Raport

Transkrypt

Raport

Raport
Konwergencja instytucjonalna i regulacyjna
Polski względem Unii Europejskiej
Raport opracowany na zlecenie
Ministerstwa Rozwoju Regionalnego
Raport sfinansowany ze środków
Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna
WARSZAWA, CZERWIEC 2007
1
Autorzy
Łukasz Bentkowski
Magdalena Bober
Redakcja
Łukasz Bentkowski
Marek Szczepański
Julian Zawistowski
PSDB Sp. z o.o.
Ul. Sienna 75
00 – 833 Warszawa
e-mail: [email protected]
www.psdb.com.pl
Tel. +48 22 551 74 04
Fax. +48 22 551 74 39
WYG International Sp. z o.o.
Ul. Żelazna 28/30
00 – 832 Warszawa
Tel. +48 22 551 74 00
Fax. +48 22 551 74 13
Instytut Badań Strukturalnych
ul. Nowowiejska 6/31
00-649 Warszawa, Polska
www.ibs.org.pl
tel/fax: + 48 22 629-33-82
2
SPIS TREŚCI
Wstęp.......................................................................................................................................... 9
1. Konwergencja instytucjonalna.......................................................................................... 10
1.1.
Zagadnienia wprowadzające .................................................................................... 10
1.2.
Potencjał kadrowy administracji publicznej ............................................................ 11
1.2.1.
Zatrudnienie w administracji publicznej .......................................................... 11
1.2.2.
Struktura zatrudnienia – administracja rządowa i samorządowa ..................... 13
1.2.3.
Polityka kadrowa polskiej administracji .......................................................... 14
1.3.
Potencjał techniczny administracji publicznej ......................................................... 16
1.3.1.
Poziom zaawansowania usług publicznych świadczonych on-line ................. 17
1.3.2.
Usługi publiczne w pełni świadczone on-line.................................................. 19
1.3.3.
Indeks Web Measure........................................................................................ 20
1.4.
Efektywność funkcjonowania administracji publicznej........................................... 22
1.4.1.
Efektywność administracji publicznej wg Banku Światowego ....................... 22
1.4.2.
Otoczenie regulacyjne warunkujące rozpoczęcie działalności gospodarczej .. 24
1.4.3.
Popyt na usługi świadczone za pośrednictwem internetu ................................ 26
1.5.
Wpływ akcesji do UE na funkcjonowanie administracji publicznej........................ 30
1.5.1.
Fundusze strukturalne UE oraz ich absorpcja w Polsce................................... 30
1.5.2.
Zmiany w obszarze administracji publicznej odpowiedzialnej za wdrażanie
funduszy strukturalnych.................................................................................................... 33
1.6.
Wnioski i rekomendacje........................................................................................... 35
2.
Konwergencja w obszarze wymiaru sprawiedliwości i bezpieczeństwa publicznego ..... 37
2.1.
2.2.
Egzekwowanie prawa............................................................................................... 38
2.2.1.
Dochodzenie należności................................................................................... 39
2.2.2.
Dostęp do pomocy prawnej.............................................................................. 41
2.2.3.
Rządy prawa wg Banku Światowego............................................................... 43
2.3.
Bezpieczeństwo obywateli ....................................................................................... 45
2.3.1.
Poziom przestępczości ..................................................................................... 45
2.3.2.
Zaufanie do wymiaru sprawiedliwości ............................................................ 48
2.4.
Poziom korupcji ....................................................................................................... 50
2.5.
3.
Konwergencja regulacyjna Polski z Unią Europejską ...................................................... 56
3.1.
3.2.
Implementacja prawa wspólnotowego ..................................................................... 56
3.2.1.
Stan notyfikacji ................................................................................................ 56
3.2.2.
Jakość implementacji ....................................................................................... 61
3.2.3.
Jakość prawa w Polsce ..................................................................................... 62
3.3.
Zmiany prawne w wybranych sektorach/obszarach spowodowane akcesją ............ 66
3.3.1.
Przystąpienie Polski do UE a sektor energetyczny .......................................... 66
3
3.3.2.
Przystąpienie Polski do UE a sektor telekomunikacyjny................................. 71
3.3.3.
Przystąpienie Polski do UE a obszar konkurencji............................................ 76
3.3.4.
Przystąpienie Polski do UE a prowadzenie działalności gospodarczej............ 81
3.3.5.
Przystąpienie Polski do UE a prawo pracy ..................................................... 86
3.3.6.
Przystąpienie Polski do UE a sektor finansów publicznych ........................... 88
3.4.
Podsumowanie ......................................................................................................................... 92
4
SPIS WYKRESÓW
Wykres 1. Zatrudnienie w administracji i zatrudnienie ogółem w Polsce w okresie I kw. 2000 – III kw.
2006 (tys.)..................................................................................................................................... 11
Wykres 2. Udział zatrudnionych w administracji w stosunku do ogółu zatrudnionych w latach 2000,
2003, 2005 w wybranych krajach UE........................................................................................... 12
Wykres 3. Liczba zatrudnionych w administracji w przeliczeniu na 10 tys. mieszkańców.................. 13
Wykres 4. Zatrudnienie w administracji rządowej i samorządowej w 2005 r.(%)................................ 14
Wykres 5. Stosunek wynagrodzenia w administracji publicznej do średniego wynagrodzenia we
wszystkich sekcjach gospodarki w nowych krajach członkowskich w latach 1998-2005. .......... 15
Wykres 6. Przeciętny poziom zaawansowania usług publicznych świadczonych on-line w
poszczególnych państwach członkowskich. ................................................................................. 17
Wykres 7. Udział usług publicznych w pełni świadczonych on-line w stosunku do wszystkich
badanych usług w poszczególnych państwach członkowskich. ................................................... 20
Wykres 8. Indeks efektywności administracji w poszczególnych państwach członkowskich w latach
2000/2003/2005. ........................................................................................................................... 23
Wykres 9. Indeks efektywności administracji dla Polski i UE15 w poszczególnych latach badania
(2000/2003/2005). ........................................................................................................................ 23
Wykres 10. Otoczenie regulacyjne w wybranych państwach członkowskich UE. ............................... 25
Wykres 11. Koszt założenia firmy jako odsetek Dochodu Narodowego Brutto per capita w wybranych
państwach członkowskich. ........................................................................................................... 26
Wykres 12. Odsetek podmiotów korzystających z usług publicznych świadczonych za pośrednictwem
internetu przez organy administracji publicznej w latach 2004-2006. ......................................... 27
internetu przez organy administracji publicznej w latach 2004-2006. ......................................... 28
Wykres 14. Szacunkowy wpływ wzrostu inwestycji współfinansowanych z funduszy unijnych na
poziom PKB i bezrobocia w Polsce.............................................................................................. 31
Wykres 15. Udział kwot przekazanych przez Komisję Europejską nowym państwom członkowskim z
tytułu zaliczki i płatności pośrednich w stosunku do ogółu środków przewidzianych w
perspektywie finansowej na lata 2004-2006. Stan na koniec 2006 r............................................ 32
Wykres 16. Liczba zatrudnionych w administracji publicznej odpowiedzialnej za wdrażanie funduszy
strukturalnych. .............................................................................................................................. 33
Wykres 17. Wzrost zatrudnienia w administracji publicznej odpowiedzialnej za wdrażanie funduszy
strukturalnych na tle wzrostu zatrudnienia w administracji ogółem. ........................................... 34
Wykres 18. Wybrane parametry towarzyszące egzekwowaniu należności........................................... 40
Wykres 19. Koszt dochodzenia należności długu liczony jako odsetek należnej kwoty. ..................... 41
Wykres 20. Liczba prawników bez radców prawnych w poszczególnych państwach członkowskich w
latach 2002 i 2004......................................................................................................................... 42
Wykres 21. Indeks „rządy prawa” wg Banku Światowego.................................................................. 44
Wykres 22. Liczba zabójstw w przeliczeniu na 100 tys. mieszkańców w wybranych państwach
członkowskich UE. ....................................................................................................................... 47
Wykres 23. Odsetek badanych, którzy doświadczyli kradzieży/włamania........................................... 48
Wykres 24. Odsetek zaufania do systemu prawa/wymiaru sprawiedliwości w poszczególnych
państwach członkowskich. ........................................................................................................... 49
Wykres 25. Odsetek zaufania do policji w Polsce na tle średniej dla UE. ............................................ 49
Wykres 26. Zmiana wskaźnika percepcji korupcji w latach 1999-2006 w państwach UE. .................. 51
Wykres 27. Indeks percepcji korupcji w 2006 r.................................................................................... 52
Wykres 28. Różnica w wysokości wskaźnika kontrolowania korupcji między nowymi państwami
członkowskimi a średnią UE15. ................................................................................................... 53
Wykres 29. Liczba dyrektyw, w stosunku do których Polska zobowiązana była notyfikować
odpowiednie środki transponujące. .............................................................................................. 60
Wykres 30. Liczba postępowań wszczętych przez Komisję Europejską w stosunku do poszczególnych
państw członkowskich w 2005 r................................................................................................... 61
5
Wykres 31. Liczba postępowań wszczętych przez Komisję Europejską w stosunku do poszczególnych
państw członkowskich w 2005 r. z tytułu błędnej implementacji dyrektyw wspólnotowych...... 62
Wykres 32. Liczba ustaw oraz nowelizacji ustaw w wybranych państwach członkowskich. .............. 63
Wykres 33. Dostęp do szerokopasmowego internetu w 2006 r. ........................................................... 75
Wykres 34. Średni miesięczny koszt korzystania z telefon stacjonarnego przez podmiot indywidualny
w 2006 r. ....................................................................................................................................... 76
6
SPIS TABEL
Tabela 1. Zatrudnieni w administracji państwowej i samorządowej w Polsce (tys.). ........................... 13
Tabela 2. Poziom zaawansowania świadczenia usług on-line w Polsce i Austrii. ................................ 18
Tabela 3. Ranking państw członkowskich pod względem stopnia informatyzacji mierzonego za
pomocą indeksu Web Measure..................................................................................................... 21
Tabela 4. Informacje na temat poziomu zaawansowania oraz popytu na usługi publiczne świadczone
za pomocą internetu w 2006 r....................................................................................................... 29
Tabela 5. Kraje UE25 o najniższym i najwyższym poziomie korupcji w latach 2000, 2003, 2005. .... 52
Tabela 6. Stan notyfikacji o transpozycji dyrektyw przez Polskę......................................................... 57
Tabela 7. Stan notyfikacji na 31 sierpnia 2004 r. i na 2 maja 2007 r. przez poszczególne państwa
członkowskie UE. ......................................................................................................................... 58
Tabela 8. Stan notyfikacji przez Polskę w podziale na sektory............................................................. 59
Tabela 9. Stan notyfikacji przez Polskę w podziale na sektory w odniesieniu do dyrektyw
pozostających w mocy.................................................................................................................. 60
Tabela 10. Stan notyfikacji w sektorach energetycznym oraz transportu. ............................................ 69
Tabela 11. Stan notyfikacji w sektorze społeczeństwo informacyjne. .................................................. 73
Tabela 12. Stan notyfikacji w obszarze konkurencja. ........................................................................... 79
Tabela 13. Stan notyfikacji w sektorze przedsiębiorstwa...................................................................... 83
Tabela 14. Stan notyfikacji w sektorze rynek wewnętrzny. .................................................................. 84
Tabela 15. Stan notyfikacji w obszarze zatrudnienie i sprawy społeczne............................................. 87
7
SPIS RAMEK
Ramka 1. Korzyści związane z informatyzacją administracji publicznej.
