wybrane aspekty zarządzania rozwojem regionalnym i lokalnym

wybrane aspekty zarządzania rozwojem regionalnym i lokalnym

WYBRANE ASPEKTY ZARZĄDZANIA
ROZWOJEM REGIONALNYM I LOKALNYM
SELECTED PROBLEMS OF REGIONAL
AND LOCAL DEVELOPMENT MANAGEMENT
SELECTED PROBLEMS
OF REGIONAL AND LOCAL
DEVELOPMENT MANAGEMENT
edited by Krystian Heffner
Politechnika Opolska
Wydział Zarządzania i Inżynierii Produkcji
Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN
WYBRANE ASPEKTY
ZARZĄDZANIA ROZWOJEM
REGIONALNYM I LOKALNYM
pod redakcją naukową Krystiana Heffnera
Opole 2009
Recenzenci
prof. nadzw. UE dr hab. Stanisław Korenik – teksty ekonomiczno-społeczne
prof. nadzw. PO dr hab. Gabriela Jyż – teksty prawnicze
Dofinansowano ze środków Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego
ISBN 978-83-61629-34-4
Wydawnictwo
PRO PUBLICO
ul. Bolesławy 10
61-054 Poznań
tel. (61) 876-84-88
kom. 695-661-552
Druk
Drukmar, ul. św. Antoniego 59, 61-359 Poznań, tel. (61) 870-01-20
SPIS TREŚCI
Krystian Heffner, Wstęp
11
CZĘŚĆ I: ASPEKTY PRAWNE, FINANSOWE
I ORGANIZACYJNE ROZWOJU
Ro z dział 1
Jan Pomierny, Analiza wybranych parametrów finansowych
państwa – stan krytyczny
16
Rozdział 2
Grzegorz Sroślak, Reformy budżetowe w Federacji Rosyjskiej jako
następstwo monitorowania rozwoju regionalnego
26
Rozdział 3
Michał Bartoszewicz, Pozycja prawna regionu w wybranych
państwach Unii Europejskiej
34
Rozdział 4
Marian Kachniarz, Większy jest lepszy? Problem ładu
instytucjonalnego na poziomie lokalnym
47
Rozdział 5
Daria Sorówka, Wpływ ubiegania się o dotacje unijne na rozwój
i sytuację ekonomiczną przedsiębiorstw w województwie opolskim
56
Rozdział 6
Małgorzata Magdziarczyk, Konstytucyjna zasada wolności
działalności gospodarczej jako determinanta
rozwoju gospodarczego regionu 67
Rozdział 7
Monika Szymura, Instytucja konsula honorowego w Polsce
po 1989 roku i jej znaczenie dla rozwoju regionu
81
Część II: PROBLEMY ZARZĄDZANIA REGIONEM
I STRUKTURAMI LOKALNYMI
Rozdział 8
Petr Besta, Andrea Sikorová, Lenka Švajdová, Martin Mynář, Innovative
management
94
6
Spis treści
Ro z dział 9
Henryk Brandenburg, Tomasz Ochwat, Zarządzanie projektami
rozwoju lokalnego w Świętochłowicach
103
R o z d z i a ł 10
Dariusz Krawczyk, Ochrona zasobów wodnych w aspekcie zmian
infrastruktury na obszarach wiejskich
114
R o z d z i a ł 11
Zbigniew Świątkowski, Ranking gmin województwa lubuskiego
127
Część III: INNOWACYJNE DZIAŁANIA
W ROZWOJU REGIONALNYM I LOKALNYM
R o z d z i a ł 12
Małgorzata Adamska, Znaczenie kształcenia na odległość
w dobie globalnych rynków pracy i migracji ludności
140
R o z d z i a ł 13
Alicja Kolasa-Więcek, Rozwój energetyki wiatrowej oraz potencjalne
możliwości wykorzystania energii wiatru w Polsce z uwzględnieniem
województwa opolskiego
150
R o z d z i a ł 14
Ewa Kulińska, Znaczenie działań antykryzysowych w ewaluacji
przemysłu wydobywczego
159
R o z d z i a ł 15
Marek Matulewski, Wybrane aspekty konkurencyjności
łańcucha dostaw w aspekcie regionu
164
R o z d z i a ł 16
Marian A. Partyka, Adam Deptuła, Analiza rozwoju regionalnego
przedsiębiorstw w zakresie mechatroniki
177
R o z d z i a ł 17
Grzegorz Sroślak, Lena Bazhenova, Specjalne strefy ekonomiczne
w Rosji jako istotny czynnik rozwoju regionalnego – efekt działań
kontrolnych i dostosowawczych
188
R o z d z i a ł 18
Adam Wasiołka, Wpływ decyzji lokalizacyjnej parku
technologicznego na atrakcyjność regionu
197
Spis treści
7
Część IV: WYBRANE UWARUNKOWANIA
SPOŁECZNE ROZWOJU
REGIONALNEGO I LOKALNEGO
R o z d z i a ł 19
Sebastian Fikus, Media regionalne w globalnej rzeczywistości
212
R o z d z i a ł 20
Anna Zajączkowska, Wpływ mniejszości niemieckiej na rozwój
społeczny i kulturalny w województwie opolskim
221
R o z d z i a ł 21
Katarzyna Sipurzyńska-Rudnicka, Struktura zawodowa ofert pracy
w województwie dolnośląskim w latach 1999-2008
234
R o z d z i a ł 22
Kornelia Polek-Duraj, Społeczna odpowiedzialność przedsiębiorstw
za zapewnienie właściwych warunków pracy w aspekcie globalizacji
250
R o z d z i a ł 23
Danuta Szlachcic-Dudzicz, Działania na rzecz najuboższych rodzin
na terenie województwa opolskiego po 2004 roku
258
R o z d z i a ł 24
Danuta Szwajca, Segmentacja eurokonsumentów oparta
na kryteriach psychograficznych
270
R o z d z i a ł 25
Anna Rajchel, Świadomość regionalna młodzieży ponadgimnazjalnej 281
Autorzy
294
CONTENTS
Krystian Heffner, Introduction
13
PART I: LEGAL, FINANCIAL AND ORGANISATION
PROBLEMS OF DEVELOPMENT
Chapter 1
Jan Pomierny, Analysis of selected financial parameters of the State
– a critical condition
16
Chapter 2
Grzegorz Sroślak, Budget reforms in Russian Federation
as an effect of regional development monitoring
26
Chapter 3
Michał Bartoszewicz, Legal position of region in selected EU countries 34
Chapter 4
Marian Kachniarz, Bigger means better? Question of Institutional
order on local level
47
Chapter 5
Daria Sorówka, An impact of EU subsidies applying to economic
condition and development of enterprises in the Opole Voivodship
56
Chapter 6
Małgorzata Magdziarczyk, Constitutional principle of business
freedom as a determinant of region’s economic development
67
Chapter 7
Monika Szymura, Institution of the honorary consul in Poland
after the year 1989 and its significance for the development of region
81
PART II: PROBLEMS OF REGION AND LOCAL
STRUCTURES MANAGEMENT
Chapter 8
Petr Besta, Andrea Sikorová, Lenka Švajdová, Martin Mynář, Innovative
management
94
Chapter 9
Henryk Brandenburg, Tomasz Ochwat, Local development projects
management in Świętochłowice
103
Contents
9
Chapter 10
Dariusz Krawczyk, Water resources protection and changes of
infrastructure in rural areas
114
Chapter 11
Zbigniew Świątkowski, The ranking of Lubuskie Voivodship
communes (gmina)
127
PART III: INNOVATIVE ACTIVITIES IN REGIONAL
AND LOCAL DEVELOPMENT
Chapter 12
Małgorzata Adamska, E-learning in the age of global labour
markets and migration
140
Chapter 13
Alicja Kolasa-Więcek, Development of wind power industry and
possibilities of wind energy using in Poland (an example of Opole
Voivodship)
150
Chapter 14
Ewa Kulińska, Meaning of anti-crisis initiatives in the evaluation
process of mining industry
159
Chapter 15
Marek Matulewski, Selected aspects of delivery chain
competitiveness in regional scale
164
Chapter 16
Marian A. Partyka, Adam Deptuła, Analysis of regional
development of enterprices in the framework of mechatronic
177
Chapter 17
Grzegorz Sroślak, Lena Bazhenova, Special Economic Zones
in Russia as an important factor of regional development
– an effect of control and adjustment activities
188
Chapter 18
Adam Wasiołka, The decision of technological park location
and its impact to the attractivity of region
197
10
Contents
PART IV: SELECTED SOCIAL CONDITIONS
OF REGIONAL AND LOCAL DEVELOPMENT
Chapter 19
Sebastian Fikus, Regional media in the global reality
212
Chapter 20
Anna Zajączkowska, An impact of German minority to social
and cultural development in Opole Voivodship
221
Chapter 21
Katarzyna Sipurzyńska-Rudnicka, Professional structure of job
offers in Dolnośląskie Voivodship (1999-2008 period)
234
Chapter 22
Kornelia Polek-Duraj, Global aspects of social responsibility
of enterprices for assurance of proper work conditions
250
Chapter 23
Danuta Szlachcic-Dudzicz, Actions in aid of the poorest families
in Opole Voivodship after the year 2004
258
Chapter 24
Danuta Szwajca, Segmentation of Euro-consumers based on
psychographic criteria
270
Chapter 25
Anna Rajchel, Regional consciousness of college youth
281
Authors
294
Wstęp
Kolejny tom serii, wydawanej od kilku lat przez Wydział Zarządzania i Inżynierii
Produkcji Politechniki Opolskiej, poświęcony jest uwarunkowaniom i charakterystycznym problemom rozwoju regionalnego i lokalnego. Opracowanie podzielono na cztery części, a poszczególne rozdziały książki wpisują się w szeroką
dyskusję nad kierunkami rozwoju regionów oraz możliwościami aktywnego oddziaływania na ten proces. Ważnym kontekstem badań i analiz w tym zakresie jest ciągle duże zróżnicowanie regionalne i lokalne pod względem poziomu
i tempa rozwoju, które staje się poważnym wyzwaniem dla środowisk samorządowych i polityków szczebla lokalnego, regionalnego i krajowego. Jest to równocześnie istotna kwestia strukturalna dla całej Unii Europejskiej.
