Występowanie stref korupcji w zarządzaniu polską - EY

Transkrypt

Występowanie stref
korupcji w zarządzaniu
polską administracją
rządową
Paul Heywood
Jan-Hinrik Meyer-Sahling
Występowanie stref
korupcji w zarządzaniu
polską administracją
rządową
Paul Heywood
Warszawa 2008
Recenzenci:
prof. dr hab. Dariusz Rosati
prof. dr hab. Jadwiga Staniszkis
Tłumaczenie:
Tomasz Żebrowski
Projekt graficzny:
Kotbury
Zastrzeżenia prawne
Niniejszy raport został przygotowany przez pracowników naukowych i ma na celu
dostarczenie czytelnikom ogólnych informacji na tematy, które mogą ich interesować.
Informacje zawarte w niniejszym raporcie nie stanowią w żadnym wypadku świadczenia usług.
Mimo iż dołożono należytych starań w celu zapewnienia rzetelności prezentowanych
w raporcie informacji przez autorów, istnieje ryzyko pojawienia się nieścisłości.
Ernst & Young Polska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. ("EY") nie ponosi
jakiejkolwiek odpowiedzialności ani nie gwarantuje poprawności i kompletności informacji
prezentowanych w raporcie. Raport może ponadto zawierać odnośniki do określonych
ustaw i przepisów, które podlegają nowelizacji i stąd powinny być interpretowane wyłącznie
w konkretnych okolicznościach, w których są cytowane. Informacje zamieszczane są
bez uwzględniania jakichkolwiek zmian i EY nie zapewnia ich kompletności, poprawności
i aktualności, oraz nie udziela w tym zakresie żadnych gwarancji wyraźnych ani
dorozumianych.
Ponadto w najszerszym dopuszczonym przez prawo zakresie EY wyłącza jakiekolwiek
gwarancje, wyraźne lub dorozumiane, w tym między innymi dorozumiane gwarancje
sprzedaży i przydatności do określonego celu. W żadnym wypadku EY, powiązane
z EY spółki ani też partnerzy, agenci lub pracownicy EY lub spółek powiązanych z EY
nie ponoszą jakiejkolwiek odpowiedzialności wobec czytelnika lub innych osób z tytułu
jakiejkolwiek decyzji lub działania podjętego na podstawie informacji znajdujących się
w niniejszym raporcie ani też z tytułu jakichkolwiek pośrednich, szczególnych lub
ubocznych strat, nawet w przypadku otrzymania informacji o możliwości ich wystąpienia.
© Copyright by Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k., Polska
W braku odmiennego zastrzeżenia, prawa autorskie do treści niniejszego raportu posiada
Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k. Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadne materiały
znajdujące się w niniejszym raporcie, w tym tekst i grafika, nie mogą być reprodukowane
lub przesyłane w jakiejkolwiek formie i w jakikolwiek sposób bez pisemnego zezwolenia EY.
Rondo ONZ 1
00-124 Warszawa
tel. +48(22) 557 70 00
fax +48(22) 557 70 01
www.sprawnepanstwo.pl
Patron prasowy:
Spis treści
Spis tabel
.............................................................................................. 4
Streszczenie.............................................................................................. 5
Wstęp
1. .............................................................................................. 9
Istota korupcji................................................................................. 10
2. Czynniki wywołujące korupcję oraz warunki pojawienia się zagrożenia
nią w zarządzaniu administracją rządową........................................... 13
2.1. Charakterystyka podejścia przyjętego w badaniu...................... 14
2.2. Zagrożenie korupcją tkwiące w zarządzaniu kadrami................. 15
2.3.Zagrożenie korupcją tkwiące w zarządzaniu procesem
stanowienia polityki................................................................ 18
2.4. Związek pomiędzy zarządzaniem w administracji rządowej
a rzeczywistym poziomem korupcji.......................................... 22
2.5. Strategia badawcza................................................................ 23
3.
Korupcja w Polsce............................................................................ 25
4. Zagrożenie korupcją a zarządzanie kadrami w administracji rządowej
w Polsce......................................................................................... 29
4.1.Ku ponownej personalizacji polityki obsadzania wyższych
stanowisk.............................................................................. 29
4.2.Układ złożonych podległości a polityka kadrowa wobec
wyższych stanowisk państwowych: liczne powiązania
urzędników ministerialnych..................................................... 37
4.3.Proces selekcji a polityka kadrowa wobec wyższych stanowisk
państwowych: wybieranie uczciwości i kompetencji................... 44
4.4.Wyrabianie opinii a polityka kadrowa wobec wyższych
stanowisk państwowych: krótkoterminowe obawy
i długoterminowe perspektywy................................................ 47
5.Zagrożenie korupcją a zarządzanie procesem stanowienia polityki
w administracji rządowej.................................................................. 50
5.1.Ograniczanie uznaniowości: formalizacja zakresu
odpowiedzialności a postrzeganie autonomii przez
urzędników............................................................................ 50
5.2.Stanowienie polityki a układ złożonych podległości: utracone
w sieci koordynacji................................................................. 54
5.3.Wewnętrzne planowanie i monitorowanie: etapy procesu
stanowienia polityki w ministerstwie........................................ 58
5.4.Zewnętrzny monitoring a stanowienie polityki: ograniczona
skuteczność istniejących systemów kontroli i monitoringu
z zewnątrz............................................................................. 65
5.5. Zarządzanie informacją a proces stanowienia polityki................ 69
6.Podsumowanie: zagrożenie korupcją a zarządzanie w administracji
rządowej w Polsce............................................................................ 76
Przypisy
............................................................................................ 79
Bibliografia ............................................................................................ 81
Spis tabel
Tabela 1. W
skaźnik postrzegania korupcji (CPI): wyniki krajów Europy
Środkowej i Wschodniej .............................................................. 25
Tabela 2. Rządy w Polsce ......................................................................... 33
Tabela 3. Nowe nominacje po zmianach rządu ........................................... 34
Spis wykresów
Wykres 1. Stanowiska dyrektorów i wicedyrektorów.................................... 32
Wykres 2. Liczba nominacji na stanowiska wiceministrów . .......................... 34
Wykres 3. Pełniący obowiązki a prawdziwe wakaty w ministerstwach ............ 35
Wykres 4. Perspektywy kariery politycznej polskich posłów w 2005 roku ...... 49
Streszczenie
1. Od kilku lat korupcja znajduje się w centrum debaty publicznej
w Polsce. Zainteresowanie tym problemem wśród polityków oraz
w środkach masowego przekazu jest pochodną pogarszania się pozycji
Polski w rankingu publikowanym rokrocznie przez Transparency
International, opartym na wskaźniku postrzegania korupcji (CPI).
Przyczyny można się także dopatrywać w szeregu bardzo nagłośnionych
skandali korupcyjnych, które silnie oddziałały na polski system
polityczny i część elity politycznej.
2. Za rządów Prawa i Sprawiedliwości (2005–2007) zainicjowano duży
program zwalczania korupcji, obejmujący m.in. powołanie Centralnego
Biura Antykorupcyjnego o szerokich kompetencjach. Nadal jednak
korupcja stanowi poważny problem i można wątpić, czy kampania
przeciwko temu zjawisku przyniosła dotychczas jakieś pozytywne skutki.
3. Szersze spojrzenie na tę kwestię ujawnia, że w badaniach nad
korupcją zajmowano się zarówno jej definicjami, jak i wyznacznikami.
Mimo to wciąż nie ma zgody co do tego, która definicja korupcji jest
najlepsza, ani jakie są przyczyny tego zjawiska.
4. W związku z tym w niniejszym projekcie badawczym skoncentrowano
się bezpośrednio na korupcji wśród urzędników wysokiego szczebla
w jednej sferze aparatu państwa – administracji rządowej. Badano
w szczególności zagrożenie korupcją wynikające z zarządzania
praktykowanego w tej sferze. Podejście to jest uzasadnione tym, że
jakość administracji rządowej jest często postrzegana jako kluczowy
wyznacznik korupcji.
5. Prezentowane badania dotyczą zagrożenia korupcją w dwóch
wymiarach administracji rządowej. Pierwszy z nich to zarządzanie
naborem i doborem kadr, zwłaszcza na wyższe stanowiska; drugi to
zarządzanie procesem stanowienia polityki, zwłaszcza przygotowywaniem
projektów ustaw i rozporządzeń.
6. Na użytek badań sformułowano pojęcie stref zagrożenia korupcją
w administracji rządowej oraz wydzielono kilka z nich. Pojęcie strefy
zagrożenia odnosi się do mechanizmów, które tworzą warunki do
ujawniania się korupcji w obu wymiarach zarządzania w administracji
rządowej. Pojęcie to pozwala więc rozpoznać zagrożenie korupcją
na różnych etapach procesu zarządzania – czego w publikacjach na
ten temat nie udało się dotychczas osiągnąć. Rozdrobnienie procesu
zarządzania pozwala ponadto wyciągać bardziej wiarygodne wnioski co
Streszczenie
do zależności pomiędzy zarządzaniem w administracji rządowej
a zagrożeniem korupcją.
7. W dziedzinie zarządzania kadrami zagrożenie korupcją zwiększyło się
od 2001 roku, zwłaszcza zaś od roku 2006.
ª Wykazano, że personalizacja zasad obsadzania wyższych stanowisk
(pierwsza wyodrębniona strefa, w której może się pojawić
zagrożenie korupcją) wzrosła w ostatnich latach, zwłaszcza od
momentu przeprowadzenia reformy służby cywilnej w 2006 roku.
Zjawisko to przekłada się na coraz głębsze upolitycznienie polskiej
administracji rządowej i coraz wyższy jego stopień.
ª W całym okresie po transformacji ustrojowej polska administracja
rządowa cechuje się istnieniem układu złożonych podległości,
jakiemu podporządkowani są urzędnicy ministerialni (druga strefa
zagrożenia). W ostatnich latach doszło jednak do zwiększenia
uzależnienia urzędników ministerialnych od zewnętrznych źródeł
wpływów politycznych w miejsce (przynajmniej nominalnej)
zależności od politycznie niezależnego Szefa Urzędu Służby Cywilnej,
który to urząd został zniesiony w 2006 roku.
ª Wykazano również, że reforma służby cywilnej z 2006 roku
szczególnie osłabiła zdolność systemu kadr do selekcji kandydatów
(trzecia strefa zagrożenia), złagodzone bowiem zostały kryteria
egzaminacyjne oraz ograniczono konkurencję między urzędnikami
ubiegającymi się o dostęp do stanowisk wyższych szczebli.
ª Z badań wynika, że osłabł również mechanizm mobilizujący
urzędników ministerialnych do wyrabiania sobie opinii osób
uczciwych i kompetentnych (czwarta strefa zagrożenia), szybsza
jest bowiem rotacja personelu na wyższych stanowiskach. Ponadto
coraz więcej osób jest nominowanych na stanowiska nieobjęte
zasadami służby cywilnej, co realnie uniemożliwia długoletnią karierę
w administracji rządowej.
Rozwój wypadków od 2001 roku – zwłaszcza od przeprowadzenia
reformy służby cywilnej w 2006 roku – został poddany krytycznej ocenie
z przyjętej perspektywy badawczej, tzn. zagrożenia korupcją w systemie
zarządzania kadrami w administracji rządowej.
8. W odniesieniu do zarządzania procesem stanowienia polityki
zagrożenie korupcją w zasadzie się nie zmieniło. Jeśli porównać okres
od końca lat 90. XX wieku do roku 2006 z sytuacją obecną, nadal
można mówić o stosunkowo wysokim poziomie tego zagrożenia.
Wniosek ten zaskakuje, ponieważ za rządów PiS podjęto szereg reform,
które potencjalnie miały zmniejszyć zagrożenie korupcją na poziomie
administracji rządowej. Badania wykazały jednak, że zmiany formalnych
Streszczenie
zasad procesu stanowienia polityki (takich jak wprowadzenie nowych
systemów zarządzania, a także reguł prowadzenia lobbingu oraz
dokonywania ocen skutków regulacji) często nie są wprowadzane
w życie albo są stosowane bardzo niekonsekwentnie przez poszczególne
ministerstwa lub nawet przez różne departamenty i biura jednego
ministerstwa. W szczególności stwierdzono, że:
ª Chociaż urzędnicy mają zwykle sformalizowane obowiązki
w dziedzinie stanowienia polityki, to jednak osoby zajmujące wysokie
stanowiska są przekonane o swojej dużej autonomii oraz co za tym
idzie – o dużym zakresie swobody w określaniu własnych funkcji
(pierwsza strefa, w której może się pojawić ryzyko korupcji
w trakcie zarządzania procesem stanowienia polityki).
ª Osoby zajmujące wysokie stanowiska podlegają naciskom ze strony
konkurujących ośrodków koordynacyjnych wewnątrz rządu. Osoby
takie muszą także uwzględniać zobowiązania wynikające ze
sprawowania władzy w układzie koalicyjnym oraz – w mniejszym
stopniu – zasady ustroju półprezydenckiego. Takie rozdrobnienie
rządu tworzy układ złożonych podległości (druga strefa zagrożenia),
któremu podporządkowani są urzędnicy biorący udział w procesie
stanowienia polityki na poziomie ministerialnym.
ª W odniesieniu do funkcji kontrolnych i koordynacyjnych wewnątrz
ministerstw (trzecia strefa zagrożenia) badania wykazały, że
wewnętrzne systemy zarządzania są słabo rozwinięte, a kontrola
zależy zwykle od podejścia poszczególnych urzędników. Istotnym
problemem jest tu brak mechanizmów skutecznej koordynacji
poziomej oraz zharmonizowania działań w obrębie ministerstw.
Stwarza to warunki do wewnętrznego rozbicia, głównie na części
pokrywające się z zakresami odpowiedzialności wiceministrów.
ª Wciąż w niedostatecznym stopniu jest rozwinięty system kontroli
i monitorowania z zewnątrz. Nawet jeśli osoby na wysokich
stanowiskach stały się dużo bardziej wyczulone na zagrożenie
korupcją wynikające z lobbingu, to i tak w sytuacji braku
monitorowania z zewnątrz w istotnym stopniu pozostają one
narażone na działania lobbystów, reprezentujących konkurujące
grupy interesów (czwarta strefa zagrożenia).
ª Ostatnie rządy zaczęły wprowadzać systemy mające na celu poprawę
dostępu do wiedzy specjalistycznej i rozszerzenie korzystania z niej
w procesie stanowienia polityki (piąta strefa zagrożenia). Z badań
wynika, że także w tym wymiarze analizy zastosowanie systemów
okazuje się często powierzchowne i nieskuteczne w rzeczywistym
działaniu.
9. W dalszej kolejności badania koncentrują się na związku
przyczynowym między obu wyodrębnionymi wymiarami zarządzania
Streszczenie
w administracji rządowej w Polsce. Stwierdzono, że przyczyn braku
zinstytucjonalizowania procesu stanowienia polityki oraz znacznej jego
niekonsekwencji należy upatrywać w dużej mierze w strategii doboru
kadr stosowanej przez ostatnie rządy. Na zinstytucjonalizowanie
procesu stanowienia polityki w obrębie ministerstw oraz ograniczenie
mechanizmów korupcjogennych nie pozwoliło w szczególności
upolitycznienie zasad selekcji kandydatów na wyższe stanowiska.
Jest ono wyraźnie widoczne we wszystkich czterech strefach zagrożenia
wyodrębnionych w dziedzinie zarządzania kadrami.
10. Ostatnią badaną kwestią jest zakres, w jakim udokumentowaną
korupcję w Polsce można przypisać normom zarządzania w administracji
rządowej. W szczególności badany jest związek przyczynowy pomiędzy
zarządzaniem kadrami a (1) zarządzaniem procesem stanowienia
polityki oraz (2) korupcją na wysokich szczeblach administracji
rządowej. Nie ulega kwestii to, że duże trudności nastręcza wykazanie
istnienia takiego związku. Można też zapewne wskazać wiele innych
przyczyn złych notowań Polski w rankingach dotyczących poziomu
korupcji. Niemniej jednak prowadzone badania pozwoliły wyciągnąć
następujące wnioski:
ª Istnieje silna korelacja pomiędzy spadającymi wskaźnikami jakości
rządzenia (w obu wymiarach zarządzania w administracji rządowej)
a pogarszającymi się notowaniami kraju w rankingach dotyczących
poziomu korupcji.
ª (Ko)relację tę dodatkowo wzmacnia stosunkowo ścisły związek
przyczynowy pomiędzy obu wskazanymi wymiarami zarządzania
w administracji rządowej a zagrożeniem korupcją. W łańcuchu
przyczynowym silnie powiązane są zwłaszcza dobór kadr,
stanowienie polityki i tworzenie prawa oraz poziom korupcji
na wysokich szczeblach władzy i zawłaszczanie państwa.
ª Badania dają pewną odpowiedź na pytanie, dlaczego antykorupcyjna
strategia rządu nie przyniosła dotychczas wyraźnych efektów. Jak
się okazuje, dążenia do polepszenia procesu stanowienia polityki
w wyróżnionych strefach zagrożenia, a także do zmniejszenia
zagrożenia korupcją w wymiarze ogólniejszym zostały w dużym
stopniu zniweczone w wyniku przyjęcia przez ostatnie rządy
określonej strategii doboru kadr. I choć można zakładać, że rządy
PiS miały szczery zamiar zwalczenia korupcji, w badaniach
ujawniono niezamierzone konsekwencje realizacji tej strategii.
Wstęp 1
Polityka kadrowa
a zwalczanie korupcji
Niniejszy raport dotyczy kwestii upolitycznienia administracji rządowej
w Polsce i zagrożenia korupcją. Zjawisko to stało się jednym z głównych
wątków podejmowanych w polityce w ostatnich kilku latach. Wyrazem
tego jest zwiększone zainteresowanie mediów, społeczne przekonanie
o znacznym rozpowszechnieniu korupcji w sektorze publicznym, a także
ujawnienie poważnych skandali, w które byli zamieszani członkowie elit
politycznych. Korupcja znalazła się w centrum debaty politycznej,
jaka miała miejsce podczas kampanii przed wyborami w 2005 roku.
Centroprawicowa partia Prawo i Sprawiedliwość (PiS) uczyniła walkę
z korupcją tematem przewodnim swojej kampanii. Jedną z obietnic było
całkowite wykorzenienie tego zjawiska z sektora publicznego w Polsce.
Ważnym krokiem w tym kierunku była masowa wymiana kadr
w administracji rządowej. W wykładzie wygłoszonym w Fundacji
Batorego wiosną 2005 roku Jarosław Kaczyński utrzymywał np.,
że stare układy utworzone w okresie PRL odrodziły się w nowych
warunkach rzeczywistości postkomunistycznej. Zapowiedział, że
po zwycięstwie wyborczym jego partia oczyści aparat państwowy
i rozbije układy istniejące pomiędzy członkami administracji a osobami
prywatnymi2. Za jedną z głównych przyczyn korupcji w Polsce zostały
zatem uznane działania pracowników administracji rządowej.
W prezentowanym raporcie zbadano skuteczność takiego podejścia
do walki z korupcją w administracji rządowej. Skoncentrowano się
zwłaszcza na konsekwencjach polityki kadrowej w administracji rządowej
dla zarządzania procesem stanowienia polityki oraz na tym, w jaki
sposób wpłynęło to na stopień zagrożenia korupcją.
Struktura raportu
Raport składa się z pięciu części. W pierwszej omówiono kwestie
dotyczące definicji korupcji. Część drugą poświęcono wyznacznikom
korupcji oraz opracowaniu ram do analizowania zagrożenia korupcją
tkwiącego w zarządzaniu w administracji rządowej. Zarysowano tu
również podejście metodologiczne zastosowane w dalszych badaniach.
Kolejne części stanowią rdzeń analizy empirycznej. W części trzeciej
zbadano notowania Polski w rankingach dotyczących poziomu korupcji.
W części czwartej zajęto się zagrożeniem korupcją w dziedzinie
zarządzania kadrami, zaś w piątej – rodzajami zagrożenia korupcją
tkwiącymi w zarządzaniu procesem stanowienia polityki oraz zakresem,
w jakim prawidłowości zarządzania kadrami oddziałały na model
zarządzania tworzeniem projektów stanowisk na poziomie ministerialnym.
W zakończeniu omówiono wpływ zarządzania w administracji rządowej
na najnowsze notowania Polski w rankingach dotyczących poziomu
korupcji.
1. Istota korupcji
Istota korupcji
Typy korupcji
Korupcja polityczna
Trudno jest zdefiniować korupcję. W ostatnich kilkudziesięciu latach
kluczowe cechy tego pojęcia wskazywane były w wielu publikacjach
na ten temat. Nie sformułowano jednak dotychczas definicji, co do
której panowałaby powszechna zgoda. W ostatnich latach najczęściej
cytowana jest definicja stworzona przez Transparency International
(TI), zgodnie z którą korupcja jest „nadużyciem powierzonej władzy dla
osobistej korzyści”. Według tego ujęcia korupcja dzieli się na „zgodną
z zasadami” oraz „wbrew zasadom” (TI 2007). Pierwsza kategoria
odnosi się do sytuacji, w której urzędnikowi publicznemu płaci się
„za przyspieszenie sprawy” – tj. w celu załatwienia sobie preferencyjnego
traktowania w dziedzinie, w której jest on prawnie upoważniony do
działania. Druga kategoria dotyczy łapówek dawanych w celu zapewnienia
sobie usług, których dany urzędnik nie ma prawa świadczyć. Korupcja
jednak to coś o wiele więcej niż zwyczajne załatwianie dla siebie osobistej
korzyści poprzez łamanie zasad. W istocie bezzasadne wydaje się
podejmowanie prób stworzenia jednej ogólnej definicji korupcji,
obejmującej wszystkie możliwe przypadki, a także oddającej złożoność
tego pojęcia. Definicja taka i tak nie przybliżyłaby nas do odpowiedzi
na pytanie o przyczyny i sposoby zwalczania omawianego zjawiska.
Ważnym rozróżnieniem stosowanym w badaniach jest podział na
korupcję niskiego i wysokiego szczebla. Korupcja niskiego szczebla,
często określana także mianem urzędniczej lub drobnej, oznacza
skorumpowanie urzędników państwowych w ich kontaktach z obywatelami.
Kiedy np. funkcjonariusze policji drogowej lub lekarze przyjmują łapówki
w trakcie wykonywania swoich codziennych obowiązków, można mówić
o korupcji drobnej. Ten rodzaj korupcji – choć bardzo rozpowszechniony
i nader szkodliwy dla funkcjonowania państwa – ma jednak niewielkie
znaczenie dla niniejszych badań.
Korupcja wysokiego szczebla natomiast, określana także mianem
politycznej lub korupcji znacznych rozmiarów, występuje wśród
polityków i najwyższych urzędników w państwie. Należy zaznaczyć,
że forma ta nie ogranicza się do osób zajmujących stanowiska
z nadania politycznego. Może ona dotyczyć także wysokich urzędników
zajmujących – przynajmniej nominalnie – stanowiska administracyjne.
Na korupcji wysokiego szczebla skoncentrowano się w prezentowanym
raporcie. W swojej najbardziej szkodliwej formie korupcja wysokiego
szczebla odnosi się do „kupowania” ustaw i rozporządzeń, wysocy
funkcjonariusze publiczni mają bowiem możliwość wpływania na
tworzenie i przyjmowanie aktów prawnych, co w efekcie może
faworyzować wybrane grupy klientów. Ta forma korupcji wysokiego
szczebla jest także określana mianem zawłaszczenia państwa
Istota korupcji
(Hellman i in. 2003). Ma ono pokazać, że proces stanowienia prawa
został wypaczony i że ustawodawstwo zaczyna działać na korzyść
pewnych grup interesu.
Zawłaszczanie państwa
Kwestią kluczową jest to, że zawłaszczenie państwa jako forma korupcji
wysokiego szczebla nie wiąże się automatycznie z bezpośrednim
przekazywaniem pieniędzy politykom lub wyższym urzędnikom przez
daną grupę interesu (firmę lub organizację). Transakcje o charakterze
korupcyjnym mogą być także mniej bezpośrednie. Osoby reprezentujące
grupę interesu mogą np. przekazywać na rzecz partii politycznych
fundusze, które zostaną następnie wykorzystane do finansowania
kampanii wyborczych (miało to miejsce w wielu państwach
o ustabilizowanych demokracjach). Korzyści mogą także dotyczyć
dalszych etapów kariery zawodowej polityków lub najwyższych
urzędników, którzy w zamian za dawną lojalność czy przychylność
otrzymują intratne posady lub inne nagrody. W sytuacji jeszcze bardziej
pośredniej korzyści mogą być przekazywane osobom trzecim. Jak zatem
widać, korupcja nie polega jedynie na wręczaniu łapówek.
Nie ma całkowitej zgody co do tego, czy korupcja jest nierozłącznie
związana z działalnością przestępczą. Można dowodzić, że najbardziej
szkodliwymi formami korupcji w państwie demokratycznym są te, które
„zdradzają demokratyczny protokół” poprzez podważanie mechanizmów
kontroli społecznej. Polega ono na niedoinformowywaniu obywateli lub
na działaniu w sposób mało przejrzysty. Proces prywatyzacji np. może
z formalnego punktu widzenia przebiegać w zgodzie z panującymi
wymogami prawnymi, jeśli jednak wycena aktywów państwowych
wystawianych na sprzedaż jest celowo zaniżana (choćby w celu
przyciągnięcia większej liczby ofert) bez informowania opinii publicznej,
to może to być uznane za formę korupcji. Widać więc wyraźnie,
że korupcję trudno jest nieraz odróżnić od innych prawnych form
działalności politycznej, zwłaszcza jeśli chodzi o zdobywanie poparcia
społeczeństwa.
Czym korupcja nie jest?
Przykładami zachowań, które mogą się wydać korupcyjne, a które
niekoniecznie wiążą się z tym zjawiskiem, są tzw. rent-seeking (starania
o uzyskanie nienależnych korzyści czy preferencyjnego traktowania)
oraz pork-barrel politics. Termin pork-barrel politics (Ferejohn 1974),
utworzony w odniesieniu do realiów amerykańskich, oznacza wysiłki
polityków zmierzające do skierowania publicznych funduszy do własnych
okręgów wyborczych. Pork-barrel politics można krytykować przy użyciu
argumentów z zakresu skuteczności gospodarczej. Tak długo jednak,
jak ten sposób wypaczonej dystrybucji środków publicznych mieści się
w formalnych ramach tworzenia prawa oraz podlega publicznej debacie
i kontroli, trudno ją uznawać za przykład korupcji.
11
Istota korupcji
Jak zatem wynika z dotychczasowych rozważań, korupcja jest
pojęciem trudnym do sprecyzowania. Nie zawsze bowiem łączy się ona
z formalnym łamaniem reguł (choć często tak jest). Co więcej, na
sposób jej interpretacji w istotnym stopniu oddziałują reakcje opinii
publicznej na różne rodzaje zachowań. Pojęcie to ma więc wymiar
normatywny, którego nie sposób uniknąć: co jest możliwe do przyjęcia
w jednym kontekście, w innym może się okazać niedopuszczalne.
Konsekwencje korupcji
Wprawdzie prezentowane badania obejmują analizę korupcji w tylko
jednym aspekcie, to jednak należy podkreślić, że zawłaszczenie
państwa i korupcja wysokiego szczebla mogą mieć bardzo szkodliwe
konsekwencje dla ustroju państwa, gospodarki i społeczeństwa jako
całości (Rose-Ackerman 2006a). Co jeszcze ważniejsze, korupcja
wysokiego szczebla sprowadza się w efekcie do „prywatyzowania
państwa”. Oznacza to, że niektórzy członkowie klasy politycznej oraz
osoby zajmujące wysokie stanowiska w administracji wykorzystują
system polityczny do zapewnienia sobie osobistych korzyści kosztem
społeczeństwa. Z tego właśnie względu korupcja wysokiego szczebla
może służyć za przykład nieuczciwości dla wszystkich pozostałych
członków społeczeństwa.
2. Czynniki wywołujące korupcję
oraz warunki pojawienia się
zagrożenia nią w zarządzaniu
administracją rządową
Przyczyny korupcji
Trudności nastręcza nie tylko zdefiniowanie korupcji, lecz także
określenie jej przyczyn. W dotychczasowych badaniach naukowych
wskazano na wiele czynników wywołujących to zjawisko. Wśród nich
znalazły się takie dziedziny, jak religia, dziedzictwo historyczne czy
położenie geograficzne państwa, a także czynniki ekonomiczne
i polityczne: poziom rozwoju gospodarczego, wielkość sektora
państwowego, forma ustrojowa oraz różne typy instytucji politycznych.
Istotnym czynnikiem jest również jakość administracji, którą uczyniono
przedmiotem niniejszych badań (ogólne omówienie tego zagadnienia
można znaleźć w: Rose-Ackerman 2006b, Lambsdorff 2007).
Dyskusja wokół powodów
korupcji
Co do większości domniemanych wyznaczników korupcji wśród
badaczy trwa spór. Po pierwsze, nie jest zupełnie jasne, czy czynniki
te wywołują korupcję, czy raczej z niej wynikają (Lambsdorff 2006).
Niski poziom rozwoju gospodarczego długo np. uznawano za przyczynę
podwyższonego poziomu korupcji (Huntington 1968). Z drugiej jednak
strony organizacje międzynarodowe wskazują na korupcję jako na jedną
z głównych przeszkód tego rozwoju. Po drugie, występuje często
rozbieżność pomiędzy przekonaniem panującym w społeczeństwie
a wynikami badań naukowych. Powszechnie sądzi się np., że niskie płace
w sektorze państwowym wiążą się z wyższym poziomem korupcji.
Tymczasem w badaniach naukowych w większości przypadków nie
stwierdzono istnienia znaczącej zależności pomiędzy tymi dwoma
zmiennymi (Treisman 2000).
