Ocena wpływu na finanse publiczne ustawy z 6 grudnia 2013 o

Ocena wpływu na finanse publiczne ustawy z 6
grudnia 2013 o zmianie niektórych ustaw w związku
z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków
zgromadzonych w otwartych funduszach
emerytalnych
28 stycznia 2014
Autorzy:
Piotr Lewandowski
Jan Baran
Karol Pogorzelski
Instytut Badań Strukturalnych
ul. Rejtana 15 lok. 28
02-516 Warszawa, Polska
e-mail: [email protected]
www.ibs.org.pl
Zawartość
1
Wprowadzenie ................................
...............................................................................................................................
............................... 3
2
Istota analizowanych zmian w systemie emerytalnym ................................................................
................................... 4
3
Sytuacja finansów publicznych w Polsce w krótkim okresie ...........................................................
................................
6
4
Wpływ Ustawy na finanse publiczne .............................................................................................
............................. 10
5
4.1
Konsekwencje jednorazowego przeniesienia aktywów z OFE do ZUS ..................................
................................ 11
4.2
Wpływ zmiany w sposobie podziału składki emerytalnej między OFE a subkonta w ZUS .... 16
4.3
Wpływ dobrowolności odprowadzania części składek do OFE .............................................
................................
17
4.4
Wpływ dziedziczenia na subkoncie ................................................................
....................................................... 18
4.5
Wpływ tzw. suwaka ................................
................................................................................................
............................................... 19
4.6
Łączny wpływ zmian na finanse publiczne z wyróżnieniem wpływu waloryzacji na subkoncie
21
Podsumowanie ................................
..............................................................................................................................
.............................. 26
Bibliografia................................................................
................................................................................................
............................................. 28
2
1 Wprowadzenie
1 lutego 2014 r. wejdzie w życie Ustawa z 6 grudnia 2013 r. o zmianie
ie niektórych ustaw w związku
z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych
otwartyc funduszach
emerytalnych (nazywana dalej Ustawą
Ustawą),
), która w znacznym stopniu zmieni zasady funkcjonowania
polskiego systemu emerytalnego. Ustawa wp
wprowadzi między innymi trzy poważne zmiany,
zmiany które są
zmodyfikowaną wersją rekomendacji przedstawionych wcześniejj przez rząd w Przeglądzie
funkcjonowania systemu emerytalnego
merytalnego z lipca 2013 r.:
1. Jednorazowe umorzenie 51,5% jednostek rozrachunkowych znajdujących się na rachunkach
członków otwartych funduszy emerytalnych (OFE) i zastąpienie ich przypisami na tzw.
subkoncie w ZUS. Z tego tytułu nastąpi przekazanie z OFE do ZUS aktywów o wartości ok. 154
mld zł.
2. Dobrowolność uczestnictwa w II filarze systemu emerytalnego. Każda osoba ubezpieczona
będzie mogła raz na 4 lata zdecydować, czy chce przekazywać część swojej składki
skła
do OFE.
Brak deklaracji będzie traktowany jak decyzja o przekaz
przekazywanie
ywanie całości składki do ZUS (także
na subkonto).
3. Stopniowe przenoszenie pozostałego kapitału zgromadzonego na rachunkach
indywidualnych z OFE do ZUS w okresie 10 lat przed osiągnięciem pr
przez
zez daną osobę wieku
emerytalnego (tzw. „suwak”)
„suwak”),, wiążące się także z przekazywaniem całości składki emerytalnej
do ZUS w okresie 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego.
Wprowadzenie tych zmian było uzasadniane przez rząd negatywnym wpływem na stan finansów
publicznych kapitałowej części systemu emerytalnego w dotychczasowej formule. Konieczność
przekazywania części składek emerytalnych do OFE miała powodować narastanie długu publicznego,
wzrost kosztów finansowania długu (oprocentowania obligacji), o
obniżenie
bniżenie ratingu Polski, oraz
wypieranie innych wydatków publicznych. Trafność tego uzasadnienia budzi wątpliwości
ekonomistów, wyrażone na przykład w opracowaniach Lewandowski (2013) oraz KOBE (2013), zaś
samej reformie systemu emerytalnego postawiono zarzut sprzeczności z Konstytucją
onstytucją. Powagę tego
zarzutu potwierdził prezydent RP Bronisław Komorowski kierując Ustawę do Trybunału
Konstytucyjnego. Niniejsze opracowanie ma na celu analizę wpływu zmian zawartych w Ustawie na
finanse publiczne w Polsce,, zarówno w krótkim, jak i w długim okresie czasu. W szczególności,
podjęta zostanie próba odpowiedzi na dwa pytania:
•
•
Czy przyspieszony tryb wprowadzenia reformy systemu emerytalnego był konieczny ze
względu na ryzyko załamania się finansów publicznych w Polsce w krótkim okresie?
okresie
Czy Ustawa zmieniająca funkcjonowanie systemu emerytalnego rzeczywiście poprawia stan
finansów publicznych w długim okresie, czyli prowadzi do lepszego zbilansowania aktywów i
zobowiązań emerytalnych państwa?
Należy podkreślić, że przedmiotem
otem opracowania jest wpływ Ustawy tylko i wyłącznie na finanse
publiczne, a inne istotne konsekwencje Ustawy, np. wpływ na oczekiwaną wysokość świadczeń
emerytalnych lub na rynek kapitałowy, zostały świadomie pominięte.
3
2 Istota analizowanych zmian w systemie
emie emerytalnym
Najważniejsze zmiany zapisane w Ustawie będącej przedmiotem niniejszego opracowania można
scharakteryzować w następujących punktach:
•
Otwarte Fundusze Emerytalne zostały zobowiązane do przekazania do ZUS 51,5% wartości
aktywów zapisanych naa rachunkach swoich członków. 31 grudnia 2013 r. całkowita wartość
aktywów OFE wynosiła 299,3 mld zł. Do ZUS zostanie przeniesione ok. 154 mld zł,
zł co stanowi
równowartość 9,4% produktu krajowego brutto na koniec 2013 r.1 Dokładna wielkość tego
transferu zgodnie
odnie z zapisami Ustawy zostanie ustalona 31 stycznia 2014 r. Poziom 51,5%
aktywów miał w zamierzeniu odpowiadać wartości obligacji skarbowych znajdujących się w
portfelach OFE.. W praktyce jednak, wartość tych obligacji wynosi ok. 127 mld zł i stanowi
jedynie 42% wszystkich aktywów w posiadaniu OFE.2 W związku z tym OFE będą musiały
umorzyć także inne kategorie aktywów, przede wszystkim obligacje autostradowe BGK (17,5
mld zł), obligacje komunalne i inne papiery dłużne gwarantowane przez Skarb Państwa (ok.
4,5 mld zł).. Umorzenie tych wszystkich kategorii aktywów wciąż jednak nie wystarczy do
spełnienia wymogów ustawowych (o ile wartość wcześniej wymienionych aktywów w dniu 31
stycznia 2014 r. nie okaże się istotnie wyższa od ich wartości w dniu 31 grudnia 2013
20 r.), więc
OFE będą musiały sprzedać też akcje, pozaskarbowe papiery dłużne lub depozyty bankowe o
wartości ok. 6 mld zł. Warto
Wartość aktywów jednostek rozrachunkowych na rachunkach osób
ubezpieczonych w OFE zostanie zapisana przez ZUS na tzw. subkontach tych
tyc osób.
•
Osoby ubezpieczone w II filarze otrzymują możliwość wyboru, czy chcą nadal odprowadzać
składkę do OFE, czy wolą przekazywać całość swojej składki do ZUS. W pierwszym przypadku
ich składka emerytalna zostanie podzielona na 3 części:
o
o
o
12,22% podstawy wymiaru składki zostanie zapisana na podstawowym koncie
emerytalnym w ZUS (I filar systemu emerytalnego). Wielkość ta pozostaje bez zmian
w porównaniu z poprzednim stanem prawnym.
4,38% podstawy wymiaru składki trafi na subkonto ZUS.
2,92% będzie przekaz
przekazywane do OFE.
Jeśli ubezpieczony zrezygnuje z dalszego przekazywania części składki do OFE, to jego składka
zostanie podzielona na dwie części:
o
o
12,22% zostanie zapisane na podstawowym koncie emerytalnym ZUS
7,3% zostanie zapisan
zapisane na subkoncie ZUS.
Ubezpieczeni
czeni będą mogli dokonać wyboru w okresie od 1 kwietnia do 31 lipca 2014. Osoby
przystępujące do systemu będą miały na decyzję 4 miesiące od momentu powstania
1
W Ocenie Skutków Regulacji do Ustawy zapisano, że wartość aktywów przeniesionych z OFE do ZUS
Z wyniesie
8,5% PKB, ale wartość ta odnosi się do prognozowanego PKB Polski na koniec 2014 r. przy założeniu, że wartość
aktywów OFE będzie niższa niż wynosiła na koniec 2013 r.
2
Wszystkie dane w tym podrozdziale pochodzą z danych miesięcznych Komisji N
Nadzoru
adzoru Finansowego z 31
grudnia 2013, udostępnionych na stronie internetowej:
http://www.knf.gov.pl/opracowania/rynek_emerytalny
http://www.knf.gov.pl/opracowania/rynek_emerytalny/dane_o_rynku/rynek_ofe/Dane_miesieczne/dane_mie
/dane_o_rynku/rynek_ofe/Dane_miesieczne/dane_mie
sieczne_ofe.html
4
obowiązku odprowadzania składki emerytalnej. Niepodjęcie decyzji w tym okresie będzie
traktowane jako deklaracja przekazywania kolejnych składek do ZUS. Raz na cztery lata przez
p
okres 4 miesięcy, począwszy od 1.04.201
1.04.2016, będzie można dokonać ponownego wyboru
odnośnie uczestnictwa w OFE. Za każdym razem decyzja będzie dotyczyć wyłącznie przyszłych
składek,
ek, a nie ma zastosowania do składek już odprowadzonych. Niepodjęcie żadnej decyzji w
wymienionych okresach, będzie traktowane jako deklaracja kontynuacji wcześniejszego
wyboru.