W części pierwszej skoncentrowano się na aspektach prawnych, finansowych i organizacyjnych zarządzania rozwojem w ujęciu regionalnym i krajowym.
Krytycznej analizy wybranych parametrów finansów publicznych w kontekście ostrzegawczym dokonał Jan Pomierny. Z kolei Grzegorz Sroślak odnosi się
polemicznie do reform budżetowych w Federacji Rosyjskiej, analizując je jako
próbę monitorowania rozwoju regionalnego w tym kraju, w celach konwergencyjnych. Michał Bartoszewicz charakteryzuje pozycję prawną regionu w wybranych państwach Unii Europejskiej, a Marian Kachniarz rozważa problem ładu
instytucjonalnego na poziomie lokalnym w kategoriach efektywności struktur
o różnej wielkości i odmiennym potencjale rozwojowym. Daria Sorówka wiąże
oddziaływanie ubiegania się o dotacje unijne na rozwój i sytuację ekonomiczną
przedsiębiorstw w województwie opolskim. Dwa ostatnie teksty dotyczą szeroko rozumianej problematyki prawno-administracyjnej rozwoju regionalnego.
Małgorzata Magdziarczyk wykazuje, że konstytucyjna zasada wolności działalności gospodarczej może być determinantą rozwoju gospodarczego regionu.
Natomiast Monika Szymura analizuje instytucję konsula honorowego w Polsce
po 1989 roku oraz dokonuje oceny jej znaczenia dla rozwoju regionu.
Druga część książki została poświęcona wybranym problemom zarządzania regionem i strukturami lokalnymi. Jest to aktualnie popularna i szeroko
analizowana tematyka licznych prac badawczych podejmowanych na gruncie ekonomii, nauk o zarządzaniu, nauk społecznych i badań przestrzennych.
Grupa badaczy czeskich (Petr Besta, Andrea Sikorová, Lenka Švajdová i Martin
Mynář) podjęła problematykę innowacyjnego zarządzania (innovative management), analizując tzw. zasady Keizen umożliwiające ciągłą poprawę zarządzania
12
Krystian Heffner
w kontekście japońskim i europejskim. Z kolei Henryk Brandenburg i Tomasz
Ochwat skupili się na przykładach zarządzania projektami rozwoju lokalnego
w Świętochłowicach, a Dariusz Krawczyk podjął się – na wybranych przykładach – przedstawienia problemów ochrony zasobów wodnych w aspekcie zmian
infrastruktury na obszarach wiejskich. Problematykę metodologii badań prowadzących do rangowania lokalnych jednostek terytorialnych analizuje Zbigniew
Świątkowski, rozważając przykłady rankingu gmin województwa lubuskiego.
Trzecia część została poświęcona działaniom o innowacyjnym charakterze
w rozwoju regionalnym i lokalnym. Małgorzata Adamska skoncentrowała się na
tzw. e-learningu w kontekście globalnych rynków pracy. Alicja Kolasa-Więcek,
posługując sie przykładem województwa opolskiego, analizuje potencjalne możliwości rozwoju energetyki wiatrowej. Ewa Kulińska zajęła się procesem ewaluacji procesu zmian w kopalniach węgla kamiennego pod wpływem działań
antykryzysowych. Z kolei Marek Matulewski zajmuje się problemem łańcucha
dostaw jako nowego obszaru konkurencji rynkowej, odnosząc swoje rozważania do skali regionalnej, natomiast Marian Partyka i Adam Deptuła analizują
przedsiębiorstwa funkcjonujące w regionie i działające na polu mechatroniki.
Grzegorz Sroślak i Lena Bazhenova zajęli się specjalnymi strefami ekonomicznymi w Rosji, a w szczególności efektami działań kontrolnych i dostosowawczych umożliwiającymi traktowanie ich jako istotnego czynnika rozwoju regionalnego. Do tej samej tematyki w pewnym stopniu nawiązuje Adam Wasiołka,
oceniając wpływ decyzji lokalizacyjnej parku technologicznego na atrakcyjność
regionu.
Czwarta część książki została poświęcona wybranym uwarunkowaniom
społecznym rozwoju regionalnego i lokalnego, a jej autorzy analizują kolejno:
media regionalne w kategoriach globalnych odniesień (Sebastian Fikus), strukturę zawodową ofert pracy w wojojewództwie dolnośląskim w latach 1999-2008
(Katarzyna Sipurzyńska-Rudnicka), problem społecznej odpowiedzialności
przedsiębiorstw za zapewnienie właściwych warunków pracy w wymiarze globalnym i lokalnym (Kornelia Polek-Duraj) oraz inicjatywy w zakresie pomocy społecznej (pomoc najuboższym) w województwie opolskim po 2004 roku
(Danuta Szlachcic-Dudzicz) i opartą na kryteriach psychograficznych segmentację eurokonsumentów (Danuta Szwajca). Kwestię świadomości regionalnej
wśród młodzieży ponadgimnazjalnej prezentuje Anna Rajchel.
Kończąc, warto wspomnieć, że niniejszy tom jest w dużym stopniu dziełem monograficznym, albowiem zawarte w nim opracowania dotyczą głównie
problematyki zarządzania regionem oraz problemów związanych z rozwojem
regionalnym i lokalnym.
Krystian Heffner
Introduction
The next volume of the series published by the Management and Production
Engineering Faculty of the Opole Technical University is dedicated to conditions and typical problems of regional and local development. The work is divided into four chapters and the separate parts of the book reflect the ongoing discussion on directions of regional development and possibilities of influencing
these processes. An important context of research and analyses in this sphere is
the existing regional and local diversification as far as the level and rate of development are concerned, which becomes a grave challenge for self-government
and politicians on the local, regional and country level. At the same time, it is
an essential structural problem for the whole European Union.
In the first part, the attention is focused on legal, financial and organisational aspects of development management on the regional and local level. Jan
Pomierny undertook a critical analysis of selected parameters of public finance
in the form of a warning. Grzegorz Sroślak, in turn, conducts polemics with
budgetary reforms if the Russian Federation seeing them as an attempt to monitor regional development in this country with the purpose of convergence.
Michał Bartoszewicz characterises the legal position of a region in selected countries of the European Union, while Marian Kachniarz dwells of the problem
of institutional order on the local level from the point of view of effectiveness of structures of different size and diversified development potential. Daria
Sorówka discusses relation between applying for the Union financing and the
development and economic position of enterprises in the Opole Voivodship.
The two last reports concern legal and administrative problems of regional development. Małgorzata Magdziarczyk proves that the constitutional principle
of the economic activity freedom may determine economic development of a region, while Monika Szymura analyses the position of honorary consul in Poland
after 1989 and evaluates its importance for regional development.