Ramka 2. Przejawy korupcji w administracji publicznej i sposoby jej przeciwdziałania.
Ramka 3. Liberalizacja rynku energii w Polsce.
Ramka 4. Polski rynek telekomunikacyjny na tle pozostałych państw członkowskich.
Ramka 5. Specjalne Strefy Ekonomiczne (SSE).
Ramka 6. Spółka Europejska (SE).
8
Wstęp
Celem niniejszego opracowania jest omówienie konwergencji Polski do Unii Europejskiej w obszarze
instytucji, a w szczególności administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, bezpieczeństwa
publicznego oraz regulacji.
Część pierwsza opracowania poświęcona została konwergencji instytucjonalnej, ze szczególnym
uwzględnieniem zbieżności polskich rozwiązań w obszarze administracji publicznej do tych
stosowanych w UE. Analiza administracji publicznej została przeprowadzona w oparciu o statystyki w
zakresie potencjału kadrowego i technicznego. Ponadto, omówiono efektywność funkcjonowania
administracji publicznej.
W części drugiej opracowania zaprezentowana została konwergencja w obszarze wymiaru
sprawiedliwości oraz bezpieczeństwa publicznego. Omówiono m.in. egzekwowanie prawa w
poszczególnych państwach członkowskich, poziom przestępczości oraz zaufanie obywateli do
wymiaru sprawiedliwości. Odrębny rozdział został również poświęcony zaprezentowaniu problemu
korupcji w Polsce na tle pozostałych członków UE.
Z kolei w części trzeciej przedstawiona została konwergencja Polski do UE w ujęciu regulacyjnym.
Oprócz zagadnień dotyczących oceny poziomu implementacji prawa wspólnotowego w Polsce na tle
pozostałych państw należących do UE, omówione zostały również najważniejsze zmiany prawne w
następujących sektorach/obszarach: energetyka, telekomunikacja, konkurencja oraz prowadzenie
działalności gospodarczej i prawo pracy, które są kluczowe dla polskiej gospodarki i w związku z
akcesją Polski do UE zostały objęte wspólnotowym porządkiem prawnym.
Każda z części kończy się podsumowaniem, w którym w sposób skondensowany przedstawia się
główne wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz. W podsumowaniach zawarte są również
rekomendacje, w jakim kierunku powinna się rozwijać Polska, aby przyspieszyć proces konwergencji
do państw UE, jak również przykłady działań już podjętych w tym zakresie.
Osiągnięcia Polski w powyższym zakresie porównywane są w opracowaniu przede wszystkim do
wyników „starych” państw członkowskich. Jednakże, w celu lepszej ilustracji sytuacji w Polsce,
wykorzystuje się również porównania z państwami przyjętymi do UE w maju 2004 r.
9
1. Konwergencja instytucjonalna
1.1.
Zagadnienia wprowadzające
Zadaniem tej części jest omówienie konwergencji instytucjonalnej w zakresie funkcjonowania
administracji publicznej w poszczególnych państwach członkowskich UE, ze szczególnym
uwzględnieniem rezultatów osiąganych w tym obszarze przez Polskę. Przegląd sytuacji w zakresie
procesów konwergencji zachodzących w państwach UE ma charakter retrospektywny. Co do zasady,
w miarę dostępności i jakości danych, obejmuje okres od 2000 r. do 2006 r. Należy wszakże
zaznaczyć, że w niektórych przypadkach analiza dotyczy okresu bezpośrednio przed i po akcesji (lata
2004-2006).
W pierwszym rozdziale niniejszej części opracowania przedstawiono konwergencję w obszarze
potencjału kadrowego i technicznego administracji publicznej w Polsce na tle pozostałych państw
członkowskich. Podstawą do analizy potencjału kadrowego są dane dotyczące zatrudnienia, natomiast
potencjał techniczny zaprezentowano w oparciu o stopień informatyzacji administracji publicznej.
Drugi rozdział poświęcono analizie efektywności funkcjonowania administracji publicznej. Celem
nadrzędnym tego rozdziału jest pokazanie jakości administracji publicznej w Polsce w porównaniu do
pozostałych członków UE.
Trzeci rozdział omawia zmiany w administracji publicznej spowodowane akcesją Polski do UE.
Trzeba podkreślić, że są to jedynie przykłady, a problem wpływu przystąpienia Polski do UE na
administrację publiczną poruszany jest w całości niniejszego opracowania.
Dane statystyczne wykorzystywane przy analizie konwergencji instytucjonalnej pochodzą przede
wszystkim z biura statystycznego Komisji Europejskiej – Eurostat oraz z raportów przygotowywanych
przez Bank Światowy i agendy Organizacji Narodów Zjednoczonych.
10
1.2.
Potencjał kadrowy administracji publicznej
Jednym z podstawowych mierników potencjału kadrowego jest liczba zatrudnionych w administracji
publicznej. Odpowiednia liczba profesjonalnych urzędników jest gwarantem sprawnie
funkcjonującego państwa. Stało się to szczególnie istotne po przystąpieniu Polski do UE, ponieważ
urzędy muszą być przygotowane nie tylko do obsługi obywateli i przedsiębiorstw polskich, ale
również tych pochodzących z pozostałych państw członkowskich. Obsługa unijnych podmiotów
będzie zaś coraz bardziej istotna wraz z postępującą liberalizacja rynku wewnętrznego.
W pierwszej części tego rozdziału przedstawiona jest liczba zatrudnionych w administracji publicznej
w Polsce w odniesieniu do pozostałych państw członkowskich. W celu pokazania dynamiki zmian w
tym zakresie, zatrudnienie w administracji publicznej zestawiono z liczbą zatrudnionych w całej
gospodarce. W ten sposób można pokazać, czy ewentualne fluktuacje są spowodowane
zwiększeniem/zmniejszeniem się zatrudnienia w samej administracji publicznej czy też są raczej
wynikiem zmian zachodzących w całej gospodarce. Część druga poświęcona jest analizie zatrudnienia
w polskiej administracji publicznej w podziale na administrację centralną i lokalną na tle wybranych
państw członkowskich. Ostatnia część tego rozdziału dotyczy polityki kadrowej polskiej administracji
publicznej.
1.2.1.
Zatrudnienie w administracji publicznej
Na przestrzeni ostatnich lat obserwujemy w Polsce trwały, choć umiarkowany wzrost liczby
zatrudnionych w administracji publicznej.1 W 2000 r. liczba osób pracujących w tej sekcji wynosiła
ok. 772 tys., w 2003 r. – 872 tys., a w 2005 r. już blisko 892 tys. osób. Pracownicy administracji – w
przeciwieństwie do zatrudnionych w innych sektorach – w niewielkim stopniu doświadczyli
negatywnych skutków spowolnienia gospodarczego z lat 2001-2002 (patrz wykres 1.). Podczas gdy w
skali całej gospodarki zatrudnienie w okresie 2001-2003 spadło o blisko 600 tys. osób, w przypadku
administracji wzrostowy trend utrzymuje się od 2001 r.
Wykres 1. Zatrudnienie w administracji i zatrudnienie ogółem w Polsce w okresie I kw. 2000 –
III kw. 2006 (tys.).
16500
1000
Zatrudnienie ogółem (lewa oś)
Zatrudnienie w administracji (prawa oś)
16000
900
800
15500
700
15000
600
14500
500
400
14000
300
13500
200
13000
100
2006q03
2006q02
2006q01
2005q04
2005q03
2005q02
2005q01
2004q04
2004q03
2004q02
2004q01
2003q04
2003q03
2003q02
2003q01
2002q04
2002q03
2002q02
2002q01
2001q04
2001q03
2001q02
2001q01
2000q04
2000q03
2000q02
0
2000q01
12500
Uwaga: Dane o zatrudnieniu w administracji dotyczą zatrudnienia w sekcji L wg klasyfikacji NACE (administracja
publiczna i obrona narodowa, obowiązkowe ubezpieczenia społeczne). Dane o zatrudnieniu ogółem odnoszą się do
wszystkich sekcji NACE.
Źródło: Eurostat.
1
Dane Eurostatu, dotyczą zatrudnionych w sekcji L wg klasyfikacji NACE.