Po trzecie, sprzeczne wyniki uzyskano w badaniach poziomu korupcji
w różnych modelach demokracji (Lijphart 1999). Stwierdzono np.,
że najwyższym poziomem korupcji charakteryzują się systemy
prezydenckie w połączeniu z proporcjonalną ordynacją wyborczą
i federalizmem (Kunicova 2006). Tymczasem w kręgach akademickich
oraz w organizacjach międzynarodowych (m.in. Bank Światowy)
wskazuje się na decentralizację jako na środek zmniejszania i zwalczania
korupcji (Klitgaard 1988).
Po czwarte, w dominującym podejściu do analizy przyczyn korupcji bada
się raczej ewentualne korelacje pomiędzy ustrojowymi, gospodarczymi
lub politycznymi zmiennymi wejściowymi a wskaźnikami, które
13
Czynniki wywołujące korupcję oraz warunki pojawienia się zagrożenia nią
w zarządzaniu administracją rządową
uszeregowują postrzeganie korupcji. W związki przyczynowe są więc
łączone takie czynniki, jak poziom decentralizacji państwa i poziom
korupcji. W podejściach tych jednak związki przyczynowe rzadko są
następnie poddawane analizie pod kątem występowania warunków
sprzyjających pojawieniu się korupcji.
Podejście badawcze
W istocie bardzo trudno jest zbadać przyczyny korupcji poprzez łączenie
indywidualnych działań o charakterze korupcyjnym z obecnością lub
nieobecnością rozwiązań instytucjonalnych czy układów personalnych
lub z motywacjami i tożsamością poszczególnych osób. Aby zmierzyć
się z tym problemem, w niniejszych badaniach wypracowano podejście
mające na celu przede wszystkim identyfikację różnych mechanizmów
korupcyjnych znanych z literatury. Następnie starano się empirycznie
zbadać zakres występowania warunków sprzyjających pojawieniu
się tych mechanizmów. Pozwoliło to wyciągnąć wnioski na temat
podatności danej sytuacji na działania korupcyjne. Prezentowane
podejście pod wieloma względami różni się więc od konwencjonalnych
badań nad przyczynami korupcji.
2.1. Charakterystyka podejścia przyjętego w badaniu
Dwa wymiary zarządzania
Model pryncypał-agent
Po pierwsze, prezentowane badania odnoszą się do zagrożenia korupcją
w jednej sferze – administracji rządowej. Pominięto więc zakres, w jakim
zagrożenie tym zjawiskiem może być wynikiem innych czynników często
podawanych w literaturze. Po drugie, w badaniach zanalizowano
zagrożenie korupcją w dwóch wymiarach procesu zarządzania
w administracji rządowej: (1) w dziedzinie rekrutacji i doboru kadr,
zwłaszcza na wyższe stanowiska, oraz (2) w zarządzaniu procesem
stanowienia polityki, zwłaszcza przygotowywania projektów ustaw
i rozporządzeń. Odzwierciedla to zainteresowanie autorów korupcją
wysokiego szczebla i procesem zawłaszczenia państwa. Przy
rozróżnieniu tych dwóch wymiarów analizy wzięto pod uwagę założenie
powszechnie przyjmowane w badaniach z zakresu administracji publicznej
oraz korupcji. Zgodnie z nim stosunki między politykami i urzędnikami
powielają model „pryncypał-agent” (ang. principal-agent) (Andvig/
Fjeldstad 2001, Klitgaard 1988). Co prawda, zastosowanie tego
modelu do polityki w ogólności rodzi wiele problemów, zasadniczo
jednak zapewnia on użyteczne ramy strukturalne analizy oraz pozwala
formułować hipotezy badawcze.
W badaniach dotyczących zjawiska korupcji problem pryncypała dotyczy
znalezienia agenta, który nie wejdzie w układ korupcyjny z klientem.
W omawianym modelu zakłada się, że pomiędzy pryncypałem a agentem
istnieje naturalny konflikt interesów oraz że agent ma przewagę
informacyjną nad pryncypałem. Jeśli okaże się ona korzystna, to agent
może wykorzystać lepszą informację i wejść w układ korupcyjny
z klientem. Tak więc problem, jaki ma pryncypał, jest dwojakiej natury.
Po pierwsze, musi on wybrać agenta uczciwego, który obieca, że nie
wejdzie z jakąkolwiek osobą trzecią w żadne układy o charakterze
korupcyjnym. W teorii ekonomii problem taki jest znany pod nazwą
„selekcji negatywnej”. Po drugie, pryncypał musi opracować strategię,
która po ustanowieniu agenta zwiększy jego motywację do uczciwego
postępowania i pozwoli pryncypałowi obserwować działania agenta.
Ten problem z kolei jest nazywany pokusą nadużycia (ang. moral hazard).
Podejście przyjęte w niniejszym badaniu różni się od typowych badań
dotyczących zjawiska korupcji tym, że rozkłada ono zmienną
„administracja” na dwa czynniki. Odpowiadają one dwóm problemom,
jakim muszą stawić czoła polityczni pryncypałowie w odniesieniu do
swoich urzędniczych agentów.
Mechanizmy korupcyjne
Po przyjęciu powyższych założeń trzeci element prezentowanego
podejścia polega na zidentyfikowaniu mechanizmów korupcyjnych
znanych z literatury oraz na zbadaniu, na ile są one istotne w przypadku
administracji rządowej. Inaczej niż uczyniła to większość badaczy,
zmienną administracji rządowej rozłożono na dwa wymiary procesu
zarządzania, po czym każdy z poziomów zestawiono z różnymi
mechanizmami korupcyjnymi. Odpowiadają one temu, co nazwano
strefami zagrożenia korupcją. Prezentowane podejście pozwala dzięki
temu spojrzeć na administrację rządową z różnych perspektyw i tym
samym przeprowadzić całościową analizę jej podatności na korupcję.
Po czwarte, przyjęte podejście wykracza poza proste skonfrontowanie
administracji rządowej ze strefami (czy mechanizmami) zagrożenia
korupcją, uwzględnia ono bowiem związek przyczynowy między obu
wymiarami zarządzania w administracji rządowej, a następnie między
tymi wymiarami a rzeczywistymi przypadkami korupcji wysokiego
szczebla. Ze względu na to, że korupcji nie da się badać empirycznie tak
jak innych strategii postępowania w społeczeństwie, nie było możliwe
osiągnięcie standardu wnioskowania przyjętego w technikach śledzenia
procesu (ang. process-tracing) (George/Bennett 2005). Udało się
jednak osiągnąć wysoki poziom prawdopodobieństwa przyczyny dzięki
rozdzieleniu ogniw łańcucha przyczynowego – od rekrutacji i doboru
kadr, poprzez zarządzanie procesem stanowienia polityki, do korupcji
wysokiego szczebla w administracji rządowej.
2.2. Zagrożenie korupcją tkwiące w zarządzaniu kadrami
Personalizacja
Pierwsza strefa zagrożenia korupcją dotyczy obecności warunków
sprzyjających osobowym lub bezosobowym interakcjom. Zgodnie
z jednym z wątków podejmowanych w literaturze przedmiotu
proporcjonalne systemy wyborcze dają okazję do zaistnienia
międzyosobowych układów, transakcji i interakcji, które zapewniają
15
warunki do pojawienia się korupcji (Golden 2003, Chang/Golden
2005). Na znaczenie interakcji osobowych wskazują także badacze
szukający źródeł korupcji w niskim poziomie rozwoju. Dowodzą oni,
że w lepiej rozwiniętych społeczeństwach ludzie są zwykle lepiej
wykształceni, większą rolę odgrywają tu więc bezosobowe, formalne
reguły (jakie przyjął Weber w swojej koncepcji racjonalizacji). Sprawia
to, że takie rynki pozwalają na transakcje bardziej bezosobowe.
W odniesieniu do zarządzania w administracji rządowej należy
stwierdzić, że zagrożenie korupcją powinno być tym niższe, im bardziej
bezosobowe są rekrutacja i dobór urzędników ministerialnych. W celu
zbadania prawdziwości tego twierdzenia przeanalizowano zakres,
w jakim nominacje urzędników ministerialnych były dokonywane na
podstawie kryteriów politycznych. W szczególności zbadano, jak dalece
fluktuacja kadr w administracji rządowej była powodowana interwencjami
politycznymi i jak daleko w dół ministerialnej hierarchii osoby piastujące
stanowiska polityczne interweniowały w rekrutację i dobór urzędników.
Należy zaznaczyć, że głębokość i stopień upolitycznienia kadr nie
jest tym samym co personalizacja polityki kadrowej. Mimo to są one
użyteczną miarą zastępczą. Dobór urzędników przez ministrów lub
innych polityków w sposób nieuchronny obejmuje pewną zależność
od pojedynczych osób, a nie od umiejętności oparcia dokonywanych
nominacji na procesie doboru bezosobowym i zgodnym z regułami.
Sytuacja taka byłaby normą w „odpolitycznionym” systemie kadr.
Układ złożonych podległości
Po drugie, w literaturze poświęconej zjawisku korupcji oraz modelowi
pryncypała–agenta w organach władzy wykonawczej podkreśla się
niebezpieczeństwa wynikające z istnienia wzajemnych zależności czy
układu kilku pryncypałów (Klitgaard 1988). W przypadku tego ostatniego
potencjalne straty na pełnomocnictwie (ang. agency losses) wzrastają,
jeśli agent ma dwóch pryncypałów, którzy nie zgadzają się ze sobą.
W takiej sytuacji agent może wykorzystać na swoją korzyść swobodę
powstałą w ten sposób. W praktyce równa się to zaistnieniu zagrożenia
korupcją. Podobnie argument o wzajemnych zależnościach sugeruje,
że urzędnicy powiązani z więcej niż jednym politycznym pryncypałem
i w szczególności mający bezpośrednie i bliskie kontakty z klientami
zewnętrznymi (grupami interesu) mogą w procesie stanowienia polityki
być poddawani naciskom i niewłaściwym wpływom.
Dla prowadzonych badań oznacza to, że uzależnienie urzędników
ministerialnych od osób trzecich stwarza warunki do zaistnienia
zagrożenia korupcją. Uzależnienie od innych można stwierdzić poprzez
badanie ścieżek kariery zawodowej urzędników, zwłaszcza tego, czy
w przeszłości pozostawali oni w zażyłych stosunkach z różnego rodzaju
grupami interesu. Uzależnienie urzędników można stwierdzić także
poprzez zbadanie samego procesu powoływania na stanowiska – czy
za nominację odpowiadał minister lub inny niezależny organ służby
cywilnej, czy raczej była ona wynikiem interwencji przywódców
partyjnych, innych ministrów itp. W drugim przypadku można zakładać,
że interwencja osób z zewnątrz zwalnia urzędników z odpowiedzialności
wobec ministra (pryncypała) oraz stwarza zagrożenie korupcją
z powodu wystąpienia układu kilku pryncypałów.
System rekrutacji
Po trzecie, jedna z najbardziej oczywistych stref zagrożenia korupcją
dotyczy zakresu, w jakim kadrowe mechanizmy rekrutacyjne potrafią
wyodrębnić spośród kandydatów urzędników potencjalnie nieuczciwych
i zniechęcić ich do ubiegania się o posadę. Badacze zajmujący się
tym zagadnieniem stwierdzili, że stosowanie systemów rekrutacji
uwzględniających kryterium kompetencji dodatnio koreluje z niskim
poziomem korupcji (Evans, Rauch 1999). Można ponadto dowieść,
że do podniesienia kompetencji urzędników przyczyniają się formalne
procedury egzaminowania i kwalifikacji. Można oczekiwać, że będzie to
miało pozytywny wpływ na regulacje w sektorze publicznym (Tanzi 1998).
Dodatkowym uzasadnieniem wspierającym zdolność systemów rekrutacji
do właściwej selekcji kandydatów jest pozytywny efekt konkurencji.
Jak się uważa, w przypadku wyborów konkurencja pomiędzy partiami
politycznymi generuje zachęty do wzajemnego monitorowania działań.
Partie skorumpowane zostają w ten sposób ukarane przy urnach
wyborczych. W prezentowanych badaniach zdolność selekcyjna systemu
rekrutacji nabiera więc dużego znaczenia jako czynnik zapobiegania
korupcji. Zdolność tę można określić poprzez zbadanie standardów
i procedur potrzebnych do zdobycia dostępu do stanowisk w administracji
rządowej, treści i poziomu egzaminów oraz zakresu, w jakim nominacje
faktycznie podlegają konkurencji.
Długość kadencji
Czwarta strefa zagrożenia korupcją dotyczy zachęt dla urzędników, by
wyrabiali sobie opinię osób uczciwych i kompetentnych. Kryje się za tym
przekonanie, że ustroje prezydenckie – zwłaszcza te z ograniczeniem
liczby kadencji – są bardziej podatne na korupcję niż ustroje parlamentarne.
Niemożność ponownego wyboru skutkuje podejściem „po mnie choćby
potop” (Kunicova 2006). Krótsza kadencja pełnienia urzędu zmniejsza
w ludziach motywację do dbałości o dobrą reputację, która mogłaby
zaprocentować na późniejszych etapach ich kariery.
Dla zarządzania administracją rządową można stąd wyciągnąć wniosek,
że nieograniczona kadencja daje urzędnikom motywację do budowania
reputacji ludzi uczciwych i kompetentnych. Przeciwnie – można
oczekiwać, że krótkie okresy pełnienia urzędu, niepewność oraz
brak perspektyw po zakończeniu urzędowania zwiększają zagrożenie
17
korupcją. W analizie empirycznej mechanizm ten można oceniać na
podstawie liczby zwolnień, okresu zajmowania stanowisk przez urzędników
i rodzaju pracy podejmowanej po zakończeniu sprawowania urzędu.
2.3. Zagrożenie korupcją tkwiące w zarządzaniu procesem
stanowienia polityki
Zapobieganie
i wykrywanie korupcji
Ograniczona skuteczność
kontroli ex-post
W powszechnej opinii ministrowie rozwiązaliby w zasadzie problem
zagrożenia korupcją, gdyby udało im się zatrudnić uczciwych urzędników.
W praktyce jednak sprawa ta nie jest taka prosta, zawsze może się
bowiem zdarzyć, że w procesie rekrutacji zostaną wyłonione osoby
nieuczciwe. Z teoretycznego punktu widzenia ważniejsze jest jednak
to, że po objęciu stanowiska urzędnicy mogą zmienić swoje poglądy
i preferencje. Po pewnym czasie prowadzi to do tzw. strat na
pełnomocnictwie (agency losses) (Hammond/Hill 1993). Z tego
powodu w badaniach dotyczących zjawiska korupcji wiele uwagi
poświęcono dodatkowym mechanizmom, które pozwalają wykrywać
korupcję wśród urzędników publicznych sprawujących swoje funkcje.
Do najczęściej spotykanych zalicza się nagrody (omówione uprzednio),
kary za działania o charakterze korupcyjnym oraz liczne mechanizmy
monitorujące (instytucje kontrolne, dochodzenia policyjne, urzędy
antykorupcyjne, komisje parlamentarne).
Instytucje monitorujące działają po fakcie, tzn. już po wystąpieniu
szkody spowodowanej korupcją. W większości analiz ekonomicznych
przyjmuje się, że kary i mechanizmy monitorujące są przez urzędników
publicznych rozważających podjęcie działań o charakterze korupcyjnym
uwzględniane jako koszt. Ujawnienie korupcji generuje koszty nie tylko
w praktyce urzędniczej. Jest wszak wielce możliwe, że nie wszystkie
działania o charakterze korupcyjnym zostaną wykryte. Co istotniejsze
ujawnienie korupcji pociąga także koszty dla samych polityków, ponieważ
bardzo rzadko się zdarza, aby takie ujawnienie w obszarze, za który
odpowiadają, leżało w ich interesie (McNollgast 1987). W systemach
parlamentarnych, w których ministrowie odpowiadają przed parlamentem
(tzn. w których nie obowiązuje klasyczny podział władzy, jak to jest
np. w Stanach Zjednoczonych), ministrom może być bardzo trudno
odeprzeć zarzuty pod swoim adresem po ujawnieniu korupcji (Hood
2002)3. W istocie motywacja ministrów, by ukrywać fakty dokonania
korupcji, wzrasta jeszcze bardziej, gdy zamieszani w nią są urzędnicy
z nominacji politycznej, osobiście związani z danym ministrem.
Instytucje antykorupcyjne – zwłaszcza jeśli nie są politycznie niezależne
– bywają więc wykorzystywane raczej do szantażowania przeciwników
politycznych aniżeli do wykrywania działań o charakterze korupcyjnym
i do zapobiegania im.
Potrzeba kontroli
ex-ante
Nie sposób zaprzeczyć, że narzędzia monitorujące odgrywają pewną
rolę w procesie powstrzymywania korupcji. Należy jednak podkreślić,
że nacisk kładziony na mechanizmy nadzoru i kontroli działające
po fakcie odwraca uwagę od mechanizmów, które mogą skuteczniej
zapobiegać pojawieniu się korupcji. W przeciwieństwie do wielu prac
na temat korupcji w niniejszym badaniu uwaga zwrócona będzie raczej
w stronę opracowań porównawczych dotyczących administracji publicznej.
Skoncentrowano się więc na roli mechanizmów instytucjonalnych,
kształtujących zachowania urzędników ministerialnych w procesie
stanowienia polityki i tym samym zmniejszających prawdopodobieństwo
wystąpienia problemów związanych z pokusą nadużycia.
W amerykańskiej literaturze na temat polityki władzy wykonawczej
proces ten określa się mianem “tasowania talii”. Oznacza on,
że politycyprzyjmują procedury administracyjne, w znacznej mierze
z góry określające etapy, porządek i treść pracy urzędniczej.
W systemach parlamentarnych natomiast lepiej jest wykorzystać
pewną formę „sterowania” czy „planowania działań” (Mintzberg 1983).
Pozwoli to ustalić kalendarz procesu legislacyjnego jako złożonego
procesu rozwiązywania problemów w granicach danego ministerstwa.
Ministrowie mogą więc przydzielać zadania urzędnikom oraz ustanawiać
ramy instytucjonalne dla procesu gromadzenia i oceny informacji
w procesie stanowienia polityki, interakcjach z zewnętrznymi grupami
interesu, kontroli wewnętrznej oraz koordynowaniu i komunikowaniu
polityki. W obszarze stanowienia polityki na poziomie ministerialnym
można wyróżnić pięć stref zagrożenia korupcją.
Formalizacja
kompetencji
Po pierwsze, jak wynika z badań, uznaniowość decyzji urzędników
publicznych jest warunkiem koniecznym zaistnienia działań o charakterze
korupcyjnym. W pracach na temat korupcji oraz opracowaniach
porównawczych dotyczących administracji publicznej sugeruje się,
że sformalizowanie i ścisłe określenie zakresu odpowiedzialności
urzędników ma kluczowe znaczenie dla ograniczenia działania na
zasadzie uznaniowości. Przeciwnie – tam, gdzie zakres odpowiedzialności
urzędników jest określony nieprecyzyjnie i pozostaje w zasadzie
niesformalizowany, zyskują oni (nadmierną) swobodę interpretacji.
Może to sprowadzać zagrożenie korupcją w wyniku wystawienia
urzędników na niewłaściwe wpływy oraz prowadzić do zawłaszczenia
państwa. W prezentowanej analizie oceniono ten mechanizm korupcji
poprzez zbadanie stopnia sformalizowania ról oraz zakresu
odpowiedzialności urzędników w procesie stanowienia polityki.
Odniesiono się także do kwestii postrzegania przez urzędników
stopnia własnej autonomii.
19
Układ wielu pryncypałów
Wewnętrzne systemy
zarządzania i kontroli
Po drugie, podobnie jak przy zarządzaniu kadrami, poważnym źródłem
uznaniowości u agentów jest układ wielu pryncypałów i sytuacja
wzajemnych zależności. Urzędnicy mogą wykorzystywać brak
jednomyślności wśród swoich potencjalnych pryncypałów. W zarządzaniu
procesem stanowienia polityki zależności powstają na skutek istnienia
obowiązku koordynowania działań z innymi ministrami czy organami
centralnymi (Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwo Finansów),
a także z innymi instytucjami politycznymi (prezydent, organy
ustawodawcze, partie polityczne). W niniejszej analizie oceniono
więc potencjał uznaniowości poprzez zbadanie, jak silna jest wśród
urzędników potrzeba koordynowania działań z innymi instytucjami
politycznymi i administracyjnymi oraz do jakiego stopnia konieczne jest
uwzględnianie żądań tych instytucji w procesie stanowienia polityki.
Trzecia strefa zagrożenia dotyczy zdolności do wewnętrznej koordynacji
w celu zapewnienia kontroli nad procesem stanowienia polityki i jego
integracji w obrębie poszczególnych ministerstw. W pracach o modelu
pryncypała–agenta ani w opracowaniach dotyczących zjawiska korupcji
nie mówi się wiele na temat kontroli procesu stanowienia polityki
w obrębie ministerstw. W badaniach dotyczących koordynacji w ramach
samego ośrodka władzy wykonawczej wskazuje się jednakże na istotne
problemy rządów wywołane bardzo złożoną strukturą organizacyjną
oraz rozbieżnościami działań w zakresie stanowienia polityki, o ile nie
istnieją mechanizmy koordynujące i zapewniające spójność tego
procesu (Dimitrov i in. 2006, Pollitt 2003, Hayward/Wright 2002).
Z tych powodów ministrowie i inni urzędnicy wyższego szczebla
odpowiadający za podwładnych muszą wypracować strategie
komunikowania celów swojej polityki, zarówno szczegółowych, jak
i ogólnych. Powinni oni także kontrolować postęp prac i monitorować
działalność swoich departamentów czy wydziałów. Jeśli nie ma takich
mechanizmów, to stanowienie polityki na poziomie ministerialnym
nabiera charakteru fragmentarycznego, grozi mu utrata kontroli oraz
autonomizacja poszczególnych sfer administracji. Rodzi to zagrożenie
korupcją, jest bowiem związane z podporządkowaniem organów
państwa partykularnym interesom oraz z faworyzowaniem poszczególnych
podmiotów. Zagrożenie to oceniono poprzez zbadanie pionowych
i poziomych mechanizmów kontroli i koordynacji w ramach ministerstw.
Uwagę zwrócono zwłaszcza na sposoby podlegania kontroli przez
ministrów oraz urzędników wyższego i średniego szczebla, a także
na mechanizmy otrzymywania przez nich odgórnych wytycznych.
Zanalizowano również strategie stosowane przez osoby na stanowiskach
kierowniczych, służące monitorowaniu działań podwładnych oraz
kierowaniu tymi działaniami. Prześledzono ponadto mechanizmy
zapewniania poziomej integracji procesu stanowienia polityki
w ministerstwach.
Systemy ostrzegawcze
Po czwarte, w pracach na temat modelu pryncypała–agenta kładzie
się nacisk na stosowanie w procesie stanowienia polityki narzędzi
zewnętrznego monitorowania i kontroli. Politycy uznają jednak tę
metodę za zbyt kosztowną (zob. rozważania powyżej) i dlatego
preferują system monitorowania i kontroli sprawowanych przez osoby
trzecie. Polega on na tym, że podczas opracowywania przez urzędników
ministerialnych projektów stanowisk sprzecznych z interesami danego
ministerstwa głos w tej sprawie zabierają zainteresowane grupy
(McCubbins/Schwartz 1984). Systemy takie działają w sposób bardzo
podobny w konkurujących instytucjach. Prowadzi to więc do wzajemnego
monitorowania się grup interesu, urzędników ministerialnych oraz
kierownictwa politycznego ministerstwa. W systemach tych znajduje
ponadto realizację pogląd powszechnie przyjmowany w badaniach
porównawczych dotyczących administracji publicznej i demokratyzacji,
zgodnie z którym czynne społeczeństwo obywatelskie może skutecznie
sprawować kontrolę nad aparatem państwa, a prowadzeniu monitoringu
przez grupy obywateli sprzyja decentralizacja.
Funkcjonowanie systemu monitorowania i kontroli sprawowanych przez
osoby trzecie (grupy interesu) nie jest zupełnie wolne od problemów.
Może ono także stwarzać warunki dla „pogoni za rentą” (rent-seeking)
lub innych działań o charakterze korupcyjnym podejmowanych przez
grupy klientów i urzędników ministerialnych. Systemy takie można więc
uznać za skuteczne tylko wówczas, jeśli są wpisane w ramy konsultacji
społecznych, stwarzające dla wszystkich stron jednakowe warunki.
W prezentowanej analizie mechanizm ten poddano ocenie. Zbadano
po pierwsze, w jakie relacje wchodzą urzędnicy ministerialni z grupami
reprezentującymi interesy zewnętrzne oraz jaki jest zakres formalnego
uregulowania tychże relacji. Po drugie sprawdzono, jakie narzędzia
stosują urzędnicy w celu zapewnienia przejrzystości procesu
stanowienia polityki.
Zarządzanie informacją
W opracowaniach porównawczych dotyczących polityki państwowej
wielokrotnie podkreślano znaczenie informacji, innowacji i wiedzy
w tworzeniu regulacji oraz ich wpływ na jakość procesu stanowienia
polityki (Radaelli/De Francesco 2007, Rose 2005). W badaniach tych
nie tyle zajmowano się bezpośrednio zagrożeniem korupcją
w administracji rządowej, ile raczej zwracano uwagę na dostęp do
informacji oraz zdolność jej przetwarzania. Kryje się za tym przekonanie,
że brak informacji może prowadzić do stworzenia złych regulacji,
co zwiększa zagrożenie korupcją, jak już na to wskazywano powyżej.
W badaniach uwzględniano także to, że politycy mogą rozmyślnie
21
dostarczać urzędnikom ministerialnym określonych informacji, tak
by pokierować procesem stanowienia polityki w obranym przez siebie
kierunku (por. McNollgast 1989). Największe ryzyko pojawia się więc
wówczas, gdy wykorzystywanie informacji jest nieuregulowane
i przypadkowe, stwarza to bowiem okazję do korzystania z informacji
w sposób uznaniowy, a na pewno niekompetentny.
Tę strefę zagrożenia korupcją zanalizowano poprzez zbadanie źródeł
wiedzy, do jakich mają dostęp urzędnicy ministerialni, oraz systemów
informacyjnych i systemów zarządzania jakością, jakimi się posługują
w procesie stanowienia polityki. W tym kontekście najważniejsza okazała
się kwestia stosowania ocen skutków regulacji, promowanych przez
OECD i Komisję Europejską w celu podniesienia jakości procesu.
Ze świadomością, że instrumenty te nie są pozbawione problemów
i są raczej trudne w zastosowaniu, na użytek prowadzonych badań
przyjęto, że czynne wykorzystywanie ocen skutków regulacji może
zmniejszyć zagrożenie korupcją w procesie stanowienia polityki.
2.4. Związek pomiędzy zarządzaniem w administracji
rządowej a rzeczywistym poziomem korupcji
W prezentowanym podejściu można przyjąć, że zarządzanie kadrami
oraz zarządzanie procesem stanowienia polityki są wzajemnie
powiązane. Model pryncypała–agenta opisany powyżej sugeruje, że
dobór kadr następuje przed zarządzaniem pracą agentów. Można się
więc spodziewać, że strategia selekcji kandydatów będzie mieć wpływ
na prawidłowości zarządzania procesem stanowienia polityki.
Związek pomiędzy tymi dwoma wymiarami zarządzania jest bardzo
złożony. Mimo to rozróżnienie kilku stref zagrożenia korupcją stwarza
punkt wyjścia do poszukiwania związku przyczynowego pomiędzy
zarządzaniem kadrami a procesem stanowienia polityki. Można np.
założyć, że zwiększenie personalizacji w zarządzaniu kadrami nie
pociąga za sobą sformalizowania ról urzędników i tym samym ograniczenia
ich autonomii. Podobnie można przyjąć hipotezę, że ograniczenie
systemu doboru kadr zmniejsza szanse na pomyślne zastosowanie ocen
skutków regulacji, ponieważ urzędnikom może po prostu brakować
umiejętności w tym zakresie. Prezentowane podejście pozwala na
tworzenie hipotez na temat wpływu każdego wymiaru zarządzania
kadrami na każdy wymiar procesu stanowienia polityki. Generuje
to 20 kombinacji, których można użyć do tworzenia hipotez oraz ich
weryfikacji empirycznej.
Niepewność związków
przyczynowo-skutkowych
Zadaniem dużo trudniejszym jest natomiast zbadanie ostatniego ogniwa
w łańcuchu przyczynowym – od zarządzania kadrami, poprzez stanowienie
polityki, do rzeczywistej korupcji wysokiego szczebla. Praktycznie
niemożliwa jest empiryczna weryfikacja autentycznych przypadków
korupcji (poza analizowaniem orzeczeń sądowych i raportów komisji
śledczych, które często stanowią zaledwie wierzchołek góry lodowej).
Mimo to skupienie się na zawłaszczeniu państwa i niewłaściwym
wpływaniu na proces tworzenia prawa w administracji rządowej
sugeruje, że odległość pomiędzy zarządzaniem procesem stanowienia
polityki (zmienna wejściowa) a zawłaszczeniem państwa (zmienna
wyjściowa) jest bardzo niewielka. Można więc zakładać, że zagrożenie
korupcją w tym wymiarze procesu zarządzania stanowi także
prawdopodobną przyczynę rzeczywistej korupcji wysokiego szczebla.
Zanim zostanie omówiony przypadek Polski, pokrótce zarysujemy
empiryczną strategie badawczą.