The next part of the book is devoted to selected problems of regional management and local structures. At present, it is a popular and broadly discussed
subject of numerous research ventures conducted from the point of view of
economy, management sciences, social sciences and spatial research. A group of
Czech researchers (Petr Besta, Andrea Sikorová, Lenka Švajdová and Martin
Mynář) took up the problem of innovative management analysing the Keizen
problem enabling a continuous improvement of management if the Japanese
14
Krystian Heffner
and European context. Henryk Brandenburg and Tomasz Ochwat concentrated their attention on examples local development projects management in
Świętochłowice while Dariusz Krawczyk to present water resources protection
problems related to changes of infrastructure in rural areas using selected examples. The methodology problems of research leading to ranking local territorial
units are analysed by Zbigniew Świątkowski using the example of ranking the
Lubuskie Voivodship gminas.
The third part is devoted to activities of an innovative character in regional
and local development. Małgorzata Adamska concentrates her attention on elearning in the context of global labour markets. Alicja Kolasa-Więcek analyses
potential wind generated energy development using the example of the Opole
Voivodship. Ewa Kulińska discusses the process of evaluation of changes in
hard coal mines under the impact of crisis preventing activities. Another author,
Marek Matulewski deals with the problem of delivery chain as a new sphere
of market competition on a regional scale, while Marian Partyka and Adam
Deptuła analyse enterprises functioning in the region and in mechatronics business. Grzegorz Sroślak and Lena Bazhenova deal with special economic zones in Russia, and in particular with control and adaptive activities enabling to
treat them as an essential factor of regional development. The same subject, to
a certain extent, is presented by Adam Wasiołka who evaluates the impact of
decision on location of a technological park on an attractiveness of the region.
The last part of the book is devoted to selected social preconditions of
regional and local development and the authors analyse in turn regional media in relation to global categories (Sebastian Fikus), professional structure of
labour demand in the Lower Silesian Voivodship in 1999-2008 (Katarzyna
Sipurzyńska-Rudnicka), the problem of social responsibility of enterprises
for assuring proper labour conditions in the global and local aspect (Kornelia
Polek-Duraj), initiatives in the sphere of social assistance (for the poorest) in the
Opole Voivodship after 2004 (Danuta Szlachcic-Dudzicz) and segmentation of
euro consumers according to psychographic criteria (Danuta Szwajca). The
problem of regional identity among college graduates presents Anna Rajchel.
It is worth mentioning while concluding the review that the book under
preparation is a monographic work to a considerable extent as the reports presented in it concern mainly regional management and problems related to regional and local development.
Krystian Heffner
CZĘŚĆ I
ASPEKTY PRAWNE, FINANSOWE
I ORGANIZACYJNE ROZWOJU
PART I
LEGAL, FINANCIAL
AND ORGANISATION
PROBLEMS OF DEVELOPMENT
Rozdział 2
Grzegorz Sroślak
Reformy budżetowe w Federacji Rosyjskiej
jako następstwo monitorowania
rozwoju regionalnego
Wstęp
Jednym z najważniejszych instrumentów, dzięki którym organy państwa
Federacji Rosyjskiej mają możliwość wpływu na funkcjonowanie gospodarki
jako całości oraz jej poszczególnych elementów, w tym na rozwój poszczególnych regionów, jest centralny budżet państwowy. Budżet ten będąc głównym
czynnikiem mobilizacji i wydatkowania środków państwa, daje jednocześnie
władzy centralnej realną możliwość:
• oddziaływania na gospodarkę,
• finansowania wybranych działań gospodarczych,
• stymulowania działań zmierzających do osiągnięcia pożądanych kierunków i poziomów rozwoju regionalnego.
Rozwój regionalny i interwencjonizm państwa
Wielu rosyjskich ekonomistów i polityków uważa, że potrzebna jest taka polityka regionalna, której celem jest ograniczenie różnic w poziomie gospodarczego rozwoju (lub też wyrównywanie poziomów ich ekonomicznego rozwoju,
przy czym przez pojęcie „wyrównywanie” rozumie się nie osiągnięcie równych
poziomów, lecz likwidowanie różnic)1. Wynika z tego, że państwo powinno
stymulować rozwój gospodarczy w odniesieniu do najbardziej zacofanych regionów2 . Rodzi to określone niebezpieczeństwa finansowe dla państwa mogące oznaczać wzrost deficytu budżetowego. Nie przeszkadza jednak zwolennikom propagowania ingerencji państwa w gospodarkę pchać instytucje państwa
w trudności praktyczne wynikające z niedostatków rozpoznania metodologicznego problemów mechanizmów rozwojowych tejże gospodarki. Z drugiej strony
1 Przy takiej terminologii powstaje problem granic pomiędzy poszczególnymi kategoriami: gdzie
kończy się niwelowanie różnic, a zaczyna wyrównywanie poziomów.
2 O. Kuznecova, O probliemah fiedieralnovo riegulovanija ekonomichieskovo razvitija regionov Rossiji, „Fiedieralizm” 2002, nr 2.
Reformy budżetowe w Federacji Rosyjskiej jako następstwo...
27
należy przyznać, że rosyjskie doświadczenia zwłaszcza lat dziewięćdziesiątych
nie mogą nastrajać pozytywnie do liberalnych rozwiązań, miedzy innymi dlatego, że pierwsze rozwiązania rynkowe z tego okresu odwoływały się bardziej do
klasycznego dziewiętnastowiecznego liberalizmu aniżeli do współczesnych jego
propozycji3. Analizując i propagując możliwe kierunki działań władz federalnych w zakresie wykorzystania instrumentów budżetowych, przyznaje się jednocześnie, że nie wszystkie problemy w tym zakresie zostały rozwiązane także
od strony prawnej4 .
System budżetowy Federacji Rosyjskiej
System budżetowy istniejący w Federacji Rosyjskiej tworzony jest przez trzy
poziomy:
• budżet federalny Federacji Rosyjskiej i budżety państwowych funduszy
pozabudżetowych,
• regionalny,
• lokalny: miasta, wsie, rejony itd. (obejmujący około 29 000 podmiotów).
Decydujące miejsce w Federacji Rosyjskiej zajmuje centralny budżet federalny, określany jako „posiadający moc prawną plan finansowy państwa (spis dochodów i wydatków) na bieżący rok finansowy”5. Zgodnie z nowym Budżetowym
Kodeksem Federacji Rosyjskiej budżet to „forma tworzenia i wydatkowania
funduszy pieniężnych przeznaczonych do finansowego zabezpieczenia zadań
i funkcji państwa i lokalnego samorządu”6 . Jednocześnie kodeks budżetowy FR
stwierdza, że system budżetowy tego państwa to „stworzona w oparciu o ekonomiczne stosunki i państwowy system regulacyjny Federacji Rosyjskiej regulowana prawnymi normami całościowy system obejmujący budżet federalny, budżety
podmiotów wewnątrz Federacji, budżetów lokalnych i budżetów państwowych
pozabudżetowych funduszy”7. Kodeks budżetowy FR zawiera także istotne dla
rosyjskiego systemu finansowego i gospodarczo-społecznego określenie budżetowej organizacji jako połączenia „systemu budżetowego i zasad jego tworzenia”8 . Z punktu widzenia funkcjonowania regionów ważne jest także istnienie
w rosyjskim prawie kategorii „budżetu skonsolidowanego”, czyli „zestawienie
3 Por. K.H. Zoidov, Krizisnaja ciklichnost’ i mietodologija antikrizisnovo riegulirovanija pieriehodnoj
ekonomiki Rosiji, „Ekonomichieskaja nauka sovriemiennoj Rosiji” 2001, Nr 2.
4 Por. O. Kuznecova, op. cit.
5 Budzietnyj Kodieks Rossijskoj Fiederacji ot 31 ijulia 1998 g. N 145-FZ (BK RF) (s izmienienijami i dopolnienijami ot 26 aprielia 2007 g., <www.garant.ru>.