11
Należy jednak zaznaczyć, że pomimo wzrostu liczby pracowników administracji publicznej w Polsce,
odsetek pracujących w tej sekcji wśród ogółu zatrudnionych kształtuje się w naszym kraju na jednym
z najniższych poziomów w UE (patrz wykres 2.). Co prawda w latach 2000-2005 odsetek ten wzrósł o
1 pkt proc., lecz pozostaje on niższy (w 2005r. – 6,3 %) zarówno od średniej dla państw „starej” UE
(7,3 %), jak i pozostałych nowych państw członkowskich (średnio 7 %).
Wykres 2. Udział zatrudnionych w administracji w stosunku do ogółu zatrudnionych w latach
2000, 2003, 2005 w wybranych krajach UE.
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
ks
Lu
a ia ia
a pr ry ia ja dy hy lia hy ka ia ria ia ia ia ja
rg ia ja lta ja cy
bu elg anc Ma rec iem Łotw Cy ęg ytan wac rlan zec uga łoc ols pan ust ston wen Dan wec Litw land land
G N
P isz A E ło
W r ło e
C o rt W
em B Fr
Ir Fin
Sz
B S id
S
H
a
P
N
k
iel
W
2005
2003
2000
Warto również podkreślić, że w latach 2003-2005 odsetek zatrudnionych w administracji wśród ogółu
zatrudnionych w zasadzie nie zmienił się. Wzrost liczby urzędników w tym okresie wynikał więc
raczej ze wzrostu zatrudnienia we wszystkich sekcjach gospodarki, niż ze zmiany struktury
zatrudnienia. Innymi słowy, po przystąpieniu Polski do UE tempo wzrostu zatrudnienia w
administracji nie odbiegało znacznie od dynamiki zatrudnienia w skali całej gospodarki.
Prezentowana niekiedy w dyskusjach publicznych opinia, jakoby przystąpienie Polski do UE
spowodowało szczególny rozrost administracji w naszym kraju, nie jest więc w świetle dostępnych
danych uzasadniona. W latach 2003-2005 nie zaobserwowaliśmy znacznego wzrostu zatrudnienia w
administracji. Co więcej, w świetle porównań międzynarodowych, odsetek pracowników publicznych
wśród ogółu zatrudnionych utrzymuje się w naszym kraju na relatywnie niewysokim poziomie. Nie
oznacza to oczywiście, że w Polsce nie mamy do czynienia z przerostem biurokracji i że redukcja jej
rozmiarów nie byłaby korzystna, a jedynie, że nasz kraj nie jest w tej kwestii wyjątkiem na tle
pozostałych państw członkowskich.
O względnie niewysokim potencjale kadrowym polskiej administracji świadczy również kształtowanie
się wskaźnika liczby urzędników w przeliczeniu na 10 tys. mieszkańców. Mimo, że relacja ta wzrosła
z poziomu ok. 200 w 2000 r. do ponad 233 w 2005 r., pozostaje ona najniższa wśród wszystkich
nowych państw członkowskich, jednocześnie odbiegając od średniej w „starej” UE – wynoszącej 318
(patrz wykres 3.). Do krajów o najwyższej liczbie zatrudnionych w administracji na 10 tys.
mieszkańców należą: Luksemburg, Belgia, Francja, Holandia i Łotwa,2 przy czym w tej ostatniej
liczebność kadry administracyjnej dynamicznie wzrosła dopiero po przystąpieniu do Unii
Europejskiej. Polska wraz z Finlandią, Irlandią, Litwą i Włochami należą do państw o najniższej
liczbie urzędników na 10 tys. mieszkańców.
2
W przypadku państw o niewielkiej liczbie ludności, jak Belgia, Łotwa czy Luksemburg analizując liczbę urzędników w
stosunku do liczby mieszkańców należy mieć na uwadze, że państwo musi utrzymać pewną stałą liczbę urzędników
niezależnie od liczby ludności. Może to być jedna z ważniejszych przyczyn wysokiego wskaźnika w tych państwach.
12
Wykres 3. Liczba zatrudnionych w administracji w przeliczeniu na 10 tys. mieszkańców.
Liczba zatrudnionych w administracji na 10 tys.
Różnica między średnią dla UE15 a nowymi
mieszkańców w 2005 r.
państwami członkowskimi w latach 2000, 2003,
2005.
80
600
60
500
40
400
20
0
300
-20
200
-40
-60
100
-80
0
Lu
k
se
m
bu
Be rg
l
F gi
N ran a
id c
er ja
la
nd
Ło y
tw
a
C
W
ie N ypr
lk ie
aB m
c
r y
Po ytan
rtu ia
ga
Cz lia
ec
h
U y
E1
M 5
al
G ta
re
c
D ja
a
N nia
M
Sł S1
ow 0
e
A nia
u
Sł stri
ow a
ac
W ja
ę
Es gry
H t on
isz ia
p
S z an i a
w
ec
j
U a
E
W 25
ło
ch
Li y
Irl twa
an
d
P ia
Fi olsk
nl a
an
di
a
-100
-120
Polska
Litwa
Estonia
Węgry Słowacja Słowenia NMS10
2005
2003
Malta
Czechy
Cypr
Łotwa
2000
Różnice w liczbie urzędników w przeliczeniu na 10 tys. mieszkańców między nowymi krajami
członkowskimi a średnią dla UE15 zmniejszają się (za wyjątkiem Słowacji i Łotwy) – zobacz wykres
3. W 2003 r. w krajach UE15 wskaźnik ten kształtował się na poziomie średnio o 32 wyższym od
przeciętnej dla nowych państw członkowskich. Z kolei w 2005 r. różnica wynosiła 23. Jednocześnie w
Polsce konwergencja wobec UE15 nastąpiła już w okresie przedakcesyjnym – do 2003 r. O ile w 2000
r. wskaźnik dla Polski odbiegał od średniej dla „starych” państw członkowskich o ponad 100 osób, to
w 2003 i 2005 r. – już tylko o ok. 80.
1.2.2.
Struktura zatrudnienia – administracja rządowa i samorządowa
UE kładzie nacisk na decentralizację administracji publicznej, co ma prowadzić do zwiększenia
stopnia samodzielności i zakresu uprawnień jednostek samorządowych. Coraz więcej zadań (np. z
zakresu oświaty, służby zdrowia, zabezpieczenia społecznego, pośrednictwa pracy) administrowanych
jest przez samorząd terytorialny, który – znając lokalne uwarunkowania i potrzeby społeczności –
może w wielu wypadkach skuteczniej i bardziej elastycznie realizować powierzane zadania niż
czyniłaby to administracja rządowa.
Można więc podejrzewać, że w ostatnich latach – w szczególności po rozszerzeniu UE w maju 2004 r.
– powinniśmy obserwować w Polsce wzrost liczby urzędników administracji samorządowej w
stosunku do zatrudnionych w administracji rządowej. Tak jednak nie jest. Jak pokazuje tabela 1., w
latach 1999-2005 odsetek zatrudnionych w administracji samorządowej wśród ogółu urzędników w
zasadzie nie zmieniał się, kształtując się na poziomie odpowiednio 52 i 55 %.
Tabela 1. Zatrudnieni w administracji państwowej i samorządowej w Polsce (tys.).
1999
2004
2005
Administracja państwowa3
148
162
165
Administracja samorządowa:
159
195
202
gminy
132
142,3
145,7
powiaty
21
44,3
47,0
województwa
4,6
8,4
9,6
Udział
zatrudnionych
w
0,52
0,54
0,55
administracji samorządowej
Źródło: GUS, MSWiA.
3
Kategoria obejmuje zatrudnionych w administracji centralnej oraz w urzędach wojewódzkich.
13
Występująca w Polsce struktura zatrudnienia nie odbiega jednak znacznie od spotykanej w innych
państwach UE (patrz wykres 4.).4 Na początku lat 90-tych w większości „starych” państw
członkowskich można było zaobserwować co prawda zwrot w kierunku decentralizacji (EUPAN
2005), lecz struktura zatrudnienia w administracji w poszczególnych państwach pozostaje
zróżnicowana. W krajach skandynawskich stopień decentralizacji jest wyraźnie wyższy niż w Polsce,
lecz we Francji czy Irlandii jest on porównywalny z obserwowanym w naszym kraju. W chwili
obecnej nie widać więc jednego, „modelowego” rozwiązania w zakresie struktury zatrudnienia w
administracji, do którego dążyłyby państwa członkowskie UE.
Wykres 4. Zatrudnienie w administracji rządowej i samorządowej w 2005 r.(%).
1,00
0,90
0,80
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
Francja
Niemcy
Irlandia
Administracja rządowa
Polska
Szwecja
Administracja samorządowa
Dane z 2005 r., dla Holandii i Włoch z 2000 r., dla Wielkiej Brytanii z 2006 r.
Źródło: Information on the Structure of the Civil and Public Services of the EU Member and Applicant States 2005, EUPAN
2004, GUS, www.statistics.gov.uk.
1.2.3.
Polityka kadrowa polskiej administracji
Jednym z czynników wpływających na potencjał kadrowy polskiej administracji jest właściwa
polityka zatrudnienia w tym obszarze oraz korzystanie z tzw. dobrych praktyk wykorzystywanych w
pozostałych państwach członkowskich. Polityka kadrowa w administracji publicznej w państwach UE
podlega w ostatnich latach istotnym przemianom. Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi,
zarządzanie kompetencjami, odpowiednio skonstruowane systemy motywacyjne i programy szkoleń
to kluczowe elementy modernizacji polityki kadrowej w sektorze publicznym. Działania takie
podejmowane są po to, by zachęcić młode, dobrze wykształcone osoby do podejmowania pracy w
administracji, dokonać odpowiedniego doboru urzędników, zapewnić im możliwość rozwoju
zawodowego i uniknąć ich odpływu do sektora prywatnego.