2.5. Strategia badawcza
Rządy PiS w perspektywie
porównawczej
Prezentowane badania obejmują głównie okres od 1997 roku do
lata roku 2007, kiedy to załamaniu uległa centroprawicowa koalicja
i ogłoszono nowe wybory. Rozważania będą się jednak skupiały na
okresie od 2005 do 2007 roku, kiedy Prawo i Sprawiedliwość tworzyło
najpierw rząd mniejszościowy, a następnie koalicję większościową
z Samoobroną i Ligą Polskich Rodzin. Pozwala to rozpoznać zagrożenia
korupcją tkwiące w zarządzaniu w administracji rządowej oraz
najnowsze tendencje w tym względzie. Badania opierają się więc
na analizie jednego kraju w określonym przedziale czasowym.
Nie tylko możliwe, lecz także użyteczne wydaje się wyróżnienie więcej
niż dwóch długich okresów służące przeanalizowaniu tendencji. Jak się
okaże, okres od 2001 do 2005 roku, kiedy rząd tworzyły dwie koalicje
centrolewicowe, oraz okres rządów centroprawicowych (1997–2001)
są często dzielone, co jest zabiegiem nader przydatnym. W badanym
okresie dały się zauważyć poważne różnice pomiędzy poszczególnymi
obszarami administracjii. W badaniu uwaga zwrócona zostanie także
na różnice pomiędzy resortami, bardziej jednak w celu zilustrowania
złożoności danej kwestii aniżeli w celu systematycznej analizy sytuacji
w obrębie danej jednostki.
Metodologia i źródła danych
Prowadzona analiza opiera się na jakościowych technikach badawczych,
konkretnie zaś na bezpośrednich wywiadach z urzędnikami wysokiego
szczebla i ministrami. Wywiady stanowią najlepsze narzędzie
pozwalające określić zakres obowiązków urzędników oraz sposób
postrzegania przez nich swojej roli. Stronniczość jest tu nieunikniona,
zwłaszcza jeśli poruszana jest kwestia tak drażliwa jak korupcja
w rządzie. Przeprowadzono jednak ponad 50 wywiadów z urzędnikami
wielu różnych departamentów poszczególnych ministerstw rządu
23
centralnego, z wszystkich rządów (i na wszystkich poziomach – od
członka rządu do głównego specjalisty), jakie sprawowały władzę od
1993 roku, a także z przedstawicielami świata nauki i sektora prywatnego.
Osoby pytane dobierano za pomocą metody celowej i metody kuli
śnieżnej. Pozwoliło to uchwycić wiele ciekawych punktów widzenia
(Bauer/Gaskell 2000). Przeanalizowano ponadto najważniejsze
formalne dokumenty prawne. Wywiady uzupełniliśmy o analizę treści
dwóch polskich dzienników – „Gazety Wyborczej” i „Rzeczpospolitej”.
Wykorzystane dane ilościowe uzyskano z byłego Urzędu Służby Cywilnej
oraz z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Dotyczą one liczby
pracowników na wyższych szczeblach hierarchii w administracji
rządowej.
3. Korupcja w Polsce
Na pytanie o to, jak poważny jest problem korupcji w Polsce, nie jest
łatwo znaleźć jednoznaczną odpowiedź. Zależy ona od tego, czy istnieje
skuteczne narzędzie pomiaru tego zjawiska. Dostępne są różne miary,
wszystkie one jednak mają swoje braki. Trzy najważniejsze, jakich użyto
w prezentowanych badaniach, to wskaźnik postrzegania korupcji (CPI)
publikowany przez Transparency International, dane Banku Światowego
na temat stopnia zawłaszczenia państwa oraz analiza własna źródeł
pierwotnych i wtórnych (w tym doniesień prasowych oraz wyników
badań prowadzonych przez organizacje pozarządowe, takie jak
Fundacja Batorego).
Korupcja w Polsce
Wskaźnik CPI, stosowany przez TI, jest miarą bodaj najpowszechniej
stosowaną. Jak wskazano poniżej, przy jego interpretowaniu należy
uczynić kilka istotnych zastrzeżeń. Jest on mimo to przydatnym
narzędziem pozwalającym zorientować się w panujących tendencjach
(zob. tabela 1; kolorem czarnym zaznaczono wynik gorszy w stosunku
do roku poprzedniego, kolorem ciemnoszarym – poprawę, kolorem
jasnoszarym – brak zmian). Precyzyjna interpretacja wyników nie jest
wprawdzie możliwa, jednak o wartościach poniżej 6 można powiedzieć,
że wskazują na istnienie problemu korupcji, wyniki poniżej 4 sugerują
natomiast, że jest ona problemem poważnym.
Tabela 1. Wskaźnik postrzegania korupcji (CPI): wyniki krajów Europy
Środkowej i Wschodniej
2001
Albania
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2.5
2.5
2.5
2.4
2.6
2.9
Bośnia i Hercegowina
3.3
3.1
2.9
2.9
3.3
Bułgaria
3.9
4
3.9
4.1
4
4
4.1
Chorwacja
3.9
3.8
3.7
3.5
3.4
3.4
4.1
Czechy
3.9
3.7
3.9
4.2
4.3
4.8
5.2
Węgry
5.3
4.9
4.8
4.8
5
5.2
5.3
2.3
2.7
2.7
2.7
3.3
Macedonia
POLSKA
4.1
4
3.6
3.5
3.4
3.7
4.2
Rumunia
2.8
2.6
2.8
2.9
3
3.1
3.7
Serbia
2.3
2.7
2.8
3
3.4
Słowacja
3.7
4
4.3
4.7
4.9
5.9
6
6.1
6.4
6.6
Słowenia
5.2
6
Źródło: Transparency International, CPI 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007
Jak wynika z powyższej tabeli, od 2005 roku miała miejsce ogólna
poprawa sytuacji w całym regionie (co jest prawdopodobnie odbiciem
25
Korupcja w Polsce
zarówno zwiększonego zainteresowania problemem korupcji, jak
i nacisków wywieranych przez Unię Europejską na kraje do niej
przystępujące). Wyniki Polski pozostają jednak słabe, nawet mimo tego,
że od roku 2005 tendencje wydają się dość dobre.
Opinia publiczna
Postrzeganie korupcji należy oczywiście traktować z ostrożnością.
Wobec wskaźnika postrzegania korupcji można podnieść trzy istotne
zarzuty. Po pierwsze, rodzi się dość oczywiste pytanie: „postrzeganie
przez kogo?”. CPI jest wskaźnikiem złożonym, wykorzystującym cały
zestaw różnych badań ankietowych. Adresatami niemal wszystkich są
jednak biznesmeni działający w środowisku międzynarodowym, w tym
zwłaszcza w demokracjach rozwiniętych. Z tego powodu jest wielce
prawdopodobne, że wskaźnik ten stanowi w pierwszym rzędzie odbicie
tego, do jakiego stopnia łapówki ułatwiają zdobycie kontraktu czy
dobicie interesu. Jest to wprawdzie zagadnienie ważne, ale będące
tylko jednym aspektem złożonego zjawiska korupcji. Po drugie,
w badaniach ankietowych służących do opracowania CPI są
wykorzystywane różne (często jedynie dorozumiane) definicje korupcji.
Sprawia to, że nie da się wiarygodnie standaryzować tego, co oznacza
„dużo” w ocenie poszczególnych respondentów. Po trzecie, CPI sugeruje
pewien stopień precyzji poprzez stosowanie skali 100-punktowej (oceny
od 0 do 10 z jednym miejscem po przecinku). Jej rzetelność można jednak
kwestionować: trudno np. w sposób sensowny zróżnicować pozycję
Polski z wynikiem 3,7 w 2006 roku i Rumunii z wynikiem 3,1, wyniki
te bowiem przekładają się na różnicę 20 miejsc na liście rankingowej.
Niezależnie od tych zastrzeżeń fakt negatywnego postrzegania korupcji
w Polsce, ujawniany przez wskaźnik CPI, znajduje potwierdzenie
w innych źródłach. Jest wśród nich sondaż przeprowadzony w sierpniu
2005 roku przez TNS OBOP, zgodnie z którym 94% respondentów
uważa, że korupcja ma w Polsce miejsce albo bardzo często (67%),
albo często (27%). Z kolei z innego badania, przeprowadzonego
przez GfK Polonia w listopadzie 2006 roku (opublikowanego przez
„Rzeczpospolitą”), wynika, że 93% Polaków uważa swój kraj za
skorumpowany.
Opinia elit
Wyniki te kontrastują wyraźnie z poglądami elity politycznej (ministrów
i wyższych urzędników). Sondaże przeprowadzone pomiędzy rokiem
2000 a 2003 w ramach programu Demstar pt. „Demokracja, państwo
i reformy administracyjne” (ang. Democracy, the State and Administrative
Reforms4) pokazały, że w Polsce tylko 17% respondentów wywodzących
się z elit politycznych zgodziło się ze zdaniem, że nadużywanie stanowiska
jest w Polsce powszechne, 80% zaś było przeciwnego zdania. Z drugiej
strony jednak 22% badanych przyznało, że w trakcie pełnienia przez
nich stanowiska usiłowano ich przekupić w celu zdobycia przychylności
Korupcja w Polsce
dla określonej grupy lub osób indywidualnych (Pedersen, Johannsen
2005). W wywiadach przeprowadzonych na potrzeby badania rzeczą
znamienną było natomiast, że w opinii większości respondentów problem
politycznej (w przeciwieństwie do rutynowej) korupcji wysokiego szczebla
tracił na znaczeniu, szczególnie w obszarze ich własnego działania.
Mimo to, pytani o zagrożenie korupcją, zwykle bez wahania podawali
oni konkretne dziedziny w ramach ich własnych ministerstw, w których –
jak sądzili – występował potencjalnie (lub w rzeczywistości) problem
korupcji. Tylko w jednym przypadku stwierdzono, że w danym ministerstwie
nie ma problemu z korupcją. Wyniki te są zgodne z wynikami innych
sondaży, zgodnie z którymi elity zasadniczo postrzegają zagrożenia
jako mniejsze, niż są one dla zwykłych ludzi. Takie poglądy elit zupełnie
nie korelują z doświadczeniami polskich obywateli. Sugerują natomiast
jedynie, że zarówno elity ankietowane w badaniach prowadzonych
w ramach programu Demstar, jak i większość osób, z którymi
przeprowadzono wywiady na potrzeby prezentowanych badań,
prawdopodobnie nie oceniły właściwie rzeczywistego poziomu korupcji
w Polsce.
Spadające wskaźniki
jakości rządzenia
Jeśli do wartości CPI odnieść wskaźniki jakości rządzenia Banku
Światowego, to okaże się, że od końca lat 90. XX wieku sytuacja
w Polsce ulega stopniowemu pogorszeniu. Poziom kontroli korupcji
– która „mierzy zakres, w jakim władza publiczna jest wykonywana
dla prywatnej korzyści, łącznie z korupcją drobną i korupcją na wielką
skalę, a także z »zawłaszczeniem« państwa przez elity i prywatne
interesy” – znacznie się zmniejszył. W roku 1998 ranga centylowa
poziomu kontroli była równa 69,9, zaś w roku 2006 spadła do 60,2.
W raporcie Instytutu Banku Światowego pt. „Governance Matters
2007” dotyczącym wskaźników jakości rządzenia w różnych krajach
świata w latach 1996–2006 (opublikowanym w czerwcu 2007 roku)
wartości wszystkich pozostałych wskaźników jakości rządzenia obliczone
dla Polski (prawo wyrażania opinii i odpowiedzialność przed opinią
publiczną, stabilność polityczna, skuteczność rządu, jakość prawa, rządy
prawa) także się obniżyły. Zbiorczy wskaźnik kontroli korupcji, zbliżony
do CPI używanego przez Transparency International, jest złożoną miarą
powstałą w wyniku przeskalowania wyników 22 innych sondaży5.
Prezentowane badania wskazują na panujące powszechnie – zarówno
w Polsce, jak i za granicą – przekonanie o tym, że Polska boryka się
z poważnym problemem korupcji i że w ostatnich latach stał się on
znacznie poważniejszy. Z przeprowadzonych wywiadów wynika, że
w Polsce dostrzega się problem korupcji. Nie powinno dziwić to, że
zdaniem rozmówców dotyczy on jednak poziomów innych niż te, na
których działają oni sami. Uderzające było natomiast to, że zdaniem
wielu interlokutorów korupcja na najwyższych szczeblach jest
27
Korupcja w Polsce
utrudniona ze względu na zainteresowanie mediów. Sugerowano także
(często nie wprost), że kluczowa strefa zagrożenia korupcją znajduje
się na poziomach niższych.
Strategia
antykorupcyjna
O korupcji mówiło się w Polsce od dawna, zwłaszcza w czasach ustroju
komunistycznego, kiedy wiele aspektów życia społecznego, które
wcześniej podlegały układom osobistym czy rynkowym, kontrolował
aparat urzędniczy państwa, (Sampson, cyt. za: Tarkowski 1988).
Zainteresowanie korupcją wzrosło ponownie w ostatnich latach.
W roku 2000 rząd polski powołał Antykorupcyjną Grupę Roboczą.
Była to odpowiedź na raport opublikowany przez warszawskie biuro
Banku Światowego pod koniec roku 1999. Zjawisko korupcji zaczęło
jednak nabierać znaczenia politycznego dopiero po opuszczeniu rządu
premiera Jerzego Buzka przez Lecha Kaczyńskiego w lipcu 2001 roku.
Kaczyński zajął się zakładaniem Prawa i Sprawiedliwości, korupcja zaś
stała się wkrótce głównym tematem debaty publicznej.
Nie było celem niniejszych badań szczegółowe śledzenie skandali, jakie
wybuchły w Polsce w ostatnich latach. Jednak to właśnie liczne afery
korupcyjne i oskarżenia o płatną protekcję mające miejsce za rządów
postkomunistycznego Sojuszu Lewicy Demokratycznej w istotnym
stopniu przyczyniły się do objęcia władzy przez Prawo i Sprawiedliwość.
Jarosław Kaczyński obiecał oczyścić Polskę z tzw. „szarej sieci” –
domniemanego spisku polityków, liderów biznesu, przestępców
i szpiegów, którzy według niego zakulisowo kierowali krajem. Dlatego
jedną z pierwszych decyzji jego rządu było rozpoczęcie wielkiej reformy
służby cywilnej i wymiana dyrektorów spółek i instytucji państwowych.
Z dostępnych materiałów wynika jednak, że korupcja wysokiego
szczebla się nie zmniejszyła. Istnieją natomiast silne podstawy do tego,
by sądzić, że zawłaszczenie państwa – czyli kupowanie ustaw – wciąż
pozostaje w polskiej polityce rzeczywistym i bezpośrednim zagrożeniem.
W dalszej części raportu podjęta więc zostanie próba rozpoznania
najważniejszych przyczyn upolitycznienia administracji rządowej.
4. Zagrożenie korupcją a zarządzanie
kadrami w administracji rządowej
w Polsce
Niniejsza część raportu jest poświęcona zagrożeniom korupcyjnym
tkwiącym w zarządzaniu kadrami w polskiej administracji rządowej.
Rozważania podzielono na sekcje odpowiadające czterem strefom
zagrożenia korupcją wyodrębnionym w części teoretycznej.
Jak stwierdzono, od roku 2001 zagrożenie korupcją stale wzrasta,
nasiliło się zaś w roku 2006 po wprowadzeniu reformy służby cywilnej.
Przed rokiem 2001 polska służba cywilna i system zarządzania kadrami
wyższego szczebla podlegały zasadniczo ciągłemu ulepszaniu. Zmiany
te budziły co prawda ostre kontrowersje, jednak mniej więcej do roku
2001 ich kierunek wskazywał na zmniejszanie się zagrożenia korupcją
w systemie zarządzania kadrami.
4.1. Ku ponownej personalizacji polityki obsadzania
wyższych stanowisk
W analizie stopnia oparcia procesu doboru kadr na kontaktach
osobistych w przeciwieństwie do kryteriów formalnych zbadano
w szczególności głębokość upolitycznienia administracji rządowej.
Oba aspekty mają wymiar formalnoprawny, odnoszący się do uznawania
w ustawodawstwie politycznego charakteru nominacji, oraz wymiar
ilościowy, dotyczący rzeczywistej praktyki zarządzania kadrami
w ministerstwach.
4.1.1. Zakres upolitycznienia administracji rządowej
z perspektywy formalnoprawnej
Podstawy prawne
nominacji politycznych
Z formalnoprawnego punktu widzenia upolitycznienie administracji
rządowej objęło kolejne, niższe szczeble hierarchii ministerialnej
zwłaszcza po wprowadzeniu reformy służby cywilnej z roku 2006
i ustanowieniu państwowego zasobu kadrowego, obejmującego
kandydatów na wysokie stanowiska państwowe. Poniżej ministra
sprawującego przywództwo polityczne, który jest członkiem Rady
Ministrów konstytucyjnie odpowiedzialnym za działy władzy wykonawczej,
ustawa o Radzie Ministrów z 1996 roku wymienia sekretarzy stanu
i podsekretarzy stanu. Jedni i drudzy kierują kilkoma departamentami
jako głównymi jednostkami roboczymi ministerstw. Stanowiska sekretarzy
i podsekretarzy stanu – zwykle nazywanych wiceministrami – są formalnie
uznawane za polityczne. Osoby te są powoływane przez premiera na
wniosek odpowiedniego ministra i muszą podać się do dymisji wraz
29
Zagrożenie korupcją a zarządzanie kadrami w administracji
rządowej w Polsce
z upadkiem rządu. Ich powołania mogą jednak zostać odnowione
i przedłużone przez następny rząd. Od 1996 roku ministrom wolno
ustanawiać gabinety polityczne obsadzane przez ich osobistych doradców.
Członkowie gabinetów politycznych muszą ustąpić ze stanowiska wraz
z ministrem w przypadku jego rezygnacji czy dymisji. Stanowiska
wiceministrów i członków gabinetów politycznych formalnie uznawano
więc zawsze za polityczne.
Dyrektorzy jako
nominaci polityczni
Poniżej szczebla wiceministra ustawa wylicza stanowiska dyrektora
generalnego, dyrektora departamentu i wicedyrektora departamentu.
Od 1999 do 2006 roku stanowiska te były formalnie częścią stałej
służby cywilnej. Od roku 2006 wszystkie trzy kategorie stanowisk są
uznawane za polityczne i podlegające ustawie o wysokich stanowiskach
państwowych. Dyrektorzy generalni podlegają bezpośrednio ministrowi.
Kierują oni szeregiem departamentów zapewniających wewnętrzne
funkcjonowanie ministerstwa i wprowadzają mechanizmy wewnętrznego
nadzoru, audytu, zarządzania kadrami i sprawami administracyjnogospodarczymi. Obecnie dyrektorzy generalni muszą być częścią tzw.
państwowego zasobu kadrowego, przy czym są powoływani przez
danego ministra i mogą zostać odwołani w dowolnym czasie. Dyrektorzy
generalni nie muszą być członkami korpusu służby cywilnej, lecz jeśli
są, to na czas zajmowania stanowiska muszą formalnie wziąć urlop.
To samo stosuje się do dyrektorów i wicedyrektorów departamentów,
którzy kierują poszczególnymi departamentami i komórkami w ich
obrębie. Z formalnego punktu widzenia są oni powoływani przez
dyrektora generalnego, a nie bezpośrednio przez ministra. Mimo to oni
także muszą należeć do państwowego zasobu kadrowego. Oznacza to,
że znajdują się oni poza stałą służbą cywilną, muszą więc zostać
formalnie sklasyfikowani jako nominaci polityczni.
Przed reformą służby cywilnej w 2006 roku dyrektorzy generalni,
dyrektorzy i wicedyrektorzy departamentów byli formalnie częścią stałej
służby cywilnej, a warunki ich zatrudnienia regulowała ustawa o służbie
cywilnej z 1998 roku. Ustawa ta powoływała Urząd Służby Cywilnej
(USC), który formalnie zajmował się sprawami służby cywilnej, w tym
organizowaniem konkursów na stanowiska dyrektorskie. Procedura
konkursowa polegała na selekcjonowaniu kandydatów przez komisję
składającą się minimum z pięciu członków wyznaczonych przez premiera
i szefa USC. Wprawdzie dyrektorów formalnie powoływał premier, jednak
większość członków komisji konkursowych mianował Szef Służby Cywilnej.
W systemie z 1998 roku możliwości upolitycznienia nominacji poza
szczeblem wiceministrów i członków gabinetów politycznych były więc
ograniczone.
Nominacje polityczne
niczym nowym
Upolitycznienie stanowisk dyrektorskich w administracji rządowej nie
było niespodziewanym przełomem, jaki nastąpił w wyniku reformy
rządowej w Polsce
z 2006 roku, lecz stanowiło raczej pochodną stopniowego procesu
rozpoczętego w roku 2001. Parlament przyjął wówczas poprawkę do
ustawy o służbie cywilnej – tzw. artykuł 144a – zezwalający premierowi
powoływać dyrektorów tymczasowo jako „pełniących obowiązki”
bez poddawania ich procedurze konkursowej lub wymagania ich
przynależności do korpusu służby cywilnej. Artykuł ten został później
uchylony przez Trybunał Konstytucyjny, lecz od roku 2001 te trzy
kategorie stanowisk dyrektorskich znalazły się w szarej strefie między
nominacją polityczną a stałą służbą cywilną.
W obecnym systemie zarządzania kadrami najwyższym szczeblem
w stałej służbie cywilnej jest więc kierownik jednostki lub wydziału.
Procedura powoływania kierowników jednostek nie jest prawnie
sformalizowana, ale podlega przepisom ministerialnym. Z formalnego
punktu widzenia powołania i odwołania zależą od uznania dyrektora
generalnego jako „gospodarza”, przy czym zainteresowany dyrektor
departamentu ma prawo współdecydowania o nominacji. Z funkcjonalnego
punktu widzenia stanowisko szefa jednostki jest więc określane jako
należące do służby cywilnej. W obecnym stanie prawnym jednakże
formalna procedura powoływania przesuwa nawet najniższe stanowiska
kierownicze w hierarchii ministerialnej do szarej strefy pomiędzy tym,
co polityczne a tym, co niepolityczne. Pod względem formalnoprawnym
od roku 2001, a szczególnie od reformy służby cywilnej z roku 2006
system zarządzania kadrami w administracji rządowej obniżał zatem
granicę pomiędzy nominacjami politycznymi a niepolitycznymi.
z perspektywy ilościowej
Zakres nominacji
politycznych
Pomimo wyraźnego ponownego upolitycznienia trudno jest podać
dokładną liczbę stanowisk, których charakter zmienił się na polityczny.
Przy założeniu, że w jednym ministerstwie jest średnio od pięciu do
sześciu wiceministrów, można szacować, iż od roku 2005 urząd pełniło
w przybliżeniu 90–110 wiceministrów. Do tej liczby należy dodać około
pięciu członków gabinetu politycznego przypadających na jedno
ministerstwo, nawet jeśli gabinety nie zostały powołane w każdym
ministerstwie. Oznacza to kolejnych 90–100 nominatów politycznych.
Dane na temat kolejnego szczebla Urząd Służby Cywilnej gromadził do
października 2006 roku, kiedy to w życie weszła nowa ustawa. Ostatnie
liczenie dało wynik 825 wyższych stanowisk w ministerstwach, w tym
363 dyrektorów departamentu i 462 wicedyrektorów, już bez dyrektorów
generalnych (jeden na ministerstwo). Pomiędzy ministerstwami
zarysowują się jednak wyraźne różnice. Niektóre – jak Ministerstwo
Finansów – ma około 130 stanowisk wyższego szczebla, podczas gdy
31
rządowej w Polsce
mniejsze – jak Ministerstwo Sportu czy Ministerstwo Kultury – mają po
około 20 stanowisk na poziomie dyrektora i wicedyrektora departamentu.
Od połowy lat 90. XX wieku liczba stanowisk na poziomie dyrektora
i wicedyrektora nie ulega większym zmianom. Dane za rok 1997,
przedstawione przez OECD/PUMA, wskazują liczbę 103 wiceministrów
w rządzie centralnym (PUMA 1999). Dane na temat liczby dyrektorów
i wicedyrektorów w okresie od 1999 do 2006 roku pochodzą z Urzędu
Służby Cywilnej (zob. wykres 1).
Wykres 1. Stanowiska dyrektorów i wicedyrektorów
1800
Liczba stanowisk
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
I-0
0
I-0
1
VI
I-0
1
I-0
2
VI
I-0
2
I-0
3
VI
I-0
3
I-0
4
VI
I-0
4
I-0
5
VI
I-0
5
I-0
6
VI
I-0
6
VI
I-0
VI
I-9
9
0
Wszystkie stanowiska
dyrektorów
Stanowiska dyrektorów
w ministerstwach
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Urzędu Służby Cywilnej.
Nominacje polityczne
za rządów PiS
Porównanie sytuacji w 1999 roku z tą z roku 2006 pokazuje, że liczba
potencjalnych nominatów politycznych – tylko na szczeblu administracji
rządowej – wzrosła pięciokrotnie z około 175–210 do ponad 1000.
Należy zauważyć, że wartości te nie obejmują wyższego personelu
spoza centralnych struktur ministerstw ani wielu kierowników jednostek,
którzy mogą być wyznaczani w ramach ministerstw i którzy od czasu
reformy z 2006 roku znajdują się w szarej strefie pomiędzy nominacjami
politycznymi a stałą służbą cywilną.
Z tego powodu znacznie wzrosły możliwości personalizowania nominacji
oraz wynikające z tego zagrożenie korupcją. Należy jednak przyznać,
że formalnoprawna definicja nominacji politycznych w odróżnieniu od
niepolitycznych, a także określenie ogólnej liczby potencjalnych
nominatów nie oznaczają, że wszystkie te stanowiska muszą w praktyce
być obejmowane przez nominatów politycznych. Analizę formalnoprawnych oraz ilościowych kryteriów upolitycznienia kadr należy więc
uzupełnić o analizę praktyki zarządzania.
rządowej w Polsce
w praktyce zarządzania
Aby ocenić poziom upolitycznienia zarządzania kadrami, zbadano, jakie
stanowiska w hierarchii ministerialnej były zajmowane przez osoby nowo
mianowane po zmianie rządu oraz jaki był stopień zmian kadrowych na
różnych poziomach tej hierarchii6. Od roku 1989 Polska miała 12 rządów
(przy założeniu, że każda zmiana premiera oznacza nowy rząd), a 13.
rząd został utworzony pod koniec 2007 roku (zob. tabela 2). Skupiono
się na zmianach rządu dokonanych w następstwie wyborów, ponieważ
to one wywoływały całkowitą rotację partii u władzy. W szczególności
odniesiono się do zmian rządu po roku 2005, które zestawiono
z wynikami wyborów z lat 2001 i 1997.
Tabela 2. Rządy w Polsce
Okres sprawowania
władzy
1989–1991
1991
Partie rządzące
Premierzy
bezpartyjni/Solidarność, PZPR, ZSL, SD)
T. Mazowiecki
KLD, ZchN, PC,SD, ROAD
J.K. Bielecki
1991–1992
KLD, KPN, KLD, ZchN, Solidarity
J. Olszewski
1992–1993
UD plus sześć
H. Suchocka
1993–1995
SLD, PSL
W. Pawlak
1995–1996
SLD, PSL
J. Oleksy
1996–1997
SLD, PSL
W. Cimoszewicz
1997–2001
AWS, (UW)
J. Buzek
2001–2004
SLD, PSL, UP
M. Miller
2004–2005
SLD, UP
M. Belka
2005–2006
PiS
K. Marcinkiewicz
2006–2007
PiS, LRP, Samoobrona
J. Kaczyński
Źródło: Opracowanie własne.
Większa rotacja w trakcie
rządów PiS
Analiza zakresu upolitycznienia od czasów wyborów z roku 2005
pozwala zauważyć, że zgodność pomiędzy upolitycznieniem formalnym
a rzeczywistym jest bardzo wysoka. Po zmianie rządu prawie wszyscy
wiceministrowie ustępujących władz zostali odwołani. Stanowiska
zachowali jedynie nieliczni podsekretarze stanu. W kilku przypadkach
wiceministrowie nie odeszli z administracji rządowej, ale zostali przeniesieni
do innego ministerstwa, np. z Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej
do Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Według szacunków rotacja na
szczeblu wiceministra wynosi w sumie ponad 90%.
W tabeli 3 i na wykresie 2 przedstawiono liczbę nowych nominacji na
stanowiska wiceministrów wręczonych w ciągu sześciu miesięcy i jednego
33
rządowej w Polsce
roku od momentu utworzenia nowego rządu. Z zestawień wynika, że
od czasu rządu J. Buzka liczba nominacji stale wzrasta, przy czym
różnice między poszczególnymi rządami nie są duże. Tabela i wykres nie
pokazują, jak wielu wiceministrów przetrwało zmianę rządu, ale jedynie
ile było nowych nominacji.
Tabela 3. Nowe nominacje po zmianach rządu7
J. Buzek
L. Miller
K. Marcinkiewicz
w ciągu 6 miesięcy
N
21
27
23
N
24
38
31
N
58
56
70
N
63
72
82
Sekretarze
stanu
Podsekretarze
stanu
Wykres 2. Liczba nominacji na stanowiska wiceministrów
120
Liczba nominacji
100
80
60
40
20
0
Wszyscy wiceministrowie
w 6 miesięcy po sformowaniu rządu
J. Buzek
Wszyscy wiceministrowie
w 12 miesięcy po sformowaniu rządu
L. Miller
K. Marcinkiewicz
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z KPRM.
Ministrowie dokonywali ponadto głębokich zmian na szczeblu dyrektorów
generalnych i dyrektorów departamentów. Z wywiadów przeprowadzonych
z byłymi pracownikami USC wynika, że w 2005 roku zmieniło się 75%
dyrektorów generalnych i co najmniej 50% dyrektorów departamentów.