6 Tamże.
7 Tamże.
8 Tamże.
28
Grzegorz Sroślak
funduszy budżetowych wszystkich poziomów systemu budżetowego znajdujących się na danym terytorium (regionie)”9. Skonsolidowane budżety pozwalają
uzyskać pełny obraz wszystkich dochodów i wydatków, jakie dokonują się w danym regionie lub też Federacji jako całości. Budżety takie nie mają charakteru
prawnoregulacyjnego i służą jedynie celom statystycznym i analitycznym (zob.
rys. 1).Rys. Nr 1. System budżetowy RF
Federalne
Budżet Federalny
pozabudżetowe
Federacji Rosyjskiej
fundusze
Federalne celowe
Budżety terytorialne
budżetowe fundusze
Terytorialne
fundusze
pozabudżetowe
Budżety
podmiotów
Federacji
Rosyjskiej
Budżety lokalne
Lokalne
budżetowe środki
celowe
Regionalne celowe
fundusze
budżetowe
Budżety miast
Budżety rejonów
Budżety wiejskie
Budżety siedlisk
wiejskich
Budżety
regionów
miejskich
Budżety
osiedli
miejskich
Źródło: opracowanie własne
Rys. 1. System budżetowy Federacji Rosyjskiej
Tak skonstruowany system budżetowy jest pochodną m.in. zasady samo4
dzielności budżetów. Zgodnie z nią istnieje:
• prawo organów władzy państwowej i organów władzy samorządowej na
każdym poziomie systemu budżetowego do samodzielnego określania charakteru procesu budżetowego,
9 Tamże.
Reformy budżetowe w Federacji Rosyjskiej jako następstwo...
29
• prawo do posiadania własnych źródeł dochodów budżetowych na każdym
poziomie systemu,
• prawna możliwość określenia charakteru i metod formułowania dochodów budżetów własnych na podstawie tych środków,
• prawo organów władzy państwowej i organów władzy samorządowej do
samodzielnego określania przeznaczenia wydatkowanych własnych środków
budżetowych,
• prawo samodzielnego określania źródeł finansowania własnego deficytu
budżetowego10 .
Istnieje ponadto zasada jedności systemu budżetowego FR, która oznacza
jedność bazy prawnej dla wszystkich podmiotów, jedność systemu pieniężnego,
analogiczne sankcje za naruszenie prawa budżetowego, wspólny tryb finansowania wydatków budżetów, tożsame prowadzenie budżetowej księgowości w stosunku do budżetu federalnego, budżetów podmiotów Federacji oraz budżetów
lokalnych11.
Inną istotną zasadą jest zasada rozgraniczenia dochodów i wydatków pomiędzy różnymi poziomami i rodzajami budżetów w ramach systemu, co oznacza, że każdy podmiot samodzielnie tworzy fundusze i samodzielnie się rozlicza
ze sposobów ich pozyskiwania oraz wydatkowania12 .
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na inne rozwiązania legislacyjne
tego prawa, dzięki którym istnieje możliwość wspólnego tworzenia funduszy
pomiędzy różnymi budżetami13. Tendencjom takim sprzyjała także praktyka
polityczna będąca pochodną decyzji i działań politycznych wynikających ze
strategicznych założeń rozwoju gospodarczo-społecznego, jakie wytyczyły władze państwowe14 . Te bowiem z racji istniejących w Rosji centralnych dochodów
budżetowych pochodzących głównie ze sprzedaży surowców mają szczególne
możliwości transferami budżetowymi wymuszać na wybranych podmiotach podejmowanie działań zgodnie z tymi strategicznymi założeniami15.
Zaspokajanie bieżących potrzeb politycznych – realizowane zarówno
w okresie centralnego systemu nakazowo-rozdzielczego, jak i w okresie re10 Budzhetnyj Kodieks Rossijskoj Fiederacji ot 31 ijulia 1998 g. N 145-FZ (BK RF) (s izmienienijami i dopolnienijami ot 26 aprielia 2007 g., <www.garant.ru>.
11 Tamże.
12 Tamże.
13 Problemowi relacji pomiedzy różnymi budżetami RF poświecony jest cały rozdział Prawa Budżetowego Federacji Rosyjskiej zatytułowany „Międzybudżetowe transfery” w: Budzhetnyj Kodieks
Rossijskoj Fiederacji ot 31 ijulia 1998 g. N 145-FZ (BK RF) (s izmienienijami i dopolnienijami ot 26
aprielia 2007 g., <www.garant.ru>; patrz także: Fiedieralnyj zakon ot 22 avgusta 2004 g. Nr 122-FZ,
<www.konsultantplus.ru>; Postanovlienije Pravitielstva Rossijskoj Fiederacji ot 15 avgusta 2001 g. Nr
584, <www.konsultantplus.ru>.
14 Por. Regionalnyie stratiegii i tehnologii ekonomichieskovo razvitija, (red.) Ignatova T.V., Rostov
na Donu 1999, s. 115-117.
15 Por. A. Osietrova, „Budzhietnyje zapoviedi” Prezidenta Putina, <www.regionalistica.ru>.
30
Grzegorz Sroślak
form lat 90. doprowadziły do znacznego zróżnicowania pomiędzy regionami
w Federacji Rosyjskiej.
Szczególnie widoczne niedostatki tego rodzaju wystąpiły na początku lat
90. Nastąpiło w tym okresie przede wszystkim osłabienie centralnej władzy federalnej. Przykładem może być fakt, że w latach 1991-1997 PNB w Federacji
Rosyjskiej obniżył się o 83%, wielkość produkcji rolniczej zmniejszyła się
o 63%, a wartość inwestycji obniżyła się o 92%16 . Równocześnie dwaipółkrotnie
zmniejszyły się dochody ludności. W bardzo istotny sposób obniżyły się dochody budżetu federalnego. Jego potencjał finansowy w tym czasie był 23-krotnie
mniejszy od budżetu federalnego USA17.
Tego rodzaju słabość budżetowa prowadziła do różnego rodzaju napięć
pomiędzy władzą centralną i władzami w regionach. W konsekwencji Rosja
zarówno na poziomie centralnym, jak i na poziomach regionalnym i lokalnym
odziedziczyła po tym okresie następujące problemy:
• różnice w poziomie rozwoju gospodarczego w poszczególnych regionach,
• brak wzrostu gospodarczego (reprodukcja prosta lub zawężona),
• niski poziom ekonomicznych powiązań pomiędzy różnymi podmiotami
w regionach i pomiędzy regionami,
• trudności w tworzeniu portfela zamówień, a następnie pozyskiwaniu środków do jego realizacji,
• problemy finansowe wynikające z ograniczonych możliwości finansowych
nabywców i powstających zatorów płatniczych,
• wadliwy podział ograniczonych środków budżetu federalnego przeznaczonych na inwestycje kapitałowe oparty na branżowych lub politycznych zasadach (przy ich realizacji rozwinął się lobbing regionalnych działaczy, w czego
rezultacie nastąpiło pogorszenie sytuacji części regionów pod względem ich inwestycyjnych możliwości,
• brak jednoznacznych kryteriów i priorytetów w państwowych programach pomocy i rozwoju regionów,
• niedostatek kontroli w stosunku do efektywnego inwestowania środków
zgodnie z przyjętymi celami,
• niska dyscyplina realizacji przez państwo swoich zobowiązań w stosunku
do finansowanych inwestycji18 .
„Trud” 1998, 2 diekabria.
„Fiederalizm” 1998, nr 2, s. 105.
18 Por. P.M. Kachalov, Funkcji gosudarstva v sistiemie ekonomichieskoj biezopasnosti hoziajstviennyh
cubiektov, „Viestnik GTU – UPI”, Seria „Ekonomika i Upravlienije” 2006, Nr 1; Zidov K.H., Krizisbaja
ciklichnost i mietodologia antikrizisnovo riegulirovanija pieriehodnoj ekonomiki Rosiji, „Ekonomichieskaja
nauka sovriemiennoj Rosiji” 2001, Nr 2; G.B. Kleinier, Tri igroka. Vzaimodieistvie gosudarstva, obshchiestva i ekonomiki – glavnyie uslovia razvitija promyshliennosti, „Poisk” 2004, Nr 32-33; A.V. Vozzhenikov,
Nacjonalnaja biezopasnost Rosiji: metodologia issliedovanija i politika obiespiechenija, Moskva 2002.
16 17 Reformy budżetowe w Federacji Rosyjskiej jako następstwo...
31
Większość regionów w całym tym okresie lat 90. ubiegłego wieku oraz
w latach po 2000 roku znajdowała się w gorszym ekonomiczno-społecznie stanie niż przed okresem reform rynkowych czy w okresie gospodarki sowieckiej.
W takich warunkach przezwyciężenie regionalnej niestabilności gospodarczej
było i jest szczególnie trudne, co z kolei dodatkowo nasila negatywne zjawiska
społeczne i gospodarcze.