Jednym z głównych problemów kadrowych, z jakimi boryka się polska administracja jest wysoka
rotacja pracowników, zwłaszcza młodych urzędników średniego szczebla.5 Niska stabilność
zatrudnienia w administracji utrudnia opracowywanie i wdrażanie długookresowych programów
działania oraz prowadzenie spójnej polityki wspierającej rozwój gospodarczo-społeczny. Stabilność
zatrudnienia może mieć także znaczenie dla kwalifikacji pracowników – można przypuszczać, że
urzędnicy częściej decydują się na uzupełnianie i poszerzanie swojej wiedzy, jeśli widzą przed sobą
perspektywy kariery w zawodzie.
4
Ze względu na odmienne przyjęte metodologie w poszczególnych państwach, dane nie są w pełni porównywalne
międzynarodowo.
5
J. Siewierski, Administracja publiczna jako podstawowy segment sektora publicznego w III Rzeczypospolitej, Służba
cywilna nr 8/2004.
14
Jedną z przyczyn dużej rotacji pracowników administracji publicznej są prawdopodobnie względnie
niskie wynagrodzenia w porównaniu do płac oferowanych przez sektor prywatny (średnia płaca brutto
w administracji w 2005 r. to wg GUS ok. 3008 zł). Może to nasilać odpływ obecnych pracowników
administracji, w szczególności wysokokwalifikowanych, a także utrudniać rekrutację nowych
urzędników. Warto jednak zaznaczyć, że wynagrodzenia w administracji publicznej w Polsce
przewyższają średnią krajową (patrz wykres 5.).6 Jednocześnie, w latach 1998-2005, relacja płac w
administracji do przeciętnego wynagrodzenia we wszystkich sekcjach gospodarki utrzymywała się w
naszym kraju na względnie stałym, umiarkowanym poziomie (ok. 1,2), podczas gdy w wielu
państwach regionu – w szczególności na Litwie i Łotwie, a w mniejszym stopniu także w Estonii i
Czechach – płace w administracji wzrosły w stosunku do średniej krajowej.
Wykres 5. Stosunek wynagrodzenia w administracji publicznej do średniego wynagrodzenia we
wszystkich sekcjach gospodarki w nowych krajach członkowskich w latach 1998-2005.
1,6
1,4
1,2
1
1998
1999
2000
Czechy
2001
Estonia
Łotwa
2002
Litwa
2003
Polska
2004
2005
Słowenia
O wysokiej rotacji pracowników decydować może – w pewnym stopniu – także upolitycznienie
polskiej administracji, przejawiające się m.in. w wymianie części urzędników wyższego i średniego
szczebla po każdych wyborach, powoływaniu na wyższe stanowiska kandydatów spoza korpusu
służby cywilnej oraz względnie niewielkiej liczbie urzędników zatrudnionych w drodze otwartych
konkursów.7
Problemem polskiej administracji jest również to, że praca urzędnika nie jest w odbiorze społecznym
postrzegana jako atrakcyjna. W celu zachęcenia młodych osób do rozpoczęcia kariery w administracji
publicznej, MSWiA prowadzi program „Aktywni w administracji”. Program ten adresowany jest do
studentów i absolwentów wyższych uczelni, zainteresowanych odbywaniem praktyk zawodowych i
staży w jednostkach administracji publicznej (ministerstwa, urzędy centralne i wojewódzkie). Dla
studentów i absolwentów staże stanowią formę zdobywania doświadczeń zawodowych, a dla
administracji publicznej program jest szansą na popularyzację pracy urzędnika wśród
wykwalifikowanych, młodych ludzi.
6
Dane dotyczą wynagrodzeń w sekcji L wg klasyfikacji NACE. Warto jednocześnie zaznaczyć, że w Polsce udział
pracowników z wyższym wykształceniem w administracji publicznej jest znacznie wyższy, niż w innych sekcjach
gospodarki. Wynagrodzenia pracowników o zbliżonym poziomie kwalifikacji w administracji i w sektorze prywatnym są
więc często porównywalne, a w niektórych regionach kraju (w tym zwłaszcza Warszawie i innych największych miastach) –
wynagrodzenia urzędników są niższe niż osób o porównywalnych kwalifikacjach pracujących w sektorze prywatnym.
7
J. Siewierski, Administracja publiczna jako podstawowy segment sektora publicznego w III Rzeczypospolitej, Służba
cywilna nr 8/2004; K. Brunetko, Służba Cywilna w III RP: punkty krytyczne, raport Fundacji Batorego.
15
1.3.
Potencjał techniczny administracji publicznej
Najważniejszym celem postawionym w Strategii Lizbońskiej, przyjętej przez państwa członkowskie
UE w 2000 r., jest przekształcenie UE w najbardziej konkurencyjny region gospodarczy na świecie.
Jednym ze środków, który ma służyć osiągnięciu powyższego celu, jest rozwój społeczeństwa
informacyjnego. Stworzenie przyjaznego otoczenia informatycznego zarówno dla obywateli, jak i dla
przedsiębiorstw stało się więc na początku XXI w. priorytetem działania UE i postawiło przed
administracją publiczną poszczególnych państw członkowskich nowe wyzwania.8
Ramka 1. Korzyści związane z informatyzacją administracji publicznej.
Korzyści z postępującej informatyzacji administracji publicznej należy rozpatrywać co najmniej na
dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, informatyzacja przynosi wymierne efekty dla samej administracji
poprzez m.in. obniżenie kosztów związanych z jej funkcjonowaniem. Na zmniejszenie kosztów
wpływ może mieć również większa wykrywalność oszustw czy błędów, pojawiających się przy
świadczeniu usług publicznych, jak również wzrost efektywności w świadczeniu wspomnianych
usług, związany z ograniczeniem biurokracji czy też obniżeniem poziomu korupcji.9
Z drugiej strony informatyzacja administracji to korzyści dla odbiorców usług publicznych –
obywateli i przedsiębiorstw w państwach członkowskich. Do najważniejszych należy zaliczyć:
• skrócenie czasu oczekiwania na wykonanie danej usługi publicznej oraz obniżenie kosztów
związanych z jej realizacją (ograniczenie czasu oczekiwania w kolejce, wypełniania
dokumentów, dojazdu do miejsca, gdzie usługa jest świadczona);
• łatwiejszy dostęp do informacji na temat funkcjonowania organów administracji publicznej;
• umocnienie demokratyzacji funkcjonowania administracji poszczególnych państw
członkowskich jak i całej UE.10
Ponieważ jednym z głównych zadań administracji publicznej jest świadczenie szeroko rozumianych
usług publicznych oraz zapewnienie podmiotom korzystającym z tych usług możliwie najpełniejszej
informacji, wymiernym wskaźnikiem obrazującym stopień informatyzacji administracji wydaje się
być dostępność usług publicznych/informacji publicznej świadczonych za pośrednictwem internetu.
Oceniając stopień informatyzacji administracji publicznej w Polsce na tle pozostałych państw UE w
niniejszym opracowaniu posłużono się trzema wskaźnikami:11
•
•
•
poziom zaawansowania usług publicznych świadczonych on-line;
udział usług publicznych w pełni świadczonych on-line w stosunku do wszystkich badanych
usług;
indeks Web Measure.
8
Wyrazem dążenia do zwiększenia stopnia informatyzacji są działania podejmowane przez Komisję Europejską (m.in. eEurope 2002, e-Europe 2005, i2010 - European Information Society 2010) czy też państwa członkowskie
(m.in. e – Government beyond 2005).
9
Badania na temat korelacji stopnia informatyzacji administracji publicznej z poziomem korupcji przeprowadził m.in.
Instytut Spraw Publicznych (http://www.isp.org.pl/?v=page&id=144&ln=pl).
10
Serwis
internetowy
Komisji
Europejskiej,
źródło
z
dnia
23
kwietnia
2007:
http://ec.europa.eu/information_society/soccul/egov/index_en.htm
11
Pierwsze dwa z wymienionych wskaźników pochodzą z badania realizowanego na zlecenie Komisji Europejskiej,
natomiast trzeci opracowywany jest przez ekspertów z Organizacji Narodów Zjednoczonych.
16
1.3.1.
Poziom zaawansowania usług publicznych świadczonych on-line
Oceniając poziom zaawansowania usług publicznych świadczonych on-line w niniejszej części
wykorzystane zostaną badania przeprowadzane na zalecenie Komisji Europejskiej. Dotyczą one
przeciętnej dostępności on-line 20 podstawowych usług publicznych w poszczególnych państwach
członkowskich UE,12 w tym dwunastu usług świadczonych dla obywateli (G2C) (m.in. możliwość
wypełnienia zeznania podatkowego, rejestracji samochodu) oraz ośmiu usług dla przedsiębiorstw
(G2B) (m.in. możliwość rejestracji firmy, złożenia deklaracji celnej).
Odnosząc się do interpretacji rezultatów uzyskanych przez poszczególne państwa członkowskie
należy zaznaczyć, że:
•
•
•
•
•
wynik w przedziale <0;25%) oznacza brak usług publicznych świadczonych on-line;
wynik w przedziale <25%;50%) – możliwość uzyskania informacji on-line na temat danej
usługi publicznej;
wynik w przedziale <50%;75%) – możliwość pobrania on-line dokumentów/formularzy
niezbędnych przy świadczeniu danej usługi;
wynik w przedziale <75%;100) możliwość wypełnienia on-line dokumentów/formularzy
niezbędnych przy świadczeniu danej usługi publicznej, bez konieczności wypełniania
papierowych dokumentów i dostarczania ich do odpowiedniego urzędu;
wynik na poziomie 100% oznacza pełną dostępność danej usługi publicznej on-line, tzn. dana
usługa od początku do końca może być świadczona za pośrednictwem internetu.
Analizując dane na temat dostępności usług publicznych świadczonych on-line w latach 2004-2006 w
poszczególnych państwach członkowskich można zauważyć, że w 2006 r. liderem była Austria
zastępująca na tym miejscu Szwecję, która przewodziła w rankingu w 2004 r. (patrz wykres 6.). W
2006 r. wskaźnik dla Austrii zbliżył się do 100% i znacznie przewyższał średnią UE, wynoszącą 75%.