•
Na dziesięć lat przed osiągnięciem przez osobę ubezpieczoną (właściwego
właściwego dla niej)
ni wieku
emerytalnego, kapitał
apitał zgromadzony na ich rachunkach w OFE będzie stopniowo przenoszony
do ZUS. OFE w comiesięcznych odstępach będą umarzać jednostki rozliczeniowe tych osób w
ilościach będących ilorazem liczby jednostek rozliczeniowych pozostałych
pozostałyc na rachunku tej
osoby oraz wyrażonej w miesiącach różnicy pomiędzy wiekiem emerytalnym tej osoby a jej
wiekiem w momencie dokonywania umorzenia (wyrażonym w miesiącach). Umorzone środki
OFE przekaże do ZUS, który następnie zaksięguje je na subkoncie tej osoby. Zasada ta dotyczy
również osób, które w momencie wejścia w życie Ustawy osiągnęły wiek bliższy wiekowi
emerytalnemu o mniej niż 10 lat. W okresie 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego
całość składki osoby ubezpieczonej będzie lokowana w ZUS ((zgodnie
zgodnie z wcześniej
przedstawionym podziałem między pierwszy filar a subkonto), czyli w przypadku osób, które
zdecydowały się odprowadzać część składki do OFE
OFE, w ostatnich 10 latach przed osiągnięciem
wieku emerytalnego ZUS zaprzestanie przekazywania częśc
częścii składki ubezpieczonego do OFE,
OFE
a zacznie zapisywać ją na subkoncie. W szczególności, osoby, które w momencie wejścia w
życie Ustawy osiągnęły wiek bliższy wiekowi emerytalnemu o mniej niż 10 lat,
lat nie będą miały
możliwości wyboru gdzie lokowana ma być ich składka, w całości zostanie zapisana ona na
kontach w ZUS.
•
Zmieniona została polityka inwestowania Otwartych Funduszy Emerytalnych. Zakazano OFE
inwestowania w obligacje i inne papiery dłużne gwarantowane przez Skarb Państwa.
Podniesiony został natomiast limit aktywów denominowanych w walutach zagranicznych,
jakie mogą posiadać OFE (zz 5% do 10% w 2014 r., 20% w 2015 r. i 30% od 2016 r.).
r.
Wprowadzono również tymczasowe limity minimalnej wartości akcji, jakie posiadać muszą w
swoich portfelach inwestycyjnych OFE. Ponadto prowizja od składek pobierana przez OFE
została obniżona z 3,5% do 1,75%.3
Większość spośród wymienionych zmian wiąże się z przesunięciem aktywów lub strumieni składek z
OFE do ZUS, co skutkuje wzrostem zobowiązań emerytalnych ZUS. Kluczowe pytanie
p
dla oceny
skutków Ustawy dla finansów publicznych dotyczy tego, w jakim stopniu przejęte aktywa (czyli
przyszłe wpływy) pokrywają przejęte zobowiązania emerytalne (czyli przyszłe wydatki). Jeśli wartość
przejętych aktywów przewyższa wartość przejęty
przejętych
ch zobowiązań, to Ustawa oddziałuje korzystnie na
bilans sektora finansów publicznych. W przeciwnym przypadku jej wpływ jest negatywny. Ten obraz
komplikuje fakt, że aktywa i pasywa różnych filarów systemu emerytalnego są różnie traktowane pod
względem księgowym.
ęgowym. Aktywa i pasywa OFE są przedmiotem rynkowej i księgowej wyceny. Podobnie
3
Ten aspekt zmian ma znaczenie dla oczekiwanych wysokości przyszłych emerytur ponieważ wpływa na stopy
zwrotu w OFE, ale nie ma wpływu na finanse publiczne, dlatego jest pominięty w dalsze
dalszejj części opracowania.
5
jest ze składkami wpływającymi do ZUS oraz zobowiązaniami w stosunku do emerytów, którym
k
wypłacane są świadczenia.
Jednak, o ile zobowiązania ZUS względem przyszłych emerytów są rejestrowane na kontach i
subkontach ubezpieczonych (płatników składek), o tyle nie podlegają one ani księgowej, ani rynkowej
wycenie.4 W związku z tym rzeczywisty (ekonomiczny) i księgowy wpływ analizowanej Ustawy na
finanse publiczne będzie różny. W ssensie księgowym, przejęte od OFE aktywa zostaną zaksięgowane
jako przychód sektora finansów publicznych
publicznych. Jednak przejęte zobowiązania emerytalne nie zostaną
zaksięgowane po stronie pasywów
pasywów. Dlatego Ustawa poprawi księgowy bilans sektora finansów
publicznych,
h, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w sp
spadku
adku jawnego długu publicznego. Zgodnie z
obowiązującymi zasadami księgowości sektora publicznego, wynikające z przejęcia aktywów i
przesunięcia strumienia składek zobowiązania emerytalne zostaną zaksięgowane dopiero
dopie
w
momencie wypłat emerytur (i w danym roku tylko w wysokości odpowiadającej strumieniowi
emerytur wypłaconych w danym roku). Od strony ekonomicznej zastąpienie długu jawnego długiem
ukrytym nie zmienia jednak sytuacji sektora finansów publicznych. W nin
niniejszym
iejszym opracowaniu
dokonujemy szacunku przyszłych zobowiązań (emerytalnych) państwa wynikających ze
z zmian
5
zawartych w Ustawie, czyli długu ukrytego, zestawiając je z przyszłymi dodatkowymi wpływami
składek emerytalnych do FUS, wynikającymi z Ustawy (z uw
uwzględnieniem
zględnieniem jednorazowego przejęcia
części aktywów w 2014 r.) i w ten sposób dokonując oceny skutków netto dla finansów publicznych.
3 Sytuacja finansów publicznych w Polsce w krótkim okresie
Kryzys finansowy lat 2008-2013
2013 doprowadził do znaczącego pogorsz
pogorszenia
enia sytuacji finansów
publicznych w Polsce. Wskutek działania tzw. automatycznych stabilizatorów przychody budżetowe
spadły a wydatki wzrosły. Doprowadziło to do powiększenia się deficytu budżetowego a
w konsekwencji akumulacji długu
gu publicznego. W połowie
e 2008 r. dług publiczny stanowił mniej niż
45% PKB, a pod
od koniec 2009 r. wynosił już ponad 50% PKB (wg unijnej metody liczenia długu).
długu Dług
publiczny powyżej 50% PKB znacznie ogranicza przestrzeń do prowadzenia elastycznej polityki
fiskalnej. Według art. 216 ustęp 5. Konstytucji RP nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji,
gwarancji
które spowodowałyby przekroczenie przez dług publiczny poziomu 60% PKB. Konstytucyjnemu
progowi długu odpowiada analogiczny próg w prawodawstwie Unii Europejskiej – jedno z kryteriów
konwergencji obowiązujących państwa członkowskie UE. W przypadku jego naruszenia, Komisja
Europejska podejmuje działania dyscyplinujące, tzw. procedurę nadmiernego deficytu (Excessive
Deficit Procedure). Jednakże poziom
oziom długu publicznego służący do oceny spełnienia wymogów
4
Z tego powodu, rozróżnia się dwa rodzaje dług publicznego: jawny dług publiczny obejmujący tylko bilansowe
(księgowe) zobowiązania państwa oraz ukryty dług publiczny, czyli dług publiczny obejmujący pozabilansowe
zobowiązania państwa,
a, z których największą część stanowią właśnie zobowiązania względem przyszłych
emerytów.
5
Prezentujemy więc wpływ Ustawy na finanse publiczne, abstrahując od zobowiązań wynikających z wcześniej
wprowadzonych rozwiązań, w szczególności z tytułu zgromadzon
zgromadzonych
ych (i zwaloryzowanych) składek na kontach w
ZUS (w tzw. pierwszym filarze), na subkoncie od czasu wprowadzenia go w 2011 r. i przesunięcia na nie części
składki emerytalnej wcześniej kierowanej do OFE, oraz od wydatków na emerytury ze starego systemu
emerytalnego.
6
konstytucyjnych może różnić się od poziomu długu analizowanego przez Komisję Europejską ze
względu na rozbieżności metodologiczne co do tego,, jakie zobowiązania należy traktować jako
składnik długu.
Ustawa
stawa o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. przewiduje dodatkowe dwa progi
ostrożnościowe dla długu publicznego (50 i 55% PKB), powyżej których rząd jest zmuszony do
wprowadzania oszczędności budżetowych
budżetowych. Przekroczenie pierwszego z nich wymusza ograniczenie
deficytu. Przekroczenie
ie drugiego progu zzmusza
musza do szeregu działań oszczędnościowych: (1)
uchwalenia budżetu
etu bez deficytu, lub z takim poziomem deficytu, który gwarantuje, że poziom długu
publicznego do PKB będzie mniejszy niż w roku poprzednim (2) zamrożenia wynagrodzeń w sektorze
sekto
publicznym, (3) ograniczenia waloryzacji rent i emerytur oraz (4) zamrożeni
zamrożenia wydatków jednostek
jednoste
sektora finansów publicznych. W listopadzie 2013 r. uchwalono modyfikację funkcjonowania tych
progów w postaci tzw. stabilizującej reguły wydatkowej. Określ
Określa ona, że wydatki sektora finansów
publicznych w danym roku, nie mogą być wzrosnąć o więcej niż iloczyn średniorocznego
średnioroczne realnego
tempa wzrostu gospodarczego za okres wcześniejszych 8 lat oraz wskaźnika inflacji. Jeśli
przekroczony zostanie pierwszy próg dł
długu
ugu publicznego (50% PKB) to pierwszy czynnik
predstawionego iloczynu pomniejsza się o 11,5 pkt. proc. zaś jeśli dług publiczny przekroczy drugi próg
ostrożnościowy (55% PKB),, to czynnik ten pomniejsza się o 2 pkt. proc. Korekty te nie obowiązują,
jeśli prognozowane
gnozowane tempo wzrostu gospodarczego za dany rok odchyla się w dół o więcej niż 2 pkt.
proc. od 8-letniego
letniego trendu. Stabilizująca reguła wydatkowa nieznacznie osłabia siłę progów
ostrożnościowych w stosunku do wcześniejszych uregulowań.
Pogarszająca się sytuacja
tuacja finansów publicznych sprawiła, że w 2010 r. istniało poważne ryzyko
przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego. Aby tego uniknąć, rząd zdecydował się zmienić
sposób obliczania długu publicznego, tak aby wyłączyć z niego część zobowiązań państwa (np.
(
obligacje drogowe wyemitowane przez Bank Gospodarstwa Krajowego). Ten zabieg o charakterze
rachunkowym pozwolił opóźnić przekroczenie pierwszego progu ostrożnościowego do 2010 r. i
utrzymać dług publiczny
ubliczny poniżej progu 55% PKB. W 2013 r. nastąpiło jedn
jednak
ak ponowne pogorszenie
sytuacji finansów publicznych. Przewidywane przychody okazały się o 24 mld zł niższe niż założono w
budżecie na 2013 r. co wymusiło jego nowelizację. Aby móc podwyższyć deficyt budżetowy (o 16 mld
zł)) zawieszono funkcjonowanie pierws
pierwszego
zego progu ostrożnościowego. Skumulowany dług publiczny
wg krajowej metodologii wyniósł na koniec roku 54,8% PKB, czyli niewiele mniej niż drugi próg
ostrożnościowy.