Aby przezwyciężyć sytuację nierównowagi w rozwoju społeczno-gospodarczym pomiędzy różnymi regionami, władze centralne wykorzystują różnego rodzaju mechanizmy. Jednym z najważniejszych jest polityka budżetowa,
a zwłaszcza wykorzystywanie transferów międzybudżetowych. Transfery takie
możliwe są dzięki prawnym regulacjom systemu stosunków międzybudżetowych, zawartym przede wszystkim w różnego rodzaju dokumentach ustawowych i wykonawczych19. Zmiany te są efektem prowadzonych działań kontrolnych i naprawczych mających cechy monitoringu20 . W wyniku tych zmian
zamierzano osiągnąć m.in. następujące cele:
• sprecyzowanie granic budżetowych pełnomocnictw pomiędzy podmiotami władzy na różnych jej poziomach,
• rozdzielenie podatkowych dochodów pomiędzy różnymi budżetami na
różnych poziomach systemu budżetowego,
• ustanowienie trybu rozgraniczania obowiązków wydatkowych pomiędzy
różnymi budżetami,
• regulowanie obowiązków i trybu transferów międzybudżetowych.
Zamierzenia reformatorskie udało się zrealizować w większym stopniu
w stosunku do budżetu federalnego niż budżetów regionalnych i lokalnych,
co znalazło odzwierciedlenie w określonych tendencjach rozwojowych. Można
w tym miejscu zwrócić uwagę na takie efekty podjętych reform jak:
• poczynając od 2000 roku, budżet federalny notuje nadwyżkę przychodów
nad wydatkami,
• zostało zlikwidowane przeterminowane krótkookresowe zadłużenie budżetu,
• ograniczono dług publiczny i koszty jego obsługi,
• rozwiązano wiele problemów proceduralnych i formalnych ograniczających sprawność procedury budżetowej, jak na przykład skonkretyzowano procedury zakupów dokonywanych ze środków publicznych czy wprowadzono
opartą na międzynarodowych standardach klasyfikację budżetową i budżetową
sprawozdawczość.
19 Por. Fiedieralnyj zakon ot 22 avgusta 2004 g. Nr 122-FZ, <www.konsultantplus.ru>; Postanovlienije Pravitielstva Rossijskoj Fiederacji ot 15 avgusta 2001 g. Nr 584, <www.konsultantplus.ru>.
20 Por. G. Sroślak, Wybrane problemy polityki regionalnej w Rosji, w: Szanse rozwoju regionów. Uwarunkowania społeczne, ekonomiczne i środowiskowe, red. naukowa K. Heffner, K. Malik, Opole 2007, s.
163-176.
32
Grzegorz Sroślak
Zakończenie
Szczególne znaczenie miało uzyskanie przez budżet federalny możliwości odgrywania aktywnej roli zarówno w kształtowaniu relacji społeczno-ekonomicznych w makroskali, jak i oddziaływania na kształt polityki gospodarczej w regionach. Poprawa stanu prawnego, organizacyjnego oraz finansowego w drugiej
połowie okresu 2000-2008 budżetu federalnego znalazła odzwierciedlenie w reformowaniu stosunków międzybudżetowych. Udało się w pierwszej kolejności
zapewnić środki finansowe do realizacji przyjętych zadań gospodarczych i społecznych. Uzyskano równocześnie realną możliwość wymuszania poprawy jakości zarządzania regionalnymi i lokalnymi finansami. W ślad za możliwościami
finansowymi nastąpiły dalsze przekształcenia legislacyjne, których treścią było
delegowanie przez władzę centralną władzom lokalnym kolejnych pełnomocnictw wraz z udostępnieniem środków finansowych niezbędnych do realizacji
tych pełnomocnictw.
Nie oznacza to, że nastąpiła realizacja zasadniczych celów polityki regionalnej, jakim jest wyrównywanie poziomów ich rozwoju regionalnego. Przyjmuje
się zatem, że konieczne jest dalsze reformowanie i systemu społeczno-ekonomicznego, głównie w kierunku wzrostu ingerencji państwa w gospodarkę
i przekazania mu dodatkowych instrumentów regulacyjnych21. Instrumentem
służącym temu celowi jest także reformowanie systemu budżetowego tak, aby
uzyskać jego większą sprawność i utylitarność.
Literatura
Budzhetnyj Kodieks Rossijskoj Fiederacji ot 31 ijulia 1998 g. N 145-FZ (BK RF) (s
izmienienijami i dopolnienijami ot 26 aprielia 2007 g., <www.garant.ru>.
„Fiederalizm” 1998, nr 2.
Kachalov R.M., Funkcji gosudarstva v sistiemie ekonomichieskoj biezopastnosti hoziajstvujushchih subiektov, „Viestnik UGTU-UPI”, Serija „Ekonomika i upravlienije” 2006,
nr 1.
Kleinier G.B., Tri igroka. Vzaimodieistvie gosudarstva, obshchiestva i ekonomiki – glavnyie
uslovia razvitija promyshliennosti, „Poisk” 2004, Nr 32-33.
Kuznecova O., O probliemah f iedieralnovo riegulovanija ekonomichieskovo razvitija regionov Rossiji, „Fiedieralizm” 2002, nr 2.
Osietrova A., „Budzhietnyje zapoviedi” Prezidenta Putina, <www.regionalistica.ru>.
21 Por. R.M. Kachalov, Funkcji gosudarstva v sistiemie ekonomichieskoj biezopastnosti hoziajstvujushchih subiektov, „Viestnik UGTU-UPI”, Serija „Ekonomika i upravlienije” 2006, nr 1, s. 5-14.
Reformy budżetowe w Federacji Rosyjskiej jako następstwo...
33
Regionalnyie stratiegii i tehnologii ekonomichieskovo razvitija, (red.) Ignatova T.V., Rostov
na Donu 1999.
Sroślak G., Wybrane problemy polityki regionalnej w Rosji, w: Szanse rozwoju regionów.
Uwarunkowania społeczne, ekonomiczne i środowiskowe, red. naukowa K. Heffner, K. Malik, Opole 2007.
„Trud” 1998, 2 diekabria.
Vozzhenikov A.V., Nacjonalnaja biezopasnost Rosiji: metodologia issliedovanija i politika
obiespiechenija, Moskva 2002.
Zidov K.H., Krizisbaja ciklichnost i mietodologia antikrizisnovo riegulirovanija pieriehodnoj ekonomiki Rosiji, „Ekonomichieskaja nauka sovriemiennoj Rosiji” 2001.
Budget reforms in Russian Federation
as an effect of regional development monitoring
S ummar y
Russia is a federation-based country with greatly diversed territorial structure,
which shows in both territorial and wealth aspect. This structure contains large
administrational units like: associated republics, autonomical national district,
and small i.e cities or idylles. Between those subjects exists a signicant amount
of problems in metropoly – local capitals relations, albeit the same can be said
about regional capitals relations.
Diplomatic contacts of those subjects are slowly becoming relation based
on budget mainly, where the federal budget plays the most important part, that
is, supporting the whole finiancial system of Russian Federation. Through this
budget most social and financial goals are achieved i.e. equal economical devalopment of each district. Evaluation of budget policies up to date in this matter
served as a foundation in reconsidering basic objectives of regional politics, as
well as funds directed towards realisation of those policies. Whole talking about
those matters we take as granted that central budget and financial reforms are
part of a constanst process of adapting to changes in economy.
Rozdział 4
Marian Kachniarz
Większy jest lepszy?
Problem ładu instytucjonalnego
na poziomie lokalnym
Wstęp
Żadna współczesna gospodarka rynkowa nie może się obejść bez sektora publicznego. Jego rola nie zamyka się jedynie na dostarczaniu tzw. czystych dóbr
publicznych, ale dotyczy także w znacznej mierze dystrybucji dóbr mieszanych.
Pomimo prób ograniczenia zakresu sektora publicznego (głównie w krajach anglosaskich) charakteryzuje się on generalnie tendencją wzrostową. Stanowi to
w większym stopniu rezultat zmian społeczno-technicznych niż wpływu doktryn ekonomiczno-ideologicznych1.
W tym kontekście należy wyraźnie stwierdzić, że na wielkość, kształt oraz funkcje administracji publicznej decydujący wpływ ma specyfika kraju. Konkretyzuje
się ona przez poziom ekonomiczny, przez obowiązujący model społeczno-ekonomiczny z domieszką systemu politycznego, przez tradycję oraz obowiązujący system wartości. Różnice w wielkości i kształcie administracji są określone nie tylko
przez wyżej przedstawione czynniki, ale przez ich różną kombinację. Ponieważ
stygmat krajowy wywiera przemożny wpływ na sektor publiczny, stąd też różnice
między poszczególnymi krajami będą zawsze występować i to w stopniu większym, aniżeli się to dzieje w prywatnej gospodarce rynkowej2 .