Oznacza to, że w Austrii, przeciętnie, usługi publiczne uwzględnione w badaniu były dostępne na
poziomie umożliwiającym pełną interakcję podmiotu korzystającego z usługi z danym organem
administracji (np. można wypełnić dokumenty/formularze za pomocą internetu bez konieczności
dostarczania ich do urzędu w formie papierowej). Kolejne miejsca w rankingu zajmują państwa, które
przystąpiły do UE w 2004 r.: Malta (z wynikiem 92%) oraz Estonia (90%). Do państw członkowskich,
które na przestrzeni lat 2004-2006 znacznie poprawiły swój rezultat należy zaliczyć Maltę (wzrost z
67% do 92%) oraz Węgry (wzrost z 50% do 81%).
Wykres 6. Przeciętny poziom zaawansowania usług publicznych świadczonych on-line w
poszczególnych państwach członkowskich.
Przeciętny poziom zaawansowania usług on-line
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
A
us
tri
a
M
a
Es lta
to
W
n
ie Szw ia
lk
a B ec
ry ja
t
Sł ania
ow
en
Fr ia
an
cj
D a
Fi ania
nl
an
d
Irl ia
Po and
rtu ia
ga
l
W ia
ęg
W ry
ł
H och
isz y
N pan
id
er ia
la
nd
Be y
lg
N ia
ie
m
cy
Li
tw
a
Cy
p
G r
re
cj
Lu Cze a
ks ch
em y
bu
r
Po g
Sł lska
ow
ac
j
Ło a
tw
a
0
2006
2004
Źródło: Komisja Europejska.
12
Badanie to przeprowadzane jest cyklicznie przez CapGemini na zlecenie Komisji Europejskiej. Więcej informacji na temat
badania można znaleźć w serwisie internetowym Komisji Europejskiej.
17
Rezultat uzyskany przez Polskę w 2006 r., nieco ponad 50%, sytuuje ją w końcu rankingu, choć
również i w przypadku naszego kraju zauważalny jest postęp w ostatnich latach (z 36% w 2004 r.). W
2006 r. podmiot korzystający z usług publicznych w Polsce mógł więc, przeciętnie, pobrać
odpowiednie dokumenty/formularze za pośrednictwem internetu, bez konieczności fizycznego
zgłaszania się do urzędu. Dla porównania, w 2004 r. podmiot korzystający z usług publicznych mógł
za pośrednictwem internetu jedynie uzyskać informację na temat danej usługi.
Tabela 2. Poziom zaawansowania świadczenia usług on-line w Polsce i Austrii.
Poziom
Poziom
Maksymalny
Usługa publiczna
zaawansowania
zaawansowania
poziom
on-line w Polsce
on-line w Austrii
zaawansowania
Rozliczenie podatku od osób
213
4
4
fizycznych
Poszukiwanie pracy przez biura
4
4
4
pośrednictwa pracy
Korzystanie z ubezpieczeń
2
4
4
społecznych (dla obywateli)
Wyrobienie dokumentów (paszport,
1–2
2
3
prawo jazdy)
Rejestracja samochodu
1–2
Nie dotyczy
4
Uzyskanie zezwolenia budowlanego
1–2
2
4
Złożenie zawiadomienia na Policję
1–2
2
3
Korzystanie z bibliotek publicznych
1–2
4
4
Wydanie aktu chrztu/małżeństwa
1–2
3
3
1–2 (4 dla kilku
Rejestracja na studia
4
4
uniwersytetów)
Zawiadomienie o zmianie miejsca
1–2
3
3
zamieszkania
Możliwość umówienia się na wizytę
lekarską, sprawdzenie dostępności
0–1
Nie dotyczy
4
usług w placówkach medycznych
Korzystanie z ubezpieczeń
4
4
4
społecznych dla przedsiębiorstw
Rozliczenie podatku od
2
4
4
przedsiębiorstw
Rozliczenie podatku od usług (VAT)
2
4
4
Rejestracja działalności gospodarczej
2
4
4
Korzystanie z danych statystycznych
3
3
3
Złożenie deklaracji celnej
4
4
4
Uzyskanie zezwoleń w zakresie
0–1
4
4
ochrony środowiska
Dostęp do zamówień publicznych
3
4
4
Wynik osiągnięty przez Polskę jest jednym z najsłabszych rezultatów nie tylko na tle „starych” państw
członkowskich, ale również w porównaniu z państwami, które wraz z nią przystąpiły do UE. Dystans
dzielący Polskę od lidera omawianego rankingu – Austrii, obrazuje tabela 2., w której zestawia się
informację na temat poziomu zaawansowania usług publicznych świadczonych za pośrednictwem
internetu (stan na styczeń 2007 r.).
13
0 – dana usługa publiczna nie jest dostępna on-line, 1 - można uzyskać informację na temat danej usługi, 2 – można pobrać
dokumenty/formularze, 3 – można wypełnić dokumenty/formularze on–line, 4 – usługa publiczna w pełni dostępna on–line.
18
Mając na uwadze konwergencję Polski w zakresie informatyzacji administracji publicznej trzeba
zaznaczyć, że w latach 2004-2006 Polska odnotowała ponad 47-procentowy wzrost poziomu
zaawansowania usług publicznych świadczonych on-line. Należy podkreślić, że na tle „starych”
państw członkowskich UE (wzrost w wysokości 8%), a nawet państw członkowskich, które wraz z
Polską przystąpiły do UE (wzrost o 29%) jest to wynik satysfakcjonujący. Dokonując porównań
trzeba mieć jednak na względzie, że łatwiej jest osiągnąć znaczny przyrost startując z relatywnie
niższego poziomu. Ponadto, pomimo dynamicznego wzrostu zaawansowania usług publicznych
świadczonych za pośrednictwem internetu, Polska nadal pozostaje jednym z najsłabiej rozwiniętych
państw UE w tym zakresie. Biorąc pod uwagę wynik osiągnięty w 2006 r. (53%), Polska ma wciąż do
nadrobienia duży dystans, jaki dzieli ją do UE15 (średnia w 2006 r. oscylowała na poziomie 80%).
1.3.2.
Usługi publiczne w pełni świadczone on-line
Drugim wskaźnikiem, pozwalającym na porównanie stopnia informatyzacji administracji publicznej, a
tym samym na przedstawienie wniosków w zakresie zbieżności potencjału technicznego polskiej
administracji na tle członków UE, jest udział usług świadczonych w pełni przez internet w stosunku
do wszystkich badanych usług.14
W 2006 r. na czele rankingu budowanego w oparciu o ten wskaźnik plasuje się Austria, gdzie 83%
badanych usług jest w pełni świadczonych on-line. Kolejne miejsca zajmują nowe państwa
członkowskie – Estonia i Malta (odpowiednio 79% i 75%). Do państw, które w latach 2004-2006
osiągnęły najwyższy wzrost należy zaliczyć ponownie Maltę oraz Węgry (w przypadku obydwu
państw odnotowujemy wzrost o 35 pkt. proc.).
Poziom dostępności usług publicznych w pełni świadczonych za pośrednictwem internetu w Polsce,
również i w tym ujęciu, pozwala jej wyprzedzić jedynie Słowację oraz Łotwę. Jedynie 20% badanych
usług publicznych jest w naszym kraju w pełni dostępna przez internet.15 Ponadto w Polsce, w
porównaniu do Malty czy Węgier, słaba jest również względna dynamika rozwoju w tym zakresie (w
latach 2004-2006 odnotowano wzrost o 10 pkt proc.).
14
Dana usługa publiczna jest świadczona za pomocą internetu w 100%. Również i w tym przypadku badanych jest 20 usług
publicznych.
15
Do wspomnianych usług należy zaliczyć: 1) Możliwość poszukiwania zatrudnienia on-line (http://www.praca.gov.pl/), 2)
Możliwość przesyłania przez przedsiębiorców deklaracji do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych on-line (http://www.zus.pl/),
3) Możliwość złożenia przez przedsiębiorców deklaracji celnej (http://www.mf.gov.pl/sluzba_celna/), 4) Dostęp do danych
statystycznych (http://www.stat.gov.pl/) – Serwis internetowy Komisji Europejskiej, źródło z dnia 23 kwietnia 2007:
http://ec.europa.eu/idabc/en/chapter/408.
19
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
A
us
t
Es ria
to
ni
a
M
al
W
S
ta
ie
lk zw
a B ec
ry ja
ta
n
Fr ia
a
Sł ncja
ow
en
i
D a
Fi ani
nl a
Po and
rtu ia
ga
W lia
ł
H och
isz y
N pan
id
er ia
la
nd
W y
ęg
Irl ry
an
di
Be a
lg
N ia
ie
m
cy
Li
tw
a
Cy
Cz pr
ec
h
Lu Gr y
ks ecj
em a
bu
r
Po g
Sł lska
ow
ac
j
Ło a
tw
a
Udział usług w pełni świadczonych on-line w stosunku do wszystkich badanych usług
Wykres 7. Udział usług publicznych w pełni świadczonych on-line w stosunku do wszystkich
badanych usług w poszczególnych państwach członkowskich.
2006
2004
1.3.3.
Indeks Web Measure
Podstawą do porównań potencjału technicznego administracji publicznej, a tym samym analizy
konwergencji Polski w stosunku do państw członkowskich może być również indeks Web Measure
opracowywany przez Organizację Narodów Zjednoczonych.16 Indeks ten budowany jest na podstawie
analizy serwisów internetowych administracji danego państwa (pod uwagę brane są, co do zasady,
serwisy administracji centralnej) z uwzględnieniem stopnia ich dostępności, możliwości uzyskania
informacji na temat funkcjonowania danego organu administracji, pobrania dokumentów/formularzy,
jak i uzupełnienia formularzy on-line (np. deklaracji podatkowych czy wniosków o wydanie
dokumentów urzędowych). Pod uwagę brane są usługi na linii rząd – obywatel (Government-toCitizen) i obywatel – rząd (Citizen-to-Government).
