pobierz - Lubelski Urząd Wojewódzki w Lublinie

WOJEWODA LUBELSKI
Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II.4131.347.2016
Wojewody Lubelskiego
z dnia 8 listopada 2016 r.
stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Mircze z dnia 30 września 2016 roku Nr
XVIII/163/2016 w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek dodatku motywacyjnego,
funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowych warunków ich przyznawania, sposobu obliczania
wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli
zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Mircze.
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z
2016 r. poz. 446)
stwierdzam nieważność
uchwały Rady Gminy Mircze z dnia 30 września 2016 roku Nr XVIII/163/2016 w sprawie regulaminu
określającego wysokość stawek dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz
szczegółowych warunków ich przyznawania, sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny
ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach
prowadzonych przez Gminę Mircze.
Uzasadnienie
Uchwała Nr XVIII/163/2016 Rady Gminy Mircze została doręczona organowi nadzoru w dniu 11
października 2016 roku.
Uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta
Nauczyciela (Dz.U. z 2016 r. poz. 1379).
W myśl art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką
samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli
poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu:
1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki
przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,
2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i
godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,
3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile
nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach
- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o
których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu
terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.
Powyższy przepis wskazuje zagadnienia powierzone organom prowadzącym do uregulowania w
formie uchwały, a jednocześnie określa granice kompetencji prawotwórczej przyznanej w tym zakresie
organowi prowadzącemu.
Regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego, wydawanym z upoważnienia
określonego w art. 30 ust. 6 ustawy, co oznacza, że organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne
zawarte w upoważnieniu. Istotą oceny prawidłowości uchwały w przedmiotowej sprawie jest więc
wskazanie zakresu, jaki obejmuje upoważnienie ustawowe, a w konsekwencji, czy istotnie autor uchwały
wypełnił cały zakres spraw przekazanych mu przez ustawodawcę do uregulowania, jednocześnie nie
przekraczając kompetencji przyznanych normą ustawową.
Id: CEA84C4B-D20A-4D13-847C-9D75A7FBDF21. Podpisany
Strona 1
Rada gminy uchwalając regulamin wynagradzania nauczycieli zobowiązana jest przestrzegać zakresu
upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Z istoty prawa miejscowego wynika, że regulacje w nim
zawarte winny w sposób kompleksowy wypełniać delegację ustawową.
W
postanowieniach regulaminu powinny zatem znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich
określonych w art. 30 ust. 6 ustawy punktów.
Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w
drodze uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r.
sygn. akt II SA/Op 480/07, Lex nr 3816930).
Rada Gminy Mircze nie wypełniła dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 30 ust. 6 ustawy Karta
Nauczyciela. W uchwalonym przez Radę regulaminie nie została bowiem określona wysokość nagród dla
nauczycieli.
Zgodnie z § 17 regulaminu „1. Nauczycielom przysługują nagrody zgodnie z art. 47 ust. 1 oraz 49 ust.
1 pkt 1 Karty nauczyciela. 2. Kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli, o których mowa w art. 49
ust. 1 pkt 1 karty nauczyciela określa odrębna uchwała Rady Gminy”.
Z treści art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela wynika, iż w regulaminie wynagradzania
nauczycieli winna zostać określona wysokość nagród dla nauczycieli za osiągnięcia dydaktyczne,
wychowawcze i opiekuńcze. Z delegacji określonej ww. przepisem ustawy wynika bowiem obowiązek
ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w uchwalanym regulaminie
wynagradzania nauczycieli wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa
w ust. 1 pkt 4, a zatem również nagród, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych
przepisach.
Zapis § 17 regulaminu powyższego wymogu ustawowego nie spełnia.
Jednocześnie powyższej wady prawnej regulaminu nie sanuje uchwała Rady Gminy Mircze z dnia 30
grudnia 2008 roku Nr XXIII/152/2008 w sprawie ustalenia regulaminu określającego kryteria i tryb
przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach
prowadzonych przez Gminę Mircze, w której postanowieniach również nie określono wysokości nagród dla
nauczycieli.