Sposób organizacji sektora publicznego kształtuje ład instytucjonalny także na poziomie lokalnym. Głównym jego przejawem jest charakter samorządowych struktur administracyjnych, które w dużej mierze przejmują zadanie
świadczenia szerokiej gamy zdecentralizowanych usług publicznych. Samorząd
zatem pełni funkcję najbardziej zbliżonego do mieszkańca elementu sektora publicznego, decydując niejednokrotnie o jego powszechnym postrzeganiu. Nic
dziwnego zatem, że zagadnienie odpowiedniego zorganizowania tego szczebla, uwzględniającego sprawność i efektywność całego systemu, jest często elementem publicznych debat. Jednym z głównych kierunków takich dyskusji jest
1 J. Kleer, Sektor publiczny w warunkach współczesnych, „Optimum. Studia Ekonomiczne” 2008,
nr 4, s. 26.
2 J. Kleer (red.), Sektor publiczny w Polsce i na świecie. Między upadkiem a rozkwitem, Warszawa
2005, s. 53.
48
Marian Kachniarz
wielkość jednostek samorządowych szczebla lokalnego. Pojawia się w nich argument, często wręcz stawiany w formie aksjomatu, że większe jednostki są w stanie lepiej wypełniać funkcje i zadania, do których zostały powołane. Inspirując
się tymi przesłankami, autor postanowił dokonać analizy tego problemu.
Celem artykułu jest zatem przegląd zarówno teoretycznych dywagacji, jak
i badań empirycznych dotyczących wielkości jednostek lokalnej administracji
publicznej. Ponieważ na poziomie lokalnym jest to z reguły administracja samorządowa, w tekście używa się zamiennie tych terminów, mając świadomość,
że jest to jednak pewne uproszczenie zagadnienia.
Realizując temat, autor posłużył się studiami literaturowymi, włączając w to
przede wszystkim bardzo szeroki nurt literatury anglosaskiej. W takich bowiem
krajach jak Wielka Brytania, Stany Zjednoczone, Kanada, Australia i Nowa
Zelandia doświadczenia w reformowaniu systemów administracji lokalnej są
największe.
Wielkość jednostek administracji lokalnej
w ujęciu teoretycznym
Na poziomie lokalnym sektor publiczny reprezentowany jest przede wszystkim
przez instytucje administracji samorządowej. Omawiane powyżej różne podejścia do roli i kształtu sektora publicznego w skali makroekonomicznej materializują się na poziomie lokalnym w postaci różnych modeli struktur administracyjnych, zakresu ich kompetencji oraz zadań.
W doktrynie neoliberalnej, w której głównym paradygmatem było ograniczanie sektora publicznego, a więc także jego lokalnego wymiaru, dominowała
koncepcja konsolidacji lokalnych struktur administracyjnych. Główne argumenty zwolenników konsolidacji można przedstawić w następujących punktach3:
• Większe jednostki samorządowe mają większe możliwości, by podejmować szerszy zakres zadań. Konsolidacja terytorialna umożliwia zatem głębszą
decentralizację.
• Zjawisko ekonomii skali występuje także w wielu usługach świadczonych
przez samorządy (najbardziej bezpośrednie dowody dotyczą wydatków na administrację samorządową). Dzięki temu niektóre zadania są w dużych gminach
tańsze.
• Skoro większe samorządy mogą wykonywać więcej funkcji, można się
spodziewać, że zainteresowanie mieszkańców polityką lokalną będzie większe.
W tym ujęciu konsolidacja terytorialna pełni funkcję promotora demokracji
lokalnej.
3 P. Swianiewicz, Reformy konsolidacji terytorialnej – teoria i praktyka krajów Europy Środkowo-Wschodniej, „Samorząd Terytorialny” 2009, nr 4.
Większy jest lepszy? Problem ładu instytucjonalnego...
49
• Organizacja terytorialna, w której podstawowe jednostki są duże, prowadzi do mniejszych zróżnicowań poziomu rozwoju i wielkości dochodów budżetowych pomiędzy jednostkami samorządowymi. W związku z tym mniejsze są
potrzeby w zakresie wyrównywania poziomego, które jest zarówno kosztowne
dla budżetu państwa, jak i zazwyczaj kontrowersyjne politycznie.
• Duże samorządy mogą być bardziej efektywne w planowaniu przestrzennym i gospodarczym.
• W systemach z dużymi jednostkami samorządowymi łatwiej jest ograniczyć zjawisko „gapowicza” (sytuacji, w której z usług wytwarzanych lokalnie
korzystają mieszkańcy/podatnicy z innych gmin). Innymi słowy, konsolidacja
terytorialna pomaga zmniejszyć rozbieżności między granicami jednostek administracyjnych i zasięgami przestrzennymi usług świadczonych przez samorządy.
Z drugiej strony jednak rozwijająca się od początku lat 80. XX w. doktryna
nowego instytucjonalizmu zwraca uwagę na paradoks współczesnego świata dotyczący globalizacji. Otóż procesom tych unifikacji, w której teoretycznie zacierają się kolejne granice, towarzyszy tożsamościowa reakcja w postaci renesansu
lokalności, nasilonych poszukiwań zadomowienia, własnej małej ojczyzny4 . J.
Chłopecki zwraca uwagę, że cywilizacja przestrzeni produkuje nomadów, którzy
cieszą się wolnością ale pozbawieni są bezpieczeństwa wynikającego z przynależności do miejsca5. W myśl nowego instytucjonalizmu liberalne podejście do
reform konsolidacyjnych samorządów terytorialnych jest efektem jednostronnego spojrzenia zawężającego obiektywny obraz funkcjonowania instytucji.
Tymczasem to wymyślone przez ludzi ograniczenia, reguły, zasady postępowania i procedury kształtują ludzkie interakcje6 . Taka perspektywa pozwala docenić
rolę ograniczeń nieformalnych, które są częścią dziedzictwa kulturowego danego społeczeństwa, systemu idei i ideologii. D. North zwraca uwagę, że reguły
nieformalne mają swoistą inercję, która powoduje, że dokonująca się zmiana
reguł formalnych (np. prawa czy, w szerszym ujęciu, systemu ekonomicznego)
nie przynosi oczekiwanych efektów7.
Reforma struktur administracji samorządowej powinna zatem powyższe
uwarunkowania uwzględniać. Wielkość jednostek administracyjnych winna być
oparta na naturalnie ukształtowanych strefach ciążenia i identyfikacji mieszkańców z daną jednostką terytorialną (ziemią). W przeciwieństwie do teorii
neoliberalnych zwolennicy lokalizmu uważają, że8:
4 M. Kempny, Tradycje lokalne jako podstawa kapitału społecznego. Co tradycja może znaczyć dla społeczności lokalnej w dobie globalizacji?, w: J. Kurczewska (red.), Oblicza lokalności. Tradycja i współczesność,
Warszawa 2004, s. 150.
5 J. Chłopecki, Tożsamości społeczne w globalnym świecie, w: K. Bondyra, M.S. Szczepański, P. Śliwa
(red.), Państwo, samorząd i społeczności lokalne, Poznań 2005, s. 51-54.
6 D.C. North, Institutions, institutional change and economic performance, Cambridge 1994, s. 3.
7 D. North, Structure and Change in Economic History, New York 1990, s. 16.
8 Por. P. Swianiewicz, op. cit.
50
Marian Kachniarz
• mniejsze jednostki samorządowe służą utwierdzaniu postaw demokratycznych. Relacje pomiędzy mieszkańcami (wyborcami) a politykami są w nich
bliższe i bardziej bezpośrednie,
• wyższy jest poziom zaufania i łatwiejszy przepływ informacji, a w rezultacie władze samorządowe działają w sposób lepiej powiązany z preferencjami
mieszkańców,
• kontrola funkcjonowania władz jest bezpośrednia, co zwiększa racjonalność ich funkcjonowania oraz zmniejsza możliwość niekontrolowanego rozrastania się administracji,
• większa jest identyfikacja władz, ale także i poszczególnych urzędników
z administrowanym terenem. W związku z tym odpowiedzialność za poszczególne projekty utożsamiana jest z konkretnymi osobami – nie występuje tu efekt
jej rozmycia na strukturę,
• w efekcie zainteresowanie lokalnego społeczeństwa funkcjonowaniem administracji jest większa, większa jest także świadomość wpływu mieszkańców na
losy organów samorządu, co wyraża się także aktywniejszym uczestnictwem np.
w wyborach.