Interpretując wyniki poszczególnych państw trzeba mieć na uwadze, że zmiana wartości indeksu nie
oznacza, że dane państwo pogorszyło czy też poprawiło swoją bezwzględną sytuację w porównaniu z
poprzednim badaniem (tzn. rozszerzyło czy też zmniejszyło zakres usług dostępnych on-line czy też
jakość swoich serwisów). Indeks Web measure obrazuje bowiem względną pozycję danego państwa
na tle pozostałych badanych państw (w badaniu przyjmuje się, że najlepiej rozwinięte państwo w tym
zakresie otrzymuje indeks 1 i w stosunku do niego przeprowadzane są porównania). Zmiana wartości
indeksu wskazuje więc jedynie, czy dane państwo rozwija się szybciej czy wolniej od pozostałych.
Podobna metodologia wykorzystywana jest w – omawianym wcześniej w tym opracowaniu – badaniu
dostępności on-line dwudziestu wybranych usług publicznych. Trzeba jednak zaznaczyć, że wyniki
obu badań nie mogą być podstawą do bezpośrednich porównań ze względu na inny zakres badanych
usług, odmienne sposoby konstrukcji indeksów oraz interpretacji osiąganych wyników.
Wartości indeksu Web Measure w latach 2003-2005 wskazują, że wśród UE15 swój dystans do lidera
najszybciej zmniejszały Austria oraz Belgia. Z nowych państw członkowskich największe postępy w
tym zakresie na przestrzeni badanych lat poczyniły Węgry oraz Czechy. Szczególnie należy podkreślić
rezultat Węgier, które awansowały z dwudziestego trzeciego miejsca w 2003 r. na miejsce jedenaste w
2005 r.
16
Indeks jest przygotowywany przez Organizację Narodów Zjednoczonych i stanowi część składową indeksu egovernment–
readiness. Szersze informacje dostępne w serwisie internetowym ONZ - http://www.unpan.org/egovkb/abort/index.htm.
20
Polska odnotowała znaczny spadek w rankingu, z miejsca jedenastego w 2003 r. na miejsce
dwudzieste w 2005 r. Trend ten pokazuje, że informatyzacja administracji publicznej w Polsce
postępuje bardzo powoli w porównaniu z pozostałymi państwami członkowskimi.
Tabela 3. Ranking państw członkowskich pod względem stopnia informatyzacji mierzonego za
pomocą indeksu Web Measure.
Państwo członkowskie
2005
2004
2003
Wielka Brytania
1
1
1
Dania
2
2
2
Szwecja
3
5
3
Niemcy
4
4
4
Finlandia
5
3
8
Malta
6
8
10
Austria
7
10
16
Niderlandy
8
11
12
Belgia
9
6
14
Irlandia
10
12
6
Węgry
11
17
23
Estonia
12
9
5
Włochy
13
14
7
Francja
14
16
9
Słowenia
15
18
17
Czechy
16
15
21
Słowacja
17
19
20
Litwa
18
20
13
Grecja
19
21
22
Polska
20
13
11
Łotwa
21
24
24
Portugalia
22
22
15
Luksemburg
23
7
19
Hiszpania
24
23
18
Źródło: ONZ.
21
1.4.
Efektywność funkcjonowania administracji publicznej
Niniejsza część opracowania ma na celu ocenę jakości funkcjonowania administracji w
poszczególnych państwach członkowskich oraz przedstawienie zmian, jakie zaszły w tym zakresie na
przestrzeni ostatnich lat. Efektywność administracji zostanie oceniona za pomocą następujących
wskaźników:
•
•
•
indeks „efektywność administracji” Banku Światowego;
uciążliwość regulacji formalno-prawnych towarzyszących założeniu firmy;
popyt na usługi publiczne świadczone za pośrednictwem internetu.
Należy wszakże mieć na względzie, że podstawą analizy efektywności administracji publicznej mogą
być również pozostałe wskaźniki analizowane w niniejszym opracowaniu, na przykład stopień
dostępności usług publicznych świadczonych za pośrednictwem internetu (patrz rozdział nt. potencjału
technicznego administracji publicznej).
1.4.1.
Efektywność administracji publicznej wg Banku Światowego
Pierwszym z omawianych w niniejszym opracowaniu mierników efektywności administracji jest
indeks Banku Światowego obrazujący jakość służby publicznej i cywilnej oraz stopień ich
niezależności od nacisków politycznych.17 Odnosząc się pokrótce do metodologii przyjętej przez Bank
Światowy, należy zaznaczyć, że podstawą oceny dla danego państwa są badania ankietowe
uwzględniające odpowiedzi kilku tysięcy respondentów związanych z administracją publiczną lub
korzystających ze świadczonych przez nią usług. Na ich podstawie każde państwo otrzymuje notę w
przedziale (-2,5; 2,5), z zaznaczeniem, że wyższa wartość oznacza lepsze osiągnięcia państwa w
danym obszarze. Analizując rezultaty osiągnięte przez poszczególne państwa członkowskie należy
jednak pamiętać, że podstawą do wyliczenia indeksu w przypadku różnych państw była zróżnicowana
liczba źródeł, co sprawia, że błędy standardowe oszacowań są zróżnicowane.
Na podstawie wartości indeksu w poszczególnych latach można stwierdzić, że państwa członkowskie
o najbardziej efektywnej administracji w każdym z badanych okresów to państwa skandynawskie,
Irlandia, Wielka Brytania, Niderlandy oraz Luksemburg (patrz wykres 8.). Innymi słowy, wyżej
wymienione państwa charakteryzowała bardzo wysoka jakość służby cywilnej i służby publicznej.
Ponadto, administracja tych państw była najbardziej niezależna od nacisków politycznych na tle całej
UE. Z nowych państw członkowskich najlepsze rezultaty osiągnęły Cypr i Estonia, zaś najsłabsze
Łotwa, Litwa i Polska.
17
Indeks „efektywność administracji” jest częścią szerszego projektu realizowanego przez Bank Światowy – „Governance
Matters”, którego celem jest ocena jakości rządzenia w poszczególnych państwach (pozostałe indeksy obrazują stabilność
polityczną, jakość prawa, rządy prawa, poziom korupcji oraz wpływ obywateli na rządy). Należy zaznaczyć, że powyższe
indeksy są coraz częściej wykorzystywane przez polityków jak i ośrodki naukowe jako wiarygodne źródło informacji na
temat jakości rządzenia w poszczególnych państwach. Szersze informacje na temat projektu dostępne są w serwisie
internetowym Banku Światowego.
22
Wykres 8. Indeks efektywności administracji w poszczególnych państwach członkowskich w
latach 2000/2003/2005.
Indeks "Efektywność administracji"
2,5
2
1,5
1
0,5
D
Fi ania
n
N land
id
ia
Lu erla
ks nd
em y
b
W Sz urg
ie
lk wec
a B ja
ry
tn
i
Be a
lg
Irl ia
an
d
A ia
us
t
N ria
ie
m
Fr cy
a
H ncj
isz a
pa
ni
a
Cy
Es pr
Po ton
rtu ia
g
Sł alia
ow
en
ia
M
Sł alta
ow
ac
Cz ja
ec
hy
Li
tw
W a
eg
r
Ło y
tw
G a
re
W cja
ło
ch
Po y
lsk
a
0
2005
2003
2000
Źródło: Bank Światowy.
Należy jednak zaznaczyć, że w okresie 2004-2006 na Łotwie i Litwie nastąpił znaczący wzrost
wskaźnika efektywności administracji, w Polsce zaś poziom efektywności w zasadzie nie zmienił się.
W rezultacie, Polska nie tylko pozostawała w gronie państw o najmniej efektywnej administracji, ale
również praktycznie nie zmniejszała dystansu, jaki dzieli ją od pozostałych państw członkowskich
(patrz wykres 9.).
Wykres 9. Indeks efektywności administracji dla Polski i UE15 w poszczególnych latach
badania (2000/2003/2005).
1,8
Indeks "Efektywność administracji"
1,6
1,4
1,2
1
0,8
0,6
0,4
0,2
0
2000
2003
Polska
2005
UE 15
23
1.4.2.
Otoczenie regulacyjne warunkujące rozpoczęcie działalności gospodarczej
Jednym ze sposobów oceny efektywności funkcjonowania administracji publicznej może być również
analiza otoczenia formalno-prawnego dotyczącego rozpoczęcia działalności gospodarczej (czas i koszt
założenia firmy, liczba niezbędnych procedur).
Można podejrzewać, że im dłuższy czas potrzebny na dopełnienie wszystkich formalności związanych
z rozpoczęciem działalności gospodarczej oraz im większa liczba regulacji towarzysząca tym
czynnościom, tym większa biurokratyzacja administracji publicznej, co nie pozostaje bez wpływu na
efektywność wykonywanych przez nią czynności. Oczywiście dokonując porównań w powyższym
zakresie trzeba mieć na uwadze, że do najważniejszych podmiotów kształtujących otoczenie
instytucjonalne w tym obszarze należy zaliczyć organy ustawodawcze w poszczególnych państwach
członkowskich. Funkcjonowanie administracji publicznej w oparciu o akty prawne przyjęte przez te
organy jest więc rzeczą wtórną.