Powolne tempo wychodzenia z okresu spowolnienia gospodarczego sprawia, że jeśli nie zostaną
zostan
podjęte działania zaradcze dług publiczny Polski będzie w najbliższym czasie dalej rósł. Stanie się tak
za sprawą dwóch czynników. Po pierwsze, relatywnie niskie tempo wzrostu gospodarczego
spowoduje utrzymywanie się niskich przychodów i wysokich wydatkó
wydatków
w budżetowych. Po drugie,
obsługa istniejącego długu publicznego, polegająca na jego zrolowaniu, czyli zaciągnięciu nowego
długu na spłatę wcześniejszych zobowiązań, prowadzi do jego podwyższenia (tzw. efekt kuli śnieżnej).
Gdyby oba te efekty nie zostały zneutralizowane, dług publiczny Polski w 2014 r. wyniósłby blisko
57% PKB wg metodologii krajowej i 60,3% PKB wg metodologii europejskiej (ESA95). W takiej sytuacji
obniżenie zadłużenia zostałoby wymuszone przez drugi próg ostrożnościowy. Gdyby tak się nie stało,
na koniec 2015 r. dług publiczny Polski sięgnąłby odpowiednio 59% PKB wg metodologii krajowej i
7
62,8% PKB wg metodologii ESA95
ESA95,, zaś w 2016 r. niezależnie od zastosowanej miary jego poziom
przekroczyłby zapisany w Konstytucji
onstytucji próg 60% PKB
PKB. Zostało to zilustrowane na wykresie 1.
Wykres 1.. Dług publiczny sektora fi
finansów publicznych Polski jako odsetek PKB wg metodologii
krajowej i europejskiej oraz symulacja (linia przerywana) jego ewolucji w latach 2014-2015
2014
zgodnie ze status quo.
Dług PDP (wg metodologii krajowej)
Dług EDP (wg metodologii europejskiej - ESA95)
Pierwszy próg ostrożnościowy
Drugi próg ostrożnościowy
65%
Bariera długu publicznego z Traktatu Maastricht oraz Konstytucji RP
60%
55%
50%
45%
40%
I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Źródło: opracowanie
pracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów o zadłużeniu sektora finansów
publicznych dostępnych na stronie: http://www.finanse.mf.gov.pl/pl/szeregi
http://www.finanse.mf.gov.pl/pl/szeregi-czasowe.. Symulacja na podstawie
danych i szacunków Komisji Europejskiej (2013b).
Przedstawione symulacje ewolucji długu publicznego wskazują, że sytuacja finansów publicznych
Polski na przełomie 2013 i 2014 roku jest bardzo trudna. Przychody budżetowe w sposób
strukturalny
trukturalny nie pokrywają wydatków państwa, co prowadzi do systematycznej akumulacji długu
publicznego. Poziom zadłużenia państwa jest na tyle wysoki, że zarówno polskie prawodawstwo
(Konstytucja i Ustawa
stawa o finansach publicznych), jak i zobowiązania międzynarodowe
między
(Traktat
akcesyjny Polski z Unią Europejską) wymuszają przeprowadzenia realnego wysiłku fiskalnego na rzecz
zrównoważenia budżetu.. Należy jednak pamiętać, że presja ta ma charakter polityczny a nie
ekonomiczny. Oprocentowanie polskich obligacji je
jest
st najniższe w historii (3,032 %). Pokazuje to, że
ryzyko bankructwa Polski jest w oczach instytucji finansowych niewielkie i zaciągnięcie dodatkowego
długu publicznego nie stanowiłoby problemu. Należy przy tym pamiętać, że w
większość
iększość państw Unii
Europejskiej
ej utrzymuje dług publiczny na znacznie wyższym poziomie niż Polska. Zadłużenie całej
strefy euro przekracza 90% PKB. W tej sytuacji trudno się spodziewać, by presja Komisji Europejskiej
na Polskę, której dług publiczny jest w ujęciu względnym o ponad 1/3 mniejszy, była szczególnie silna.
Z kolei wymogi polskiego prawodawstwa można stosunkowo łatwo obejść poprzez kolejną
modyfikację definicji długu publicznego, tak jak to zrobiono w 2009 r. Tym razem można byłoby
wyłączyć z niego obligacje wyemitowane przez państwo i znajdujące
najdujące się w posiadaniu OFE, na co
Bukowski, Chłoń-Domińczak i Góra
óra (2009) wskazywali już w 2009 roku.
8
Ramka 1.. Konsekwencje wprowadzenia ESA 2010 – nowego systemu rachunkowości Unii
Europejskiej
We wrześniu 2014 r. zacznie obowiązywać nowy system rachunkowości Unii Europejskiej – tzw. ESA
2010, który zastąpi dotychczasowy system ESA 95. Spowoduje to wiele zmian w klasyfikacji zasobów
i przepływów finansowych w gospodarkach państw Unii Europejskiej. Jedną z najważniejszych
najważniej
zmian
jest obowiązek ujawnienia wartości zobowiązań emerytalnych państwa oraz aktywów
przeznaczonych na ich pokrycie. Ponieważ w większości państw zobowiązania te znacznie
przekraczają wartość przypisanych im aktywów, ESA 2010 doprowadzi do ujawnienia
ujawnieni ukrytej
obecnie części długu publicznego
znego państw Unii Europejskiej.
W praktyce, oprócz dotychczasowej miary długu publicznego pojawi się nowa szersza miara
uwzględniająca również dług emerytalny, czyli zobowiązania systemu emerytalnego. Zmiana ta w
dużej mierze neutralizuje skutki przeniesienia aktywów z OFE do ZUS oraz innych elementów Ustawy
przewidujących przesunięcie części jawnego długu publicznego (obligacji OFE) do ukrytego długu
emerytalnego (subkonta ZUS). W momenc
momencie,
ie, gdy dług ukryty zostanie ujawniony można spodziewać
się dwóch konsekwencji dla finansów publicznych:
•
•
Wzrost nacisku instytucji Unii Europejskiej oraz organizacji międzynarodowych (OECD, IMF,
itp.) na państwa członkowskie, aby podjęły działania na rzecz większego zbilansowania
systemu emerytalnego oraz obniżenia całkowitego długu publicznego.
Wzrost premii za ryzyko w wycenie obligacji państw Unii Europejskiej na skutek ujawnienia
wiarygodnej miary nowego czynnika ryzyka – długu emerytalnego. Może się to przełożyć na
wzrost kosztów obsługi długu publicznego państw wspólnoty oraz spadek
spad ich możliwości
pożyczkowych.
O tym, że obie te konsekwencje są jak najbardziej realne świadczy fakt, że ostatnim dokumencie
recenzującym postępy Polski w stabilizacji finan
finansów
sów publicznych w ramach obowiązku wynikającego
z procedury nadmiernego deficytu, Komisja Europejska (2013b) zwróciła uwagę, że obecnie
wprowadzana Ustawa przewiduje głównie przeniesienie części jawnego długu publicznego do długu
ukrytego, co w niemal żaden sposób nie zmniejsza strukturalnego deficytu budżetu Polski (czyli
trwałego niedomiaru przychodów w stosunku do wydatków publicznych), będącego głównym
czynnikiem wzrostu długu publicznego. W związku z tym, przedstawiciele Komisji Europejskiej
stwierdzili, że wprowadzane Ustawą zmiany w systemie emerytalnym nie mogą być uznane za
satysfakcjonujący instrument poprawy równowagi finansów publicznych i zarekomendowali
kontynuację procedury nadmiernego deficytu przeciwko Polsce oraz podjęcie kolejnych
kolejny środków
dyscyplinujących.
Źródło: opracowanie własne na podstawie podręcznika Komisji Europejskiej (2013) European system
of accounts – ESA 2010.
9
Narzędziem do poprawy sytuacji finansów publicznych, na jaki zdecydował się polski rząd,
rząd jest przede
wszystkim omawiana Ustawa
stawa zmieniająca funkcjonowanie systemu emerytalnego.
emerytalnego W krótkim okresie
jest ona niewątpliwie skuteczna, gdyż jednorazowo generuje przychód (księgowy, nie pieniężny) do
budżetu o wartości 8,5% PKB, co pozwoli obniżyć poziom długu publicznego
znego do poziomu niespełna
48% wg metodologii krajowej i ok. 51% wg metodologii europejskiej (ESA95)
(ESA95). Zmiana ta nie poprawia
jednak strukturalnego bilansu sektora finansów publicznych. Zgodnie z prognozami rządu i Komisji
Europejskiej, począwszy od 2015 r. budżet państwa znowu będzie odnotowywał deficyt a dług
publiczny ponownie zacznie narastać. Szczegółowe omówienie wpływu Ustawy na finanse publiczne
Polski jest przedmiotem kolejnego rozdziału.
4 Wpływ Ustawy na finanse publiczne
W niniejszym rozdziale prezentujemy
entujemy ocenę skutków wprowadzenia w życie zapisów Ustawy.
Ponieważ dokument ten przewiduje wiele zmian w funkcjonowaniu systemu emerytalnego, w
analizie rozpatrywany jest wpływ każdej z nich na sytuację finansów publicznych osobno.
Rozpatrywane są następujące zmian
zmiany:
•
•
•
•
•
przekazanie 51,5% aktywów z otwartych funduszy emerytalnych na subkonto w ZUS,
ZUS
zmiany w sposobie podziału składki emerytalnej między OFE a subkontem w ZUS,
ZUS
wprowadzenie wyboru między OFE a subkontem w ZUS.
dziedziczenie środków zapisanych na subkoncie,
wprowadzenia „suwaka” w ciągu 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego.
Łączny efekt jest wyrażony przez sumę skutków powyższych czynników. W analizie pominięto zmiany
w limitach inwestowania w aktywa przez OFE, gdyż są neutralne z punktu widzenia
wi
finansów
publicznych. Założono również, że odsetek osób odprowadzających składki do OFE będzie
utrzymywał się na stałym poziomie (uwzględniono trzy warianty), czyli nie będzie ani rósł ani spadał
w czasie wskutek tzw. dobrowolności.