Widać stąd, że w praktyce granica pomiędzy stanowiskami politycznymi
a niepolitycznymi przebiega gdzieś pomiędzy stanowiskiem dyrektora
departamentu a stanowiskiem wicedyrektora. Warto dodać, że znaczące
zmiany zachodziły także na szczeblu wicedyrektorów, na którym po roku
2005 wymieniono około 30–40% osób zajmujących takie stanowiska.
rządowej w Polsce
W wielu przypadkach zmiany dotyczyły nawet kierowników jednostek
– nominalnie członków korpusu służby cywilnej. Miały one miejsce
w roku 2005 oraz po sformowaniu koalicji większościowej w roku 2006.
Wykres 3. Pełniący obowiązki a prawdziwe wakaty w ministerstwach
(stan na październik 2006 roku)
100%
67
26
305
123
453
214
Wszyscy dyrektorzy
w ministerstwach
Dyrektorzy
90%
80%
Odsetek
70%
41
182
60%
50%
40%
30%
239
20%
10%
0%
Zastępcy
Rodzaj wyższego stanowiska
Pełniący obowiązki
Właściwie obsadzone
stanowiska
Rzeczywiste
wakaty
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z USC.
Wykres 3, sporządzony także na podstawie danych uzyskanych
z byłego USC pochodzących z października 2006 roku (bezpośrednio
przed wejściem w życie nowej ustawy o służbie cywilnej), dostarcza
dalszych dowodów na to, że zmiany były nawet większe, niżby to
wynikało z wywiadów. W tym czasie na stanowiskach wyższych szczebli
było formalnie 520 wakatów. Tylko 67 stanowisk było faktycznie
nieobsadzonych, natomiast pozostałe 453 były zajęte przez pełniących
obowiązki, których można uważać za nominatów politycznych.
W rzeczywistości odsetek pełniących obowiązki był prawdopodobnie
nawet wyższy na przełomie lat 2005 i 2006, kiedy władzę obejmował
rząd K. Marcinkiewicza, przed październikiem 2006 roku niektóre
z tych osób przeszły bowiem oficjalną procedurę konkursową. Warto
zaznaczyć, że dane na wykresie nie uwzględniają zmian, jakie zaszły
na szczeblu kierowników jednostek.
Różnice pomiędzy
ministerstwami
Znaczne różnice zarysowały się jednak pomiędzy poszczególnymi
ministerstwami. Niektóre – jak Ministerstwo Zdrowia i UKIE – po roku
2005 zostały objęte niewieloma zmianami poniżej szczebla wiceministra8.
W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych natomiast po zmianie rządu
na stanowiskach pozostało tylko czterech spośród 22 dyrektorów.
35
rządowej w Polsce
Większość nowych nominatów pozostała na stanowiskach, kiedy
J. Kaczmarek zastąpił L. Dorna na stanowisku ministra w 2006 roku.
Z wywiadów wynika, że rotacja była największa w Ministerstwie Edukacji
oraz Ministerstwie Pracy, poddanym rewolucji kadrowej w 2005 roku
i ponownie w 2006, kiedy resorty te zostały przejęte odpowiednio
przez Ligę Polskich Rodzin i Samoobronę. Za rządów PiS zainicjowano
ponadto głębokie zmiany w Ministerstwie Spraw Zagranicznych
i Ministerstwie Gospodarki, wcześniej mniej dotkniętych
upolitycznieniem.
Upolitycznienie
w latach ‘90
Jak się wydaje, za rządów centroprawicy w latach 2005–2006 zostało
zainicjowanych więcej zmian, które objęły także niższe szczeble
hierarchii ministerialnej, niż za poprzednich rządów. Jeśli wziąć pod
uwagę same liczby, można stwierdzić, że w okresie rządów PiS
upolitycznienie osiągnęło najwyższy notowany poziom. Można
by dowodzić, że upolitycznienie administracji rządowej wzrastało
nieprzerwanie od lat 1989–1990. Jednak za pierwszych rządów
Solidarności w latach 1989–1993, a także w latach 1993–1997, za
pierwszego rządu SLD–PSL, upolitycznienie ograniczało się w zasadzie
do stanowisk wiceministrów i dyrektorów generalnych. Do roku 1996
dyrektor generalny był w praktyce szefem sztabu lub wiceministrem
odpowiedzialnym za kadry, co w tradycji administracji typu
komunistycznego było w ministerstwie stanowiskiem kluczowym.
Nie oznacza to, że na niższych szczeblach hierarchii nie następowały
żadne zmiany. Były tam one po prostu rzadsze, „aparat” pozostawał
więc w zasadzie nienaruszony. Rozmówcy wspominali czasem o procesie
„amalgamacji”, dzięki któremu dawni urzędnicy komunistyczni i inni
związani z opozycją demokratyczną pracowali razem. Kwestie doboru
kadr były jednak często przedmiotem dużego zainteresowania mediów
i przyczyną poważnych konfliktów politycznych. Jako przykład można
tu przytoczyć konflikt we wczesnych latach 90. XX wieku pomiędzy
prezydentem L. Wałęsą a kolejnymi premierami o obsadzanie „resortów
prezydenckich”, tzn. spraw wewnętrznych, spraw zagranicznych
i obrony. Mimo to nawet jeśli kwestie takich nominacji były publicznie
gorąco dyskutowane, to ze zgromadzonych materiałów wynika, że
przywódcy polityczni zwykle nie interweniowali zbytnio w sprawy
kadrowe na szczeblu dyrektorów i wicedyrektorów.
Zmiana w kierunku większego upolitycznienia nastąpiła wraz ze
zmianą rządu w roku 1997, kiedy to do władzy doszła Akcja Wyborcza
Solidarność pod hasłem „Teraz my”, z wyraźną obietnicą oczyszczenia
administracji rządowej z pozostałości komunistycznych. W następstwie
tego obsadzanie stanowisk dyrektorskich zaczęło w coraz większym
rządowej w Polsce
stopniu podlegać naciskom politycznym. Z wywiadów wynika, że skala
ówczesnych zmian była i tak mniejsza niż w latach 2005–2006, kiedy
do władzy doszedł kolejny rząd centroprawicowy.
Wzrost upolitycznienia
po 2001 roku
Trudno oszacować, czy zmiana rządu w roku 2001 spowodowała rotację
kadr większą niż ta w roku 1997. Jak się wskazuje, rząd L. Millera
powrócił do polityki kadrowej w stylu dawnej nomenklatury, w której
wszystkie stanowiska kierownicze zostały opanowane przez SLD i PSL
(Majcherkiewicz b.r.w.). Skutkowało to wymianą około 75% dyrektorów
generalnych i 50% dyrektorów (także Czaputowicz 2005). Szacunki
te zostają w dużej mierze potwierdzone przez dane ilościowe dawnego
USC, zgodnie z którymi ponad 50% dyrektorów zostało powołanych
na podstawie artykułu 144a jako pełniący obowiązki bez spełnienia
wymogów poddania się oficjalnej procedurze konkursowej.
W sumie dane te wskazują, że od czasu transformacji ustrojowej
upolitycznienie administracji rządowej narastało prawie nieprzerwanie,
z kulminacją w latach 2005–2006 za rządów PiS. W szczególności
zmiany rządu z lat 2005–2006 oznaczały, że niektóre ministerstwa – jak
Ministerstwo Pracy i Ministerstwo Edukacji – zostały poddane głębokiej
wymianie kadr dwukrotnie w ciągu 12 miesięcy. Co więcej, drugorzędni
partnerzy koalicyjni, jakimi były Samoobrona i Liga Polskich Rodzin,
mocno nalegali na zmiany kadrowe obejmujące nierzadko także
stanowiska niższych szczebli w ministerstwach przez nich kierowanych.
Z biegiem lat zmiany kadrowe istotnie zyskały więc na znaczeniu,
a zagrożenie korupcją tkwiące w zarządzaniu kadrami odpowiednio
wzrosło9.
4.2. Układ złożonych podległości a polityka kadrowa
wobec wyższych stanowisk państwowych: liczne
powiązania urzędników ministerialnych
Druga strefa zagrożenia korupcją związana z systemem zarządzania
kadrami dotyczy podlegania przez urzędników ministerialnych
jednemu bądź wielu pryncypałom oraz wpływu takiego układu
złożonych podległości na poziom korupcji. Aby zbadać te zagadnienia,
prześledzono przebieg kariery zawodowej urzędników oraz proces
decyzyjny związany z powoływaniem na stanowisko.
4.2.1. Układ złożonych podległości a kanały rekrutacji
Kanały rekrutacyjne
Pod względem prawnym system kadr w Polsce narzuca niewiele
ograniczeń w kwestii wyboru metody rekrutacji. Nabór na stanowisko
sekretarza stanu dokonuje się w zasadzie bez ograniczeń. Sekretarze
37
rządowej w Polsce
mogą być równocześnie posłami na Sejm. Oznacza to, że na to stanowisko
mogą być powoływani zawodowi politycy. Podsekretarzom stanu
natomiast nie wolno równocześnie pełnić funkcji posła. Dyrektorzy
generalni, dyrektorzy departamentów i wicedyrektorzy muszą ponadto
należeć do państwowego zasobu kadrowego.
Do roku 2006 wszystkie trzy rodzaje stanowisk dyrektorskich były
zarezerwowane dla mianowanych urzędników służby cywilnej. Ustawa
o służbie cywilnej z 1999 roku stanowiła, że tacy urzędnicy mogli
się ubiegać o stanowiska dyrektorskie tylko po przepracowaniu
w administracji rządowej co najmniej dwóch lat (zob. niżej).
Rekrutacja na stanowiska dyrektorskie była więc ograniczona do
urzędników, wyłączała więc przedstawicieli świata nauki oraz kandydatów
z sektora prywatnego, partii politycznych czy samorządów. Wprowadzenie
w 2001 roku artykułu 144a stworzyło możliwość rekrutowania osób
spoza administracji rządowej, przy czym dopiero w roku 2006
możliwość ta została sformalizowana.
Awanse w ramach
ministerstw
Rekrutacja z zewnątrz
W odniesieniu do rekrutacji kandydatów na stanowiska wyższego
szczebla trudniej o uogólnienia bez szczegółowych informacji na temat
przebiegu ich kariery zawodowej, możliwych do odnalezienia tylko w ich
życiorysach (np. Meyer-Sahling 2008). Z wywiadów wynika, że przed
otrzymaniem nominacji wiceministrowie byli zwykle zatrudnieni poza
administracją rządową. Stwarza to zagrożenie korupcją, tworzy
się bowiem możliwość powstania zależności zewnętrznych.
W przeciwieństwie do wiceministrów dyrektorzy i wicedyrektorzy
są rekrutowani głównie spośród pracowników ministerstw10. W praktyce
rząd PiS często obsadzał stanowiska dyrektorów poprzez awansowanie
wicedyrektorów. Prowadziło to do wakatów na stanowiskach
wicedyrektorów, które z kolei były obsadzane kierownikami jednostek.
Istnieją rzecz jasna znaczące wyjątki, jednak nawet w Ministerstwie
Edukacji i Ministerstwie Pracy nie miała miejsca całkowita wymiana kadr.
Dokonano tam raczej przetasowań, stanowiska dyrektorów obsadzono
kilku nowymi urzędnikami oraz powołano wiceministrów spoza
administracji rządowej.
Pojęcie rekrutowania spoza administracji rządowej wymaga pewnego
dookreślenia. W wywiadach wskazywano na pewne cechy urzędników
z naboru z lat 2005–2006. Łagodzą one niepokój powodowany tym,
że wyżsi urzędnicy mogliby być otwarcie zależni od prywatnych,
korporacyjnych czy grupowych interesów niepaństwowych. Wiele
spośród osób nowo mianowanych pracowało niegdyś – za rządów
J. Buzka – w administracji rządowej, a okres, w którym nie piastowały
one żadnych urzędów państwowych, spędziły albo w sektorze publicznym
gospodarki, albo w szeroko rozumianej administracji publicznej.
rządowej w Polsce
Dwa kanały rekrutacji często wymieniane w wywiadach to Urząd Miasta
Stołecznego Warszawy oraz Najwyższa Izba Kontroli (NIK). Obydwie
te instytucje są często kojarzone z polityczną karierą prezydenta
L. Kaczyńskiego, który pełnił funkcje prezydenta Warszawy oraz
prezesa NIK. Być może wielu urzędników istotnie przeniosło się do
administracji rządowej ze stołecznego ratusza i NIK, możliwe jest jednak
i to, że w mediach oraz w wywiadach na potrzeby badania znaczenie
tego kanału rekrutacji zostało wyolbrzymione z powodu jego politycznej
wymowności.
Trzecim kanałem rekrutacji jest administracja lokalna, przy czym
z wywiadów nie wynika jednoznacznie, jakie uzasadnienie kryje się za
przechodzeniem z administracji lokalnej do rządowej. W jakimś stopniu
ma to związek z osobistymi znajomościami ministrów i wiceministrów,
dobierających sobie zaufanych nominatów z regionów, z których się
wywodzą. Ma to także związek z większymi korzyściami majątkowymi
płynącymi z pracy w centrali aniżeli w terenie. Innym ważnym kanałem
jest szerokie otoczenie resortów, istotne zwłaszcza w przypadku
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Ministerstwa Finansów, Ministerstwa
Zdrowia oraz Ministerstwa Edukacji.
Absolwenci KSAP
Po zmianie rządu w latach 2005–2006 wpływy jako grupa urzędnicza
zyskali absolwenci Krajowej Szkoły Administracji Publicznej (KSAP).
Od połowy lat 90. XX wieku placówkę opuściło około 800 absolwentów.
Z wywiadów wynika, że około 80% z nich nadal pracuje w administracji
rządowej. W czasach rządu L. Millera absolwentom KSAP trudniej było
awansować, wielu z nich musiało w tym okresie opuścić ministerstwa
i szukać pracy gdzie indziej. Po zwycięstwie PiS w 2005 roku absolwenci
KSAP starali się oczywiście powrócić do pracy w rządzie. Ze swoim
przygotowaniem zawodowym stanowią oni ważny rdzeń administracji
i tworzą naturalny zasób talentów do wykorzystania przez przyszłe rządy.
Wydaje się zatem, że duży odsetek nominatów ma doświadczenie
w administracji publicznej i w szerzej rozumianym sektorze publicznym.
W administracji wyłoniła się w ten sposób swego rodzaju klasa wyższa,
która choć rozproszona, daje się odróżnić od wcześniejszego modelu,
w którym urzędników rekrutowano głównie z sektora prywatnego,
uczelni wyższych, grup interesu lub bezpośrednio z organizacji
partyjnych (Raciborski 2007). Upolitycznienie administracji rządowej
sugerowałoby jednak także większą rolę partii politycznych w obsadzaniu
stanowisk i tym samym większy napływ funkcjonariuszy partyjnych.
Zagadnienie to zostanie szczegółowo omówione w kolejnym rozdziale.
Z przeprowadzonych wywiadów wynika jednak, że w rzeczywistości nowi
nominaci rzadko wywodzą się z organizacji partyjnych, nawet jeśli są
blisko związani z partiami.
39
rządowej w Polsce
Awanse w ramach
ministerstw
Młodzi urzędnicy
wysokiego szczebla
Wyraźna różnica pomiędzy rządem PiS a jego poprzednikami ujawnia
się w mniejszym znaczeniu przedstawicieli środowisk akademickich
i sektora prywatnego. Za czasów poprzednich rządów profesorowie
uniwersytetów zwykle dobierali sobie wiceministrów spośród równych
sobie w świecie akademickim lub obsadzali swoje biura absolwentami
czy doktorantami macierzystych uczelni. Dużo powszechniej dla
pozyskiwania kandydatów był ponadto wykorzystywany sektor prywatny.
Przeprowadzone wywiady dowodzą tymczasem, że naukowcy
i menedżerowie wyższej rangi z sektora prywatnego mniej chętnie
podejmują pracę w ministerstwach, nawet na zaproszenie wystosowane
przez wyżej postawionych ministrów. Pewną rolę odgrywają tu warunki
finansowe, znaczenie mają również prawdopodobieństwo, że urząd
będzie się sprawować tylko przez krótki czas (zob. niżej) oraz negatywna
ocena sposobu zarządzania administracją przez partie rządzące.
To prowadzi do ostatniej cechy urzędników wyższych szczebli
powoływanych przez rząd PiS – ich młodego wieku. W przeciwieństwie
do poprzednich rządów partia braci Kaczyńskich rekrutowała dużą
większą liczbę urzędników mających po trzydzieści kilka lat. Mogli się
oni często pochwalić znakomitym wykształceniem, brakowało im jednak
doświadczenia zawodowego, szczególnie w sektorze publicznym. Mimo
to byli oni wprowadzani bezpośrednio w szeregi osób piastujących
wysokie stanowiska w administracji rządowej – na szczeble dyrektorów
lub nawet wiceministrów. Trzeba stwierdzić, że poprzednie rządy
– zwłaszcza J. Buzka, L. Millera i M. Belki – bardziej polegały na
mobilizowaniu istniejących sieci doświadczonych kadr.
W przeciwieństwie do nich rządy K. Marcinkiewicza i J. Kaczyńskiego
pozrywały te stare sieci i wprowadziły nowe pokolenie urzędników
wyższego szczebla.
Spojrzenie na kanały rekrutacji urzędników pod kątem zagrożenia
korupcją każe wysnuwać niejednoznaczne wnioski. Z jednej strony
duży napływ urzędników spoza administracji rządowej wskazuje na
podatność na naciski i wpływy zewnętrzne. Z drugiej strony zależność
personelu ministerstw od interesów sektora prywatnego z czasem się
zmniejszyła. Także polityka rekrutacyjna realizowana przez rząd PiS była
dwuznaczna, zerwano bowiem dawne zależności, a nacisk położono
na odmłodzenie kadr. Są też jednak podstawy, by sądzić, że praktyka
ta ma służyć jako inwestycja w przyszłość: obecni nominaci stanowią
zalążek nowych sieci tworzonych wokół administracji rządowej (i innych
instytucji państwowych). Korzyścią płynącą z tej strategii może być
odtworzenie się w pewnej formie „kapitalizmu politycznego” (Staniszkis
1991, 2000), zapewniającego dominującą rolę politycznej centroprawicy.
Różni się on od oryginalnej formy kapitalizmu politycznego, który
charakteryzował stosunki między państwem a rynkiem w Polsce
rządowej w Polsce
w okresie bezpośrednio po upadku komunizmu i który był zdominowany
przez sieci dawnej nomenklatury. Spojrzenie na dotychczasowy przebieg
kariery zawodowej urzędników jest tylko jednym ze sposobów stwierdzenia,
jakim zależnościom podlegają. By uzyskać pełniejszy obraz i lepiej
zrozumieć wpływ wywierany przez partie polityczne, konieczne byłoby
uważniejsze przyjrzenie się procesowi doboru kadr.
4.2.2. Układ złożonych podległości a proces doboru kadr na
stanowiska wyższego szczebla
Kto wybiera urzędników
wysokiego szczebla?
Ogólnie można powiedzieć, że w polskiej administracji rządowej pod
rządami PiS o obsadzie stanowisk wiceministrów decydowało napięcie
istniejące pomiędzy nakazami polityki koalicyjnej a usiłowaniami
ministrów, by zachować autonomię przy obsadzaniu wyższych
stanowisk. Na szczeblu dyrektorów i wicedyrektorów napięcie to
istnieje pomiędzy wiceministrami starającymi się znaleźć dyrektorów
podlegających im departamentów a dyrektorami generalnymi jako
strażnikami globalnej polityki kadrowej w ministerstwie. W wyniku
reformy służby cywilnej z roku 2006 pozycja dyrektora generalnego
została osłabiona, co sugeruje większą autonomię wiceministrów.
Z wywiadów wynika wyraźnie, że ministrowie mają niepisane prawo
budowania własnego zespołu, w doborze wiceministrów i dyrektora
generalnego cieszą się więc szeroką autonomią. Od wczesnych lat 90.
XX wieku – co najmniej od rządu H. Suchockiej – nominacje wiceministrów
są jednakże przedmiotem targów pomiędzy partiami i podlegają polityce
koalicyjnej. Rządy PiS w latach 2005–2006 pod tym względem raczej
się nie różniły. Stanowiska wiceministrów były przydzielane w zależności
od siły danej partii i zgodnie z zasadą, że wszystkie partie mają mieć
udział w kierowaniu ministerstwem. Reguła ta odnosiła się nawet do
resortów w zasadzie profesjonalnych, niemal apolitycznych, np.
Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Czasami jednak partiom nie udaje
się znaleźć odpowiednich kandydatów na stanowiska wiceministrów
bądź też urzędników, którzy zostaliby zaakceptowani przez aktualnego
ministra.
Wiceministrowie podlegają
negocjacjom koalicyjnym
Podczas obsadzania stanowisk wiceministrów ministrowie muszą
pogodzić się z parytetem partyjnym, przy czym zazwyczaj mają oni
(ograniczone) prawo weta wobec kandydatów. Stopień, do jakiego
ministrowie muszą ustąpić przed naciskami zewnętrznymi, jest funkcją
ich osobistej siły w ramach rządu. Pewien minister stwierdził w wywiadzie,
że na początku kadencji parlamentu musiał akceptować o wiele więcej
żądań zarówno ze strony głównej partii rządzącej, jak i słabszego
partnera koalicyjnego niż pod koniec kadencji, kiedy był wicepremierem.
Jeśli ponadto ministrowie dysponują pewną siłą przetargową w ramach
41
rządowej w Polsce
rządu, to mogą – w zamian za ustępstwa podczas obsadzania stanowiska
wiceministra – domagać się uwzględnienia swoich oczekiwań co do tego,
za które departamenty będzie on odpowiadał.
Sytuacja, w której urzędnicy na wyższych stanowiskach podlegają kilku
pryncypałom, nie jest w Polsce zjawiskiem nowym. Do chwili upadku
rządu w 2005 roku było powszechnie przyjęte, że ministrowie finansów
– w sposób bardzo podobny do postępowania partnerów koalicyjnych
– umieszczali niektórych „swoich” nominatów w innych resortach, np.
w Ministerstwie Zdrowia, Ministerstwie Pracy, Ministerstwie Gospodarki
(Przemysłu i Handlu). Ponadto w latach 90. XX wieku premierzy często
mianowali „specjalnych wysłanników” do takich resortów jak Ministerstwo
Spraw Wewnętrznych czy Ministerstwo Gospodarki. Premier J. Buzek
np. powierzył swojemu wiceministrowi w MSW wdrożenie reformy
podziału administracyjnego, w którym to posunięciu ominął ministra
i jego zastępcę. Naciski związane z układem złożonych podległości są
często wzmacniane przez strategie, jakimi kierują się sami ministrowie,
zwłaszcza ci wywodzący się ze słabszych partii koalicyjnych. Mianują
oni przedstawicieli z głównej partii rządzącej w celu uzyskania do niej
dostępu i „kupienia” wsparcia dla własnych planów politycznych.
Włączenie obsadzania stanowisk wiceministrów do umów koalicyjnych
stwarza okazję do podziału lojalności i wystąpienia w hierarchii
ministerialnej obszarów pozostających poza kontrolą ministra.
Z perspektywy poszukiwań mechanizmów korupcyjnych jest to jeden
z głównych obszarów ryzyka.
Osłabienie pozycji
dyrektora generalnego
Chociaż wiceministrowie podlegali wielu zależnościom zewnętrznym,
szczególnie politycznym, przynajmniej od początku czy połowy lat 90.
XX wieku, to tendencja ta uległa wzmocnieniu w wyniku reformy służby
cywilnej z roku 2006. Osłabiła ona równoważący wpływ dyrektorów
generalnych, w tym zwłaszcza szefa USC, na nominacje dyrektorów
i wicedyrektorów departamentów. W obecnym systemie prawnym
wiceministrowie mają praktycznie autonomię przy zatrudnianiu dyrektorów
departamentów. Ministrowie raczej uznają tę autonomię. Pod względem
formalnym, a także w praktyce wiceminister musi „negocjować” dobór
kandydatów z dyrektorem generalnym; w praktyce ten drugi nie ma
dosyć siły, by się sprzeciwić, bo sam jest uzależniony od poparcia
ministra. Z wywiadów z kilkoma dyrektorami generalnymi wynika, że
oni przeważnie jedynie zatwierdzają wnioski personalne wiceministrów.
Z kolei autonomia wiceministrów jest zwykle przekazywana na niższe
szczeble hierarchii – dyrektorom i wicedyrektorom departamentów,
mogą oni bowiem sami dobierać sobie współpracowników.
rządowej w Polsce
Należy tu zauważyć, że partie polityczne rzadko angażują się
bezpośrednio w obsadzenie stanowisk poniżej szczebla wiceministrów
i poza gabinetami politycznymi ministrów. W tych jednak przypadkach,
w których partie interweniują, robią to pośrednio – poprzez wiceministrów.
Zbadano hipotezę stawianą w niektórych pracach poświęconych
patronatowi politycznemu (Grzymala-Busse 2007, O’Dwyer 2006),
zgodnie z którą partie nagradzają swoich zwolenników nominacjami na
stanowiska niekierownicze lub na szefów takich komórek, co prowadzi
do rozrostu administracji. Dyrektorzy generalni oraz dyrektorzy
departamentów istotnie odbierają od czasu do czasu telefony od posłów
lub też zdarza się, że minister przekazuje im życiorys preferowanego
kandydata. Z wywiadów wynika jednak, że raczej nie są wywierane
większe naciski w sprawie powoływania określonych kandydatów na
stanowiska niższego szczebla. Można zatem powiedzieć, że
interwencjonizm w polityce kadrową ze strony partii politycznych
w Polsce zasadniczo się nasilił, przy czym odnosi się on raczej do
najwyższych szczebli hierarchii ministerialnych i jest sprawowany
pośrednio poprzez wiceministrów (zob. Meyer-Sahling 2006).
Likwidacja USC
Przed reformą z roku 2006 Szef Służby Cywilnej odgrywał ważną rolę
przy doborze kadr – odpowiadał bowiem za zorganizowanie procedury
konkursowej. Zgodnie z zasadami obowiązującymi w służbie cywilnej
z roku 1999 wakaty na stanowiskach dyrektorów podlegały ogłoszeniu.
Zanim kandydaci ewentualnie zostali powołani, musieli się poddać
egzaminowi i odbyć rozmowę kwalifikacyjną przed komisją złożoną
z niezależnych ekspertów, dyrektorów generalnych i osób wyznaczonych
przez premiera. Dzięki temu, że Szef Służby Cywilnej mógł mianować
większą liczbę członków komisji konkursowej, odgrywał w całym
procesie rolę kluczową. Procedurę tę stosowano w praktyce do
momentu zmiany ustawy o służbie cywilnej w roku 2001. Wówczas to
rolę Szefa Służby Cywilnej w procesie doboru kadr zaczął pomniejszać
artykuł 144a11. Reforma służby cywilnej w roku 2006 doprowadziła
w końcu do zniesienia Urzędu Służby Cywilnej i tym samym do usunięcia
przeciwwagi, jaką zapewniał Szef Służby Cywilnej.
W podsumowaniu należy stwierdzić, że w administracji rządowej
w postkomunistycznej Polsce od dawna występuje układ złożonych
podległości. Można by dowodzić, że likwidacja USC zmniejszyła liczbę
zależności, jakim podlegają wyżsi urzędnicy i tym samym ograniczyła
zagrożenie korupcją. Uczynienie stanowisk wiceministrów przedmiotem
negocjacji koalicyjnych oznacza jednak, że ministrowie są podatni na
utratę kontroli nad niektórymi obszarami formalnej odpowiedzialności,
w praktyce bowiem niektórzy z wiceministrów tylko częściowo im
podlegają. Rola dyrektorów generalnych i Szefa Służby Cywilnej nie
polegała jedynie na zmniejszaniu personalizacji polityki kadrowej
43
rządowej w Polsce
i zwiększaniu zdolności selekcyjnych systemu. Ich zadaniem było także
zapobieganie autonomizacji poszczególnych sfer administracji rządowej.
Z punktu widzenia zagrożenia korupcją ostatnia reforma i wynikająca
z niej dynamika doboru kadr odniosły skutek przeciwny do zamierzonego.
Zwiększony odsetek urzędników nowo przyjętych pochodzących
z sektora publicznego i administracji publicznej nie tyle zmniejszył
znaczenie złożonych podległości, ile zmienił ich kierunek. Interesy
prywatne i grupy interesu zostały bowiem zastąpione partiami
politycznymi i ich układami, a ich rola wzrosła.
4.3. Proces selekcji a polityka kadrowa wobec wyższych
stanowisk państwowych: wybieranie uczciwości
i kompetencji
Trzecia strefa zagrożenia korupcją obejmuje mechanizmy selekcyjne
i zdolność systemu zarządzania kadrami do wykrywania potencjalnie
nieuczciwych urzędników w punkcie wejścia do systemu lub
zniechęcania ich do ubiegania się o eksponowane stanowiska.
Porównanie systemu obecnie funkcjonującego z tym przewidzianym
ustawą o służbie cywilnej z 1999 roku pozwala natychmiast zauważyć,
że zdolność selekcyjna została znacznie zmniejszona. Jest to głównie
wynikiem obniżenia oczekiwań zawodowych wobec kandydatów,
złagodzenia procedury egzaminacyjnej na szczeblu dyrektorów oraz
niejasności zasad konkursów na stanowiska wyższego szczebla.
Brak procedur selekcyjnych
na stanowiska wiceministrów
Żadnej selekcji nie podlegają w zasadzie wiceministrowie, nie ma
bowiem żadnych konkretnych norm czy procedur, które kandydaci
musieliby spełniać lub którym musieliby się poddać. Sytuacja nie
uległa zmianie od czasu transformacji ustrojowej. Podobny mechanizm
obowiązuje w stosunku do członków gabinetów politycznych.