Przechodząc do merytorycznej analizy należy jeszcze zasygnalizować, że zagadnienia związane z
założeniem firmy są przedmiotem stałego zainteresowania ze strony Komisji Europejskiej. Na
początku 2006 r. Komisja Europejska wskazała trudności w zakładaniu nowych przedsiębiorstw i
związane z tym tłumienie przedsiębiorczości jako jedną z głównych barier uniemożliwiających
gospodarce europejskiej pełne wykorzystanie swojego potencjału.18 W związku z powyższym podczas
szczytu Rady Europejskiej w marcu 2006 r. uznano, że rządy państw członkowskich powinny podjąć
intensywne działania w celu ułatwienia zakładania nowych przedsiębiorstw. Jednym z priorytetów w
tym zakresie ma być skrócenie czasu założenia firmy do maksymalnie 7 dni oraz związane z tym
uproszczenie otoczenia regulacyjnego. Zadanie to państwa członkowskie powinny wykonać do końca
2007 r. Rada Europejska podkreśliła również konieczność minimalizacji opłat związanych z
rejestracją nowego przedsiębiorstwa. Z kolei Komisja Europejska podnosiła, że państwa członkowskie
powinny dążyć do sytuacji, w której załatwienie wszelkich formalności związanych z rozpoczęciem
działalności będzie możliwe w jednym miejscu.19
W 2006 r. tylko w Dani, Portugalii, Francji i Niderlandach średni czas założenia przedsiębiorstwa
oscylował koło 7 dni (patrz wykres 10.). W pozostałych państwach członkowskich okres ten był
zdecydowanie dłuższy, z rekordzistą w postaci Słowenii, gdzie w 2006 r. firmę zakładało się około 2
miesięcy. Należy jednak zauważyć, że w latach 2003-2006 państwa członkowskie osiągnęły znaczną
poprawę. Najlepsze rezultaty osiągnęły Portugalia, Słowacja i Hiszpania. Ta pierwsza skróciła czas
zakładania firmy z 78 do 8 dni. W przypadku Słowacji czas ten uległ skróceniu ze 103 do 25 dni,
natomiast w przypadku Hiszpanii ze 114 do 47 dni. Odnosząc się do rezultatów Polski w tym zakresie,
należy stwierdzić, że na przestrzeni badanych czterech lat czas potrzebny na założenie firmy nie uległ
zmianie i wynosił 31 dni, przewyższając średnią UE15 wynoszącą w 2006 r. 19 dni.20 Wynika z tego,
że Polska nie nadrabia bezwzględnych zaległości w stosunku do „starych” państw członkowskich. Dla
przykładu, pomiędzy 2003 r. a 2006 r. średni czas zakładania firmy w krajach piętnastki uległ
skróceniu aż o 18 dni, podczas gdy w Polsce kształtował się na niezmienionym poziomie.
18
Raport Komisji Europejskiej „Czas włączyć wyższy bieg: nowe partnerstwo dla wzrostu i zatrudnienia”. W raporcie
uznano, że w zakresie wzrostu i zatrudnienia działania państw członkowskich powinny się skupić na czterech priorytetach: 1)
Inwestycje w kształcenie i badania naukowe, 2) Liberalizacja przepisów dotyczących małych i średnich przedsiębiorstw oraz
odblokowanie potencjału takich przedsiębiorstw, 3) Wspieranie wzrostu zatrudnienia, 4) Sprawne, bezpieczne i stałe dostawy
energii.
19
Warto nadmienić, że propozycja „jednego okienka” była również zgłaszana przez Komisję w toku dyskusji nad tzw.
„dyrektywą usługową” i wpisywała się w debatę na temat liberalizacji rynku usług w UE.
20
W badaniu zarówno liczby dni jak i liczby procedur uwzględniono 22 wybranych państw członkowskich UE. Kryterium
wyboru była dostępność odpowiednich danych.
24
Wykres 10. Otoczenie regulacyjne w wybranych państwach członkowskich UE.
Liczba dni niezbędna do dopełnienia
Liczba procedur regulujących założenie firmy
formalności związanych z założeniem firmy21
16
120
14
100
12
Liczba procedur
Liczba dni
80
60
40
10
8
6
4
20
2
0
2006
2003
G
re
c
Cz ja
e
H chy
isz
pa
ni
a
Po
lsk
A a
us
tr
N ia
ie
m
Sł cy
ow
a
Sł cja
ow
en
W ia
ło
P o ch y
rtu
ga
li
Fr a
an
cj
a
Li
tw
Es a
t
N o
W ide nia
ie
lk rlan
a B dy
ry
ta
ni
a
W
ęg
ry
Ło
tw
a
Be
lg
Irl ia
an
di
a
D
a
Fi nia
nl
an
di
Sz a
ew
cj
a
Sł
ow
H enia
isz
pa
ni
W a
ęg
r
Es y
to
ni
Po a
lsk
A a
us
tri
a
G
re
cj
a
Be
lg
ia
Li
Sł twa
ow
ac
Cz ja
ec
h
N y
ie
m
c
W
ie Irla y
lk
a B ndi
ry a
ta
ni
a
Ło
tw
Sz a
ew
F i cj a
nl
an
d
W ia
N ł o ch
id
er y
la
nd
Fr y
a
Po ncj
rtu a
ga
lia
D
an
ia
0
2006
2003
Czas założenia firmy zależy również w pewnym stopniu od liczby procedur, precyzujących
wymagania w stosunku do podmiotu, który zmierza rozpocząć działalność. Zapoznając się ze
specyfiką otoczenia regulacyjnego w poszczególnych państwach członkowskich w 2006 r. można
zauważyć, że państwem najbardziej zbiurokratyzowanym w tym zakresie była Grecja, gdzie założeniu
przedsiębiorstwa towarzyszyło 15 odrębnych procedur (patrz wykres 10.). Do państw o najmniejszej
liczbie procedur należą państwa skandynawskie (Dania, Finlandia, Szwecja), w których przy założeniu
firmy wymagane były tylko 3 procedury. W latach 2003-2006 liczba procedur została ograniczona w
największym zakresie w Belgii (z 7 do 4). Należy jednak zauważyć, że co do zasady, liczba regulacji
towarzyszących założeniu firmy w poszczególnych państwach członkowskich nie zmienia się. W
Polsce założeniu firmy zarówno w 2003 r. jak i 2006 r. towarzyszyło 10 procedur. Jest to jeden z
najwyższych wyników wśród państw poddanych badaniu (średnia w 2003 r. wyniosła 8, a trzy lata
później 7 procedur).
Analizując proces założenia firmy należy wziąć również pod uwagę środki finansowe, które trzeba
przeznaczyć na rejestracje, zezwolenia oraz inne opłaty związane z rozpoczęciem działalności. W
wielu państwach członkowskich koszty założenia firmy są jedną z podstawowych barier rozwoju
przedsiębiorczości (potencjalni przedsiębiorcy są w stanie przejść często skomplikowaną procedurę
administracyjną, ale nie mają wpływu na poziom opłat rejestracyjnych). Licząc wspomniane koszty
jako odsetek dochodu narodowego brutto per capita, należy odnotować, że najniższe koszty
charakteryzują państwa skandynawskie (w Danii założenie firmy jest bezpłatne), Francję oraz Wielką
Brytanię i Irlandię (patrz wykres 11.).
W przypadku Polski, podmiot zamierzający założyć firmę musiał w 2006 r. ponieść jedne z
najwyższych wydatków spośród wszystkich badanych państw członkowskich - ponad 21% dochodu
narodowego brutto per capita. Dla porównania średnia dla UE15 w 2006 r. wyniosła 7% i w
zestawieniu z 2004 r. spadła o 3,5 pkt. proc.
Na przestrzeni ostatnich lat w prawie wszystkich państwach członkowskich zauważalny był spadek
kosztów związanych z założeniem przedsiębiorstwa. Szczególny postęp w tym zakresie poczyniły
Węgry, gdzie koszt rozpoczęcia działalności spadł z ponad 40 % dochodu narodowego brutto per
capita w 2003 r. do 20% w 2006 r. Znaczny spadek zanotowała również Irlandia (z nieco ponad 10 %
w 2003 r. do 0,3% w 2006 r.).22
21
W badaniu jako firmę modelową, przyjęto spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (i jej odpowiedniki w poszczególnych
państwach członkowskich).
22
Należy zauważyć, że na spadek indeksu może mieć również wpływ wzrost wielkości dochodu narodowego brutto per
capita.
25
Wykres 11. Koszt założenia firmy jako odsetek Dochodu Narodowego Brutto per capita w
wybranych państwach członkowskich.
45
Dochód narodowy brutto per capita
40
35
30
25
20
15
10
5
G
re
cj
a
Po
lsk
a
W
ę
H gry
isz
pa
n
W ia
ło
Sł chy
ow
en
i
Cz a
N ech
id
er y
la
nd
y
Be
lg
i
A a
us
tri
Es a
to
n
N ia
ie
m
Sł cy
ow
Po acj
rtu a
ga
lia
Li
tw
a
Ło
Fi twa
nl
an
di
Fr a
an
cj
W
a
ie Sze
lk
w
a B cj
ry a
ta
n
Irl ia
an
di
a
D
an
ia
0
2006
2003
Podsumowując, można zauważyć, że najłatwiej jest rozpocząć działalność gospodarczą w krajach
skandynawskich, Francji oraz Wielkiej Brytanii i Irlandii. We wspomnianych państwach zarówno czas
założenia firmy, jak i koszty z tym związane należą do najniższych w UE. Można więc zaryzykować
stwierdzenie, że administracja publiczna w tych państwach spełnia jedno ze swoich podstawowych
zadań sprawnie świadcząc usługi dla obywateli. Do państw, w których założenie firmy wiąże się
wciąż z długą procedurą oraz stosunkowo wysokimi kosztami należy zaliczyć Grecję, Polskę, Węgry,
Słowenię oraz Hiszpanię.
Analizując wpływ przystąpienia Polski do UE należy stwierdzić, że sam fakt akcesji nie spowodował
zmian w zakresie wyrównywania się warunków rozpoczynania działalności gospodarczej w
porównaniu do państw UE. Podczas gdy pozostałe państwa członkowskie dążą do ułatwienia
rozpoczynania działalności gospodarczej poprzez ograniczanie czasu zakładania firmy i zmniejszanie
opłat administracyjnych z tym związanych, to w przypadku Polski mamy do czynienia z faktyczną
stagnacją w tym zakresie.
1.4.3.
