych administracji zespolonych do konstrukcji zespolenia organizacyjnego, B/ dopracowanie aspektu kompetencji powoływania przez wojewodę wszystkich szefów administracji zespolonej. C/ zmniejszenie ilości administracji niezespolonych, co jest możliwe w świetle obecnie przyjętych rozwiązań ustrojowych. D/ w zakresie inspekcji, które posiadają laboratoria specjalistyczne wypracowanie takiego modelu inspekcji, aby powołać jedno specjalistyczne i świetnie wyposażone laboratorium analityczne. E/ odpolitycznienie pozycji wojewody poprzez nowelizację ustawy o administracji rządowej i ustawy o działach administracji. XV finanse Natomiast należy wyraźnie stwierdzić, że praktycznie w reformie z 1999 roku całkowicie doraźnie rozwiązano sprawy finansowania zadań odpowiednią ustawą mającą w założeniu obowiązywać tylko w latach 1999 i 2000 . W tym czasie miała powstać zupełnie nowa ustawa dostosowana do wprowadzonych z dniem 1 stycznia 1999 roku zmian ustrojowych i kompetencyjnych i jednocześnie w istotny sposób pogłębić decentralizację finansów publicznych. . Tak się niestety nie stało i ustawę przejściową z lat 1999 i 2000 w zasadzie przedłużono do obowiązywania na rok 2001 dokonując tylko nieznacznych poprawek. Taka sytuacja jest przyczyną, że praktycznie mamy nagminne rozchodzenie się kompetencji merytorycznych i finansowych i tym samym powstawanie konfliktów charakterystycznych dla nakładania się na siebie działalności różnych organów. Zmiana charakteru dotacji dla powiatów Obecny system dotacji dla powiatów jest systemem drobiazgowej reglamentacji z dokładnością do paragrafów klasyfikacji budżetowej przepływających strumieni finansowych. Sytuacja taka powoduje, że elastyczność budżetu powiatu jest praktycznie zerowa i w oczywistych z punktu widzenia starosty przypadkach konieczności przesunięć wydatków, droga do ich prawnego urzeczywistnienia jest skomplikowana i czasochłonna. Wydaje się też wątpliwe czy dysponent wyższego stopnia określający tak drobiazgowo budżet danej inspekcji poprzez tak drobiazgowo rozpisaną dotację na poszczególne paragrafy i rozdziały posiada lepsze rozeznanie od starosty, co do lokalnych potrzeb i specyfiki służb i inspekcji. System ten należy uznać za anachroniczny i sprzeczny z ideą ustanowienia w staroście organu sprawnie koordynującego działania służb i inspekcji powiatowych. Dlatego wydaje się, że należy dotacje przekazywać powiatom z rozdzielczością co do działu klasyfikacji budżetowej. 167 Obowiązujące uregulowania są przyczyną wielu konfliktów i zadrażnień między starostami i dysponentami wyższego rzędu. Obowiązujący system w zakresie finansów i zamówień publicznych uniemożliwia podpisanie tzw. kontraktów pod klucz, w których przedmiotem przetargu jest cały proces inwestycyjny począwszy od projektowania skończywszy na pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W zakresie finansów publicznych jest to kwestia do rozwiązania wieloletniego finansowania inwestycji i zawierania zobowiązań na okresy wykraczające poza rok budżetowy. W przypadku zamówień publicznych jest to problem istotnych warunków specyfikacji, które praktycznie wymuszają realizację projektu przez zamawiającego. W takiej sytuacji staje się praktycznie niemożliwe realizowanie kontraktów pod klucz, w których realizator kontraktu odpowiada za zintegrowanie procesów projektowania i wykonania, łącznie z organizacją finansowania, natomiast zamawiający otrzymuje gotowy obiekt na określony termin i dokonuje jedynie odbioru jakościowego. Rozwiązania takie w istotny sposób wpływają na koszt i czas realizacji inwestycji. Inwestycje publiczne obecnie to ciągle inwestycje droższe niż w założeniach realizacyjnych ze względu na dłuższy niż przewidywano okres ich realizacji. W wyniku tego wykonawca posiadający kontrakt na ich realizację w niewielkim stopniu jest zainteresowany minimalizowaniem kosztów, które i tak z roku na rok ulegają przeszacowaniu w górę. Obecne rozwiązanie w zasadzie uniemożliwia podmiotom publicznych prowadzenie inwestycji w taki sposób, aby każdemu uczestnikowi procesu inwestycyjnego opłacało się redukowanie kosztów i oszczędzanie. Uzyskanie tego będzie możliwe przez rozwiązanie wieloletniego finansowania inwestycji i na tej podstawie możliwości zawierania przez podmioty publiczne wieloletnich zobowiązań budżetowych oraz zmiany w ustawie o zamówieniach publicznych umożliwiające wyłonienie wykonawców na zadania oddawane pod klucz.. Kolejnym problemem, który można w znaczny sposób zmienić dla całego systemu z zakresu zadań świadczonych takich jak edukacja, pomoc społeczna jest zamiana finansowania instytucjonalnego (finansowanie szkół, domów pomocy społecznej, etc., czyli zastosowanie w obszarze świadczeń tzw. idei bonu albo voutchera. Zastosowanie takiego systemu finansowania zadań stwarza dobre warunki do: - prywatyzacji tych usług lub przekazania podmiotom niepublicznym, - racjonalizacji kosztów jednostkowych świadczeń, które obecnie w systemie edukacji jak i systemie pomocy społecznej są nieuzasadnienie wysoko rozbieżne, - wyrównanie poziomu świadczeń w różnych obszarach kraju. 168 Takie finansowanie zadań prawie się udało wprowadzić dla domów pomocy społecznej na początku reformy z 1999 roku, ale zbiegło się to z trudnościami finansowymi powiatów z początkowego obszaru ich działania. Ponieważ nie ruszył system finansowania pensjonariuszy w dps przez powiaty właściwe terytorialnie dla pensjonariuszy - fakt ten wykorzystywano do wycofania się z tego sposobu finansowania w pół roku od wprowadzenia nowego systemu. W rzeczywistości, oprócz kłopotów z uruchomieniem systemu rozliczeń między powiatami, tego typu finansowanie naruszyło zbyt wiele różnych interesów lokalnych i centralnych. W edukacji sprawa bonu oświatowego było przedmiotem dyskusji, ale ze względu na brak pełnych danych o tzw. kosztach jednostkowych, została zarzucona. Sądzę, że można powrócić do tych dyskusji zarówno w obszarze edukacji jak i pomocy społecznej.