W przypadku dyrektorów generalnych, dyrektorów departamentów
i wicedyrektorów różnica polega na tym, że muszą oni należeć do
państwowego zasobu kadrowego – rejestru kandydatów na wysokie
stanowiska państwowe ustanowionego w 2006 roku. Aby zostać
członkiem państwowego zasobu kadrowego, kandydaci muszą złożyć
pisemny egzamin, któremu muszą poddawać się co 10 lat. Muszą
mieć ponadto ukończone studia wyższe oraz co najmniej trzyletni staż
pracy zawodowej, niekoniecznie w sektorze publicznym. Oznacza to,
że absolwenci uczelni wyższych nie mogą natychmiast zostać przyjęci
do państwowego zasobu kadrowego. Egzamin, przeprowadzany przez
Krajową Szkołę Administracji Publicznej, składa się z jednodniowego
testu pisemnego obejmującego sprawdzenie wiedzy z zarządzania,
umiejętności technicznych oraz znajomości co najmniej jednego języka
obcego spośród języków roboczych Unii Europejskiej.
rządowej w Polsce
Standardową ścieżką dostępu do państwowego zasobu kadrowego jest
egzamin. Urzędnicy mogą też zostać do niego przyjęci automatycznie,
o ile są mianowanymi urzędnikami służby cywilnej od co najmniej pięciu
lat lub jeśli mają stopień doktora. Jak widać, zmiana z 2007 roku
(która usunęła pierwotny wymóg posiadania co najmniej pięcioletniego
doświadczenia zawodowego, ponownego poddawania się egzaminowi
co trzy lata i przystępowania do egzaminu przez osoby z doktoratem)
obniżyła kryteria przyjmowania do zasobu kadrowego i zwiększyła jego
wielkość z około 10 000 osób do aż 100 00012.
Wymóg przynależności do państwowego zasobu kadrowego sugeruje,
że kandydaci na stanowiska dyrektorów podlegają przynajmniej jakiejś
formie selekcji i oceny kwalifikacji. Jak się wydaje, poprzeczka nie jest
jednak ustawiona zbyt wysoko. Kandydaci mogą być rekrutowani
wszystkimi możliwymi kanałami zarówno w ramach służby cywilnej,
jak i poza jej obrębem. Co więcej, o jednodniowym egzaminie
przeprowadzanym przez Krajową Szkołę Administracji Publicznej nie
bardzo można powiedzieć, że dogłębnie sprawdza wiedzę i umiejętności
kandydatów, nawet jeśli tylko około 50% zdających pomyślnie złożyło
egzamin w pierwszej jego edycji.
Zmiany zasad rekrutacji
Jedna z głównych wad nowego systemu wynika z wprowadzenia
przepisu przejściowego, zgodnie z którym wszystkie osoby zajmujące
stanowiska dyrektorskie w chwili wejścia ustawy w życie zostają przyjęte
do państwowego zasobu kadrowego w sposób automatyczny. Ponieważ
wielu dyrektorów zostało powołanych jako „pełniący obowiązki”
(zob. wyżej), nigdy nie zdawali oni egzaminu ani nie przechodzili
procedury konkursowej. Ten łagodny przepis przejściowy był dodatkowo
nadużywany przez ministrów i wiceministrów, którzy powoływali zasoby
rezerwowe pełniących obowiązki w obrębie swoich resortów na krótko
przed wejściem ustawy w życie. W ten sposób urzędnicy ci zostawali
automatycznie przyjęci do państwowego zasobu kadrowego. Wskutek
tego co najmniej połowa osób nominowanych na stanowiska dyrektorskie
i piastujących swoje urzędy jesienią 2007 roku nie przeszła nawet
– bardzo łagodnej, jak się wydaje – procedury selekcyjnej przewidzianej
w reformie z 2006 roku.
Bardziej rygorystyczne
procedury przed 2006 r.
W roku 2006 służba cywilna charakteryzowała się znaczącym
obniżeniem standardów. Testy, jakim musieli się poddać kandydaci na
stanowiska dyrektorów, były mniej wymagające. Przed rokiem 2006
stanowiska takie były formalnie zarezerwowane dla mianowanych
urzędników służby cywilnej i można je było obsadzać tylko po
przeprowadzeniu konkursu. W odniesieniu do systemu selekcji oznaczało
to, że zanim urzędnik mógł zostać dyrektorem generalnym lub
dyrektorem departamentu, musiał uzyskiwać kolejne stopnie zawodowe.
45
rządowej w Polsce
Aby zostać mianowanym urzędnikiem służby cywilnej, urzędnicy
muszą w ciągu sześciu miesięcy (obecnie okres ten skrócono do trzech
miesięcy) od pierwszego przyjęcia do pracy zdać test, następnie odbyć
co najmniej dwuletni staż i dopiero wówczas złożyć podanie o tzw.
procedurę egzaminacyjną. Egzamin taki jest bardziej wymagający od
egzaminu do państwowego zasobu kadrowego i obejmuje pisemny test
z wiedzy i umiejętności, test ogólnej sprawności psychologicznej
i zdolności analitycznych oraz odrębny egzamin z języka obcego.
Kandydaci, którzy zdobędą określoną minimalną liczbę punktów,
zostają następnie uszeregowani według liczby zdobytych punktów.
Na ograniczoną liczbę stałych stanowisk w służbie cywilnej ogłaszaną co
roku zostają mianowane osoby, które zdobyły najwyższą liczbę punktów.
Z perspektywy oceny zagrożenia korupcją należy stwierdzić, że
postępowanie egzaminacyjne i konkursowe oparte na ustawie o służbie
cywilnej z roku 1999 wyglądało wzorcowo. Kandydaci na stanowiska
wyższego szczebla byli bowiem poddawani rygorystycznej selekcji
i testom kwalifikacyjnym13. Konkursy na wyższe stanowiska bodaj
nigdy jednak nie funkcjonowały tak, jak pierwotnie przewidziano.
Postępowanie to zwykle uważano za zbyt uciążliwe i czasochłonne.
Premierzy i ministrowie starali się więc obejść wymagania systemu
selekcji. Co więcej, postępowanie konkursowe rodziło często konflikty
pomiędzy premierem i ministrami a Szefem Służby Cywilnej dotyczące
zakresu obowiązków i ogłoszeń o konkursach – ci pierwsi byli bowiem
często zainteresowani pomaganiem „swoim” kandydatom.
Luki prawne przed 2006 r.
Najczęstszym sposobem obchodzenia postępowania konkursowego było
powoływanie osób pełniących obowiązki, które następnie przystępowały
do konkursu jako kandydaci wewnętrzni i mieli wszelkie dane po temu,
by wygrać. W 2004 roku największy odsetek konkursów wygrali właśnie
pełniący obowiązki (Czaputowicz 2005). Co więcej, w tej sytuacji inni
kandydaci uważali konkursy za nieobiektywne i byli mniej skłonni składać
podania. W rezultacie zdarzało się, że do konkursu na obsadzenie wolnego
stanowiska dyrektorskiego przystępowało zaledwie kilku kandydatów.
Prawdą jest, że choć przed rokiem 2006 rządy próbowały obchodzić
system selekcji i zmniejszać jego konkurencyjność, to jednak wymóg
prawny uczestniczenia w postępowaniu konkursowym oznaczał, że
dyrektorzy mieli obowiązek wykazywania się kwalifikacjami także w jakiś
czas po nominacji. Podlegali w tym względzie Urzędowi Służby Cywilnej
– organowi w zasadzie niezależnemu od nacisków politycznych.
Z punktu widzenia zagrożenia korupcją taki rozwój wypadków oznacza
dalsze łagodzenie systemu selekcji i coraz większą podatność systemu
kadr na korupcję. Obecna praktyka sugeruje w istocie, że rozbudowany
państwowy zasób kadrowy niekoniecznie musi prowadzić do podaży
rządowej w Polsce
lepiej wykwalifikowanych kandydatów. Z opinii urzędników ministerialnych
oraz kierowników państwowego zasobu kadrowego wynika, że najlepiej
wykwalifikowani kandydaci są już zatrudnieni w agencjach centralnej lub
terenowej administracji rządowej, zaś ci, którzy mogliby się ubiegać
o konkretne stanowiska i mają po temu odpowiednie kwalifikacje,
niekoniecznie chcą podejmować pracę w administracji. W przyszłości
więc prawdopodobna jest dalsza erozja systemu selekcji.
4.4. Wyrabianie opinii a polityka kadrowa wobec wyższych
stanowisk państwowych: krótkoterminowe obawy
i długoterminowe perspektywy
Czwarta strefa zagrożenia korupcją dotyczy zachęcania urzędników do
wyrabiania sobie opinii ludzi uczciwych i kompetentnych. W badaniach
założono, że krótkie okresy zajmowania stanowiska zmuszają nominatów
do myślenia o dniu po dymisji i tym samym zwiększają ich skłonność do
przyjmowania propozycji o charakterze korupcyjnym. I przeciwnie – jeśli
urzędnicy mogą się spodziewać dłuższego okresu zajmowania stanowiska
(poprzez uzyskanie gwarancji zatrudnienia lub inne możliwości rozwoju
zawodowego), to zaczynają myśleć w dłuższej perspektywie i rozwija
się w nich motywacja do wyrabiania sobie opinii ludzi uczciwych
i kompetentnych. To zaś może im się z nawiązką zwrócić w przyszłości.
Tworzenie długoterminowych
horyzontów czasowych
Perspektywa długoterminowa nie ogranicza się jedynie do urzędników
służby cywilnej cieszących się gwarancją zatrudnienia, lecz ma także
znaczenie dla nominatów politycznych. Analiza czynników, które
zachęcają urzędników do wyrabiania sobie opinii ludzi uczciwych
i kompetentnych, pozwoliła poczynić rozróżnienie między ramami
formalnoprawnymi – konkretnie zaś regułami rządzącymi zwalnianiem
ze stanowisk i następnie podejmowaniem zatrudnienia – a rzeczywistą
praktyką w dziedzinie zwolnień i ścieżkami kariery po zakończeniu pracy
w administracji.
Z perspektywy formalnoprawnej wynika, że od czasu reformy służby
cywilnej w roku 2006 pewność zatrudnienia w przypadku urzędników
wyższego szczebla jest mniejsza14. Wiceministrowie mogą zostać
zdymisjonowani w dowolnym czasie bez podania powodów, przy czym
zasada taka obowiązuje już od 1989 roku. Dyrektorzy generalni,
dyrektorzy i wicedyrektorzy departamentów także mogą zostać
zwolnieni ze stanowisk w dowolnym czasie. Dyrektorzy, którzy są także
urzędnikami służby cywilnej, zostają następnie ponownie włączeni do
służby cywilnej, podczas gdy inni są zmuszeni sami zatroszczyć się
o zatrudnienie. Jak zatem widać, tylko niektórzy urzędnicy na szczeblu
dyrektorów cieszą się długoterminową ochroną zatrudnienia. W istocie
nawet mianowanie na stanowisko kierownika jednostki może zostać
47
rządowej w Polsce
wycofane w dowolnym czasie, przy czym po utracie stanowiska osoby
takie byłyby na nowo zaklasyfikowane albo jako urzędnicy służby
cywilnej, albo jako pracownicy służby cywilnej z umową na czas
nieokreślony.
Niestabilność zawodowa
Niski poziom reelekcji
posłów
Najbardziej niepewni swojego stanowiska są wiceministrowie
i dyrektorzy nieurlopowani ze służby cywilnej. Na podstawie
posiadanych materiałów trudno jest wyciągać ogólne wnioski,
z wywiadów wynika jednak, że przynajmniej niektórzy wiceministrowie
mają szansę kontynuowania kariery politycznej po dymisji. Sekretarze
stanu w wielu przypadkach nadal sprawują mandat poselski. Stanowisko
wiceministra – jeśli uwzględni się jego włączenie do umów koalicyjnych
– jest atrakcyjne dla politycznych i partyjnych karierowiczów
i postrzegane jako trampolina do zaspokajania ambicji politycznych
w przyszłości. Ma to miejsce szczególnie w przypadku kandydatów
popieranych przez partie, którym nie udało się zdobyć miejsca
w parlamencie.
Perspektywa w przypadku wiceministrów niekoniecznie więc okazuje
się krótkoterminowa, zwłaszcza jeśli uwzględnić to, że mogą oni
kontynuować karierę polityczną w przyszłości. Wspominano o tym
w wywiadach, lecz wymaga to także innych dowodów – a więc i dalszych
badań. Dane statystyczne publikowane przez Sejm dowodzą, że kariery
polityczne posłów są bardzo krótkie. Na 460 posłów zasiadających
obecnie w Sejmie 268 zostało wybranych po raz pierwszy w 2005
roku, a tylko 76 zostało wybranych ponownie więcej niż jeden raz
(zob. wykres 4)15. Wynika stąd, że szanse zrobienia kariery politycznej
trwającej dłużej niż osiem lat wynoszą około 15–20%. A zatem
wiceministrowie po krótkim okresie piastowania stanowiska mogą nie
mieć możliwości kontynuowania kariery politycznej w parlamencie.
Motywacja, by „wykorzystać” stanowisko wiceministra do wsparcia
swojej kariery politycznej, może więc być ograniczona. Z kolei potrzeba
zaplanowania przyszłej kariery stwarza zagrożenie korupcją.
W przypadku dyrektorów generalnych, dyrektorów i wicedyrektorów
departamentów sytuacja przedstawia się podobnie, chyba że są oni
mianowanymi urzędnikami służby cywilnej. Mają wówczas większą
motywację do wyrabiania sobie opinii ludzi uczciwych i kompetentnych.
Sytuacja dyrektorów niebędących mianowanymi urzędnikami służby
cywilnej jest natomiast dużo mniej pewna i dlatego są oni bardziej
skłonni do wykorzystywania stanowiska w celu znalezienia innej pracy.
Zagrożenie korupcją stało się więc największe na tym właśnie szczeblu
hierarchii ministerialnej.
rządowej w Polsce
Wykres 4. Perspektywy kariery politycznej polskich posłów w 2005 roku
300
268
Liczba posłów
Liczba posłów
250
200
150
116
100
50
36
22
10
7
0
1
0
1
2
3
4
5
6
(od 2005)
(od 2001)
(od 1997)
(od 1993)
(od 1991)
(od 1989)
(od 1986)
Liczba reelekcji
Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Sejmu.
Upolitycznienie personelu
a ryzyko korupcji
Na zakończenie tej części można stwierdzić, że w ostatnich latach
zagrożenie korupcją wzrosło we wszystkich czterech strefach
zagrożenia dotyczących zarządzania kadrami. Wiele elementów reformy
służby cywilnej z roku 2006 przyjęto w imię zwiększenia elastyczności
przy obsadzaniu stanowisk, poszerzenia zakresu uznaniowości
kierowników przy wynagradzaniu za osiągnięcia w pracy oraz podniesienia
poziomu kontroli politycznej nad personelem i procesem stanowienia
polityki. Partie rządzące mogły istotnie zwiększyć swoją kontrolę nad
personelem – jeśli głębsze upolitycznienie utożsamić z większą kontrolą
polityczną. Z perspektywy zagrożeń korupcyjnych należy jednak
stwierdzić, że strategia taka pociąga za sobą znaczące kompromisy.
Jak wynika z analizy, jest rzeczą dyskusyjną, czy reforma systemu kadr
w kierunku większej elastyczności i głębszego upolitycznienia ministerstw
istotnie wzmocniła kontrolę polityczną nad administracją rządową. Na
podstawie przedstawionej charakterystyki układu złożonych podległości
można stwierdzić, że w warunkach rządu koalicyjnego istnieją poważne
ograniczenia skutecznej kontroli. Zwiększona elastyczność może więc
prowadzić do niezamierzonych konsekwencji. Przejęcie kontroli nad
rekrutacją i selekcją kadr jest zaledwie pierwszym krokiem w procesie
zarządzania w administracji rządowej. W kolejnej części raportu zostanie
więc omówione zagrożenie korupcją tkwiące w zarządzaniu procesem
stanowienia polityki, czyli w okresie następującym po obsadzeniu
stanowisk urzędnikami.
49
5. Zagrożenie korupcją a zarządzanie
procesem stanowienia polityki
w administracji rządowej
W tej części skoncentrowano się na zarządzaniu procesem stanowienia
polityki. Starano się dowieść, że – z perspektywy poszczególnych
ministerstw – zagrożenie korupcją w tym obszarze w zasadzie utrzymało
się na stosunkowo wysokim poziomie. Jest to dość zaskakujące, jeśli
zważyć, że rząd PiS i jego poprzednicy wprowadzili szereg reform,
(np. reguły dotyczące lobbingu i ocen skutków regulacji), które mogłyby
zmniejszyć zagrożenie korupcją. Stwierdzono jednak, że zmiany
w zasadach formalnych często nie są wprowadzane w życie albo są
w różnych ministerstwach, a nawet w obrębie jednego ministerstw,
stosowane niekonsekwentnie. Nowe zasady formalne miały więc jak
dotychczas niewielki wpływ na rzeczywistą praktykę stanowienia polityki
w różnych kwestiach.
Zbadano ponadto zakres, w jakim niedostateczne zinstytucjonalizowanie
procesu stanowienia polityki można przypisać strategii kadrowej
ostatnich rządów, w szczególności od roku 2005. Stwierdzono, że
upolitycznienie administracji rządowej w dużym stopniu przeszkodziło
w instytucjonalizacji procesu stanowienia polityki. Przy uwzględnieniu
licznych niekonsekwencji w zarządzaniu procesem stanowienia polityki
zaobserwowanych w różnych ministerstwach, zachwiania struktury
oraz zależności wzorców zarządzania od indywidualnych osób, a także
ogólnej preferencji dla personalnych form koordynacji i kontroli, starano
się dowieść, że upolitycznienie zarządzania kadrami stanowi wiarygodne
wyjaśnienie trudności, jakie pojawiają się przy zapewnianiu skutecznego
funkcjonowania ram formalnoprawnych. Dalsze rozważania poświęcono
więc szczegółowemu przedstawieniu tych argumentów.
5.1 Ograniczanie uznaniowości: formalizacja zakresu
odpowiedzialności a postrzeganie autonomii przez
urzędników
Jak zmniejszyć
dyskrecjonalność urzędniczą
Uznaniowość jest warunkiem koniecznym pojawienia się korupcji. Przy
uwzględnieniu konieczności delegowania uprawnień we współczesnych
rządach mechanizmem o fundamentalnym znaczeniu, ograniczającym
uznaniowość i tym samym powiązanym z problemem korupcji w tej
strefie, jest sformalizowanie, uszczegółowienie i ograniczenie zakresu
odpowiedzialności urzędników. Tam, gdzie proces ten został
przeprowadzony nieprawidłowo, uznaniowość staje się nieprzewidywalna,
Zagrożenie korupcją a zarządzanie procesem stanowienia polityki
co stwarza warunki dla rozwoju korupcji. Zbadano więc, w jaki sposób
zostały sformalizowane zakresy odpowiedzialności urzędników
ministerialnych oraz w jakim stopniu w wykonywaniu swoich zadań mieli
oni poczucie autonomii.
Formalizacja obowiązków
Zakresy odpowiedzialności ministerstw zostały określone w ustawie
o Radzie Ministrów z 1996 roku i ustawie o działach administracji
rządowej z 1999 roku. Akty te określają szeroki zakres działalności
rządu oraz podział funkcji pomiędzy ministerstwami. Za przydzielanie
funkcji i określanie granic działów w gestii poszczególnych ministerstw
jest formalnie odpowiedzialny premier. Ustawa o Radzie Ministrów
określa także częściowo wewnętrzną strukturę ministerstw i odróżnia
departamenty merytoryczne, zajmujące się stanowieniem polityki,
od biur, które świadczą usługi na rzecz całego resortu i którymi kieruje
dyrektor generalny. Zgodnie z tym podziałem ustawa wymaga, by
w ministerstwach zostały powołane różne departamenty, odpowiedzialne
zarówno za sprawy personalne i prawne, jak i za kwestie integracji
z Unią Europejską oraz sprawy budżetowe. Oprócz tego w statutach
ministerstw zostały określone funkcje i stosunki podległości wiceministrów
i departamentów. Z kolei na poziomie departamentów są opracowywane
wewnętrzne przepisy określające zakres działania poszczególnych
departamentów, jednostek organizacyjnych oraz ich personelu.
W praktyce jednak ministrowie mają znaczną autonomię w kształtowaniu
swoich ministerstw, przy czym są w pewnym stopniu ograniczeni
polityką koalicyjną. Mimo to w kwestii rozdzielania obowiązków cieszą
się oni zwykle szerokim zakresem swobody. Kiedy w 2006 roku
została sformowana większościowa koalicja pod przewodnictwem
J. Kaczyńskiego, wówczas np. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego
zmieniło przydział zadań w ten sposób, że wiceministrowie
„reprezentujący” Samoobronę otrzymali mniej funkcji. Autonomię
w kwestii projektowania przepisów w granicach ich zakresów działania
mają ponadto wiceministrowie i dyrektorzy departamentów.
Z przeprowadzonych wywiadów wynika, że w określaniu i interpretowaniu
zakresów działania w całym rządzie, a nawet w poszczególnych
ministerstwach, panuje wielka różnorodność. Czasami – jak np. przy
badaniu zgodności rządowych projektów ustaw z ustawodawstwem
wspólnotowym w ramach UKIE – zakresy odpowiedzialności są wyraźnie
określone, a pewne zadania są powierzane określonym specjalistom.
W takich przypadkach prace urzędników mogą przebiegać w sposób płynny.
Decyzja o tym, by powierzać zadania pracownikom danego departamentu,
należy w zasadzie do jego dyrektora i jest zwykle powodowana
koniecznością dotrzymania bardzo krótkich terminów realizacji.
51
Pragmatyczność
wiceministrów
Ogólny obraz, jaki wyłania się z wywiadów, dowodzi, że urzędnicy cieszą
się szeroką autonomią w zakresie sposobu wykonywania obowiązków.
Jest ona szczególnie szeroka na poziomie operacyjnym – urzędnicy
mają często zupełną swobodę w kwestii zorganizowania własnej pracy.
Autonomia operacyjna mogła być nawet większa przed rokiem 2005,
kiedy to – zwłaszcza za rządów J. Buzka – wyższym urzędnikom podano
ogólne cele polityczne i cele reform praktycznie do samodzielnego
opracowania. Przykładem może tu być rozwiązanie Ministerstwa
Łączności przez Ministerstwo Gospodarki oraz wdrażanie reformy
podziału terytorialnego przez wiceministra w MSW16. Mianowanie
wiceministrów mogących wziąć odpowiedzialność za dowolną dziedzinę,
których obowiązki sprowadzają się w zasadzie do konkretnych zadań
politycznych czy związanych z wdrożeniem, było powszechne w latach
90. XX wieku. Można je nawet uznać za część polskiej kultury
administracyjnej.
Zakres autonomii jest zróżnicowany na poszczególnych poziomach
hierarchii ministerialnej. Wiceministrom pozostawia się zwykle zakres
swobody szerszy niż dyrektorom. Kilku dyrektorów generalnych zwróciło
uwagę na to, że wprawdzie ustawa o służbie cywilnej określa ich funkcje
i obowiązki, jednak w konkretnych sprawach związanych z ich pracą
pozostaje wiele miejsca na swobodną interpretację.
Uderzające było to, że żaden z rozmówców nie poskarżył się na brak
autonomii w swojej pracy. Z perspektywy zagrożenia korupcją główne
ryzyko kryje się tu w wyraźnej rozbieżności pomiędzy sformalizowaniem
zadań a przekonaniem urzędników, że mają oni dużą swobodę interpretacji
swoich zadań.
Przyznanie autonomii urzędnikom, by mogli sami decydować
o sposobie osiągnięcia wyznaczonych celów, niekoniecznie jest czymś
złym. W ramach programu „nowego publicznego zarządzania”
rozpowszechnionego w stabilnych demokracjach zachodnich od ponad
20 lat propaguje się hasło „pozwólcie kierownikom kierować”. W badaniu
sprawdzono więc, w jaki sposób urzędnicy naprawdę korzystają
z przyznanej autonomii oraz w jakim zakres są oni aktywnie zaangażowani
w proces stanowienia polityki.
Brak inicjatywy na
niższych szczeblach
Zgodnie z rozpowszechnionym poglądem personel ministerstw
– począwszy od dyrektora, a zwłaszcza od kierownika jednostki
– jest defensywny, bierny i zasadniczo bezwolny. Jest to niewątpliwie
odbiciem kultury administracyjnej ze schyłkowego okresu ustroju
komunistycznego. Brak inicjatywy w kwestii tworzenia i obsadzania nowych
stanowisk przez dyrektorów, wicedyrektorów i personel niższego szczebla
jest czasami wykorzystywany jako uzasadnienie wymiany kadr.
Znaleziono niewiele dowodów potwierdzających przedstawioną
hipotezę. Stwierdzono natomiast wśród stałego personelu ministerstw
duże zainteresowanie aktywnym współtworzeniem procesu stanowienia
polityki oraz konstruktywnym korzystaniem z przyznanej autonomii.
Zainteresowanie to dało się zaobserwować zarówno wśród nominatów
politycznych, jak i wśród urzędników z długim stażem pracy
w administracji rządowej (młodszych i starszych). Z myślą
o rozwiązaniu problemów pozostających w gestii danych departamentów
niektórzy dyrektorzy nieformalnie przeznaczyli nawet połowę czasu
pracy w departamencie na pracę koncepcyjną, nastawioną na realizację
celów długofalowych. W praktyce jednak w większości przypadków
krótkoterminowy plan działania ministrów nie pozwolił na osiągnięcie
celu. Urzędnicy stwierdzili też, że często chcieli zasugerować zmiany
w zastanych stanowiskach, byli jednak ograniczeni istniejącymi procedurami.
Ponieważ do ich obowiązków należy monitorowanie tych procedur,
bardziej od większości personelu są oni świadomi tego, że możliwe są
jedynie zmiany stopniowe.
Stwierdzono ponadto, że dyrektorzy, wicedyrektorzy i kierownicy
jednostek – zwłaszcza ci z długim stażem pracy w ministerstwie
– zgłaszają pomysły rozwiązań kwestii drobniejszych, często mających
swe źródło w ich najbliższym otoczeniu. Dyrektorzy generalni np.
przygotowywali nowe zasady oceniania wydajności pracy w jednym
z ministerstw lub opracowywali mechanizmy mające usprawnić
przyznawanie premii przez dyrektorów. Podobne przykłady znajdywano
w resortach tak różnych, jak zdrowie, transport, finanse i środowisko.
Dyrektorzy i urzędnicy kolejnego szczebla w hierarchii starają się więc
odbierać sygnały z najbliższego otoczenia i na nowo wprowadzać je do
procesu stanowienia polityki.
Wpływ nominacji
politycznych
Takie podejście do procesu stanowienia polityki różni się od podejścia
stosowanego przez większość wiceministrów. Najczęściej obejmują oni
urząd ze z góry ustaloną listą spraw, jakie chcą przeprowadzić. To oni
więc stają się głównymi inicjatorami zmian w zasadach postępowania
w ramach ministerstw. Ich podejście ma silniejsze motywy polityczne
ze względu na to, że obejmują oni stanowisko po to, „by załatwić
sprawy”. W konsekwencji zmiany kadrowe na szczeblu dyrektorów
i wicedyrektorów coraz bardziej motywują ich do działania na rzecz
zmian w obowiązujących stanowiskach. Ceną za to jest otrzymywanie
mniejszej liczby sygnałów z bezpośredniego otoczenia osoby zajmującej
się w ministerstwie zmianami stanowisk.
Wpływ upolitycznienia kadr na formalizowanie obowiązków związanych
ze stanowieniem polityki oraz na subiektywną autonomię wyższych
urzędników ma ponadto jeszcze inny charakter. Nacisk na rozwiązywanie
53
problemów w krótkim czasie prowadzi do przywiązywania większej
wagi do stanowienia polityki zorientowanego bardziej na wyniki niż na
zasady. Powoływanie urzędników mogących wziąć odpowiedzialność
za dowolną dziedzinę zaprzecza więc wysiłkom zmierzającym do
sformalizowania i ograniczenia zakresów odpowiedzialności urzędników
na szczeblu wiceministrów, ale coraz częściej także na szczeblu
dyrektorów. Z punktu widzenia zapobiegania korupcji w rządzie układ
taki przynosi skutki odwrotne do zamierzonych. Upolitycznienie kadr
i pozostałości procesu transformacji w ogólniejszym sensie mogły
jednak stworzyć warunki sprzyjające wprowadzeniu reform w stylu
nowego publicznego zarządzania w stopniu większym niż te, jakie
panują w większości krajów europejskich.
Można wyciągnąć wniosek ogólny, że zakresy odpowiedzialności
urzędników podlegają wprawdzie rutynowej formalizacji, lecz reguły
formalne nie przeszkadzają urzędnikom uważać, że w swojej pracy
cieszą się oni szeroką autonomią. Z perspektywy zagrożenia korupcją
największe ryzyko jest związane z tym, że reguły formalne są
interpretowane dość swobodnie, co stwarza warunki dla dużej
uznaniowości. Zmiana rządu w 2005 roku niewiele w tym względzie
zmieniła. Tak czy inaczej, upolitycznienie zarządzania kadrami sprawia,
że brak sformalizowania i preferencje w kierunku korzystania
z autonomii w procesie stanowienia polityki dają się silniej odczuć.