Należy przy tym podkreślić, iż ustawodawca rozdzielił upoważnienie dla rady w zakresie ustalania
wysokości nagród - w uchwale wydanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela oraz w
zakresie ustalania kryteriów i trybu przyznawania nagród - w uchwale wydanej na podstawie art. 49 ust. 2
tejże ustawy, ustanawiając jednocześnie odmienny tryb wymagany przy podejmowaniu przedmiotowych
uchwał.
Do podjęcia uchwały w sprawie ustalania zasad przyznawania nagród nie jest konieczne, tak jak do
podjęcia uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, uzgodnienie jej projektu ze związkami
zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, a jedynie zaopiniowanie uchwały przez związki zawodowe na
podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (zob. wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 19/08).
Zatem w celu prawidłowej realizacji upoważnienia określonego w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta
Nauczyciela wymagane jest ustalenie przez Radę Gminy Mircze wysokości nagród dla nauczycieli w
uchwale w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, której projekt w powyższym zakresie podlega
uzgodnieniom z właściwymi związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.
Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w
niej postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo
realizujących delegację ustawową. Niewyczerpanie zakresu przekazanego przez ustawodawcę do
uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa i nieważnością uchwały w
całości.
Ponadto uchwała zawiera inne wady prawne.
W § 4 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy postanowiła, iż: „Ogólna wartość dodatku motywacyjnego w
szkole wynosi 5% kwoty stanowiącej sumę wynagrodzeń zasadniczych wszystkich nauczycieli zatrudnionych
w danej szkole”.
Id: CEA84C4B-D20A-4D13-847C-9D75A7FBDF21. Podpisany
Strona 2
W ocenie organu nadzoru przytoczona regulacja wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego
z art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela.
Jak wskazano wyżej regulamin, jest aktem prawa miejscowego, winien mieścić się w granicach
upoważnienia ustawowego oraz zawierać normy mające charakter generalny, abstrakcyjny i zewnętrzny.
Zapis określający pewną pulę środków przeznaczonych na dodatki motywacyjne dla nauczycieli stanowiąc
normę planistyczną dotyczącą budżetu, wykracza poza dopuszczalne ramy materii mogących stanowić
przedmiot regulacji regulaminowej stanowionej na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela.
We wskazanym upoważnieniu nie mieści się kompetencja organu do zabezpieczania puli środków na
potrzeby wypłaty dodatku motywacyjnego i innych dodatków do wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli,
albowiem ta czynność winna zostać uregulowana w uchwale budżetowej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK
456/13, literalne brzmienie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela wyklucza możliwość
wyprowadzenia z tego przepisu kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego do określenia
w regulaminie wynagradzania nauczycieli wysokości środków, jakie z kwoty planowanej na wynagrodzenia
zasadnicze nauczycieli - mają być przeznaczone na dodatki motywacyjne.
Podkreślenia wymaga również, że regulacje dotyczące finansowania zadań oświatowych jednostek
samorządu terytorialnego zawarte są w odrębnych ustawach (art. 5a ustawy o systemie oświaty).
Z przepisów art. 30 ust. 8 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty
wynika, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym na wynagrodzenia nauczycieli,
zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Realizacja zadań oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego jest ściśle powiązana z ich
budżetem, na który składają się dochody własne, dotacje celowe z budżetu państwa oraz subwencje ogólne w tym przeznaczone na oświatę. Rzeczą zatem Rady Gminy przy uchwalaniu regulaminu wynagradzania
nauczycieli jest uwzględnienie zasad finansowania wynagrodzeń nauczycieli, nie jest natomiast
dopuszczalne wprowadzanie do uchwały przepisów dotyczących materii zastrzeżonej do odrębnej regulacji
prawnej. Środki uzyskiwane z budżetu państwa w ramach subwencji ogólnej oraz dochodów własnych
jednostki samorządu przeznaczają na finansowanie zadań oświatowych w drodze uchwalanych corocznie
budżetów.
Organ prowadzący szkołę ma generalną kompetencję do określania wysokości środków
przeznaczonych na poszczególne składniki wynagrodzenia pracowników szkół z uwagi na konieczność
zapewnienia prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi.