Parametryzacja rozwiązań
ozwiązań i ocena ich skutków została przeprowadzona z wykorzystaniem modelu
demograficzno-emerytalnego opracowanego w Instytucie Badań Strukturalnych,
Strukturalnych który pozwala na
oszacowanie realnych i nominalnych wysokości świadczeń emerytalnych dla osób urodzonych po
1948 r., stóp zastąpienia, udziału poszczególnych filarów systemu emerytalnego w tworzeniu kapitału
emerytalnego osób, w podziale na wykształcenie, wiek i płeć. Dla każdej kohorty wyróżniamy grupy
ze względu na płeć i poziom wykształcenia. Ściśle rzecz biorąc, dla każdej kohorty urodzonej w latach
1948-1983
1983 (mężczyźni) oraz w latach 1950
1950-1985
1985 (kobiety) obliczamy oczekiwane wysokości
prawdopodobieństw posiadania pracy oraz zarobków w kolejnych latach życia.6 W efekcie, dla
danego momentu można obliczyć oc
oczekiwaną
zekiwaną liczbę lat pracy oraz zgromadzonego kapitału
emerytalnego (dla osób, które przystąpiły do OFE). Innymi słowy, osoba danej płci i urodzona w
danym roku, może kończąc edukację na poszczególnych poziomach wykształcenia oczekiwać
6
Wykorzystujemy empiryczne zróżnicowanie prawdopodobieństw pracy oszacowanych z BAEL i przeciętnych
wynagrodzeń z BSW za lata 2000-2009
2009 i dokonujemy ich projekcji zgodnie z metodologią przedstawioną w
przez Instytut Badań Strukturalnych w Zatrudnienie w Polsce – praca w cyklu życia.
10
emerytury i stopy zastąpienia
tąpienia zgodnie z prezentowanymi obliczeniami. Szczegółowy opis metodologii
znajduje się w pracy Lewandowski (2011). Dzięki połączeniu modelu emerytalnego z modelem
demograficznym, możliwe jest także uzyskanie wyników zagregowanych, dotyczących m.in.
przychodów
chodów ze składek oraz wydatków na emerytury oraz zobowiązań państwa wynikających z
uprawnień nabywanych przez uczestników powszechnego systemu emerytalnego. analiza obejmuje
okres 2014-2050.
W modelu przyjęto scenariusz makroekonomiczny zgodny ze stosowan
stosowanymi
ymi przez Ministerstwo
Finansów Wytycznymi dotyczącymi stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych
będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw z listopada 2013 roku.
Tabela 1 prezentuje wartości kluczowych parametrów makroekonomicznych
roekonomicznych założone w celu
przeprowadzenia
owadzenia oceny skutków Ustawy.
Tabela 1. Założenia makroekonomiczne
omiczne do oceny skutków Ustawy.
2017
2018
2019
2020
2041-2050
2016
2031-2040
2015
2021-2030
2014
Zmiana PKB
2,5%
3,8%
4,3%
4,3%
4,1%
3,8%
3,3%
3,0%
(realna)
Produktywność
1,9%
3,1%
4,3%
4,3%
3,9%
3,8%
3,7%
3,5%
pracy
Wzrost płacy
1,0%
2,1%
2,7%
3,5%
2,7%
2,7%
2,7%
3,0%
realnej
Zmiana liczby
-0,1%
0,6%
0,6%
0,7%
-0,2%
-0,2%
-0,1%
0,0%
,0%
pracujących
Rentowność
3,6%
3,4%
3,4%
3,4%
3,3%
3,2%
3,1%
2,7%
bonów
skarbowych
Rentowność
5,8%
5,7%
5,7%
5,6%
5,5%
5,4%
5,4%
5,0%
giełdy
Uwagi: dla okresów 2021-2030,
2030, 2031
2031-2040, 2041-2050
2050 podano wielkości średnioroczne.
Źródło: Opracowanie własne.
2,7%
2,4%
3,2%
3,7%
3,2%
3,7%
-0,4%
-1,3%
2,8%
2,5%
5,0%
4,8%
W celu oceny poszczególnych zmian każdorazowo przeprowadzono symulacje dochodów i wydatków
systemu emerytalnego z wprowadzoną zmianą oraz bez niej. Różnica wyników między obiema
sytuacjami stanowi oszacowanie wpływu tej zmiany na fina
finanse
nse systemu emerytalnego,
emerytalnego w
szczególności FUS. Wszystkie wyniki prezentowane w tym rozdziale zostały wyrażone w cenach z
2013 roku, co umożliwia swobodne porównyw
porównywanie wyników z różnych okresów.
4.1 Konsekwencje jednorazowego przeniesienia aktywów z OFE do ZUS
Spośród zmian w systemie emerytalnym wprowadzonych na mocy Ustawy, największy bezpośredni
wpływ na finanse publiczne będzie miało przeniesienie 51,5% aktywów z OFE do ZUS. Jak
wspomniano w rozdziale 2, przeniesione zostaną przede wszystkim obligacje skarbowe.
skarbo
Wartość tych
papierów dłużnych na rachunkach w Otwartych Funduszach Emerytalnych wynosiła
wynosi 31 stycznia 2013
r. 128,2 mld zł, co stanowi ok. 22,3% wartości wszystkich polskich obligacji Skarbu Państwa
znajdujących się na rynku (575 mld zł). Obligacje te, w myśl przepisów Ustawy
stawy zostaną umorzone.
umorzone
11
Pozostałe kategorie aktywów przeniesione z OFE zostaną zapisane na rachunku Funduszu Rezerwy
Demograficznej a następnie w ciągu kolejnych 30 dni umorzone
umorzone,, bądź spieniężone a środki z tej
operacji przekazane do FUS. Bezpośrednim następstwem przeniesienia aktywów z OFE do ZUS będzie
więc natychmiastowe obniżenie długu publicznego Polski o 154 mld zł (9,4% PKB). Efekt ten ma
jednak charakter głównie księgowo
księgowo-statystyczny.
statystyczny. Jeśli wziąć pod uwagę realne przepływy pieniężne,
to wpływ przeniesienia aktywów z OFE do ZUS będzie bardzie
bardziejj rozłożony w czasie i obejmie:
•
•
brak konieczności wykupu umorzonych obligacji i w konsekwencji zmniejszenie przyszłych
potrzeb pożyczkowych państwa na ten cel;
brak konieczności uiszczania płatności odse
odsetkowych
tkowych od umorzonych obligacji.
Pierwszy z tych efektów będzie rozłożony w czasie tak
tak, jak terminy zapadalności obligacji
znajdujących
dujących się na rachunkach OFE. Struktura zapadalności tych papierów na tle zapadalności
wszystkich obligacji skarbowych znajdujących się obecnie na rynku została przedstawiona na
poniższym wykresie.
Wykres 2. Wartość polskich obli
obligacji
gacji skarbowych zapadających w kolejnych latach na rachunkach
OFE i ogółem, w mld zł.
100
90
Obligacje ogółem
80
Obligacje na rachunkach OFE
70
60
50
40
30
20
10
0
Uwaga: na wykresie pominięto jedną serię obligacji o wartości 1,3 mld zł, których zapadalność upływa
w 2037 r. Otwarte Fundusze Emerytalne posiadają w takich obligac
obligacjach ok. 140 mln zł.
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów o strukturze inwestorów na rynku
obligacji skarbowych (stan na listopad 2013)
2013).. Dane dostępne są pod adresem internetowym:
http://www.finanse.mf.gov.pl/dlug--publiczny/rynek-wtorny-spw/i/struktura-inwestorow/informacje
inwestorow/informacjepodstawowe (ostatni dostęp: 23.01.14)
W latach 2014 i 2015 wpływ Ustawy
stawy przejawia się głównie w obniżeniu płatności odsetkowych od
umorzonej części obligacji. Oszczędności z tego tytułu Komisja Europejska (2013b) szacuje na 0,28%
PKB w roku 2014 i 0,33% w 2015. Wielkość potrzeb pożyczkowych państwa w związku z wykupem
wygasających obligacji
gacji w tym okresie obniży się jedynie o 11 mld zł. Pozytywny wpływ Ustawy na
potrzeby pożyczkowe państwa kumuluje się w latach 2016-2018,
2018, kiedy Polska będzie musiała
przeznaczyć o 70 mld zł mniej na wykup obligacji, czyli o 29% mniej obligacji niż w scenariuszu,
scena
gdyby
Ustawa nie została wprowadzona. Kolejne 50 mld zł oszczędności zostanie uzyskane w okresie 20192019
12
2024. Nie należy przez to rozumieć, że kwoty te obniżą dług publiczny Polski, gdyż rząd będzie
zaciągał równolegle nowy
wy dług publiczny na inne cel
cele.
e. Zgodnie z prognozami Komisji Europejskiej, w
2015 r. dług publiczny Polski,, po uwzględnieniu skutków umorzenia obligacji, wyniesie 52,5% PKB wg
metodologii europejskiej (ESA95)
(ESA95). Zakładając, że w ciągu kolejnych trzech lat, tempo wzrostu
gospodarczego będzie
dzie przekraczało 4% rocznie (zgodnie z oficjalną prognozą Ministerstwa Finansów)
a budżet państwa będzie notował deficyt w wysokości 3% PKB rocznie, czyli będzie spełniał kryteria
dyscypliny budżetowej z Traktatu z Maastricht, to w 2018 r. dług publiczny Polski osiągnie poziom z
2010 r., czyli 55% PKB wg metodologii europejskiej oraz 51,
51,7%
7% PKB wg metodologii krajowej.
Wykres 3. Ścieżka długu publicznego wg metodologii krajowej i europejskiej przy założeniu, że
Ustawa o systemie emerytalnym
rytalnym wejdzie w życie (linia ciągła) lub nie wejdzie w życie (linia
przerywana)
Dług PDP (wg metodologii krajowej)
Dług EDP (wg metodologii europejskiej - ESA95)
Pierwszy próg ostrożnościowy
Drugi próg ostrożnościowy
Bariera długu publicznego z Traktatu Maastricht oraz Konstytucji RP
65.0%
60.0%
55.0%
50.0%
45.0%
40.0%
IV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV
I II IIIIV I II IIIIV I II IIIIV
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów o zadłużeniu sektora finansów
publicznych dostępnych na stronie: http://www.finanse.mf.gov.pl/pl/szeregi
http://www.finanse.mf.gov.pl/pl/szeregi-czasowe.. Symulacja na podstawie
danych i szacunków Komisji Europejskiej (2013b) na lata 2014
2014-2015
2015 oraz w przypadku lat 2016-2018
2016
prognoza
własna przy założeniu deficytu budżetowego na pozio
poziomie
mie 3% PKB rocznie oraz prognoz wzrostu gospodarczego
Ministerstwa Finansów.