5.2 Stanowienie polityki a układ złożonych podległości:
utracone w sieci koordynacji
Fragmentaryzacja rządu
Układ złożonych podległości na poziomie zarządzania procesem
stanowienia polityki może rodzić zagrożenie korupcją, wyżsi urzędnicy
mogą bowiem wykorzystywać spory między pryncypałami. Zbadano
więc potrzeby koordynacyjne urzędników wyższego szczebla
w procesie stanowienia polityki. Jak stwierdzono, zagrożenie korupcją
powstaje na skutek rozbicia rządu na konkurujące ośrodki koordynujące
kierunki działania. Także reguły polityki koalicyjnej stawiają wyższych
urzędników wobec różnych wyzwań. Ryzyko to nie zwiększyło się
w zasadzie w ostatnich latach, natomiast od 2005 roku pozostało
raczej niezmienione.
Fragmentacja procesu podejmowania decyzji w obrębie rządu nie wynika
w sposób jednoznaczny z ram formalnoprawnych. Reguły i procedury
mające zastosowanie w tym procesie zostały określone przede wszystkim
w ustawie o Radzie Ministrów z 1996 roku oraz w regulaminie pracy
Rady Ministrów z 2002 roku. Na mocy tych aktów zostały ustanowione
organy koordynujące, takie jak Kancelaria Prezesa Rady Ministrów
oraz Rządowe Centrum Legislacji. W dokumentach przewidziano także
powołanie komitetów międzyresortowych oraz określono procedurę
konsultacji poprzedzającą przyjęcie projektu aktu prawnego przez rząd
i przedłożenie go Sejmowi. Łącznie reguły te mają wspierać
opracowywanie spójnych stanowisk rządowych17.
Kluczowa pozycja
ministra finansów
W praktyce jednak – jak stwierdzono – rządy były i są zmuszone
opanowywać tendencje odśrodkowe. Polegają one na tym, że urzędnicy
w ministerstwach muszą uwzględniać żądania i interesy różnych
organów o ambicjach koordynacyjnych oraz stale mieć na względzie
współzawodnictwo między nimi. Od wszystkich ministerstw i ich
departamentów wymaga się, aby swoje projekty ściśle koordynowały
z Ministerstwem Finansów. Jego uprawnienia wprawdzie zmieniały się
w czasie, jednak ścisłej koordynacji wymagają niezmiennie kwestie
budżetowe oraz wydatki. W wywiadach opisywano jednak stosunki
z Ministerstwem Finansów jako trudne, a nawet napięte.
W szczególności dotyczyło to innych organów spełniających funkcję
koordynacyjną, takich jak UKIE i Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.
Wzrost znaczenia
MRR
Dwoma organami koordynującymi w obrębie rządu są – jak wspomniano
– Urząd Komitetu Integracji Europejskiej oraz Ministerstwo Rozwoju
Regionalnego. W praktyce znaczenie UKIE zmalało wraz z przystąpieniem
Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku, wcześniej jednak Urząd był
kluczowym organem koordynującym odpowiedzialnym za harmonizację
prawa krajowego z wspólnotowym dorobkiem prawnym (Zubek 2005.)
Funkcjonowanie UKIE zostało ostatnio włączone w zakres
odpowiedzialności Ministerstwa Spraw Zagranicznych, co dodatkowo
pomniejszyło rangę Urzędu i wywołało napięcia między urzędnikami
ministerstwa a personelem UKIE. Urząd zachował swoje uprawnienia
w zakresie koordynowania zadań związanych z Unią Europejską,
w tym badania zgodności projektów polskich aktów prawnych z prawem
wspólnotowym. Nie jest już jednak organem kierującym konsultacjami
międzyresortowymi (zob. też Kamińska 2007).
Znaczny wpływ UKIE
Zadania UKIE związane z Unią Europejską zostały w pewnym zakresie
przejęte przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Zostało ono
utworzone po zmianie rządu w 2005 roku, wcześniej dział ten stanowił
część Ministerstwa Gospodarki. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego
zajmuje się obecnie koordynowaniem wydatkowania środków
z Europejskiego Funduszu Strukturalnego i Funduszu Społecznego.
Czyni to z niego ważnego partnera dla niemal wszystkich innych
resortów, kontroluje ono bowiem dostęp do finansowego wsparcia
Wspólnoty.
Ministerstwa mają ponadto obowiązek koordynowania swoich projektów
z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów. Należy jednak zaznaczyć, że
55
Słaba rola KPRM
Koalicje powodem
fragmentaryzacji
Kancelaria oraz sam premier odgrywają w koordynowaniu prac rządu
rolę dużo mniej aktywną niż instytucje wymieniono powyżej. Wynika to
z ograniczeń nałożonych na szefa polskiego rządu, których nie mają np.
premierzy Węgier czy Niemiec. Za rządów PiS starano się wzmocnić rolę
centrum rządu, czego skutkiem było powołanie w Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów różnych grup zadaniowych. Z jednej strony zyskały one
pewne znaczenie jako siły koordynujące i mobilizujące, z drugiej jednak
możliwości wniesienia przez nie znaczącego wkładu do stanowienia
polityki są niewielkie. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nadal więc
nie ma narzędzi do skutecznego integrowania polityki rządu, podobnie
zresztą jak działające przy niej Rządowe Centrum Legislacji (RCL).
Ministrowie uznają wprawdzie znaczenie tej instytucji – wszystkie
projekty aktów prawnych muszą bowiem przejść przez RCL, gdzie są
poddawane kontroli zgodności z ustawodawstwem krajowym – nie służy
ono jednak skuteczniejszemu integrowaniu polityki rządu.
Możliwość powstawania układu złożonych podległości zwiększa się
także w związku z tym, że ministrowie muszą w swoich działaniach
uwzględniać instytucje administracyjne. Na poziomie stanowienia
polityki w obrębie ministerstw urzędnicy muszą więc często brać pod
uwagę układy koalicyjne, przy czym ograniczenie to jest najsilniej
odczuwane na szczeblu ministrów, sekretarzy stanu i wiceministrów.
Często bowiem pojawia się potrzeba uwzględnienia poglądów
przywódców partii, a nie tylko premiera, którego zdanie liczy się
jedynie w sytuacji, gdy jest on równocześnie przywódcą głównej partii
koalicyjnej.
W procesie stanowienia polityki ministrowie i wiceministrowie biorą
czasem pod uwagę opinie prezydenta. Od momentu jednak, kiedy
A. Kwaśniewski zastąpił L. Wałęsę – zwłaszcza zaś od przyjęcia
konstytucji w 1997 roku – rola prezydenta w stanowieniu polityki
wewnętrznej uległa zmniejszeniu. Dysponuje on jedynie prawem weta
wykorzystywanego częściej w okresach, w których prezydent i rząd
reprezentują różne strony sceny politycznej. Za rządów PiS to źródło
możliwych rozbieżności było w dużym stopniu zneutralizowane.
Dla dyrektorów z kolei istotne są relacje z posłami. Wraz ze swoimi
wiceministrami dyrektorzy odgrywają ważną rolę w przedstawianiu
polityki rządu podczas posiedzeń komisji parlamentarnych. Oznacza
to, że to do nich są regularnie kierowane pytania posłów. Nie pozostaje
to bez wpływu na proces stanowienia polityki.
Decentralizacja vs
fragmentaryzacja
Obowiązkiem wiceministrów, a zwłaszcza dyrektorów, ich zastępców
i kierowników jednostek, jest ponadto koordynowanie działań z niższymi
szczeblami administracji rządowej, a także z instytucjami spoza
trzonu ministerstw. W przypadku Ministerstwa Transportu jest to m.in.
administracja drogowa, w przypadku Ministerstwa Edukacji – kuratorzy,
a także organy lokalne i regionalne itd. Wiele ważnych reform
instytucjonalnych końca lat 90. XX wieku, takich jak decentralizacja
administracji publicznej czy reforma systemu oświaty, zwiększyło
wymagania w zakresie koordynacji resortowej i wewnątrzrządowej
stawiane pracownikom ministerstw18.
Ograniczona rola
prezydenta
W rezultacie urzędnicy wyższego szczebla muszą spełnić szereg
oczekiwań koordynacyjnych, co można porównać do posiadania
wielu pryncypałów. Tym samym urzędnicy zyskują sposobność do
wykorzystywania żądań zewnętrznych w celu zwiększenia wewnętrznej
uznaniowości w procesie stanowienia polityki. Można dyskutować,
w jakim zakresie taki układ w ramach systemu politycznoadministracyjnego ulegał w ostatnich latach zmianom. Być może
zjawisko to należałoby traktować jako cykliczne (por. Raciborski/Wiatr
2005). Za rządów PiS próbowano np. wzmocnić rolę Kancelarii Prezesa
Rady Ministrów, zmniejszyły się natomiast wpływy Ministerstwa Finansów.
Prezydent pochodził ponadto z tej samej partii co główny partner
koalicyjny. Wynika stąd, że spójność rządu rozbijają przede wszystkim
układ koalicyjny oraz powoływanie dodatkowych organów odpowiedzialnych
za koordynację wspólnotową.
Problem fragmentaryzacji
rządu
Upolitycznienie kadr miało mniejszy wpływ na sytuację złożonych
podległości niż na inne strefy zagrożenia w procesie stanowienia polityki na szczeblu ministerialnym. Można twierdzić, że upolitycznienie
może być sposobem na integrowanie tego procesu. Zaangażowanie
urzędników wyższego szczebla w realizację programu partii rządzących
może bowiem służyć jako czynnik spajający aparat rządowy. To jednak
wymaga sprawowania scentralizowanej kontroli nad powoływaniem
i odwoływaniem nominatów politycznych. Ta zaś nigdy nie istniała
w odniesieniu do stanowisk wiceministrów, a w przypadku szczebla
dyrektorów została zniesiona w 2006 roku. W praktyce okazuje się, że
uczynienie kwestii obsadzania stanowisk wiceministrów przedmiotem
negocjacji koalicyjnych, rosnąca autonomia wiceministrów przy
obsadzaniu stanowisk dyrektorów oraz brak znaczącego czynnika
integrującego w centrum przeniosły fragmentację rządu na poziom
ministerialny. Nowe zasady doboru kadr opracowane po roku 2006
mogą więc zwiększać zagrożenie korupcją wynikające z układu
złożonych podległości występującego w procesie stanowienia polityki.
Rotacja kadr oraz głębokie upolitycznienie mają ponadto konsekwencje
bardziej praktyczne dla koordynowania polityki rządu. Duże zmiany
personalne na wszystkich stanowiskach wyższego szczebla
(do wicedyrektorów, a nawet kierowników jednostek) wiążą się
57
z tym, że urzędnicy potrzebują czasu na ponowne ustanowienie
stałych kanałów dla międzyresortowych działań koordynacyjnych
i konsultacyjnych. Konieczne jest bowiem nawiązanie nowych
znajomości, gdyż po każdej zmianie rządu poszczególni urzędnicy są
powoływani na różne stanowiska. Wskutek tego fragmentacja rządu
i wywołane nią zagrożenie korupcją zostają – choćby tylko przejściowo
– zwiększone.
5.3 Wewnętrzne planowanie i monitorowanie: etapy
procesu stanowienia polityki w ministerstwie
Koordynacja pionowa
i pozioma
Wewnętrzne planowanie, monitorowanie i koordynacja leżą
u podstaw zarządzania procesem stanowienia polityki w ministerstwach.
Brak mechanizmów koordynacji pionowej i poziomej oraz brak
sformalizowania oznaczają, że kontrola pozostaje głównie nieformalna,
oparta na zaufaniu i interwencjach osobistych. Wskutek tego możliwa
staje się także całkowita utrata nadzoru nad niektórymi ogniwami
aparatu ministerialnego, co stwarza zagrożenie korupcją. Sprawdzono
zatem, w jaki sposób ministrowie, wiceministrowie i dyrektorzy
nadzorują podległy im personel oraz jak przedstawiają się ich relacje
z przełożonymi. Zbadano także mechanizmy koordynacji poziomej,
co pozwoliło określić, w jakim stopniu proces stanowienia polityki na
poziomie poszczególnych ministerstw jest zintegrowany z nadrzędnymi
celami politycznymi.
5.3.1. Mechanizmy kontroli i koordynacji pionowej
Na wszystkich szczeblach hierarchii ministerialnej urzędnicy cieszą się
znaczną swobodą w zakresie projektowania mechanizmów wewnętrznej
kontroli i koordynacji. Nie powinno więc zaskakiwać to, że w polskiej
administracji rządowej kontrola wewnętrzna charakteryzuje się
różnorodnością podejść, strukturalną chwiejnością i brakiem konsekwencji.
Dotyczy to zarówno relacji pomiędzy ministerstwami, jak i sytuacji
w obrębie poszczególnych resortów. Przepisy rządowe nie określają
sposobu, w jaki ministerstwa powinny realizować swoje zadania oraz
kierować procesem koordynacji. W ustawie o Radzie Ministrów z 1996
roku rozróżniono departamenty odpowiedzialne za realizację
merytorycznych zadań ministerstwa oraz biura powołane do obsługi
ministerstwa. Do ministrów należy natomiast decyzja co do hierarchii
podległości, wymagań w zakresie konsultacji wewnętrznych
i sprawozdawczości oraz procedur decyzyjnych. Analogiczne zadania
powierzono również wiceministrom w obrębie ich działów oraz
dyrektorom.
Nadmierna hierarchizacja
W rezultacie mechanizmy kontroli wewnętrznej i koordynacji albo
pozostają niesformalizowane, albo są określone w sposób bardzo
swobodny. W najlepszym przypadku różnią się one znacznie pomiędzy
organami. W większości ministerstw głównymi narzędziami koordynacji
są regularne spotkania ministra z wiceministrem. Dla ministra stanowią
one okazję do tego, by przedstawić program działania, dla jego
podwładnych zaś – by zdać sprawę z tego, co dzieje się w ministerstwie.
Z formalnego punktu widzenia to minister kieruje resortem, może więc
podejmować decyzje jednoosobowo. W praktyce jednak uderzające jest
to, jak wielu ministrów i wiceministrów wskazuje na potrzebę podejmowania
decyzji podczas posiedzeń kierownictwa większością głosów lub, o ile
to możliwe, jednogłośnie. Prawidłowość ta jest bez wątpienia odbiciem
reguł rządu koalicyjnego i uczynienia obsady stanowisk wiceministrów
przedmiotem negocjacji koalicyjnych. W rezultacie kierownictwa
ministerstw zamieniają się w minirządy, zamiast pozostać organami,
nad którymi hierarchiczną kontrolę sprawuje minister.
Spotkania ministrów i wiceministrów niekoniecznie są planowane na
określony dzień tygodnia. Na podstawie informacji z różnych ministerstw
można stwierdzić, że są one równie często zwoływane ad hoc.
Posiedzenia kierownictwa – czy jak się czasem mówi: politbiura – są
w zasadzie ograniczone do szczebla ministrów, wiceministrów i dyrektorów
generalnych. Tylko niewielu ministrów odbywało regularne spotkania
z dyrektorami departamentów. Utartym zwyczajem jest zapraszanie
na posiedzenie kierownictwa odpowiedniego dyrektora departamentu,
który przedstawia sprawozdanie na temat projektu aktu prawnego.
W systemie takim ministrowie na ogół bardzo mało wiedzą o tym,
co się dzieje poniżej szczebla wiceministra. Można to uzasadnić tym,
że ich uwaga jest skierowana na inne obszary, takie jak gabinet, partia
i parlament. Dla procesu stanowienia polityki oznacza to jednak,
że bezpośrednie otoczenie ministra jest naprawdę bardzo wąskie.
Rola wiceministrów
Głównymi osobami odpowiedzialnymi w ministerstwie za stanowienie
polityki są wiceministrowie. Stanowią oni również w tym procesie
pewien pomost między ministrem a departamentami. Podobnie jak
ministrowie wiceministrowie mają zasadniczo wolną rękę, jeśli chodzi
o metody kontroli i koordynacji w podległych im departamentach.
Najpowszechniejszym sposobem koordynacji są nieformalne, doraźne
spotkania dyrektorów i wiceministrów. W pewnych wypadkach
wiceministrowie zapraszają na nie wicedyrektorów, jednak efektywność
tych spotkań zależy często od liczby uczestników. W niektórych
resortach – takich jak Ministerstwo Rozwoju Regionalnego – wprowadzono
zmiany polegające na tym, że zaprasza się zastępców tylko wówczas,
gdy są omawiane sprawy należące do zakresu ich obowiązków.
59
Na zakończenie należy podkreślić, że dyrektorzy kontrolują
i koordynują pracę swoich departamentów głównie w sposób nieformalny
i bezpośredni. W wywiadach powtarzano, że zwierzchnicy są otwarci
na wszelkie sugestie czy uwagi swoich podwładnych. W większości
przypadków nieformalna koordynacja i kontrola była sposobem
stosowanym od zawsze – nie było więc powodu, by to zmieniać.
Tłumaczono ponadto, że w departamentach niewielkich urzędnicy
dobrze się znają – albo dlatego, że pracują ze sobą od dłuższego czasu,
albo dlatego, że po zmianie rządu wspólnie rozpoczęli pracę w danej
jednostce. W związku z tym formalne zebrania nie pasowałyby do
panującego stylu pracy, który polega raczej na wzajemnym zaufaniu
i dobrych stosunkach międzyludzkich.
Fragmentaryczna
innowacyjność zarządzania
Od tego nieformalnego stylu istnieją rzecz jasna pewne wyjątki,
które stanowią jednocześnie dowód różnorodności i niekonsekwencji
charakteryzujących zarządzanie procesem stanowienia polityki
w Polsce. W niektórych resortach dyrektorzy starają się odbywać
regularne spotkania ze swoimi zastępcami i kierownikami jednostek.
O ich formalnym charakterze świadczy umieszczenie zapisu o nich
w regulaminie departamentu. W praktyce jednak – jak stwierdzono
– reguła ta jest często ignorowana. W innych przypadkach dyrektorzy
wprowadzają bardziej wyrafinowane mechanizmy zarządzania i kontroli,
wykorzystujące narzędzia informatyczne. Dyrektorzy określają więc
zadania i cele pracowników oraz produkt, na którego temat ci mają
przedstawić sprawozdanie. Niekiedy, np. w przypadku wewnętrznego
audytu rządowego, dyrektorów trzeba było praktycznie zmusić do
tego, by opracowali znormalizowane procedury kontroli personelu
pracującego poza biurem – polityka otwartych drzwi w tym przypadku
się nie sprawdziła. Bywało również, że dyrektorzy i wiceministrowie
wprowadzali elektroniczne systemy zarządzania służące
zracjonalizowaniu pracy. Prowadziło to – jak wspomniano w jednym
z wywiadów – do odkrycia strategicznej roli sekretarek, które mogły
zacząć przyjmować na siebie ważne zadanie monitorowania pracy.
Z wywiadów jasno wynika, że wprowadzenie bardziej wyrafinowanych
i równocześnie bardziej znormalizowanych mechanizmów kontroli
i koordynacji nie jest jedynie kwestią wymagań związanych z danym
stanowiskiem, lecz zależy także od umiejętności kierowniczych danego
urzędnika wyższego szczebla.
5.3.2. Mechanizmy integracji i koordynacji poziomej
Brak koordynacji
poziomej
Obraz stosunkowo zwartej, acz nieformalnej sieci stosunków
w przypadku koordynacji pionowej jest dużo mniej oczywisty
w odniesieniu do koordynacji poziomej. W konsekwencji kontrola
ministerialna w dużym stopniu zależy od podejścia wiceministrów do
obszaru ich właściwości. Jak wspomniano wyżej, głównym mechanizmem
koordynacji poziomej były spotkania kierownictwa resortów na szczeblu
ministrów i wiceministrów.
W porównaniu z krajem takim jak Francja, gdzie gabinet ministra
stanowi centrum koordynacji pracy całego ministerstwa, w Polsce
gabinety mają mniejsze znaczenie dla koordynacji pomimo oczywistych
potencjalnych korzyści takiego procesu (Kulesza/Barbasiewicz 2002).
Biuro czy sekretariat ministra rzadko kiedy jest w tym procesie
odpowiedzialny za coś więcej niż za dystrybucję dokumentów. Nie ma
tym samym mechanizmu, który by integrował politykę ministerstwa na
najwyższych szczeblach.
W niektórych przypadkach – np. w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych
i Administracji – ważną rolę w koordynowaniu procesu stanowienia
polityki odgrywa departament prawny. Można to uzasadnić tym, że
projekty aktów prawnych albo muszą zostać sprawdzone pod względem
zgodności z polskim ustawodawstwem, albo powinny zostać napisane
od początku. Rola departamentów prawnych jest często jeszcze
większa ze względu na to, że wyżsi rangą urzędnicy mają o wiele więcej
doświadczenia niż pracownicy działów merytorycznych ze względu na
ich specjalistyczną wiedzę prawniczą. Materiały z większości ministerstw
świadczą jednak o tym, że departamenty prawne rzadko kiedy są
w stanie naprawdę koordynować politykę ministerstwa, nadzorować
terminowość prac i kontrolować przebieg programów.
Wzmocnienie roli
dyrektora generalnego
Wiele zadań koordynacyjnych w ministerstwach mogą przyjąć na siebie
dyrektorzy generalni. Odpowiedzialność za komórki obsługi ministerstwa
sprawia bowiem, że regularnie kontaktują się oni z departamentami
merytorycznymi. W pewnych przypadkach rzeczywiście okazywali się
oni ogniwem łączącym ministra z pozostałym personelem resortu.
W okresie rządów L. Millera dyrektor generalny w Ministerstwie
Gospodarki przedstawiał np. często stanowisko ministra w sprawach
politycznych i organizacyjnych, a następnie nadzorował wdrażanie tego
stanowiska. W niektórych przypadkach – np. w Ministerstwie Zdrowia
– dyrektor generalny i jego biuro walnie przyczynili się do opracowania
i wprowadzenia systemu zarządzania dla całego resortu (nie tylko dla
pojedynczego departamentu), zapewniającego koordynację poziomą
i stałe monitorowanie procesu stanowienia polityki. Podobne próby
podejmowano także w innych ministerstwach, np. MSWiA. Zwykle
jednak rola dyrektora generalnego jest bardziej ograniczona. W wyniku
reformy służby cywilnej w roku 2006 zakres jego obowiązków został
zmniejszony do kształtowania obsady departamentów i tym samym do
usprawniania koordynacji poziomej.
61
Zarządzanie przez
wyniki
Ustanowienie departamentów
strategicznych
Niestabilność
instytucjonalna
Rolę jeszcze jednego mechanizmu koordynacji poziomej pełnią
w najnowszym rządzie wiceministrowie i ich biura. W Ministerstwie
Edukacji nowy wiceminister – dotychczas nauczyciel zarządzania
w szkole biznesu – został wyznaczony na osobę odpowiedzialną za
wprowadzenie systemu koordynacji opartego na budżetowaniu
zadaniowym, który następnie będzie wzorem dla całego rządu.
Budżet na rok 2008 ma być opracowany zarówno na sposób klasyczny,
jak i przy użyciu nowej metody budżetowania zadaniowego. Dopiero
w przyszłości okaże się jednak, na ile technika ta będzie skuteczna na
poziomie pozostałych ministerstw. W Ministerstwie Edukacji wystąpiły
bowiem nie tylko problemy techniczne (np. brak informacji, który
nie pozwolił na płynne wdrożenie systemu), lecz także w wielu
departamentach pojawiła się znaczna niechęć wobec przyjęcia systemu
(oznaczającego zwiększenie centralnej kontroli nad działaniami jednostek).
W praktyce – w momencie rozpadu koalicji w lecie 2007 roku oraz
zdymisjonowania ministra edukacji – system budżetowania zadaniowego
nie okazał się w pełni sprawny.
Na zakończenie należy wspomnieć o próbach podejmowanych w ciągu
ostatnich dwóch lat, zmierzających do ustanowienia departamentów
o strategicznej roli w procesie stanowienia polityki i prowadzenia analiz
w kilku ministerstwach. Zadaniem takich departamentów jest
opracowywanie stanowisk w kwestiach wykraczających poza właściwość
danej jednostki. Departamenty działają więc podobnie do grup ekspertów
w dziedzinach interesujących ministerstwo, np. w obszarze polityki
podatkowej czy transportowej. Ta nowa tendencja wynika z pewnością
z potrzeby opracowywania bardziej spójnych stanowisk najpierw
w ramach poszczególnych ministerstw. Departamenty takie nie są
jednak (jeszcze) organami koordynującymi proces stanowienia polityki,
mogącymi także delegować zadania, monitorować projekty ministerialne
i przyspieszać prace nad nimi.
W rezultacie w ministerstwach występuje wiele różnych podejść do
kwestii koordynowania polityki, co pociąga za sobą niekonsekwencję
i strukturalną chwiejność między poszczególnymi ministerstwami.
Główne prawidłowości, jakie wynikają z prowadzonej analizy, to (1)
uzależnienie systemów kontroli i koordynacji od preferencji i kompetencji
poszczególnych urzędników wyższego szczebla oraz (2) ogólny brak
skutecznej instytucjonalizacji mechanizmów koordynacji poziomej,
które mogłyby zintegrować proces stanowienia polityki na poziomie
ministerstwa. W konsekwencji można mówić o dużej fragmentacji
tego procesu, wzmocnionej dodatkowo regułami rządów koalicyjnych.
Te ostatnie grożą wyjęciem części procesu stanowienia polityki spod
kontroli urzędującego ministra.
Wyjątki od tych prawidłowości są bardzo nieliczne. Jednym z nich jest
próba stworzenia budżetowania zadaniowego w Ministerstwie Edukacji.
Inny to wprowadzenie zarządzania opartego na technologiach
informatycznych w Ministerstwie Zdrowia. W przeszłości miały miejsce
przypadki (np. w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej, połączonym
następnie z Ministerstwem Gospodarki), w których minister koordynował
prace za pośrednictwem wiceministrów, ale także organizował regularne
spotkania z dyrektorami i wicedyrektorami w celu przedstawiania ogólnej
polityki ministerstwa, wskazywania szerszych następstw inicjatyw
politycznych oraz śledzenia wypadków z nimi związanych. W pewnym
sensie głównym koordynatorem był w takich przypadkach sam minister.
Brak systemu
koordynacji
Przedstawiony model wewnętrznej kontroli i koordynacji w ministerstwie
nie uległ przez lata radykalnym zmianom. W tym kontekście okres po
roku 2005 wyróżnia się tym, że rząd PiS, poszczególni ministrowie
i liczni wiceministrowie zaczęli wprowadzać nowe pomysły na
zarządzanie procesem stanowienia polityki w resortach. Rzadko kiedy
jednak okazywały się one skuteczne. Cechami wewnętrznej koordynacji
procesu stanowienia polityki pozostają bowiem niekonsekwencja,
chwiejność i przede wszystkim personalizacja. Zagrożenie korupcją,
będące wynikiem braku zinstytucjonalizowanych mechanizmów kontroli
i koordynacji, utrzymuje się więc nadal pomimo wysiłków rządu PiS
zmierzających do redukcji tego zjawiska.
5.3.3. Upolitycznienie a wewnętrzna kontrola i koordynacja
procesu stanowienia polityki
Zmiany kadrowe
a niestabilność instytucjonalna
Wpływ upolitycznienia kadr jest bodaj najlepiej widoczny na poziomie
mechanizmów kontroli i koordynacji w obrębie poszczególnych
ministerstw. Po pierwsze, wysoka rotacja kadr w resortach przyczynia
się do strukturalnej chwiejności, często związanej z koniecznością
reorganizacji ministerstwa, uzasadniającej zwolnienie dyrektorów.
Chwiejność strukturalna jest jednak dostrzegalna także na poziomie
narzędzi zarządzania, często bowiem nowi urzędnicy wyższego szczebla
– szczególnie ci przyjęci do ministerstwa z zewnątrz – wolą realizować
własne podejście do kwestii kontroli i koordynacji, które upada wraz
z ich odejściem z ministerstwa.
Po drugie, przytoczony wyżej przykład z Ministerstwa Edukacji stanowi
odbicie większego dylematu związanego z formalnym budowaniem
instytucji w obrębie ministerstw. Wraz z objęciem stanowiska nowi
urzędnicy wnoszą wiele nowych podejść i z pewnością wiele
interesujących pomysłów na koordynowanie polityki. Problem jednak
polega na tym, że rozwiązania te rzadko kiedy są doprowadzane
do punktu, w którym przestają być łączone z ich projektantami.
63
Paradoksalne jest to, że próby zbudowania formalnych instytucji
skutkują nawet jeszcze bardziej spersonalizowanymi formami rządzenia.
Po trzecie, proces ten nasilił się w ostatnich latach wskutek zatrudnienia
w aparacie ministerialnym osób z zewnątrz oraz złagodzenia systemu
selekcji, w szczególności od czasu reformy służby cywilnej w 2006 roku.
Oznacza to, że urzędnicy, którzy w chwili powołania nie byli mianowanymi
urzędnikami służby cywilnej, potrzebują często dużo czasu na zapoznanie
się z działaniem swojego ministerstwa i całego rządu. Na pytanie o ilość
czasu potrzebną zwykle do tego, by ministerstwo zaczęło normalnie
działać po wymianie kadr zakrojonej na szeroką skalę, większość
rozmówców odpowiadała, że około roku. Wskazywały na to zarówno
osoby o niewielkim doświadczeniu w pracy w administracji publicznej,
jak i bardzo doświadczeni urzędnicy z tego samego ministerstwa.
Sytuacja taka generuje poważne straty, gdyż przez znaczny okres
swojego istnienia rządy pozostają przynajmniej częściowo sparaliżowane
i niewydajne19.
Po czwarte, czynnikiem, który także utrudnia instytucjonalizację
mechanizmów kontroli i koordynacji, jest przekonanie urzędników
o tym, że ich kadencja w aparacie ministerialnym będzie prawdopodobnie
krótka. Może to obniżać motywację do inwestowania w nowe systemy.