Podsumowując ujęcie teoretyczne problemu, warto zauważyć, że nie ma jednoznacznych przesłanek teoretycznych które pozwoliłyby określić optymalną
wielkość lokalnych samorządów. Interdyscyplinarność nauki o lokalnej administracji oraz zróżnicowana natura instytucji, które ją kształtują, nie pozwala na
dokonywanie w tym względzie prostych i uniwersalnych syntez.
Wielkość jednostek w ujęciu badań empirycznych
Na gruncie doktryn neoliberalnych w końcu XX w. zainicjowano w wielu krajach
reformy konsolidacyjne samorządów terytorialnych. Dużo doświadczeń w tym
względzie mają przede wszystkim kraje anglosaskie, w których idee thatcheryzmu i reaganomiki miały szczególne odniesienie praktyczne. Ponad 20-letnie
efekty tych konsolidacji są wystarczającą podstawą do wiarygodnych naukowych
konkluzji. Zatem po powyższym przedstawieniu kontekstu teoretycznego dyskusji nad wielkością jednostek lokalnej administracji w drugiej części artykułu
przedstawiono przegląd badań empirycznych. W większości bazują one na efektach ex post wdrożonych reform administracyjnych.
Wiele miejsca w swych publikacjach poświęcił temu tematowi B. Dollery.
Stwierdza on, że nie ma dowodów na tańsze funkcjonowanie większych jednostek. Przykładem jest aglomeracja Brisbane, gdzie w końcu lat 80. w ośmiu
urzędach lokalnej administracji pracowało nieco ponad 6000 pracowników. Rozdrobnienie i liczba zatrudnionych była wskazywana jako przykład
Większy jest lepszy? Problem ładu instytucjonalnego...
51
nieracjonalności w tym sektorze. W imię osiągnięcia efektu skali oraz zmniejszenia zatrudnienia na początku lat 90. scalono te jednostki w jeden duży dystrykt. Badania w roku 2006 wykazały, że zatrudnienie w tym dystrykcie przekraczało o ponad 20% liczbę zatrudnionych w ośmiu poprzednich jednostkach
(ponad 7500). Podobnie sytuacja przedstawiała się w skali całej Australii, gdzie
po konsolidacji liczba zatrudnionych w lokalnych samorządach znacznie wzrosła. Większe jednostki także wykazywały relatywnie większy deficyt9.
Ponadto Dollery zwraca uwagę na inne aspekty – badania ankietowe świadczą o tym, że pomimo reformy wyborcy zachowali wysoko rozwinięte poczucie miejsca i przywiązania do historycznie ukształtowanych małych ojczyzn.
Politycznie motywowane połączenie generuje urazy i żal, które trwonią ewentualne korzyści i obniżają efektywność nowych rozwiązań organizacyjnych.
Redukcja kosztów związana z mniejszą liczbą radnych i urzędów okazała się
zupełnie nieistotna w ogóle wydatków, zwłaszcza w aspekcie lepszej, bezpośredniej kontroli w małych jednostkach10 .
Do podobnych wniosków doszedł, analizując przypadek Nowej Zelandii.
Doświadczenia tego kraju w koncentracji usług i łączeniu jednostek nie okazały
się „cudownym lekiem” na obniżenie wydatków11.
Zwolennicy większych jednostek twierdzą, że pozwalają one na korzyści
z tytułu wyższej fachowości kadry oraz lepszej jakości podejmowanych decyzji,
lecz trudno znaleźć w literaturze światowej dowody na poparcie tezy, że wielkość jednostki administracyjnej jest skorelowana z jej efektywnością12 .
Do podobnych wniosków prowadzą raporty instytucji rządowych monitorujących skutki wdrożonych reform. Zmniejszenie liczby jednostek samorządu
terytorialnego wiązało się z pogorszeniem ocen funkcjonowania samorządów
lokalnych i to zarówno w ocenie mieszkańców, jak i w ocenach parametrycznych
(49 wskaźników). Paradoksalnie, w działach, które miały przynieść największe
oszczędności dzięki konsolidacji, nastąpił wzrost wydatków. Dotyczy to np.
zwiększenia wydatków administracyjnych oraz zadłużenia dużych jednostek13.
B. Keenan, badając skutki połączenia samorządów w aglomeracji Auckland,
stwierdza, że efektywność lokalnego samorządu nie jest determinowana wielkością jednostki. Połączenie jednostek spowodowało degradację interesów
9 B. Dollery, C. Keogh, L. Crase, Alternatives to Amalgamation in Australian Local Government:
Lessons from the New Zealand Experience, “University of New England Working Paper Series in Economics” 2005, nr 15.
10 Tamże.
11 B. Dollery, L. Crase, Is Bigger Local Government Better? An Evaluation of the Economic Case for
Australian Municipal Amalgamation Programs, “University of New England Working Paper Series in
Economics” 2004 nr 4.
12 J. Byrnes, J.B. Dollery, Do Economies of scale exist in Australian local government? A review of
the Empirical Evidence, “University of New England Working Paper Series in Economics”, 2002 nr 2.
13 Improving the Efficiency and Effectiveness of Local Government, Australian Government Report
of Structural Reform, Cannberra 2008.
52
Marian Kachniarz
terenów peryferyjnych względem aglomeracji. Oddaliło także od wyborcy ośrodek decyzyjny i zmniejszyło jego wpływ na podejmowanie decyzji, co prowadzi
do alienacji mieszkańców z polityki lokalnej14 .
W badania nad efektem skali zaangażowali się także naukowcy amerykańscy
i kanadyjscy15. Analizy wyników programów przedszkolnych (pre-K programs)
w stanach Michigan, New Jersey, Oklahoma, Karolina Południowa i Wirginia
Zachodnia nie potwierdziły takich korzyści. Dużo większe znaczenie na efektywność miał wpływ stanowych programów niż wielkość jednostki16 . Podobnie
nie wykazano efektu skali w badaniach zależności pomiędzy efektywnością wykorzystania grantów federalnych a wielkością samorządów w czterech stanach
(Kentucky 120 powiatów, Alabama 67, Georgia 159 i Karolina Południowa 45).
Nie potwierdzono także korelacji pomiędzy zróżnicowaną strukturą powiatów
(county) a sprawnością działania w poszczególnych stanach17.
Większe rozdrobnienie wcale nie jest przyczyną nakładania się i powielania tych samych kompetencji. Doświadczenia empiryczne wskazują, że pogląd o większej efektywności dużych jednostek jest daleki od udowodnienia.
Połączenie jednostek wydaje się zasadne z punktu widzenia zwiększenia wielkości jednostek, ale osłabia więzy społeczne i zainteresowanie sprawnością lokalnej
administracji. Większe jednostki potęgują dominację ośrodka centralnego nad
peryferiami18 .
Z badaczy europejskich zagadnieniami tymi zajmowali się m.in.: P.E.
Mouritzen19, K. Houlberg20 , L.J. Sharpe21 i G. Boyne22 . W porównaniu do badań pozaeuropejskich więcej tu rozważań teoretycznych, mniej zaś wyników
badań empirycznych. Dlatego m.in. G. Boyne apelował o szersze korzystanie z doświadczeń amerykańskich. Twierdził on, że debata w sprawie reformy
B. Keenan, Efficiency, accountability and sustainability of Auckland’s local government, Royal
Commission, Auckland 2008.
15 Por. R. Dahl, A. Dahl, E.R. Tufte, Size and Democracy, Stanford University Press 1973; K. Newton, Is smaal really so beautiful? Is big really so ugly? Size, effectiveness and democracy in local Government,
“Political Studies” no 30; R. Bish, Local Government Amalgamations: Discredited Nineteenth-Century Ideals Alive in the Twenty-First, The Urban Papers, C.D. Howe Institute, Toronto 2001; S. Stanley, Bigger
Is Not Better: The Virtues of Decentralized Local Government, “Policy Analysis” 1992, nr 166.
16 V. C. Wong, T.D. Cook, W.S. Barnett, K. Jung, An Effectiveness-Based Evaluation of Five State
Pre-Kindergarten Programs, “Journal of Policy Analysis and Management” 2008, Vol. 27, No. 1.