Dla systemu emerytalnego skutkiem przeniesienia aktywów z OFE do ZUS jest przejęcie przez ZUS
zobowiązań co do przyszłych emerytur. W 2014 roku nastąpi skokowy wzrost zapisów na subkontach
w ZUS, łącznie o rzeczone 154 mld zł
zł. Spowoduje to wzrost wydatków z subkonta,
subkonta faktycznie z
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wraz z przechodzeniem na emeryturę osób, których kapitały
przeniesiono z OFE. Skumulowane
kumulowane wydatki z subkonta w perspek
perspektywie
tywie do 2050 roku wyniosą 374,6
mld zł, z tego 149,9 mld zł stanowi dodatkowy koszt wywołany przeniesieniem aktywów. Dodatkowe
(wynikające z przeniesienia aktywów w 2014 r.) wypłaty z subkonta będą narastały stopniowo. W
13
2020 roku wyniosą 400 mln zł. W 2030 roku będzie to 2,6 mld zł rocznie
rocznie,, a w latach 2014-2030
2014
– 16,3
mld zł.. Po 2035 roku zaczną szybko przyrastać, a w 2050 roku sięgną 10,1 mld rocznie,
rocznie czyli 0,22%
prognozowanego na rok 2050 PKB
PKB. Gros dodatkowych wydatków w horyzoncie 2050 roku wystąpi w
okresie 2031-2050,
2050, kiedy łączne wydatki wyniosą 133,6 mld zł.
Wykres 4.. Prognozowane wydatki z subkonta w mld zł wg cen z 2013 r.
mld zł
% PKB
40
1.0%
35
0.8%
30
25
0.6%
20
0.4%
15
10
0.2%
5
-
0.0%
2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038 2042 2046 2050
2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038 2042 2046 2050
scenariusz bazowy
scenariusz bazowy
scenariusz z przeniesieniem 51,5% aktywów z OFE
scenariusz z przeniesieniem 51,5% aktywów z OFE
Źródło: obliczenia własne.
Pozytywny dla sektora finansów publicznych jednorazowy transfer środków w 2014 r. (w wysokości
154 mld zł) będzie prawie całkowicie zrównoważony przez wzrost wydatków w horyzoncie do 2050
roku (o 150 mld zł). Należy zauważyć, że zgodnie z danymi KNF ok. 50% aktywów, które zostaną
przeniesione do ZUS w 2014 roku, znajduje się na kontach w OFE osób urodzonych po 1970 roku.
roku Tak
więc około połowa łącznego przypisu na subkontach w ZUS znajdzie się na subkontach osób, które
wejdą w wiekk emerytalny po 2037 roku, a emeryturę pobierać będą przeciętnie
rzeciętnie przez przeciętnie co
7
najmniej 18,6 lat. Tak więc, realizacja zobowiązań przejętych przez ZUS w 2014 będzie trwała
również po 2050 roku. Tylko wydatki z tytułu przesunięcia aktywów przypisanych
przypisany do kont osób
urodzonych po 1983 roku (wartych ok. 16,5 mld zł na początku 2013 roku), które wiek emerytalny
osiągać będą od roku 2050, sięgną 47 mld zł (w cenach z roku 2013)
2013). Łączny
ączny efekt finansowy stanie
się jednoznacznie negatywny.
7
Przeciętne dalsze trwanie życia osoby w wieku 67 lat w roku 2030 (urodzonej w 1970 r.) zgodnie z prognozą
demograficzną.
14
Wykres 5.. Rozkład kapitału zgromadzonego w OFE wg płci i roku urodzenia (stan 31.12.2012), w
mln zł
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
1950
1954
1958
1962
1966
1970
Kapitał kobiet
1974
1978
1982
1986
1990
1994
Kapitał mężczyzn
Źródło: obliczenia własne na podstawie danych KNF.
Dzieje się tak dlatego, że przejęte zobowiązania emerytalne, czyli zapisy na subkontach ZUS będą
szybko narastać wskutek przyjętego sposobu ich waloryzacji. Zgodnie
godnie z ustawą z 25 marca 2011 roku,
wskaźnik rocznej waloryzacji na subkoncie jest równy średniorocznej dynamice wartości produktu
krajowego brutto w cenach bieżących za okres ostatnich 5 lat poprzedzających termin waloryzacji.
waloryzacji
Konstrukcja tego wskaźnika sprawia, że jest on systematycznie wyższy niż oprocentowanie
długoterminowych (10-letnich)
letnich) polskich obligacji, obrazujących przyrost wartości (waloryzację)
przejętych od OFE aktywów (patrz wykres 6). Innymi słowy wartość bieżąca (NPV) przejętych w
wyniku Ustawy zobowiązań jest niższa niż wartość bieżąca przejętych od OFE aktywów. Ustawa
pogarsza więc rzeczywisty bilans sektora finansów publicznych. Efekt związany z zasadami waloryzacji
subkonta jest szerzej analizowany w rozdziale 4.
4.6.
Wykres 6.. Wskaźnik waloryzacji subkonta za dany rok oraz średnie oprocentowanie obligacji w
latach 2009-2013
9%
8%
7%
6%
wskaźnik waloryzacji
subkonta za dany rok
5%
4%
średnie oprocentowanie
obligacji w danym roku
3%
2%
1%
0%
2009
2010
2011
2012
2013
Uwagi: subkonto w ZUS wprowadzono w 2011 roku, za lata 2009
2009-2010 prezentowany
towany jest hipotetyczny
wskaźnik
kaźnik waloryzacji jak na subkoncie
subkoncie.
Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Europejskiego Banku Centralnego na temat oprocentowania
obligacji oraz Eurostatu na temat nominalnego tempa wzrostu PKB w Polsce.
15
4.2 Wpływ zmiany w sposobie podziału składki emerytalnej między OFE
a subkonta w ZUS
Kolejnym novum wprowadzanym przez Ustawę jest zmiana podziału składki emerytalnej między
subkonto w ZUS a OFE. Począwszy od 2014 roku na subkonto będzie trafiać 4,38% podstawy wymiaru
składki.
dki. Jest to więcej niż zakładała poprzednio
przednio ścieżka stopniowego dochodzenia do poziomu 3,8%
od 2017 roku,, przyjęta wraz ze wprowadzeniem subkonta ustawą z 25 marca 2011 roku.
roku Wzrost
składki odprowadzanej na subkonto będzie skutkował wyższymi wpływami do ZUS,
Z
lecz i wzrostem
przyszłych wydatków na emerytury. Dodatkowe przychody będą stanowiły 0,16% PKB rocznie.
Skumulowane wpływy na subkonto wyniosą 16,5 mld zł do 2020 roku, 55,1 mld do 2030 roku, oraz
174,6 mld zł do 2050 roku.. Wzrost po stronie wydatków b
będzie
dzie następował stopniowo – w 2030 roku
będzie to 0,005% PKB rocznie (150
150 mln zł), a pod koniec analizowanego okresu osiągną poziom 0,07%
PKB rocznie (3,1 mld zł). Do
o 2050 roku skumulowane wydatki z tytułu zmiany podziału składki
wyniosą 24,5 mld zł, przy skumulow
skumulowanych przychodach 174,6 mld zł.
Wykres 7.. Prognozowany wpływ podniesienia składki odprowadzanej na subkonto w ZUS na
przychody, wydatki i wynik FUS w latach 2014
2014-2050
mld zł
% PKB
8
0.20%
6
0.15%
4
0.10%
2
0.05%
0
0.00%
2014 2018
2022 2026
2030 2034 2038
przychody
wydatki
2042 2046
2050
2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038 2042 2046 2050
wynik
przychody
wydatki
wynik
Źródło: obliczenia własne.
Należy jednak zwrócić uwagę, że okres objęty analizą modelową, czyli do 2050 roku (determinowany
dostępnością szczegółowej prognozy demograficznej oraz scenariusza makroekonomicznego), nie
jest wystarczający dla kompleksowego porównania wpływów ze składek i wydatków
wyda
na emerytury
FUS, ponieważ system w tym okresie nie będzie jeszcze systemem „dojrzałym”, tzn. osoby
pobierające w tym horyzoncie czasowym emerytury uprawnienia z tytułu wyższej składki lokowanej
na subkoncie nabierać będą jedynie przez część kariery zzawodowej
awodowej (od roku 2014 do momentu
osiągnięcia wieku emerytalnego), natomiast wpływy z tytułu wyższej składki na subkonto pochodzić
będą od wszystkich (kohort) pracujących. Dla przykładu, zobowiązania z tego tytułu względem osób
odchodzących na emeryturę w roku 2025 (kobiety urodzone w roku 1961 i mężczyźni urodzeni w
roku 1958) będą kumulowały się tylko przez 10 lat, a na dodatek w roku 1999 w tych kohortach do
OFE przystąpiło ok. 60-70%
70% ubezpieczonych. N
Natomiast
atomiast wpływy z tytułu wyższej składki na subkonto
16
pochodzić będą od wszystkich roczników urodzonych odpowiednio po 1961 (kobiety) i 1958 roku
(mężczyźni). Wpływy z tytułu wyższej składki bardzo szybko osiągają więc stabilny poziom w
kategoriach odsetka PKB i w ujęciu absolutnym rosną w tempie wzrostu PKB, natomiast wydatki z
tego tytułu zaczynają rosnąć dopiero za ok. 15 lat
lat,, a zwłaszcza po 2035 roku, kiedy wiek emerytalny
osiągają osoby urodzone po 1969 roku, dla których uczestnictwo w OFE było obowiązkowe, i dla
których łączna wartość zobowiązań względem nich z tytułu wyższej składki na subkonto szybko
przyrasta. W podrozdziale 4.6 argumentujemy
argumentujemy,, w długim horyzoncie spodziewać się można, że
zobowiązania z tytułu subkonta przewyższą wpływy nań.
4.3 Wpływ dobrowolności odprowadzania części składek do OFE
Wprowadzenie wyboru możliwości lokowania przyszłych składek między OFE a ZUS pociąga za sobą
te same jakościowo skutki, co zmiana podziału składki między OFE a subkontem (i takie same
zastrzeżenia odnośnie skutków w średnim i długim okresie)
okresie). Gdyby nikt nie zdecyd
cydował się pozostać
w OFE, będzie to identyczna sytuacja, gdyby składkę do OFE obniżono do 0%, a składka trafiająca na
subkonto została podwyższona do 7,3% podstawy wymiaru składki. Ponieważ a priori nie wiadomo,
ile osób faktycznie zdecyduje się pozostać w OFE, w analizie
zie uwzględniono trzy warianty:
• 60% osób pozostaje w OFE
OFE,
• 30% pozostaje w OFE,
• 0% pozostaje w OFE.