Zamiast inwestować, urzędnicy opierają się na doraźnych,
spersonalizowanych trybach koordynacji w celu szybkiego osiągnięcia
rezultatów. Formalnie zinstytucjonalizowane systemy zarządzania
wymagają bowiem czasu na ich opracowanie, przetestowanie,
doprecyzowanie, a przede wszystkim na wdrożenie w resorcie.
Czasu takiego zwykle nie mają wiceministrowie, a coraz częściej także
dyrektorzy i ich zastępcy.
Upolitycznienie vs
kontrola
Na zakończenie należy zauważyć, że za czasów rządów
centroprawicowych upolitycznienie polityki kadrowej stworzyło u ministrów
i ich wiceministrów złudne poczucie kontroli nad procesem stanowienia
polityki. Spersonalizowane mechanizmy kontroli i koordynacji
wyróżniają się niewątpliwymi zaletami. Mają one jednak także swoje
ograniczenia, ujawniające się zwłaszcza w przypadku bardziej złożonych
wyzwań koordynacyjnych, choćby tych, które dotyczą kwestii spoza
danego departamentu. W kilku wywiadach pojawiła się sugestia, że
z upolitycznienia aparatu ministerialnego stworzyło się niejako błędne
koło, w którym upolitycznienie to jeszcze bardziej osłabia kontrolę nad
procesem stanowienia polityki. To z kolei stwarza nowe zapotrzebowanie
na kontrolę, realizowane poprzez powoływanie na stanowiska jeszcze
większej liczby ludzi zaufanych. Innymi słowy, w wyniku strategii kadrowej
zastosowanej przez rząd PiS zagrożenie korupcją w tej strefie jeszcze
się umocniło.
5.4 Zewnętrzny monitoring a stanowienie polityki:
ograniczona skuteczność istniejących systemów
kontroli i monitoringu z zewnątrz
Czy istnieją systemy
ostrzegawcze?
Wewnętrzna kontrola i monitoring wymagają uzupełniających działań
monitorujących aparat ministerialny z zewnątrz. Dowodzono wcześniej,
że systemy takie mogą zapobiegać wystąpieniu zagrożenia korupcją
w aparacie ministerialnym. Aby zewnętrzne systemy kontroli
i monitoringu były skuteczne, konieczna jest konkurencja pomiędzy
zainteresowanymi grupami. Staje się ona bowiem źródłem motywacji
do wzajemnego monitorowania się niezależnie od monitorowania
administracji rządowej. Systemy takie można więc uznać za pozytywną
formę lobbingu, bardziej ogólnie zaś – za interakcję między państwem
a społeczeństwem. Brak jednak uczciwej konkurencji pomiędzy takimi
grupami oraz brak przejrzystości w stosunkach pomiędzy administracją
rządową a interesami prywatnymi (niepaństwowymi) mogą w istocie
prowadzić do wystąpienia dalszego zagrożenia korupcją. Dlatego też
badaniu poddano sposób, w jaki urzędnicy ministerialni i grupy interesu,
a także inne podmioty niepaństwowe zwykle na siebie oddziałują oraz
to, jak dalece są oni zaangażowani w uczynienie procesu stanowienia
polityki otwartym i przejrzystym.
Jak stwierdzono, urzędnicy najwyraźniej uznają wzajemne
oddziaływanie administracji rządowej i prywatnych interesów za
obszar, na którym zagrożenie korupcją może się pojawić nazbyt łatwo.
Szczególnie nagłośnione w mediach skandale korupcyjne ostatnich lat
spowodowały, że urzędnicy stali się bardziej wyczuleni na kwestie
lobbingu oraz przejrzystości działań. Jest to ważny mechanizm
zapobiegający powstawaniu wrażenia stronniczości procesu stanowienia
polityki, które to wrażenie mogłoby być kojarzone z korupcją.
Nieefektywna ustawa
o lobbingu
Rosnąca liczba ustaw przyjmowanych w ostatnich latach dotyczy
związków administracji publicznej i interesów prywatnych. W tym
kontekście za najważniejszą należy uznać ustawę o działalności
lobbingowej z 2005 roku oraz ustawę o dostępie do informacji
publicznej z 2001 roku. Można do tego dodać także inne regulacje, np.
konstytucyjne zasady wolności słowa, wolności stowarzyszania się oraz
prawo do składania petycji, a także przepisy resortowe, np. trójstronne
porozumienia pomiędzy pracownikami, pracodawcami a państwem
w obszarach polityki społecznej i gospodarczej (Jasiecki, brak daty).
Te przepisy formalne nie rozwiązują jednak wielu istotnych problemów.
Nie zdołano dotychczas za ich pomocą zaprowadzić warunków
zapewniających uczciwą konkurencję między podmiotami prywatnymi
a monitoringiem zewnętrznym. Ustawa o działalności lobbingowej
65
wymaga np., by ministrowie publikowali informacje na temat swojej
działalności z wyprzedzeniem, tak by dać zainteresowanym stronom
szansę na przedstawienie swoich poglądów. Ministrowie mogą ponadto
organizować wysłuchania publiczne, podobne do procedury obwieszczeń
publicznych znanej w wielu krajach skandynawskich. Oprócz tego
przed rozpoczęciem działalności zawodowi lobbyści mają obowiązek
oficjalnego zarejestrowania się w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych.
Niedopełnienie obowiązku pociąga za sobą karę grzywny (stosunkowo
niewielką).
Wprawdzie przepisy te stanowią krok w dobrym kierunku, to jednak
wciąż są one niekompletne i zbyt wąskie. W szczególności definicja
działalności lobbingowej nie uwzględnia większości tego typu działań
podejmowanych w praktyce, odnosi się ona bowiem jedynie do osób
zawodowo zajmujących się lobbingiem, pobierających za to zajęcie
wynagrodzenie. Sytuacja taka ma kilka konsekwencji. Po pierwsze,
z prawnego punktu widzenia konkurencja między grupami lobbystów
jest nieuczciwa, gdyż dzieli lobbystów na tych objętych ustawą i tych,
którzy pozostają poza jej zasięgiem lub są w stanie ją obejść. Po drugie,
znaczna część działalności lobbingowej pozostaje praktycznie
nieuregulowana. Z informacji pochodzącej z Ministerstwa Finansów
wynika, że w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych zarejestrowany jest
tylko jeden lobbysta.
Brak pełnego uregulowania tych kwestii ma dalsze konsekwencje dla
praktyki współpracy z osobami prywatnymi na poziomie poszczególnych
resortów. Ustawa o działalności lobbingowej wymaga także od
ministrów wprowadzenia dodatkowych przepisów regulujących sposoby
postępowania z wszelkimi formami lobbingu oraz dotyczących kwestii
otwartości i przejrzystości procesu stanowienia polityki. Z drugiej
jednak strony ministrowie są wystawieni na oddziaływanie interesów
zewnętrznych na bardzo różne sposoby. Z kolei w instytucjach takich
jak UKIE niektórzy urzędnicy wyższego szczebla w zasadzie nigdy nie
spotykają grup interesu czy przedstawicieli sektora prywatnego.
W takich okolicznościach zagrożenie korupcją w tym wymiarze
z oczywistych przyczyn nie może się pojawić.
Zróżnicowane wdrożenie
ustawy o lobbingu
Istnieją jednak resorty – np. Ministerstwo Zdrowia czy Ministerstwo
Skarbu Państwa – poddawane intensywnej działalności lobbingowej.
Trzeba przyznać, że w obydwu tych przypadkach bardzo trudno jest
ustanowić dla podmiotów prywatnych równe zasady, które pozwoliłyby
na skuteczny monitoring zewnętrzny. Przedsiębiorstwa farmaceutyczne
np. dysponują zasobami, dzięki którym mogą oddziaływać na proces
stanowienia prawa. Dla wywarcia wpływu grupy lobbystów w tym
sektorze – a także w wielu innych sektorach – często stosują mniej lub
bardziej subtelne strategie, np. zaproszenia na kolacje czy sponsorowanie
grup pacjentów w celu wyzwolenia oburzenia opinii publicznej, co
pomaga firmom promować ich wyroby. W wywiadach wskazywano
również, że obok przedstawicieli sektora prywatnego działalność
lobbingową prowadzą organizacje non profit oraz inne organy
administracyjne. Szkoły np. lobbują, aby otrzymać lepsze wyposażenie.
Na zmianę prawa naciskają także regulatorzy rynku telekomunikacyjnego,
reprezentujący w tym przypadku specjalne interesy prywatne.
Liczne były inicjatywy na rzecz zmniejszenia ryzyka wywierania
niewłaściwego wpływu. W resortach takich jak MSW praktyką jest
rejestrowanie przez personel wszystkich kontaktów z lobbystami
i przedstawicielami interesów prywatnych u dyrektora generalnego.
W innych przypadkach ministerstwa starają się tworzyć zachęty dla
lobbystów, by ci oficjalnie się rejestrowali i w ten sposób zapewniali
sobie preferencyjne traktowanie, np. szybszy i szerszy dostęp do
informacji i decydentów.
W kierunku
przejrzystości działań
Jednym z ważniejszych mechanizmów zmniejszających ekspozycję
na zagrożenie korupcją ze strony lobbingu jest aktywne podejście do
kwestii przejrzystości. W niektórych resortach – np. w Ministerstwie
Zdrowia – informacje na temat kontaktów z lobbystami oraz treści
spotkań są umieszczane na stronie internetowej ministerstwa. W istocie
stopień przejrzystości jest nawet wyższy, ponieważ upubliczniane są
także treść dyskusji oraz przebieg procesu decyzyjnego. Modelowe
podejście Ministerstwa Zdrowia może również stanowić reakcję na
głośne afery korupcyjne, które miały miejsce za czasów M. Łapińskiego,
ministra w rządzie L. Millera. W innych resortach – np. w Ministerstwie
Edukacji czy Ministerstwie Ochrony Środowiska – istnieje szereg
mechanizmów w postaci komisji i rad, które zapewniają konsultacje
z zainteresowanymi stronami: od szkół do grup ekologicznych.
Ustanowienie skutecznego systemu zewnętrznej kontroli i monitoringu
wymaga więc najwyraźniej wprowadzenia takich ram prawnych, które
uwzględniałyby cechy danego resortu. Do zmniejszenia zagrożenia
korupcją ze strony tego rodzaju mechanizmu nie wystarczy samo
zaostrzenie ustawy o działalności lobbingowej.
W wielu wywiadach zgodnie wskazywano, że monitoring zewnętrzny
będzie efektywny tylko wówczas, gdy środki masowego przekazu
będą skutecznie nagłaśniać przykłady niewłaściwych zachowań
w administracji rządowej. Jeden z rozmówców stwierdził nawet, że
wobec możliwości popełnienia czynu o charakterze korupcyjnym
urzędnicy zastanowią się głębiej, bo przecież „nikt nie chce zobaczyć
siebie w telewizji w wieczornych wiadomościach”. Autor tej wypowiedzi
67
zasugerował, że uwaga, jaką rząd poświęca korupcji, podniosła
„widoczność” tego zjawiska i przez to zwiększyła motywację mediów
do pełnienia roli głównego obserwatora zewnętrznego
(por. Rose-Ackerman 1999).
Systemy ostrzegawcze
W podsumowaniu można stwierdzić, że system zewnętrznego
monitorowania procesu stanowienia polityki wciąż nie jest w pełni
rozwinięty, a podatność na korupcję na szczeblu interakcji między
interesami prywatnymi a administracją rządową pozostaje wysoka.
Mimo to uwaga, jaką rząd PiS poświęcił tej kwestii oraz stopień wyczulenia
na korupcję wśród licznych urzędników ministerialnych zapewniają
fundament dla pomyślnego ulepszenia systemu zewnętrznego
monitoringu. Wskazują one ponadto, że istnieje możliwość zmniejszenia
zagrożenia korupcją w przyszłości. Od 2005 roku w tej strefie
zagrożenia korupcją tendencje były więc bardziej pozytywne niż
w którejkolwiek z pozostałych stref.
Należy tu jednak zachować dużą ostrożność, gdyż prawidłowości,
jakie pojawiły się w zarządzaniu kadrami od roku 2005, tylko po części
wspierają ten wniosek. Zwiększenie rotacji kadr i głębsze ich
upolitycznienie aż do poziomu dyrektorów i wicedyrektorów miały
zmniejszyć ryzyko zawłaszczenia państwa poprzez zerwanie nieformalnych
więzi i układów, jakie rzekomo istniały pomiędzy aparatem ministerialnym
a interesami prywatnymi. W perspektywie krótkookresowej mogło
to nawet przynieść pożądane skutki. Z wywiadów wynika nawet, że
szczeble dyrektorów, wicedyrektorów, a nawet kierowników jednostek
znacznie częściej stawały się celem działań lobbystów, a także innych
podejrzanych nacisków, aniżeli najwyższe szczeble w ministerstwie
– głównie ze względu na mniejsze zainteresowanie mediów. Głębsze
upolitycznienie obserwowane w okresie rządów PiS wydaje się więc
krokiem w dobrym kierunku, jednakże zgromadzony materiał wskazuje
że młody personel jest bardziej podatny na korupcję. Niedoświadczeni
urzędnicy muszą się bowiem bardzo starać, by nie ulec naciskom
(często bardzo wyrafinowanym) z zewnątrz. Lobbyści nie zaprzestaną
działalności dlatego że wymieniono urzędników ministerialnych.
Bardziej prawdopodobne jest natomiast pojawienie się nowych
lobbystów. Nowi urzędnicy będą się więc musieli nauczyć utrzymywania
właściwych relacji z lobbystami, odróżniania kontaktów pożądanych
od niewskazanych oraz posługiwania się formalnymi regułami systemu
monitoringu zewnętrznego.
Być może więc strategia kadrowa rządu PiS sprawdziła się jako doraźne
narzędzie rozbicia dawnych nieformalnych i nieprzeźroczystych
układów, jakie mogły istnieć pomiędzy urzędnikami ministerialnymi
a przedstawicielami prywatnych interesów. Nietrudno jednak zauważyć,
że strategia upolitycznienia nie zmniejsza zagrożenia korupcją per
se, mogącego być skutkiem lobbingu i zawłaszczenia przez interesy
prywatne. Głębokie upolitycznienie jako strategia nie ma wpływu na
mechanizmy prowadzące do korupcji w tej strefie zagrożenia. Oznacza
to, że nie wspomaga ono tworzenia skutecznego systemu monitoringu
zewnętrznego poprzez otwartą konkurencję między grupami interesu.
Zamiast tego – o czym wspominano przy omawianiu kontroli i koordynacji
procesu stanowienia polityki – od 2005 roku upolitycznienie kadr mogło
zmniejszyć szanse pomyślnej instytucjonalizacji bardziej skutecznych
systemów monitoringu zewnętrznego mogących zapobiec pojawieniu się
zagrożenia korupcją.
5.5 Zarządzanie informacją a proces stanowienia polityki
Zarządzanie
wiedzą ekspercką
Dostęp do informacji oraz jej przetwarzanie ma dla kwestii zagrożenia
korupcją dwojakie znaczenie. Po pierwsze, brak informacji może prowadzić
do niskiej jakości ustawodawstwa, co zwiększa zagrożenie korupcją.
Po drugie, nawet jeśli informacja jest dostępna, to może ona być
wykorzystana przez decydentów do celów strategicznych – zmiany
skutków danej polityki w określonym kierunku albo uzasadnienia skutków,
które w innej sytuacji musiałyby zostać uznane za tendencyjne. Zbadano
sposoby uzyskiwania przez urzędników ministerialnych dostępu do wiedzy
specjalistycznej i ogólniejszych informacji potrzebnych im w procesie
stanowienia polityki w kwestiach publicznych. Sprawdzono także, jaki jest
zakres posługiwania się przez nich instrumentami zarządzania, takimi
jak oceny skutków regulacji – powszechnie uważane przez organizacje
międzynarodowe i Unię Europejską za narzędzia podnoszące jakość
regulacji w sektorze publicznym.
5.5.1. Dostęp do wiedzy specjalistycznej potrzebnej w procesie
stanowienia polityki w kwestiach publicznych
W przypadku wiedzy specjalistycznej potrzebnej w procesie stanowienia
polityki w kwestiach publicznych nie ma przepisów, które by konkretnie
regulowały kontakty urzędników ministerialnych z ekspertami oraz
ich dostęp do informacji z zewnątrz – poza standardowymi regułami
zamówień publicznych. W profesjonalnym aparacie urzędniczym
przyjmuje się założenie, że za wiedzę specjalistyczną powinien
odpowiadać konkretny administrator. Powstanie społeczeństwa
informacyjnego spowodowało jednak, że model ten stał się w znacznym
stopniu nie do utrzymania. Konieczność polegania na różnych
zewnętrznych źródłach wiedzy specjalistycznej staje się faktem,
jaki musi współcześnie uwzględniać każdy urzędnik służby cywilnej.
69
W związku z tym niektóre ministerstwa wprowadziły przepisy regulujące
kwestie konsultowania się z ekspertami zewnętrznymi oraz zlecania im
zadań. W Ministerstwie Rozwoju Regionalnego przyjęto np. zarządzenie
określające, kto może być ekspertem zewnętrznym, kto mianuje takie
osoby, kiedy rozpoczyna się i kończy ich kadencja oraz jakie mogą
one uzyskiwać wynagrodzenie. W zarządzeniu kładzie się nacisk na
przejrzystość. Oznacza to, że projekty, w których przypadku możliwe
jest skorzystanie z konsultacji zewnętrznych, muszą najpierw zostać
opublikowane, a nazwiska ekspertów zostają umieszczone na stronie
internetowej ministerstwa. Istnieją powody, by mniemać, że zachęta
do wydania przepisów regulujących dostęp do ekspertów ma związek
z oddziaływaniem na działalność resortu licznych zasad wspólnotowych.
Wiedza urzędników
najważniejsza
Aktywność szkoleniowa
W wywiadach urzędnicy dawali wyraz swojej trosce o zapewnienie
dostępności informacji potrzebnych przy stanowieniu polityki.
W dużo mniejszym stopniu troszczyli się oni natomiast o dostęp do
specjalistycznej wiedzy i umiejętności. Najpowszechniejszym źródłem
wiedzy okazywał się w istocie pojedynczy urzędnik20. Urzędnicy
wyższych szczebli w pierwszej kolejności odwołują się najczęściej do
umiejętności, jakie nabyli na studiach. Wiedzę zdobytą na studiach
mogą wykorzystać w pracy przede wszystkim absolwenci Krajowej
Szkoły Administracji Publicznej.
Od końca lat 90. XX wieku dla urzędników wyższych szczebli,
mianowanych urzędników służby cywilnej oraz pracowników służby
cywilnej są prowadzone szkolenia. Dzięki środkom z Europejskiego
Fundusz Społecznego mają one w przyszłości objąć większą liczbę
urzędników. Na poziomie dyrektorów i wicedyrektorów departament
służby cywilnej w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów kończy obecnie
program szkolenia, pierwotnie przygotowany przez Urząd Służby
Cywilnej. Teoretycznie dyrektorzy generalni mają odbywać szkolenia
przez przynajmniej jeden dzień w miesiącu, co daje im możliwość
podniesienia kwalifikacji. W praktyce jednak dyrektorzy wszystkich
szczebli nie mają czasu na uczestnictwo w kursach. Wiceministrów
z kolei szkolenia nie obejmują, co oznacza, że muszą oni polegać
wyłącznie na wiedzy specjalistycznej zdobytej w inny sposób.
W ostatnim czasie Departament Państwowego Zasobu Kadrowego
zaczął przygotowywać szkolenia dla urzędników wysokiego szczebla,
ponieważ wymagania dotyczące wcześniej zaliczonych szkoleń zostały
obniżone w wyniku reformy służby cywilnej w 2006 roku.
Nacisk na osobiste kwalifikacje urzędników wiąże się z tym, że
większość wiedzy specjalistycznej potrzebnej w procesie stanowienia
polityki w kwestiach publicznych jest przez nich zdobywana we własnym
zakresie. Nie oznacza to jednak, że korzystanie z wiedzy specjalistycznej
z zewnątrz jest ograniczone do takich resortów jak Ministerstwo
Rozwoju Regionalnego. Urzędnicy raczej rutynowo konsultują się
z kolegami w innych komórkach rządu lub wykorzystują osobiste
znajomości spoza rządu. Absolwenci KSAP mają np. dostęp do rozległej
sieci znajomości w administracji, skąd mogą w szybki sposób uzyskać
potrzebne informacje. Inni korzystają ze znajomości zawartych podczas
studiów lub kontaktują się z kolegami, którzy pracują obecnie w Brukseli.
Dostęp do wiedzy
eksperckiej
W razie konieczności ministerstwa nabywają wiedzę specjalistyczną od
sektora prywatnego lub od uczelni czy instytutów. Pracownicy wyższych
uczelni tradycyjnie są zatrudniani jako doradcy rządowi. Ostatnie
wydarzenia wskazują jednak raczej na mniejszy udział przedstawicieli
świata nauki w działalności doradczej. Informacji rządowi dostarczają
także prywatne firmy konsultingowe. W obszarze polityki związanej
z Unią Europejską w charakterze konsultantów zewnętrznych regularnie
występują kancelarie prawne lub inne tego typu instytucje, co wskazuje
na potrzebę dalszego uregulowania tego sektora.
Z wywiadów wynika zasadniczo, że w Polsce nie istnieje rozwinięty
rynek wiedzy specjalistycznej z różnych dziedzin potrzebnej w procesie
stanowienia polityki ani też regulowany system, który porządkowałby
nabywanie takiej wiedzy poza rządem. Ze względu na powszechne
obawy urzędników ministerialnych, że kontakty zewnętrzne mogłyby
zostać błędnie odczytane jako działania o charakterze korupcyjnym
między agentem a klientem, idea nabycia wiedzy specjalistycznej na
zewnątrz rodzi wiele wahań. W rezultacie w sferze dostępu do wiedzy
specjalistycznej zagrożenie korupcją pojawia się zarówno z powodu
braku uregulowania tego obszaru, jak i z braku zdolności do wypracowania
lepszych stanowisk. Od 2005 roku sytuacja nie uległa większym
zmianom, chyba że za oznakę spadku podatności na korupcję uzna się
zwiększoną ostrożność urzędników w korzystaniu z zewnętrznych źródeł
informacji.
5.5.2. Możliwość skuteczniejszego zarządzania informacją
poprzez oceny skutków regulacji
Czy ocena skutków
regulacji jest stosowana?
Oceny skutków regulacji są promowane przez organizacje
międzynarodowe i Unię Europejską od 10 lat. W połowie lat 90. XX
wieku OECD zaczęła promować inicjatywę na rzecz jakości regulacji.
Obejmowała ona techniki służące uproszczeniu, ograniczeniu liczby
i polepszeniu jakości regulacji w sektorze publicznym. W ostatnich
latach pojawiło się wiele inicjatyw należących do szerszej kategorii
narzędzi zarządzania jakością w administracji publicznej. Wśród nich
można wskazać tzw. wspólną metodę oceny (ang. Common Assessment
71
Network), a także zastosowanie w administracji publicznej narzędzi
typu ISO 9000 (Buchacz/Wysocki 2003). Komisja Europejska promuje
natomiast tzw. inicjatywę lepszego prawa (ang. Better Regulation).
Obejmuje ona instrumenty wzmacniające udział opinii publicznej
w procesie stanowienia polityki, upraszczające przepisy oraz zalecające
prowadzenie ocen skutków regulacji. Te ostatnie służą badaniu zagrożeń
społecznych, gospodarczych i środowiskowych związanych
z określonymi propozycjami regulacyjnymi. Oceny skutków regulacji
mogą więc stać się cennym narzędziem zmniejszającym zagrożenie
korupcją, wzmacniają one bowiem informacyjną podstawę
ustawodawstwa i kompletność (a tym samym prawomocność)
propozycji. Pod wieloma względami dotyczą one wszystkich kwestii
omówionych powyżej.
Polski rząd wymaga formalnie, aby ocena skutków regulacji była
dołączona do wszystkich projektów aktów prawnych przedkładanych
Sejmowi. Przepis ten został przyjęty w roku 2001 po przeprowadzeniu
ocen metod regulacji przez OECD (OECD 2002). Ostatnio polski rząd
ogłosił koncepcję zakładającą włączenie wspólnotowej inicjatywy
lepszego prawa do procesu stanowienia polityki (SIGMA 2007).
Za przedsięwzięcie to odpowiada Ministerstwo Gospodarki, natomiast
w każdym ministerstwie powinna być wyznaczona osoba odpowiedzialna
za przygotowanie inicjatywy lepszego prawa.
Brak systematycznej oceny
W praktyce jednak ocenie skutków regulacji poświęca się dużo mniej
uwagi. Badania wykazały, że większość urzędników nawet nie słyszała
o inicjatywie Better Regulation. Zasadniczo bowiem od urzędników
wymaga się jedynie zaznaczenia kilku pól w ankiecie dołączonej do
projektu aktu prawnego przedkładanego Sejmowi. Nie ma zwykle
żadnego uzasadnienia dokonanych wyborów, nie prowadzi się też
systematycznych ocen skutków regulacji. W kilku zaledwie przypadkach
resorty (np. Ministerstwo Transportu) zaczęły się przyglądać inicjatywie
zmierzającej do opracowywania lepszych regulacji. Poparcie dla
systematycznego włączenia ocen skutków regulacji do procesu
stanowienia prawa w przyszłości nie wydaje się pewne. Niektórzy
urzędnicy najwyraźniej zaaprobowali pomysł stosowania nowych
narzędzi w celu wypracowywania lepszych propozycji regulacyjnych.
W wywiadach pojawiły się jednak także zdecydowane głosy sprzeciwu
wobec „jeszcze dalszego regulowania procesu stanowienia polityki”.
W wypowiedziach tych podkreśla się napięcie pomiędzy potencjalnie
lepiej uzasadnionymi stanowiskami a mniejszym zakresem uznaniowości
w opracowywaniu projektów.
Nieformalna
ocena skutków
Nie oznacza to bynajmniej, że sama idea oceny skutków regulacji nie
jest w ogóle stosowana. W pewnych przypadkach urzędnicy po prostu
opracowują własne kryteria oceny skutków. Częściej spotykane
jest jednak przygotowywanie ocen skutków regulacji w związku
z koniecznością odpierania krytyki mediów oraz posłów uczestniczących
w procesie legislacyjnym. Nawet w połowie lat 90. XX wieku stosunkowo
częstą praktyką było przygotowywanie przez wiceministrów i dyrektorów
uzasadnień podobnych do ocen skutków regulacji i dołączanie ich do
przedkładanych propozycji w przewidywaniu pytań, jakie mogą zostać
zadane podczas debaty parlamentarnej.
Oceny skutków regulacji są wciąż jeszcze nowym instrumentem
zarządzania w procesie stanowienia polityki w Polsce. Za wcześnie więc
jeszcze, by wiele w tym względzie oczekiwać. Ich skuteczne stosowanie
jest jednak ograniczone przez brak wypracowanych mechanizmów
dostępu do wiedzy specjalistycznej z zewnątrz, a także brak
konstruktywnych konsultacji z zainteresowanymi stronami. W innych
warunkach – np. w Austrii czy krajach skandynawskich – oceny skutków
regulacji opierają się na tradycji konsultowania się z partnerami
społecznymi i zaangażowaniu aktywnego społeczeństwa obywatelskiego
w proces stanowienia polityki (Biegelbauer/Mayer 2007). Podobnie
w Wielkiej Brytanii powszechne stało się uwzględnianie w procesie
opracowywania projektów stanowisk, informacji i interesów z zewnątrz.
Warunki takie w Polsce najwyraźniej jeszcze nie zaistniały.
Upolitycznienie vs
wiedza ekspercka
Trudności w zinstytucjonalizowaniu nowoczesnego systemu zarządzania
informacją i jakością w administracji rządowej mogą w znacznym
stopniu wynikać z prawidłowości, jakie rządzą upolitycznieniem kadr
w Polsce. Należy przyznać, że upolitycznienie niekoniecznie jest
zjawiskiem negatywnym, zwłaszcza jeśli popatrzy się na nie przez
pryzmat pozyskiwania wiedzy specjalistycznej i zarządzania informacją.
W szczególności nabór osób z zewnątrz jest często uzasadniany
wnoszeniem nowej wiedzy specjalistycznej do aparatu ministerialnego.
Tendencja ta znajduje poparcie wśród stałego personelu
administracyjnego, nie należy więc zakładać, że pomiędzy stałymi
urzędnikami służby cywilnej a nominatami politycznymi istnieje
w polskich ministerstwach jakiś rozdźwięk. Zastrzeżenie często czynione
w tym kontekście dotyczy jednak poziomu i rodzaju wiedzy
specjalistycznej posiadanej przez nowego pracownika. W sytuacji
wzrostu liczby nominatów politycznych urzędnicy dysponują często
specjalistyczną wiedzą w danej dziedziny oraz wiedzą polityczną.
Oznacza to, że z łatwością nawiązują oni kontakty z partyjnymi kolegami
i uczestniczą w politycznych przetargach. Wywiady wskazują, że często
pojawiają się problemy spowodowane brakiem wiedzy prawniczej
73
i doświadczenia menedżerskiego. Pomniejszenie znaczenia systemu
selekcji w Polsce w ostatnich kilku latach prawdopodobnie jeszcze
bardziej nadweręży ten wymiar procesu stanowienia polityki.
Wysoka rotacja kadr w ostatnich latach ma także wpływ na akumulację
wiedzy specjalistycznej w ministerstwach. Wprawdzie pracownicy na
ogół uczą się szybko, to jednak ich wiedza specjalistyczna przepada
wraz z ich odejściem ze stanowiska. Stanowi to szczególny problem
w przypadku Polski, ponieważ wiedzę potrzebną w procesie stanowienia
polityki mają przede wszystkim poszczególni administratorzy –
gromadzenie wiedzy ogranicza się więc często do pracowników niższych
szczebli.