Jednakże postanowień takich nie można zamieszczać w regulaminie wynagradzania nauczycieli, mającym
charakter aktu prawa miejscowego, podejmowanego na podstawie delegacji ustawowej, która w sposób
ścisły określa, co powinno być uregulowane w akcie wydawanym
w wykonaniu tej delegacji.
W § 10 regulaminu Rada określiła, że przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego bierze się pod
uwagę m. in. prawidłową organizację pracy szkoły (pkt 2), poprawność pod względem formalno – prawnym
podejmowanych decyzji oraz ich zasadność (pkt 3), prawidłowość realizacji budżetu szkoły i przestrzeganie
dyscypliny finansowej (pkt 7), terminowość i rzetelność wykonywanych zadań (pkt 8), współdziałanie ze
związkami zawodowymi (pkt 11), prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej (pkt 10), troska o bazę
szkoły i jej rozwój (pkt 12), samodzielność i inicjatywa w rozwiązywaniu problemów (pkt 13),
współdziałanie z organem prowadzącym w zakresie realizacji zadań edukacyjnych i wychowawczych oraz
realizacja zaleceń i wniosków organu prowadzącego (pkt 14).
W art. 30 ust. 2 ustawa Karta Nauczyciela wskazuje przesłanki, od których uzależniona jest
wysokość wynagrodzenia nauczyciela.
Zgodnie z tym przepisem, wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależniona jest od
stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zajęć obowiązkowych, a wysokość
dodatków odpowiednio od okresu zatrudnienia (dodatek stażowy), jakości świadczonej pracy i wykonywania
dodatkowych zadań lub zajęć (dodatek motywacyjny), powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji
(dodatek funkcyjny) oraz trudnych lub uciążliwych warunków pracy (dodatek za warunki pracy).
Stosownie zaś do treści § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia
2005 roku w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych
warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu
Id: CEA84C4B-D20A-4D13-847C-9D75A7FBDF21. Podpisany
Strona 3
wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416, ze zm.), do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są
nauczyciele, którym powierzono:
1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki
organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo
inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły;
2) sprawowanie funkcji:
a) wychowawcy klasy,
b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta,
c) opiekuna stażu.
Z przywołanych przepisów wynika m.in. iż przyznanie dodatku funkcyjnego i jego wysokość
uzależniona jest tylko od sprawowanej funkcji lub powierzonego stanowiska.
Należy podkreślić, że dodatek funkcyjny różni się od wszystkich innych dodatków tym, że jest ściśle i
bezpośrednio związany z funkcją wykonywaną przez pracownika, a mianowicie dyrektora lub wicedyrektora
szkoły, osoby, której powierzono inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły,
wychowawcy klasy, doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta albo opiekuna stażu. Jest to stały
składnik wynagrodzenia pracownika pełniącego funkcję określoną w § 5 rozporządzenia, stanowiący
ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy, zwiększony zakres odpowiedzialności.
Sam fakt, że pracownikowi powierzono funkcję wskazaną w przepisach rozporządzenia, uzasadnia jego
prawo do otrzymywania dodatku.
Po stronie organu stanowiącego gminy istnieje uprawnienie do różnicowania wysokości dodatków
funkcyjnych, jednak powinny one odpowiadać istocie tego dodatku. Z tego względu dopuszczalne jest
uzależnienie wysokości tego dodatku od wielkości szkoły, jej warunków organizacyjnych, liczby uczniów i
oddziałów, gdyż elementy te mają bezpośredni wpływ na nakład pracy i zakres odpowiedzialności osoby,
której powierzono stanowisko funkcyjne (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 roku sygn. akt I OSK
2908/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2008 roku sygn. akt IV SA/Wr 169/08).
Wskazane w § 10 pkt 2-3, 7-14 regulaminu przesłanki przyznania dodatku funkcyjnego, dotyczące
jakości świadczonej pracy w szkole, zaangażowania w realizację zadań statutowych jak i określonych w
planie budżetowym szkoły, współpracy ze związkami zawodowymi mieszczą się w ogólnych warunkach
przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego związanych ze szczególnie efektywnym wypełnianiem
zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem (§ 6 pkt 5 rozporządzenia) i w ramach
upoważnienia z art. 30 ust. 6 pkt 1 stanowić mogą szczegółowe warunki przyznania dodatku
motywacyjnego.