17 J.L. Hall, Assessing the Effects of Size and Structural Variation in Sub-State Regional Economic Development Districts, Southern Political Science Association, New Orleans 2007.
18 A. Sancton, Merger Mania, McGill-Queens University Press, Montreal 2000.
19 P.E. Mouritzen, City Size and Citizens’ Satisfaction: Two Competing Theories Revisited, “European Journal of Political Research” 1989 nr 17.
20 K. Houlberg, Municipal Size, Economy and Democracy, Consolidation or fragmentation? Lessons
Learned from Teritorial Consolidation Reforms – the European Experience, Warsaw University 2008.
21 L.J. Sharpe, Local Government: Size, Efficiency and Citizen Participation, w: The Size of Municipalities, Efficiency and Citizen Participation, „Local and Regional Authorities in Europe” 1995/56.
22 G.A. Boyne, Population size and Economies of Scale in Local Government, “Policy and Politics”
vol. 23 no 3.
14 Większy jest lepszy? Problem ładu instytucjonalnego...
53
struktury samorządu w Wielkiej Brytanii nie jest oparta na danych empirycznych. Uzupełnia on tę lukę, przytaczając badania amerykańskie, które wskazują,
że rozdrobnienie jest związane z niższymi, a konsolidacja z wyższymi wydatkami. Stwierdza zatem, że konsolidacja w Wielkiej Brytanii nie może prowadzić
do większej wydajności, a efekty reform zostały zniekształcone przez autorów
raportów rządowych, którzy byli ich zwolennikami23.
Znakomite podsumowanie europejskich rozważań nad strukturalną efektywnością samorządu sformułował P. Swianiewicz24 . Stwierdził on, że w literaturze można znaleźć wiele opracowań poszukujących „punktu równowagi”
pomiędzy urokiem demokracji lokalnej w bardzo małych jednostkach i ekonomią skali pojawiającą się w dużych gminach. W zależności jednak od założeń wyjściowych i stosowanych wskaźników prowadzą one do bardzo różnych
rezultatów.
Podsumowanie
Artykuł jest syntezą poglądów teoretycznych oraz badań empirycznych związanych z zagadnieniem optymalnej wielkości lokalnych jednostek administracji
samorządowej.
Odmiennie od jednoznacznych paradygmatów, formułowanych często
w debatach publicznych, pogląd na wyższą efektywność dużych jednostek (bigger is better) w świetle przytoczonych badań nie jest jednoznaczny.
Specyfika sektora publicznego powoduje, że teorie sprawdzające się w działalności produkcyjnej nie mają pełnego zastosowania w administracji publicznej.
Podlega ona bowiem dużo bardziej zróżnicowanym uwarunkowaniom definiowanym jako normy instytucjonalne.
Doświadczenia procesów konsolidacji również odbiegają często od założonych celów. Badania empiryczne w wielu przypadkach nie potwierdzają sztandarowego argumentu zwolenników większych jednostek, że funkcjonują one
sprawniej i bardziej efektywnie. Wielokrotnie zerwanie więzów bezpośredniej
kontroli społecznej i oddalenie administracji od lokalnego szczebla skutkowało
wręcz relatywnym rozrostem struktur, zmniejszeniem skuteczności i zwiększeniem kosztów działania.
Doświadczenia te powinny przestrzegać przed podejmowaniem bezrefleksyjnych zmian w lokalnych strukturach administracyjnych. Winny być one bo-
23 G.A. Boyne, Local Government Structure and Performance: lessons from America? “Public Administration” 2007, vol. 70.
24 P. Swianiewicz, op. cit.
54
Marian Kachniarz
wiem poprzedzone interdyscyplinarną analizą uwzględniającą instytucjonalne
uwarunkowania danego kraju czy regionu.
Za konkluzję niech służy stwierdzenie P. Swianiewicza, że poszukiwania
„optymalnej wielkości” samorządu przypominają poszukiwanie „kamienia filozoficznego”. Przesądza to o tym, że w tych poszukiwaniach powinniśmy unikać wartości skrajnych, wybierając rozwiązania umiarkowane. Zarówno bowiem
nadmierna konsolidacja, jak i zbyt wielkie rozdrobnienie terytorialne może być
źródłem problemów.
Literatura
Bish R., Local Government Amalgamations: Discredited Nineteenth-Century Ideals Alive in
the Twenty-First, The Urban Papers, C.D. Howe Institute, Toronto 2001.
Boyne G.A., Local Government Structure and Performance: lessons from America?, „Public
Administration” 2007, vol. 70.
Boyne G.A., Population size and Economies of Scale in Local Government, „Policy and
Politics”, vol. 23 no. 3.
Byrnes J., Dollery B., Do Economies of scale exist in Australian local government? A review
of the Empirical Evidence, „University of New England Working Paper Series in
Economics” 2002, No. 2.
Chłopecki J., Tożsamości społeczne w globalnym świecie, w: K. Bondyra, M.S. Szczepański,
P. Śliwa (red.) „Państwo, samorząd i społeczności lokalne”, Wyższa Szkoła Bankowa,
Poznań 2005, s. 51-54.
Dahl R., Dahl A., Tufte E.R., Size and Democracy, Stanford University Press 1973.
Dollery B., Crase L., Is Bigger Local Government Better? An Evaluation of the Economic
Case for Australian Municipal Amalgamation Programs, „University of New England
Working Paper Series in Economics” 2004, No. 4.
Dollery B., Keogh C., Crase L., Alternatives to Amalgamation in Australian Local
Government: Lessons from the New Zealand Experience, „University of New England
Working Paper Series in Economics” 2005, No. 15.
Hall J.L., Assessing the Effects of Size and Structural Variation in Sub-State Regional Economic
Development Districts, Southern Political Science Association, New Orleans 2007.
Houlberg K., Municipal Size, Economy and Democracy, Consolidation or fragmentation?
Lessons Learned from Territorial Consolidation Reforms – the European Experience,
Warsaw University 2008.
Improving the Eff iciency and Effectiveness of Local Government, Australian Government
Report of Structural Reform, Canberra 2008.
Keenan B., Eff iciency, accountability and sustainability of Auckland’s local government,
Royal Commission, Auckland 2008.
Większy jest lepszy? Problem ładu instytucjonalnego...
55
Kempy M., Tradycje lokalne jako podstawa kapitału społecznego. Co tradycja może znaczyć
dla społeczności lokalnej w dobie globalizacji? w: J. Kurczewska (red.), Oblicza lokalności. Tradycja i współczesność, Warszawa 2004, s. 150.
Kleer J. (red.), Sektor publiczny w Polsce i na świecie. Między upadkiem a rozkwitem,
Warszawa 2005, s. 53.
Kleer J., Sektor publiczny w warunkach współczesnych, „Optimum. Studia Ekonomiczne”
2008, nr 4, s. 26.
Mouritzen P.E., City Size and Citizens’ Satisfaction: Two Competing Theories Revisited,
„European Journal of Political Research” 1989, No. 17.
Newton K., Is smaal really so beautiful? Is big really so ugly? Size, effectiveness and democracy in local Government, „Political Studies” No. 30.
North D.C., Institutions, institutional change and economic performance, Cambridge 1994,
s. 3.
North D.C., Structure and Change in Economic History, New York 1990, s. 16.
Sancton A., Merger Mania, Montreal 2000.
Sharpe L.J., Local Government: Size, Eff iciency and Citizen Participation, w: The Size of
Municipalities, Eff iciency and Citizen Participation, „Local and Regional Authorities
in Europe” 1995/56.
Stanley S., Bigger Is Not Better: The Virtues of Decentralized Local Government, “Policy
Analysis” 1992, No. 166.
Swianiewicz P., Reformy konsolidacji terytorialnej – teoria i praktyka krajów Europy
Środkowo-Wschodniej, „Samorząd Terytorialny” 2009, nr 4.
Wong V.C., Cook T.D., Barnett W.S., Jung K., An Effectiveness-Based Evaluation of
Five State Pre-Kindergarten Programs, „Journal of Policy Analysis and Management”
2008, Vol. 27, No. 1.
Bigger means better? Question of Institutional order on
local level
S ummar y
The article is a synthesis of theoretical concepts and empirical research related
to the issue of optimal size of local units of local self-government. The specificity of the public sector means that theories are proven in production activities
are not fully apply in the case of public administration. Indeed, it is subject to
much more diverse determinants, defined as institutional norms. The experience of the processes of consolidation, also often differ from the targets. Empirical
studies in many cases do not support the argument flagship supporters of larger
units that they operate more efficiently and more effective