Podobnie jak w przypadku podniesienia składki przekazywanej na subkonto, wprowadzenie
dobrowolności prowadzi do wzrostu wpływów składkowych po
począwszy
cząwszy od 2014 roku, zaś wzrost
wydatków pojawia się ze znacznym opóźnieniem. Do 2050 roku dodatkowe wpływy przewyższają
wydatki, lecz pod koniec okresu różnica między wielkościami zaczyna szybko maleć. Wykres 8
przedstawia prognozowane wpływy i wydatki z subkonta dla każdego z trzech scenariuszy. W
skrajnym przypadku, gdy wszyscy ubezpieczeni zrezygnowaliby z OFE, dodatkowe wpływy na
subkonto stanowiłyby 0,8% PKB, wydatki z subkonta wzrosłyby do 0,36% PKB w 2050 roku.
Skumulowana nadwyżka według prognozy stanowić będzie 735,5 mld zł (866,2 mld zł przychodów
wobec 130,7 mld zł wydatków). W scenariuszu przewidującym, że 30% ubezpieczonych zostanie z
OFE, skumulowane wydatki osiągną 91,5 mld zł, a wpływy 606,3 mld zł. Niezależnie od przyjętego
wariantu, po 2050
50 roku wydatki będą dalej rosły. W jeszcze dłuższym okresie wynik subkonta stanie
się ujemny, co wynika z szybszej waloryzacji środków zapisanych na subkoncie niż wpływów
składkowych.
17
Wykres 8.. Prognozowany wpływ dobrowolności wyboru lokowania składki między OFE a ZUS na
przychody, wydatki i wynik FUS w latach 2014
2014-2050
mld zł
% PKB
40
1.0%
35
0.8%
30
25
0.6%
20
0.4%
15
10
0.2%
5
0.0%
0
2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038 2042 2046 2050
2014 2018 2022 2026 2030 2034 2038 2042 2046 2050
Uwagi: * 0% ubezpieczonych pozostaje z OFE, ** 30% osób pozostaje z OFE, *** 60% pozostaje z OFE.
Źródło: obliczenia własne.
ziczenia na subkoncie
4.4 Wpływ dziedziczenia
Wpływ Ustawy na finanse publiczne będzie wynikał również z dziedziczenia środków gromadzonych
na subkoncie. W Ustawie z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych (wprowadzającej tzw. reformę emeryta
emerytalną) zapisano, że środki zgromadzone na
rachunkach indywidualnych w OFE, czyli w kapitałowej części systemu emerytalnego,
emerytalnego stanowią część
wspólnoty majątkowej małżeństw oraz podlegają dziedziczeniu. W przypadku śmierci uczestnika OFE,
zgromadzone przez niego
o środki na rachunku indywidualnym dzielone są na dwie części. Pierwsza
jest należna jego współmałżonkowi, jeśli posiadał z nim wspólnotę majątkową. Druga część jest
należna osobie przez niego wskazanej (uposażonej). Zasady dziedziczenia nie dotyczą środków
środkó
zgromadzonych na kontach ZUS w I filarze systemu emerytalnego. W 2011 r. zmniejszono część
składki emerytalnej przekazywanej do OFE z 7,3% do 2,3% wynagrodzenia brutto a różnicę zaczęto
ewidencjonować na subkontach w ZUS. Aby nie ograniczać praw osób ube
ubezpieczonych,
zpieczonych, środki te
objęto taką samą zasadą dziedziczenia, jak środki znajdujące się na rachunkach OFE. W związku z
tym, wzrost wartości środków zapisanych na subkontach ZUS w związku z przeniesieniem części
aktywów OFE, suwakiem oraz dobrowolnością ucz
uczestnictwa
estnictwa w OFE, spowoduje również wzrost
przyszłych wydatków ZUS w związku z dziedziczeniem tych środków.
Zgodnie z prognozami ZUS, niezależnie od tego, jak dużo osób zdecyduje się na pozostanie w OFE po
wprowadzeniu dobrowolności w tym zakresie, dodatkow
dodatkowe
e wydatki Skarbu Państwa w związku z
dziedziczeniem będą się kształtować zgodnie z projekcją ZUS przedstawioną na poniższym wykresie.
18
Wyliczenia ZUS uwzględniają założenie, że będzie można dziedziczyć środki zapisane na subkontach
osób, które zmarły przed upływem 3 lat po osiągnięciu ustawowego wieku emerytalnego.
emerytalnego
Wykres 9.. Roczne wydatki ZUS w związku z dziedziczeniem składek zaksięgowanych na
indywidualnych subkontach w wyniku wprowadzenia analizowanej Ustaw
Ustawy.
1.4
1.2
1
0.8
0.6
0.4
0.2
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
2052
2054
2056
2058
2060
0
Źródło: Opracowanie własne na podstawie prognoz ZUS zawartych w uwagach do projektu ustawy o zmianie
niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych
funduszach emerytalnych.
4.5 Wpływ tzw. suwaka
Wykresy 10-11 prezentują oszacowanie wartości środków przenoszonych z OFE do ZUS w efekcie
wprowadzania tzw. suwaka (po wcześniejszym przeniesieniu 51,5% środków z OFE do ZUS), z
wyróżnieniem kapitału i składek, a także ze względu na płeć, w latach 2014-2050.
2014
Wykres 10
unaocznia, że większość przenoszonych środków (ponad 80%) stanowi kapitał. Przenoszone środki
będą głównie aktywami wyemitowanymi przez sektor prywatny i nie będą mogły być umorzone tak
jak obligacje (i inne aktywa) jednorazowo przenoszone i umorzone w roku 2014. Przejmując te
aktywa ZUS będzie odgrywał rolę zakładu emerytalnego wypłacającego emeryturę kapitałową.
Zasadniczo, oczekiwana wartość wypłat emerytury kapitałowej powinna być równa wartości zapisu
na koncie w momencie przejścia danej osoby na emeryturę, co w przypadku emerytury wynikającej z
przesuniętego do ZUS kapitału gromadzonego wcześniej w OFE oznacza, że oczekiwana wartość tych
wypłat powinna być równa wartości przekazanych aktywów w momencie podjęcia decyzji o przejściu
na emeryturę
ryturę (czyli z reguły w momencie osiągnięcia wieku emerytalnego). Po obliczeniu wysokości
emerytury kapitałowej aktywa nieprzeznaczone na bezpośrednią wypłatę świadczeń będą mogły być
nadal inwestowane. Jeśli waloryzacja emerytur kapitałowych obliczanych przez ZUS będzie niższa od
przeciętnej oczekiwanej stopy zwrotu z tych aktywów, wówczas przekazanie ZUS funkcji zakładu
emerytalnego będzie przynosiło korzyści finansom publicznym – różnica pomiędzy tą stopą zwrotu (z
nadal inwestowanych aktywów) oraz walo
waloryzacją
ryzacją świadczeń będzie pozostawała w ZUS.
19
Art.6
rt.6 ust. 2 Ustawy, mówi o tym, że subkonto wchodzi do podstawy naliczania emerytury zgodnie z
ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emerytur
emeryturach
ach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, czyli
waloryzacja świadczeń
czeń będzie odbywać się na dotychczasowych zasadach
zasadach.. Jednak trudna do
przewidzenia jest struktura
truktura portfela aktywów OFE po wprowadzeniu Ustawy (i następnie
przekazywanych w ramach suwaka d
do ZUS), a tym bardziej polityka ZUS w odniesieniu do zarządzania
przekazywanym kapitałem – czy przenoszone aktywa będą sprzedawane bądź,, w przypadku takiej
możliwości, umarzane,, czy inwesto
inwestowane dalej (lub czy środki te będą inwestowane w inne aktywa niż
przekazywane). Z powodu dotyczącej
otyczącej tego niepewności w tym miejscu przyjmujemy, że rozważany
transfer kapitału jest neutralny dla finansó
finansów publicznych, czyli zakładamy, że aktywa przekazywane
do ZUS będą inwestowane tak, by dać stopę zwrotu równą tempu waloryzacji, konieczną i
wystarczającą do sfinansowania strumienia emerytur należnych z tytułu przenoszonego kapitału (ale
nie przynoszącą dodatkowych zysków ZUS)
ZUS).
Można jednak dokonać szacunku wpływów i w
wydatków
ydatków związanych z, wynikającym z suwaka,
przekazywaniem na subkonto składki w wysokości 7,3% wynagrodzenia brutto. Wykres 10 pokazuje,
że analogicznie jak w przypadku zmiany podziału składki analizowanej w poprzednim punkcie,
zauważalne wpływy składkowe pojawiają się dużo wcześniej niż istotne wydatki, które w tym
przypadku są też dla danej wartości składek przesuniętych na subkonto relatywnie niższe, ponieważ
waloryzacja na subkoncie obejmuje je tylko przez dziesięć lat.
Wykres 10. Oszacowanie wartości środków przenoszonych z OFE do ZUS zgodnie z tzw. suwakiem,
z wyróżnieniem kapitału i składek
składek,, oraz wydatków na emerytury wynikające ze składek
przekazanych w efekcie suwaka, w latach 2014-2050
2050 (w mld złotych, ceny stałe z 2013 roku)
rok
60
2.5
50
2.0
40
1.5
30
1.0
20
0.5
10
0
0.0
2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050
w tym kapitał
Środki przenoszone do ZUS
w tym składki
Wydatki z tytułu suwaka dla składek (prawa oś)
20
Wykres 11. Oszacowanie wartości środków przenoszonych z OFE do ZUS wg płci w latach 20132050
0 (w mld złotych, ceny stałe z 2013 roku)
roku).
60
50
40
30
20
10
0
2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050
Kobiety
Mężczyźni
Źródło: obliczenia własne.