W § 15 ust. 4-7 regulaminu Rada Gminy określiła wysokość dodatku za trudne warunki pracy wynosi
(ust. 4-6) oraz za uciążliwe warunki pracy (ust. 7) za każdą efektywnie przepracowaną godzinę nauczania.
W § 16 ust. 4 rada postanowiła, że: „Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w
tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni
ustawowo wolne od pracy, oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończąw środku
tygodnia – za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się tygodniowy obowiązkowy
wymiar zajęć określony w art. 42 ust. 3 lub ustalony na podstawie art. 42 ust. 7 Karty nauczyciela,
pomniejszony o 1/5 tego wymiaru (lub ¼, gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy
dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od prac. Liczba godzin
ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenia w takim tygodniu, nie może być jednak większa niż
liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym”.
Powyższe regulacje naruszają w sposób istotny art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela.
Na podstawie przywołanego przepisu, rada gminy ustala szczegółowe warunki obliczania i wypłacania
wynagrodzenia za warunki pracy i za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw.
W cytowanej normie kompetencyjnej nie mieści się upoważnienie do określania warunków
przyznawania wynagrodzenia za warunki pracy oraz za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych
zastępstw.
Id: CEA84C4B-D20A-4D13-847C-9D75A7FBDF21. Podpisany
Strona 4
Oznacza to, iż rada gminy nie określa warunków nabycia prawa do wynagrodzenia, a jedynie
realizację tego prawa, warunki obliczania i wypłacania, a więc wskazywanie na jakiej podstawie ustalone
jest wynagrodzenie za takie godziny, wysokość tego wynagrodzenia i sposób w jaki jest ono wypłacane.
Ustalenie zatem przez radę gminy w jakich okolicznościach przysługuje wynagrodzenie za godziny ponad
wymiarowe nie można uznać za warunek obliczania, czy wypłacania tego składnika wynagrodzenia
nauczyciela (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 274/05).
Należy zauważyć, iż istnieją sytuacje, gdy akt prawny wyższego rzędu zapewnia nauczycielom
wynagrodzenie w przypadku usprawiedliwionej nieobecności w pracy.
Nieuprawniony byłby zatem generalny wniosek, iż do celów ustalenia wynagrodzenia za warunki
pracy i za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw jest brany pod uwagę czas wyłącznie
efektywnego (faktycznego) świadczenia pracy przez nauczyciela.
Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (m.in. wyroki WSA we
Wrocławiu z dnia 13.08.2008 roku sygn. akt IV/SA/Wr 197/08 i z dnia 21.08.2008 roku sygn. akt IV/SA/Wr
294/08 Lex Nr 484633).
Jeśli nauczyciel zgodnie z przepisami zachowuje prawo do wynagrodzenia to przysługuje mu ono za
każdą godzinę zajęć przydzieloną powyżej obowiązkowego wymiaru godzin, a nie tylko za liczbę godzin
przypadającą ponad obliczaną wg § 16 ust. 4 regulaminu, podstawę obowiązkowego wymiaru zajęć
pomniejszonego o 1/5 tego wymiaru lub 1/4 gdy dla nauczyciela ustalona czterodniowy tydzień za każdy
dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyroku z dnia 19 sierpnia
2009 roku, sygn. akt II SA/Go 439/09, taki sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe
sprzeczny jest z przepisami kodeksu pracy, a także spowodowałby,iż w niektórych tygodniach nauczyciele nie
otrzymaliby wynagrodzenia za przydzielone im i nie wykonane godziny ponadwymiarowe, mimo że prawo do
wynagrodzenia wynikałoby z przepisów ogólnych prawa pracy.
Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVIII/163/2016 jest
uzasadnione.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego, złożona za moim pośrednictwem w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia
nadzorczego.
w/z WOJEWODY LUBELSKIEGO
Robert Gmitruczuk
WICEWOJEWODA
Otrzymują:
1) Przewodniczący Rady Gminy Mircze
2) Wójt Gminy Mircze
Id: CEA84C4B-D20A-4D13-847C-9D75A7FBDF21. Podpisany
Strona 5