Przeszkodami w stosowaniu ocen skutków regulacji są również
osłabienie systemu selekcji oraz głębokie upolitycznienie ministerstw.
Polska nie ma jeszcze zbyt wielkiego doświadczenia w stosowaniu
zarządzania jakością w administracji publicznej. Jednym z powodów
powolnego przyswajania ocen skutków regulacji są pewne prawidłowości
występujące w zarządzaniu ministerialnymi kadrami. Urzędnicy muszą
wszak najpierw nauczyć się metod analizowania polityki i oceniania jej
skutków. Tymczasem wysoka rotacja kadr może powodować zwiększenie
kosztów szkolenia urzędników, którzy przychodzą do ministerstw po
każdej zmianie rządu.
Znaczenie oceny
skutków regulacji
Oceny skutków regulacji są instrumentem, który ma potencjał, by
zmniejszyć zagrożenie korupcją w przyszłości. Badania wykazały,
że w Polsce instrument ten nie jest obecnie stosowany w praktyce.
W porównaniu z okresem sprzed roku 2005 sytuacja w tej strefie
zagrożenia korupcją nie uległa jednak pogorszeniu. Z tej perspektywy
inicjatywy rządów centroprawicowych są wręcz pożądane. Upolitycznienie
personelu mogło się przyczynić do spowolnienia postępu w zakresie
zapobiegania zagrożeniom korupcyjnym, należy jednak także wziąć
pod uwagę to, że nie jest ono jedynym wyznacznikiem skutecznego
zarządzania wiedzą specjalistyczną i informacją w procesie stanowienia
polityki21.
Analiza przeprowadzona w niniejszej części pokazała, że w wymiarze
zarządzania procesem stanowienia polityki zagrożenie korupcją
w ciągu ostatnich kilku lat utrzymywało się na zbliżonym poziomie.
Za ostatnich rządów – zwłaszcza pod przewodnictwem PiS od 2005 roku
– podejmowano próby ustanowienia nowych ram formalnoprawnych dla
walki z korupcją. Jak się jednak okazało, wiele nowych zasad w praktyce
się nie przyjęło. Jedną z głównych przyczyn wystąpienia trudności
w instytucjonalizacji procesu stanowienia polityki na poziomie
ministerstw stała się strategia w zakresie kadr przyjęta przez rząd
PiS. Wiele z pozostałych inicjatyw podejmowanych w celu poprawienia
zarządzania tym procesem przekreśliło zwłaszcza rosnące upolitycznienie,
wyraźne we wszystkich czterech strefach zagrożenia korupcją tkwiących
w zarządzaniu kadrami. W konsekwencji zarządzanie w administracji
rządowej nadal w poważnym stopniu zagrożone jest korupcją. Tendencje
z lat 2005–2006 wskazują na wzrost zagrożenia korupcją, mimo
znaczących wysiłków rządu PiS w kierunku ograniczenia tego zjawiska
w sektorze publicznym.
75
6. Podsumowanie: zagrożenie korupcją
a zarządzanie w administracji
rządowej w Polsce
Prezentowane opracowanie stanowi raport z badań nad zagrożeniem
korupcją tkwiącym w zarządzaniu administracją rządową w Polsce.
W analizie skupiono się na skutkach upolitycznienia polityki kadrowej
dla korupcji na wysokim szczeblu. Kiedy w 2005 roku doszedł do władzy
pierwszy rząd kierowany przez PiS, miała miejsce celowa wymiana
dużej liczby pracowników administracji rządowej. Strategia ta miała
wyeliminować układy złożone z urzędników ministerialnych
i przedstawicieli interesów zewnętrznych, postrzegane jako jedna
z głównych przyczyn korupcji w postkomunistycznej Polsce.
Polityka antykorupcyjna
PiS
Wzrost ryzyka korupcji
Upolitycznienie vs
instytucjonalizacja
Wnioski wynikające z badań poddają w wątpliwość skuteczność
tej strategii w walce z korupcją. W zaprezentowanym podejściu
wyodrębniono szereg mechanizmów korupcyjnych, które pozwoliły
zidentyfikować różne strefy zagrożenia w zarządzaniu w administracji
rządowej. Z tego punktu widzenia w badaniach stwierdzono, że strategia
rozmyślnego upolitycznienia kadr ministerialnych mogła rzeczywiście
doprowadzić do rozbicia niektórych układów rzekomo korupcyjnych,
istniejących w otoczeniu administracji rządowej w Polsce. Z drugiej
jednak strony wykazano, że ta sama strategia styworzyła wiele nowych
zagrożeń korupcyjnych.
Strategia przyjęta przez rząd PiS po 2005 roku zwiększyła
personalizację zarządzania kadrami. Wzmocniła także zależności
zewnętrzne (szczególnie polityczne) urzędników ministerialnych.
Zmniejszyła ponadto zdolność systemu doboru kadr do selekcji
urzędników potencjalnie nieuczciwych i niekompetentnych. Strategia
wzmocniła niepewność kontynuowania kariery przez urzędników ministerialnych, przez co jeszcze bardziej zmniejszyła ich motywację do
wyrabiania sobie opinii ludzi uczciwych i kompetentnych. Cena tej próby
rozbicia niektórych układów mogła się więc okazać bardzo wysoka.
W badaniu dowodzono, że główny skutek upolitycznienia kadr
w odniesieniu do korupcji wysokiego szczebla jest widoczny
w zarządzaniu procesem stanowienia polityki, zwłaszcza w jego
powiązaniu z wystawieniem urzędników ministerialnych na niewłaściwe
wpływy (zawłaszczenie państwa). Badania wykazały, że zarządzanie
procesem stanowienia polityki w obrębie ministerstw jest narażone
na wiele zagrożeń korupcyjnych. Stwierdzono w szczególności, że
Podsumowanie: zagrożenie korupcją a zarządzanie w administracji
rządowej w Polsce
upolitycznienie kadr ministerialnych utrudniło skuteczną instytucjonalizację
procesu stanowienia polityki w administracji rządowej.
W ostatnich latach podejmowano wiele wysiłków na rzecz podniesienia
jakości procesu stanowienia polityki. Przydzielaniem obowiązków
w obrębie ministerstw, koordynowaniem procesu stanowienia polityki,
mechanizmami kontroli wewnętrznej, relacjami z reprezentantami
interesów zewnętrznych oraz wykorzystaniem wiedzy specjalistycznej
i informacji w procesie stanowienia polityki rządzą formalne przepisy.
Stwierdzono jednak, że zasady, na których opiera się proces stanowienia
polityki, często nie są właściwie stosowane. W następstwie tego proces
ten charakteryzuje się niekonsekwencją, strukturalną chwiejnością oraz
ogólnym preferowaniem nieformalnych, spersonalizowanych form
koordynacji i kontroli. Choć można przyjmować, że rząd PiS miał szczerą
ambicję zwalczenia korupcji na poziomie administracji rządowej, to
jednak badania dowodzą, że strategia rządowa w odniesieniu do kadr
pociągnęła za sobą niezamierzone konsekwencje – stworzyła więcej
nowych zagrożeń korupcją.
Wzrost ryzyka korupcji
Należy podkreślić, że bardzo trudno jest empirycznie zweryfikować
zakres, w jakim rządowa strategia w odniesieniu do kadr przełożyła
się na rzeczywiste przypadki korupcji w okresie rządów PiS. Nie jest
metodologicznie możliwe ustalenie ostatniego ogniwa w łańcuchu
przyczynowym prowadzącym od powołania pracowników, poprzez
zarządzanie procesem stanowienia polityki, do rzeczywistych działań
o charakterze korupcyjnym. Trudno także z jakąkolwiek pewnością
orzec, ile czasu potrzeba, by strategia upolitycznienia w odniesieniu
do kadr rzeczywiście doprowadziła do zwiększenia korupcji wysokiego
szczebla22. Można się spodziewać, że wiele z (niepożądanych)
konsekwencji podejścia PiS do polityki kadrowej i procesu stanowienia
polityki jeszcze się nie ujawniło. Równocześnie w badaniach uwidoczniła
się uderzająca korelacja pomiędzy widocznie pogarszającym się
wskaźnikiem korupcji w Polsce a prawidłowościami zarządzania
w administracji rządowej.
W tym miejscu należy poczynić szereg zastrzeżeń. Zagrożenie korupcją
nie pojawiło się nagle za rządów PiS. Zdolność administracji rządowej
do opanowania zagrożenia korupcją wysokiego szczebla obniżyła się
szczególnie w okresie rządów SLD (2001–2005). Konsekwencje tego
stały się nazbyt widoczne za sprawą wielu skandali korupcyjnych, jakie
zostały ujawnione w tamtym czasie. Podejście PiS do polityki kadrowej
jest odbiciem ciągłości pewnych praktyk, równocześnie jednak stanowi
nową prawidłowość w procesie upolityczniania poprzez zawłaszczenie
aparatu państwa przez partie centroprawicy.
77
Podsumowanie: zagrożenie korupcją a zarządzanie w administracji
rządowej w Polsce
Niezwykle ważne jest ponadto uświadomienie sobie, że oczyszczenie
administracji rządowej nie musi koniecznie stwarzać większego
zagrożenia korupcją w procesie stanowienia prawa. Przeciwnie –
w zaprezentowanym podejściu do badań zjawiska korupcji wykazano,
że do sprawdzenia podatności administracji rządowej na korupcję
można wykorzystać bardzo różne mechanizmy. Jeśli szeroko zakrojona
wymiana kadr jest narzędziem z wyboru, to rządy muszą zastosować
środki uzupełniające, np. podniesienie zdolności selekcyjnej
i opracowanie ścieżek awansu zawodowego w celu zrekompensowania/
złagodzenia pojawiającego się zagrożenia korupcją. Bez tych
dodatkowych środków nawet najlepiej pomyślane reformy będą
skazane na niepowodzenie. Odczuciu powszechności korupcji
wysokiego szczebla coraz częściej zacznie dorównywać rzeczywistość.
Przypisy
1
2
Pełny tekst wykładu jest dostępny na stronie http://www.pis.org.pl/article.
php?id=270
3
Podobną logikę odrębnych systemów można by zastosować do takich
państw, jak Wielka Brytania i Nowa Zelandia. Wprowadziły one w życie
reformę zarządzania w sferze publicznej przewidującą ustanowienie organów
wykonawczych i niezależnych agencji regulujących.
4
Autorzy składają podziękowania pani Joannie Kamińskiej za pomoc
w przeprowadzeniu badań oraz paniom Julii Michalak i Martynie Młynarskiej
za wsparcie przy tłumaczeniu wywiadów.
www.demstar.dk
5
http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/
6
Założono, że nominacje mające miejsce przez pierwszych 12 miesięcy od zmiany
rządu można uznać za polityczne. Jest to zgodne z wnioskami z debat na temat
upolitycznienia służby cywilnej w demokracjach zachodnich (Peters/Pierre 2004).
7
Liczba nominacji jest kompilacją własną opartą na miesięcznych
sprawozdaniach publikowanych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów
w „Przeglądzie Rządowym”.
8
W UKIE np. większa była rotacja w 2004 roku, kiedy Polska przystąpiła
do Unii Europejskiej, w związku z czym wielu urzędników miało okazję
przenieść się do Brukseli. Warto zaznaczyć, że ministerstwa związane z Unią
Europejską, takie jak UKIE czy Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, można
w zasadzie uważać za wyspy profesjonalizmu na morzu skądinąd dużo
bardziej upolitycznionego aparatu rządowego.
9
Nie należy przez to rozumieć, że przed rokiem 2001 podstawa formalnoprawna
była absolutnie szczelna z punktu widzenia zagrożenia korupcją. W szczególności
przed wejściem w życie ustawy o służbie cywilnej z roku 1999 istniały warunki
dla dużo głębszego upolitycznienia administracji rządowej niż obecnie. Brak
ważnej ustawy o służbie cywilnej oznaczał także brak definicji korpusu stałych,
apolitycznych urzędników służby cywilnej (na temat prób reformy służby
cywilnej przed 1999 rokiem zob. Mikułowski 2004).
10
Pogląd ten różni się od większości doniesień prasowych, w których kładzie
się nacisk na fakt rekrutowania kandydatów z klucza partyjnego. Z kolei
obserwatorzy zewnętrzni (pracownicy nauki i byli ministrowie) dostrzegają
raczej większą rotację i rekrutowanie większej liczby osób z zewnątrz na
wszystkich szczeblach hierarchii ministerialnej, aż do poziomu kierownika
jednostki. W przeciwieństwie do tych opinii urzędnicy ministerialni, którzy
– jak się wydaje – są najbliżej rzeczywistych zmian kadrowych, wskazują
raczej na dużo więcej awansów i przetasowań w obrębie i wokół ministerstw.
11
Zmiana ustawy o służbie cywilnej z roku 2001 była mocno krytykowana
przez Komisję Europejską oraz grupę SIGMA-OECD (SIGMA 2003; na temat
konsekwencji przystąpienia Polski do Unii Europejskiej dla polskiej służby
cywilnej zob. Czaputowicz 2002).
79
Przypisy
12
Należy pamiętać, że nie wszyscy członkowie zostali już zarejestrowani
w państwowym zasobie kadrowym. Rejestr jest jeszcze w trakcie tworzenia;
do czerwca 2007 roku wpisano do niego 4000 osób. Jest jednak mało
prawdopodobne, że kiedykolwiek osiągnie on docelową wielkość 100 000 osób.
13
Obecnie zasady okresu próbnego oraz postępowania kwalifikacyjnego
i egzaminacyjnego nadal obowiązują w stosunku do urzędników, którzy
pragną uzyskać mianowanie do służby cywilnej. Z praktyki stosowanej w wielu
departamentach wynika ponadto, że w celu wyselekcjonowania i dobrania
specjalistów do departamentów przez siebie kierowanych dyrektorzy często
określają wysokie wymagania i przygotowują trudne testy. Jest to tendencja
pozytywna, wynika z niej bowiem, że na niższych szczeblach hierarchii
ministerialnej selekcja kandydatów jest traktowana poważnie. Załamanie się
zdolności selekcyjnej, o której tu mowa, dotyczy przede wszystkim stanowisk
wyższego szczebla.
14
W literaturze można znaleźć cały szereg innych ważnych aktów prawnych
mających wpływ na motywację polityków i urzędników służby cywilnej do
wyrabiania sobie opinii ludzi uczciwych i kierujących się zasadami etyki
zawodowej w piastowaniu urzędów publicznych (Kudrycka 1999).
15
Średnie doświadczenie parlamentarne posła na Sejm wynosiło w 2005 roku
zaledwie 2,8 roku.
16
Na temat reform decentralizacyjnych w Polsce zob. Kulesza (2002),
Emilewicz/Wołek (2002).
17
Na temat procesu decyzyjnego w rządzie zob. Rydlewski (2002).
18
Na temat wyzwań związanych z koordynacją, problemów z podległością
i z zawłaszczeniem przez grupy interesu, które powstały w wyniku reform
administracyjnych w latach 90. XX wieku oraz reform przygotowujących
Polskę do przystąpienia do Unii Europejskiej, zob. Hausner i in. (2000).
19
Należy pamiętać, że resorty edukacji i pracy były poddane znaczącej wymianie
kadr jesienią 2005 roku, w połowie roku 2006 oraz ponownie jesienią 2007
roku. W przypadku pewnych urzędników do zmian dochodziło prawdopodobnie
dwukrotnie w ciągu kilku miesięcy – po rozpadzie koalicji i ponownie po
sformowaniu nowego rządu. Jak łatwo się domyślać, w takich warunkach
praktycznie niemożliwe jest jakiekolwiek konstruktywne stanowienie polityki.
20
W literaturze wskazuje się na znaczenie inwestowania w umiejętności
urzędników służby cywilnej dla rozwoju sprawności administracji publicznej
i ogólnej jakości rządzenia w sektorze publicznym w Europie Środkowej
i Wschodniej (Kudrycka 2003).
21
Na temat listy kluczowych wyznaczników mających wpływ na jakość
rządzenia w Polsce zob. Hausner/Mazur (b.r.w.).
22
W badaniu warunków na poziomie mikro, w których urzędnicy publiczni
mogą wchodzić w układy korupcyjne (Kosewski 2002), podjęto próbę
maksymalnego zbliżenia się do końca łańcucha przyczynowego, ostatecznie
prowadzącego do korupcji w aparacie administracyjnym. Podobnie jak
w niniejszej analizie nie udało się jednak zbadać samych przypadków korupcji.
Bibliografia
Andvig, J.C., O. -H. Fjeldstad (2001) Corruption: A Review of Contemporary
Research. Bergen: Chr. Michelsen Institute for Development Studies and
Human Rights, Raport numer: 2001/7.
Bauer, M.W., G. Gaskell (red.) (2000) Qualitative Researching with Text, Image
and Sound: A Practical Handbook. Londyn: SAGE Publications.
Biegelbauer, P., S. Mayer (2007) Regulatory Impact Assessment in Austria:
Promising Regulations, Disappointing Practices. Materiały prezentowane na
konferencji ECPR, Piza/Włochy, wrzesień 2007.
Buchacz, T., S. Wysocki (2003) Quality Management in Public Administration.
European Models, Polish Experience. Polish Yearbook of the Civil Service.
Warszawa: Urząd Służby Cywilnej, s. 37-62.
Chang, E., M. Golden (2007) Electoral Systems, District Magnitude and
Corruption. British Journal of Po-litical Science 37(1): 115-137.
Czaputowicz, J. (2002) Implications of Poland’s Integration with the European
Union for the Polish Civil Service. Polish Yearbook of the Civil Service.
Warszawa: Urąd Służby Cywilnej, s. 7-36.
Czaputowicz, J. (2005) The Civil Service in Poland – Between Politicisation and
Professionalisation. Polish Yearbook of the Civil Service. Warszawa: Urząd
Służby Cywilnej.
Dimitrov, V., K.H. Goetz, and H. Wollmann (2006) Governing After Communism.
Boulder: Rowman and Littlefield.
Emilewicz, J., A. Wolek (2002) Reformers and Politicians: The Power Play for
the 1998 Reform of Public Administration in Poland, As Seen by its Main
Players. Warszawa: Elipsa.
Evans, P., J. E. Rauch (1999) Bureaucracy and Growth: A Cross-National
Analysis of the Effects of Webe-rian State Structures on Economic Growth.
American Sociological Review 64(5): 748-765.
Ferejohn, J. A. (1974) Pork-Barrel Politics: Rivers and Harbors Legislation,
1947 – 1968. Stanford, CA: Stanford University Press.
George, A. L., A. Bennett (2005) Case Studies and Theory Development in the
Social Sciences. Cambridge: MIT Press.
Golden, M. (2003) Electoral Connections: The Effects of the Personal Vote on
Political Patronage, Bureauc-racy and Legislation in Post-war Italy. British
Journal of Political Science 33: 189-212.
Grzymala-Busse, A. (2007) Rebuilding Leviathan: Party Competition and
State Exploitation in Post-Communist Democracies. Cambridge: Cambridge
University Press.
Hammond, T. H., J. S. Hill (1993) Deference or Preference? Explaining Senate
Confirmation of Presidential Nominees to Administrative Agencies. Journal
of Theoretical Politics 5(1): 23-59.
Hausner, J., S. Mazur (no date) The Quality of Governance and Poland’s
Integration with Europe. Niepublikowany manuskrypt. Uniwersytet
Ekonomiczny w Krakowie.
81
Bibliografia
Hausner, J., M. Marody z zespołem (red.) (2000) The Quality of Governance:
Poland Closer to the Euro-pean Union? EU-Monitoring IV. Warszawa:
Friedrich-Ebert Stiftung
Hayward, J., V. Wright (2002) Governing from the Centre: Core Executive
Coordination in France. Oxford: Oxford University Press.
Hellman, J. S., G. Jones, and D. Kaufmann (2003) Seize the State, Seize
the Day: State Capture and Influ-ence in Transition Economies. Journal of
Comparative Economics 31(4): 751-773.
Hood, C. (2002) The Risk Game and the Blame Game. Government and
Opposition 37 (1): 15-37.
Huntington, S. (1968) Political Order in Changing Societies. New Haven, CT:
Yale University Press.
Jasiecki, K. (no date) Regulating Lobbying in Poland. Background, Scope
and Expectations. Memo. Acad-emy of Sciences and Warsaw Management
Academy.
Kamińska, J. (2007) The Influence of New Member States on the Common
Foreign and Security Policy of the EU (CFSP). Materiały prezentowane
podczas Cyprus Spring School on the European Union, 15 -22 kwiecień
2007, Nikozja/Cypr.
Klitgaard, R. (1988) Controlling Corruption. Berkeley, CA: University of
California Press.
Kosewski, M. (2002) When Do Public Officials Violate Moral Standards and How
Can This Be Curbed? Polish Yearbook of the Civil Service. Warszawa: Urząd
Służby Cywilnej, s. 60-72.
Kudrycka, B. (1999) The Ethical Codes of Polish Public Officials. Budapeszt:
Local Government and Public Service Reform Initiative. Discussion Paper No 8.
Kudrycka, B. (2003) Challenges for Quality Governance in Central and Eastern
Europe. Viesoji Politika Ir Administravimas 5 5: 33-38.
Kulesza, M. (2002) Methods and Techniques of Managing Decentralization
Reforms in CEE Countries: The Polish Experience. In Mastering
Decentralization and Public Administration Reform in Central and Eastern
Europe, Gabor Peteri (red.). Budapeszt: Open Society Institute, Local
Government and Pub-lic Service Reform Initiative, s. 189-214
Kulesza, M., A. Barbasiewicz (2002) Functions of Political Cabinets. Polish
Yearbook of the Civil Service. Warszawa: Urząd Służby Cywilnej, s. 37-59.
Kunicova, J. (2006) Democratic Institutions and Corruption: Incentives and
Constraints in Politics. W:International Handbook on the Economics of
Corruption, S. Rose-Ackerman (red.). Cheltenham: Edward Elgar, s. 140-160.
Lambsdorff, J. Graf (2006) Causes and Consequences of Corruption: What
Do We Know from a Cross-Section of Countries? W: International Handbook
on the Economics of Corruption, S. Rose-Ackerman (red.). Cheltenham:
Edward Elgar, s. 3-52.
Lambsdorff, J. Graf (2007) The Institutional Economics of Corruption and
Reform: Theory, Evidence and Policy. Cambridge/New York: Cambridge
University Press.
Lijphart, A. (1999) Patterns of Democracy: Government Forms and
Performance in Thirty-Six Countries. New Haven, CT: Yale University Press.
Bibliografia
Majcherkiewicz, T. (no date) Nomenklatura versus Civil Service: Defining
Politico-Administrative Relations under Miller’s Government. Niepublikowany
manuskrypt, Akademia Górniczo-Hutnicza, Kraków.
McCubbins, M. D., T. Schwartz (1984) Congressional Oversight Overlooked:
Police Patrol versus Fire Alarm. American Journal of Political Science 28:
167-179.
McNollgast (McCubbins, M. D., R. Noll, B. Weingast) (1987) Administrative
Procedures as Instruments of Political Control. Journal of Law, Economics
and Organisation 3: 243-77.
McNollgast (McCubbins, M. D., R. Noll, B. Weingast) (1989) Structure and
Process, Policy and Politics: Administrative Arrangements and the Political
Control of Agencies. Virginia Law Review, 75: 431-82.
Meyer-Sahling, J.-H. (2006) The Rise of the Partisan State? Parties, Patronage
and the Ministerial Bureauc-racy in Hungary. Journal of Communist Studies
and Transition Politics 22(3): 274-294.
Meyer-Sahling, J.-H. (2008) The Changing Colours of the Post-Communist
State: The Politicisation of the Senior Civil Service in Hungary. European
Journal of Political Research 47: 1–33, 2008
Mikulowski, W. (2004) Paradoxes and Contradictions of Public Servants’ Status
and Identity in Poland. Materiały prezentowane na corocznej konferencji
EGPA, Lubliana/Słowenia, 1-4 wrzesień 2004.
Mintzberg, H. (1983) Structures in Fives: Designing Effective Organisations.
Englewood, NJ: Prentice-Hall.
O’Dwyer, C. (2006) Runaway State Building: Patronage Politics and Democratic
Development. Baltimore, Johns Hopkins University Press.
OECD (2002) Poland: From Transition to New Regulatory Challenges. Paris:
OECD Reviews of Regulatory Reform.
Perdersen, K. H., L. Johannsen (2005) Corruption: Commonality, Causes
and Consequences. Comparing 15 Ex-Communist Countries. Materiały
prezentowane na 13-tej konferencji NISPA, Moskwa.
Peters, B. G., J. Pierre (red.) (2004) Politicisation of the Civil Service in
Comparative Perspective. London: Routledge.
Płoskonka, J. (2003) Corruption: Threats and Responses. Empirical Studies
into the Level of Corruption. Służba Cywilna 6: 109-34.
Pollitt, C. (2003) Joined-Up Government: A Survey. Political Studies Review 1:
34-49.
PUMA (1999) Public Management Profiles of Central and Eastern European
Countries: Poland. Paryż: OECD Publications.
Raciborski, J. (2007) Forming Government Elites in a New Democracy: The
Case of Poland. Communist and Post-Communist Studies 40: 17-40.
Raciborski, J., J. Wiatr (2005) Demokratie in Polen. Warszawa/Opladen:
Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR & Barbara Budrich Verlag.
Radaelli, C. M., F. De Francesco (2007) Regulatory Quality in Europe:
Concepts, Measures, and Policy Processes. Manchester: Manchester
University Press.
Rose, R. (2005) Learning from Comparative Public Policy: a Practical Guide
London & New York: Routledge.
Rose-Ackerman, S. (1999) Corruption and Government: Causes, Consequences,
and Reforms. Cam-bridge/New York: Cambridge University Press.
83
Bibliografia
Rose-Ackerman, S. (2006a) Introduction and Overview. In International
Handbook on the Economics of Corruption, S. Rose-Ackerman (ed.).
Cheltenham: Edward Elgar, s. 14 – 38.
Rose-Ackerman, S. (ed.) (2006b) International Handbook on the Economics of
Corruption. Cheltenham: Edward Elgar.
Rydlewski, G. (2002) Rzadowy system decyzyjny w Polsce. Studium
politologiczne okresu transformacji. Warszawa: Dom Wydawniczy ‘Elipsa’.
Materiał omówiony w Polish Yearbook of the Civil Service przez Jacka
Czaputowicza.
SIGMA (2003) Poland: Public Service and the Administrative Framework
Assessments. Paris: SIGMA Pub-lications. http://www.sigmaweb.org/
SIGMA (2007) Regulatory Management Capacities of Member States of the
European Union that Joined the Union on 1 May 2004. Paryż: SIGMA
Publications, Analiza numer 42.
Staniszkis, J. (1991) The Dynamics of Breakthrough in Eastern Europe.
Berkeley, CA: University of Cali-fornia Press.
Staniszkis, J. (2000) The Post-Communist State: In Search of a Paradigm.
Polish Sociological Review 2: 193-214.
Tanzi, V. (1998) Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope,
and Cures. IMF Staff Papers 45(4): 559-594
Tarkowski, J. (1988) A Centralized System and Corruption: The Case of
Poland. The Asian Journal of Pub-lic Administration 10(1): 48-70.
Treisman, D. (2000) The Causes of Corruption: A Cross-National Study.
Journal of Public Economics 76: 399-457.
Zubek, R. (2005) Complying with Transposition Commitments in Poland:
Collective Dilemmas, Core Ex-ecutive and Legislative Outcomes. West
European Politics 28 (3): 592-619.
85
Autorzy
Paul M. Heywood
Paul Heywood jest profesorem polityki europejskiej na
Uniwersytecie w Nottingham i adiunktem na Uniwersytecie
Hunan w Chinach, gdzie jest także starszym doradcą
Antykorupcyjnego Centrum Badawczego. W latach
2003-2007 był dziekanem na Uniwersytecie w Nottingham.
Przedmiotem jego naukowych zainteresowań są procesy
demokratyzacji i przemian politycznych w Europie,
efektywność polityki państw oraz korupcja polityczna.
W swoich badaniach skupia się na współczesnej sytuacji
w Hiszpanii i Europie Zachodniej, a także w Europie
Wschodniej, Azji i krajach byłego Związku Radzieckiego.
[[email protected]]
Jan-Hinrik Meyer-Sahling jest wykładowcą polityki
europejskiej na Uniwersytecie w Nottingham oraz
Postgraduate Research Fellow w Europejskim Instytucie
we Florencji. Wcześniej prowadził studia porównawcze
administracji publicznej w London School of Economics and
Political Science. W badaniach koncentruje się na procesie
transformacji krajów postkomunistycznej Europy,
a w szczególności na reformie służby cywilnej w krajach
Europy Środkowo-Wschodniej.
[[email protected]].
Rondo ONZ 1
00-124 Warszawa
tel. +48 (22) 557 70 00
fax +48 (22) 557 70 01
www.sprawnepanstwo.pl

Występowanie stref korupcji w zarządzaniu polską - EY

Transkrypt

Podobne dokumenty

Generuj PDF - Centralne Biuro Antykorupcyjne

ORLEN przeciw korpucji_GC

Generuj PDF - Centralne Biuro Antykorupcyjne

TANZANIA-Taasisi ya Kuzuia na Kupambana na Rushwa

Światowy Barometr Korupcji 2016

Biznes w eurokołchozie cz. VIII - POLSKI

Korupcja i związane z nią mity

„Szkolenia dla administracji publicznej. 101 praktycznych

Generuj PDF - Centralne Biuro Antykorupcyjne