4.6 Łączny wpływ zmian na finanse publiczne z wyróżnieniem wpływu
waloryzacji na subkoncie
Podsumowując, wpływ Ustawy na przychody i wydatki sektora finansów publicznych charakteryzuje
się znaczną rozbieżnością czasową. Jednorazowym i praktycznie natychmiastowym skutkiem
wprowadzenia w życie Ustawy będzie przekaz
przekazanie
anie z OFE do ZUS aktywów, głownie obligacji, na
kwotę 154 mld zł, co stanowi 9,4% produktu krajowego brutto. Spowoduje to spadek długu
publicznego w relacji do PKB o rzeczoną wielkość. Kolejnym skutkiem Ustawy będzie trwałe
zwiększenie się wpływów składko
składkowych trafiających do FUS na skutek zmiany wysokości składki
trafiającej na subkonto oraz wprowadzenia wyboru pomiędzy OFE a subkontem w ZUS. Przyjmując,
że w OFE pozostanie 30% ubezpieczonych, dodatkowe przychody składkowe do FUS będą stanowiły
ok. 0,5-0,6%
% PKB rocznie. Przeniesienie aktywów i przyszłych strumieni składek do publicznej części
systemu emerytalnego wiąże się z przejęciem przez sektor finansów publicznych zobowiązań co do
wypłat przyszłych emerytur. Niemniej rzeczywiste kosz
koszty z tym związane pojawią
ojawią się ze znacznym
znaczny
opóźnieniem. Relatywnie najwcześniej dadzą o sobie znać efekty przeniesienia 51,5% aktywów z OFE.
Wydatki będące skutkiem zmiany sposobu podziału składki
składki, wprowadzenia dobrowolności
uczestnictwa w OFE oraz tzw. suwaka (w odniesieniu do składek) zaczną wyraźnie rosnąć po 2035
roku. W 2050 roku osiągną poziom 0,
0,62%
% PKB rocznie. Względnie niewielkie znaczenie powinno mieć
dziedziczenie środków zgromadzonych na subkoncie ((500 mln zł w 2030 r. oraz 1,3 mld zł w 2050 r.).
Szybki przyrost wydatków
datków generowanych przez Ustawę w ostatnim okresie objętym analizą
spowoduje znaczny spadek nadwyżki wpływów nad wydatkami (z około 0,66% PKB w 2020 roku do
0,25%
% PKB w 2050 roku), niemniej jednak do roku 2050 wpływy pozostaną wyższe od wydatków, co
jest związane z „niedojrzałością” nowego polskiego systemu emerytalnego, czyli faktem, że
pełnowymiarowe i powszechne uprawnienia emerytalne z filara kapitałowego przydają na osoby
urodzone po 1969 roku, czyli przechodzące na emeryturę od 2036 roku – dlatego zobowiązania
21
emerytalne przechodzące na państwo na mocy Ustawy są relatywnie niskie w horyzoncie 20 lat
(ponieważ wypłaty emerytur z filara kapitałowego byłyby nadal względnie niskie w tym horyzoncie),
po czym gwałtownie rosną po 2036 roku.
Wykres 12.. Dodatkowe wpływy składkowe i wydatki systemu emerytalnego na skutek wejścia w
życie Ustawy z 6 grudnia 2013 roku, w latach 2014-2050 w mld zł wg cen z 2013 roku
wydatki z subkonta, mld zł
wpływy składkowe na subkonto, mld zł
40
35
35
30
30
25
25
20
20
15
15
10
10
5
5
0
0
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
40
wydatki
atki z subkonta, % PKB
wpływy składkowe na subkonto, % PKB
1.0%
1.0%
0.9%
0.8%
0.7%
0.6%
0.5%
0.4%
0.3%
0.2%
0.1%
0.0%
0.8%
0.6%
0.4%
0.2%
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2026
2028
2030
2032
2034
2036
2038
2040
2042
2044
2046
2048
2050
0.0%
Uwaga: Efekt związany z wprowadzeniem wyboru między OFE a ZUS zakłada, że 30% ubezpieczonych
pozostanie w OFE.
Źródło: obliczenia własne.
Ponownie zakładając,
ąc, że w OFE pozostanie 30% ubezpieczonych, spodziewamy się, że skumulowane
wpływy składkowe wyniosą (w cenach z 2013 r.) około 91 mld zł do 2020 roku, 278
2 mld zł do 2030
roku, oraz 912 mld zł do 2050 roku. Dodatkowe wydatki z FUS sięgną 1,4 mld do 2020 roku,
ro 23 mld zł
do 2030 roku, oraz 305 mld zł do 2050 roku. Zarówno wykres 112,, jak i tabela 3 prezentująca
skumulowany wpływ Ustawy na wpływy i wydatki FUS unaoczniają, że największe znaczenie dla
wzrostu przyszłych wpływów składkowych ma dobrowolność uczest
uczestnictwa
nictwa w OFE – nie tylko przy 70procentowym przepływie ubezpieczonych do ZUS
ZUS, ale już przy 40-procentowym
procentowym przepływie wpływy z
tego tytułu przewyższają dwukrotnie wpływy z zapisanego w Ustawie podwyższenia składki
trafiającej na subkonto.
22
Poziom dodatkowych wydatków z FUS będzie jednak rósł po 2050 roku, także w kategoriach odsetka
PKB, choć wpływy będą co najwyżej stabilne. Aktywa i pasywa (zobowiązania) emerytalne OFE są
bardzo zróżnicowane pod względem zapadalności. Te pierwsze (głównie obligacje skarbowe)
generują znaczny strumień pieniędzy
ieniędzy w najbliższych latach (patrz wykres 2). Dopóki pozostają one w
rękach OFE, strumień ten byłby dla finansów publicznych kosztem. Po ich przeniesieniu do ZUS i
umorzeniu, będą one stanowić dla finansów publicznych oszczędności. Odwrotnie jest w przypadku
przy
zobowiązań emerytalnych. Tak długo, jak pozostają one w rękach OFE, państwo oszczędza, gdyż nie
musi wypłacać emerytom części ich świadczeń. Po ich przejęciu, obowiązek ten spadnie na państwo.
Zobowiązania te są jednak bardzo odległe w czasie. W najb
najbliższych
liższych latach stosunkowo niewiele osób
będzie pobierać emerytury z nowego systemu emerytalnego. Znacznie więcej będzie opłacać składki.
Z biegiem czasu proporcje te będą się zmieniać. Zobowiązania państwa będą stopniowo wzrastać a
przychody ze składek maleć.
leć. Jednak dopiero w drugiej połowie XXI wieku bilans obecnej Ustawy
zacznie być ujemny. Kluczowym czynnikiem stojącym za wzrostem przyszłych zobowiązań z tytułu
emerytur w efekcie obecnych zmian emerytalnych jest waloryzacja środków przypisanych na
subkoncie
ncie w ZUS w tempie przekraczającym wzrost bazy składkowej.
20312050
20142050
7
20142030
6
20142050
5
20312050
4
20142030
3
20142050
2
Przeniesienia 51,5%
aktywów
Zmiany rozdysponowania
składki
Dobrowolności (60% w
OFE)
Dobrowolności (30% w
OFE)
Dobrowolności (0% w
OFE)
Dziedziczenia środków na
subkoncie
Suwak (składka)
20312050
1
20142030
Tabela 2.. Skumulowane zmiany w wydatkach i wpływach składkowych do FUS w mld zł wg cen z
2013 r.
wydatki na wypłaty
wpływy składkowe na
wynik subkonta
emerytur z subkonta
subkonto
Efekt:
16,3
133,6
149,9
-
-
-
-16,3
-133,6
-149,9
0,7
23,9
24,5
55,1
119,5
174,6
54,5
95,6
150,1
1,6
50,7
52,3
114,2
232,3
346,5
112,6
181,6
294,2
2,8
88,7
91,5
199,9
406,5
606,3
197,1
317,8
514,9
4,0
126,7
130,7
285,5
580,7
866,2
281,5
454,0
735,5
3,3
18,9
22,2
-
-
-
-3,3
-18,9
-22,2
0,2
16,6
16,8
22,6
108,5
131,1
22,4
91,9
114,3
23,3
281,7
304,9
277,6
634,5
912
254,4
352,8
607,2
Suma (1)+(2)+(4)+(6)+(7)
Uwagi: W zestawieniu
u pominięto przychody z tytułu przeniesienia 51,5% aktywów z OFE do ZUS, gdyż nie
generuje to dodatkowego strumienia składkowego. W wierszach 33-5
5 (efekt dobrowolności), liczby
procentowe oznaczają odsetek osób pozostających w OFE.
Źródło: w przypadku efektu
tu dziedziczenia: prognozy ZUS zawarte w uwagach do projektu Ustawy, dla
pozostałych kategorii: obliczenia własne.
Zapisanie środków na subkoncie tworzy wyższe zobowiązania emerytalne państwa w stosunku do
ubezpieczonych niż gromadzenie ich na rachunku w I filarze, gdyż oba przypisy są waloryzowane
według innych zasad. Na subkoncie środki podlegają corocznej waloryzacji o wskaźnik równy
średniorocznej dynamice produktu krajowego brutto w cenach bieżących za okres ostatnich 5 lat
poprzedzających termin waloryzacji.
ryzacji. Wskaźnik waloryzacji środków gromadzonych w I filarze jest
23
równy wskaźnikowi zmiany cen towarów i usług konsumpcyjnych powiększonemu o realny wzrost
sumy przypisu składek na ubezpieczenie emerytalne
emerytalne.. Waloryzacja w I filarze odpowiada więc tempu
przyrostu bazy składkowej (o ile tempo przyrostu bazy składkowej nie jest mniejsze od inflacji,
inflacji co
jednak nie ma miejsca w scenariuszu makroekonomicznym MF
MF).. Aby ocenić wpływ obu sposobów
waloryzacji składek na zobowiązania ZUS, przeprowadzono symulację dla dwóch różnych scenariuszy
makroekonomicznych. Wyniki przedstawiono na wykresie 113,, który pokazuje, że przyszłe
zobowiązania emerytalne
lne przyrastają szybciej na subkoncie niż w pierwszym filarze.8 Wykres 2 w
podrozdziale 4.1 unaocznia, że tempo waloryzacji na subkoncie jest także wyższe niż przeciętne
oprocentowanie obligacji skarbu państwa.
Wykres 13. Skumulowana
na waloryzacja w pierwszym filarze i na subkoncie w ZUS według scenariuszy
makroekonomicznych Ministerstwa Finansów oraz Ageing Working Group Komisji Europejskiej
Scenariusz makroekonomiczny MF
Scenariusz makroekonomiczny AWG
700
450
600
400
350
500
300
400
250
300
200
200
150
100
100
50
0
0
skumulowana waloryzacja 1 filar
skumulowana waloryzacja 1 filar
skumulowana waloryzacja subkonto
skumulowana waloryzacja subkonto
Źródło: Lewandowski (2013)
Innymi słowy, dana kwota ulokowana na subkoncie na dany okres tworzy wyższe zobowiązania
państwa niż ta sama kwota ulokowana w pierwszym filarze lub wydana natychmiast (np. na bieżące
świadczenia lub transfer składki do OFE) i spłacona po danym okres
okresie
ie czasu emisją długu. Oznacza to,
że przyrost zobowiązań FUS z tytułu składek wpłacanych na subkonto przewyższa przyrost przyszłych
dochodów składkowych, co będzie powodowało niezbilansowanie systemu w długim okresie.
Wielkość deficytu FUS spowodowana ist
istnieniem
nieniem subkonta będzie zależała od warunków
makroekonomicznych (tempa wzrostu gospodarczego, wzrost wynagrodzeń, wskaźnik zatrudnienia).
8
Tabela 10 w przedstawionym przez rząd „„Przeglądzie
Przeglądzie funkcjonowania systemu emerytalnego”
emerytalnego pokazuje, że
jeśli subkonto istniałoby już w roku 2000, to średnia waloryzacja na subkoncie byłaby wyższa niż na koncie w
ZUS.
24
Wykres 14. Wydatki FUS wynikające z wyższej waloryzacji na subkoncie niż w pierwszym filarze
w latach 2014-2050,, w mld zł (w cenach z 2013 r.)
800
mln zł
600
400
200
0
2014
2018
2022
2026
2030
2034
przeniesienie aktywów
zmiana składki
dobrowolność 30%
dobrowolność 0%
2038
2042
2046
2050
dobrowolność 60%
Źródło: Opracowanie własne.
Reforma emerytalna z roku 1999 wprowadziła mechanizm waloryzacji w pierwszym filarze, który
zmierzał do zbilansowania wpływów ze składek i wydatków na emerytury w publicznej
publiczn części
systemu. Stworzenie subkonta tę zasadę naruszyło. Dotychczas przypisy na subkontach były dość
małe, zwłaszcza wobec stanu kont w pierwszym filarze, jednak zaproponowane w Ustawie
mechanizmy zmierzają do znaczącego wzrostu sumy zapisów na subkonci
subkoncie.
e. Stworzy to trwałą i
narastającą nierównowagę funduszu emerytalnego FUS – w porównaniu do przyrostu zobowiązań
wynikających z zapisów składek w pierwszym filarze i przychodów składkowych (rosnących w tym
samym tempie co te zapisy, o ile inflacja nie przewyższa nominalnego wzrostu bazy składkowej),
zobowiązania wynikającee z zastąpienia części stanu kont w OFE zapisami na subkoncie w ZUS oraz
przesunięciem składki z OFE do ZUS (zmiana podziału, dobrowolność, suwak), będą systematycznie
większe. Koszty wynikające z zasad waloryzacji subkonta zostały przedstawione na wykresie
wykresi 14.
Wynikający z waloryzacji subkonta skumulowany koszt analizowanych zmian wynosi 18mld zł
(ponownie przy założeniu, że 30% ubezpieczonych pozostanie w OFE), co w okresie 2014-2050
2014
stanowi około 6% wydatków wynikających z Ustawy – o tyle wydatki będą wyższe
ższe niż gdyby przypisy
emerytalne, zamiast trafiać na subkonto, były ewidencjonowane w I filarze. Ta kwota nie będzie
miała pokrycia we wpływach ze składek, mimo podniesienia udziału ZUS w całości składki, ale dopiero
po 2050 roku – wcześniej przeważa efe
efekt
kt związany z podniesieniem udziału ZUS w składce. Przy tym,
gdyby w miejsce scenariusza makroekonomicznego MF przyjąć dużo bardziej pesymistyczny
scenariusz AWG, różnica ta sięgnęłaby 50 mld zł (w cenach stałych z 2013r.).
25
5
Podsumowanie
1. Sytuacja finansów publicznych w Polsce na początku 2014 r. jest trudna. Deficyt strukturalny,
oraz trwający kryzys finansowy spowodowały wzrost długu publicznego powyżej 50% PKB,
czyli blisko progu 60% zapisanego w polskiej Konstytucji oraz europejskim Traktacie z
Maastricht.
t. Istnieje więc konieczność podjęcia działań na rzecz większego zbilansowania
finansów publicznych a więc podwyższenia przychodów i obniżenia wydatków. Rząd
zdecydował się na rozwiązanie tymczasowe, polegające na przeniesieniu części aktywów
zgromadzonych na poczet przyszłych emerytur z OFE do ZUS oraz części składek na
ubezpieczenie emerytalne. Zmiana ta pozwala jednorazowo obniżyć dług publiczny o
nieznacznie zwiększyć wpływy do ZUS z tytułu składek, ale nie rozwiązuje problemu
strukturalnego deficytu. M
Można
ożna się więc spodziewać, że począwszy od 2015 dług publiczny
publi
ponownie zacznie narastać.
2. Bezpośrednią i natychmiastową konsekwencją Ustawy dla finansów publicznych jest
jednorazowe przeniesienie aktywów z OFE do ZUS o wartości ok. 154 mld zł (9,4% PKB).
Pozwoli
ozwoli to obniżyć koszty obsługi długu publicznego o ok. 0,6% PKB w latach 2014-2015
2014
oraz
znacząco zmniejszyć potrzeby pożyczkowe państwa w latach 2016
2016-2018.
2018. Wraz z przejęciem
tych aktywów, państwo przejmie też zobowiązania (w postaci zapisów na subkontach)
subkontach
względem przyszłych emerytów, ale ich zapadalność jest bardzo odłożona w czasie. Tym
niemniej, tylko z tytułu przeniesionych zobowiązań, do 2050 r. państwo będzie musiało
wypłacić ok. 150 mld zł przyszłym emerytom, czyli tyle ile wynosi nominalna wartość
aktywów,, które mają być przeniesione z OFE do ZUS zgodnie z Ustawą.
3. Wpływ na finanse publiczne wprowadzenia dobrowolności przekazywania składki do OFE jest
trudny do oszacowania, gdyż zależy od tego, jak duży odsetek ubezpieczonych zdecyduje się
na kontynuowanie
uowanie swojego uczestnictwa w drugim filarze systemu emerytalnego. Zakładając,
że będzie to 30%, Fundusz Ubezpieczeń Społecznych otrzyma strumień dodatkowych składek
o równowartości ok. 0,55% PKB rocznie. Zapadalność przejętych z tego tytułu zobowiązań
będzie
zie następować wraz z przechodzeniem kolejnych roczników ubezpieczonych na
emeryturę. Wydatki Funduszu Ubezpieczeń Społecznych będą więc z ich tytułu wzrastać, ale
w horyzoncie 2050 r. nie powinny przekroczyć 0,54% PKB. W związku z tym, dobrowolność
przekazywania
zywania składek do OFE będzie mieć pozytywny wpływ na bilans sektora finansów
publicznych w horyzoncie najbliższych 35 lat i dopiero w drugiej połowie XXI wieku zacznie
ten bilans pogarszać.
4. Wpływ Ustawy na przychody i wydatki sektora finansów publicznych charakteryzuje się
znaczną niezgodnością czasową. Poprawa po stronie przychodów następuje od początku
rozpatrywanego okresu analizy
analizy,, gdyż przejęte aktywa i strumienie składek mają realną
wartość pieniężną, zaś przejęte zobowiązania nie są przedmiotem rzeczywistej
rzecz
wyceny, zaś
wynikające z nich wydatki publiczne będą bardzo odłożone w czasie (większość z nich nastąpi
po 2050 r.). W ten sposób, bieżące problemy finansów publicznych Polski są finansowane
poprzez wzrost przyszłych zobowiązań państwa, które będą musiały spłacić przyszłe
pokolenia.
26
5. Kluczowym aspektem zmierzającym do pogorszenia sytuacji FUS w długim okresie są przyjęte
zasady waloryzacji na subkoncie, które, jak pokazuje Lewandowski (2013), są kluczowe dla
atrakcyjności subkonta z punktu widzenia u
ubezpieczonych, ale tworzą zobowiązania
przyrastające szybciej niż wpływy składkowe – w okresie 2014-2050
2050 lukę z tego tytułu
szacujemy na 18 mld zł (w cenach z 2013r.), jednak w dłuższym okresie będzie ona znacząco
większa, a im wolniejszy będzie wzrost wyn
wynagrodzeń
agrodzeń i zatrudnienia, tym będzie ona większa.
większa
27
Bibliografia
Bukowski, M., Chłoń-Domińczak,
Domińczak, A. i Góra, M. (2009). Zmiany w nowym systemie emerytalnym a dług
i deficyt publiczny - identyfikacja problemu i droga wyjścia. Warszawa: IBS Policy
P
Paper No.1.
Hagemejer, J., Makarski, K. i Tyrowicz, J. (2013). Unprivatizing the Pension System: The Case of
Poland.
WNE
Working
Paper
no.
26/2013
(111)
(111),
http://www.wne.uw.edu.pl/inf/wyd/WP/WNE_WP111.pdf.
KOBE. (2013). Oświadczenie KOBE w odpowiedzi na rządowy przegląd systemu emerytalnego.
Warszawa: Komitet Obywatelski ds. Bezpieczeństwa Emerytalnego .
Komisja Europejska. (2013a). European system of accounts - ESA 2010. Luksemburg: Publications
Office of European Union.
Komisja Europejska. (2013b). Commisssion
ommisssion Staff Working Document SWD(2013) 605 Final. Pobrano
01 20, 2014 z lokalizacji Strona internetowa Komisji Europejskiej poświęcona procedurze EDP
w
odniesieniu
do
Polski:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/othe
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/other_docu
ments/2013-11-15_pl_communication_swd_en.pdf
15_pl_communication_swd_en.pdf
Lewandowski, P. (2013). Dobrowoln
Dobrowolność uczestnictwa w OFE - analiza potencjalnych skutków.
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. (2013). Ocena Skutków Regulacji do ustawy o reformie
systemu
emerytalnego
emerytalnego..
Pobrano
styczeń
17,
2014
z
lokalizacji
http://www.mpips.gov.pl/archiwum
http://www.mpips.gov.pl/archiwum-projekty-aktow-prawnych-/archiwum
/archiwum-projektyustaw/ubezpieczenia/ustawa
ustaw/ubezpieczenia/ustawa-o-zmianie-niektorych-ustaw-w-zwiazku-z-okresleniem
okresleniem-zasadwyplaty-emerytur-ze-srodkow
srodkow-zgromadzonych-w-otwartych-funduszach--emerytalnych-/
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej oraz Ministerstwo Finansów. (2013). Przegląd
funkcjonowania systemu emerytalnego. Warszawa.
28