Popyt na usługi świadczone za pośrednictwem internetu
Badając efektywność administracji publicznej trzeba zaznaczyć, że w odniesieniu do usług
publicznych świadczonych za pośrednictwem internetu, zagadnienie to powinno być rozpatrywane co
najmniej na dwóch płaszczyznach. W pierwszej kolejności trzeba ocenić poziom zaawansowania w
świadczeniu usług publicznych w poszczególnych państwach członkowskich (szczegółowa analiza
tego zagadnienia przeprowadzona została w rozdziale poświęconym potencjałowi technicznemu
administracji publicznej). Następnie otrzymane rezultaty należy odnieść do statystyk dotyczących
stopnia korzystania z oferowanych usług przez obywateli jak i przedsiębiorstwa. W ten sposób można
uzyskać odpowiedź na pytanie, czy oferowane przez administrację publiczną usługi są
wykorzystywane przez społeczeństwo. Innymi słowy, czy istnieje popyt na tego typu działania ze
strony społeczeństwa.
W poniższej analizie uwzględniono, jak wielu obywateli oraz przedsiębiorców, posiadających dostęp
do internetu, korzysta z usług administracji publicznej świadczonych on-line. Zawężenie analizy do
podmiotów, które posiadają dostęp do internetu pozwala, chociaż częściowo, wyeliminować wpływ
dostępności do internetu w przekroju całego społeczeństwa w omawianych państwach na wyniki
analizy.
26
W analizie uwzględniono następujące wskaźniki (zarówno w odniesieniu do obywateli jak i
przedsiębiorstw):
•
odsetek badanych, który w ciągu ostatnich 3 miesięcy korzystał z internetu w celu pobrania
formularzy dostępnych w serwisach internetowych organów administracji publicznej;
odsetek badanych, który w ciągu ostatnich 3 miesięcy korzystał z internetu w celu przesłania
wypełnionych formularzy do organów administracji publicznej.
•
Dane poddawane ocenie pochodzą z wywiadów ankietowych przeprowadzanych z obywatelami i
przedstawicielami przedsiębiorstw w państwach członkowskich UE.23 Zebrane w ten sposób
informacje udostępniane są w serwisie internetowym Eurostatu.24
Państwem członkowskim, w którym największy odsetek obywateli pobierał za pomocą internetu
formularze niezbędne do dokonania czynności administracyjnych, w każdym z badanych okresów był
Luksemburg (patrz wykres 12.). W 2006 r. prawie 50% ankietowanych korzystało z tej formy
kontaktu z administracją. Kolejne miejsca zajmują: Szwecja, Irlandia oraz Finlandia, których wyniki w
2006 r. zbliżały się do 40%. Na szczególną uwagę zasługuje rezultat Finlandii, gdzie w latach 20042006 nastąpił najwyższy wzrost w tym zakresie – o blisko 18 pkt. proc. Państwem, w którym
obywatele rzadko decydowali się na pobieranie formularzy jest Grecja, gdzie w 2006 r. tylko nieco
ponad 3% ankietowanych miało do czynienia z tą formą korzystania z usług publicznych.
Odnosząc się do danych pokazujących, w jakim zakresie obywatele państw członkowskich przesyłali
wypełnione formularze do organów administracji publicznej za pośrednictwem internetu, bez
konieczności fizycznego kontaktu z urzędem, na czele rankingu w 2006 r. sytuowały się Niderlandy z
wynikiem na poziomie prawie 37%. W latach 2004-2006 państwo to zanotowało również najwyższy
wzrost spośród wszystkich państw członkowskich. Państwem członkowskim, gdzie obywatele
najrzadziej decydowali się na przesłanie wypełnionych formularzy za pośrednictwem internetu były w
2006 r. Czechy.
internetu przez organy administracji publicznej w latach 2004-2006.25
20
10
Lu
k
se
m
b
S z u rg
w
e
Irl cja
a
Fi ndi
nl a
an
d
A ia
u
Sł stria
ow
N en
id
er ia
la
Sł ndy
ow
Po ac
rtu ja
ga
W lia
ł
H och
is z y
pa
n
Es ia
to
n
Irl ia
an
d
W ia
ęg
N ry
ie
m
c
D y
an
ia
Cy
C z pr
ec
h
Po y
ls k
a
Li
tw
Ło a
tw
W
a
ie
lk Be
a B lg
ry ia
ta
ni
G a
re
cj
a
0
2006
2004
30
25
20
15
10
5
0
n
rtu dy
ga
I r l lia
an
d
Es ia
to
Sz nia
Lu we
ks cj
em a
bu
rg
D
an
A ia
us
F i tr ia
nl
an
S ł d ia
ow
ac
ja
L
H itw
is z a
pa
n
W ia
ło
c
N hy
ie
m
Sł cy
ow
en
i
Ło a
tw
Be a
lg
i
W a
ęg
ry
Cy
p
G r
re
cj
W
a
ie
P
lk ol
a B sk
ry a
ta
ni
Cz a
ec
hy
30
35
Po
40
Odsetek badanych przesyłających wypełnione formularze on-line
50
40
er
la
Odsetek badanych pobierających formularze on-line
60
Obywatele przesyłający wypełnione formularze online
N
id
Obywatele pobierający formularze on-line
2006
2004
23
Wywiady w poszczególnych państwach członkowskich przeprowadzane były metodą face-to-face lub za pomocą telefonu
stacjonarnego.
24
Ponieważ omawiane statystyki mają charakter ankietowy, należy zachować ostrożność w bezpośrednich porównaniach.
Jest to szczególnie istotne w przypadku porównań pomiędzy państwami członkowskimi, ponieważ każde społeczeństwo
cechuje określony poziom „mówienia prawdy” w ankietach, z czego mogą wynikać znaczne różnice. Powyższa uwaga ma
zastosowanie do wszystkich danych ankietowych omawianych w opracowaniu.
25
Dane na 2004 r. dla Belgii, Niderlandów oraz Włoch pochodzą z 2005 r., natomiast dane na 2006 r. dla Szwecji, Polski i
Wielkiej Brytania pochodzą z 2005 r.
27
W Polsce odsetek społeczeństwa decydujący się na kontakt z administracją publiczną za
pośrednictwem internetu jest dalszym ciągu stosunkowo niski. W 2006 r. nieco ponad 16%
ankietowanych zdecydowało się pobrać za pomocą internetu odpowiednie formularze, a tylko 7% na
przesłanie wypełnionych formularzy, przy średniej dla UE wynoszącej odpowiednio 26% i 17%. Co
ważne, odsetek Polaków posiadających dostęp do internetu i kontaktujących się z organami
administracji publicznej bez fizycznego kontaktu z nimi nieznacznie spadła w 2006 r. w porównaniu z
poprzednim badaniem.
Analogiczna analiza została przeprowadzona również dla przedsiębiorstw (patrz wykres 13.).26 Z
punktu widzenia pobierania on-line formularzy niezbędnych przy świadczeniu usług publicznych,
najlepsze rezultaty charakteryzowały Finlandię, gdzie w 2006 r. 90% ankietowanych przedsiębiorstw
miało do czynienia z tą formą kontaktu z administracją. Kolejne miejsca zajmowały Luksemburg oraz
Litwa z wynikami na poziomie odpowiednio 84% i 83%. Do państw członkowskich, w których
najmniejszy odsetek przedsiębiorstw pobierał formularze niezbędne przy świadczeniu usług
publicznych w 2006 r. należą Cypr oraz Łotwa (odpowiednio 39% i 44% ankietowanych). Na uwagę
zasługuje również bardzo słaby wynik osiągnięty przez przedsiębiorstwa niemieckie.
Finlandia znajduje się również w czołówce państw, w których przedsiębiorcy w największym stopniu
przesyłali wypełnione formularze do organów administracji, eliminując w ten sposób kontakt przy
użyciu tradycyjnej formy papierowej. W 2006 r. odsetek Finów decydujących się na przesłanie takich
formularzy wynosił 79%. W klasyfikacji opartej na tym kryterium w 2006 r. prowadziła Grecja, gdzie
ponad 80% ankietowanych korzystało z tej formy kontaktu. Grecja, obok Niderlandów, jest również
państwem, które w 2006 r. osiągnęło znaczną poprawę w porównaniu z 2004 r. Do państw o
najgorszych rezultatach w tym zakresie zaliczano w 2006 r. ponownie Cypr oraz Łotwę (odpowiednio
10% i 26% ankietowanych).
Wykres 13. Odsetek podmiotów korzystających z usług publicznych świadczonych za
pośrednictwem internetu przez organy administracji publicznej w latach 2004-2006.27
Przedsiębiorstwa pobierające formularze on-line
Przedsiębiorstwa przesyłające wypełnione
formularze on-line
100
Odsetek badanych przesyłajacych wypełnione formularze on-line
90
Odsetek badanych pobierających formularze on-line
90
80
70
60
50
40
30
20
10
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2006
G
r
Fi ecja
nl
a
Po ndi
rtu a
ga
lia
N Litw
id
er a
la
nd
Po y
lsk
Irl a
an
d
Es i a
to
ni
a
D
an
A ia
us
t
Sz ria
w
ec
W ja
ło
Sł chy
ow
e
Sł nia
ow
a
W His cja
ie
z
lk pa
a B ni
ry a
ta
ni
Be a
lg
N ia
Lu iem
ks
c
em y
bu
r
W g
ęg
Cz ry
ec
hy
Ło
tw
a
Cy
pr
Fi
Lu nlan
ks dia
em
bu
rg
Li
tw
a
D
an
Irl ia
an
Sz dia
w
ec
W ja
ło
ch
A y
us
Sł tria
ow
ac
j
G a
re
c
Cz ja
ec
h
Es y
to
S ł ni a
ow
N en
id
er ia
l
Po and
rtu y
g
H ali
isz a
pa
ni
W a
ęg
W
ry
ie
lk Pol
a B sk
ry a
ta
ni
Be a
lg
N ia
ie
m
c
Ło y
tw
a
Cy
pr
0
2004
2006
2004
Wynik Polski w obszarze przedsiębiorstw, które pobierały odpowiednie formularze w serwisach
internetowych organów administracji publicznej, sytuuje ją w grupie państw o słabszych rezultatach w
tym zakresie na tle całej UE. W 2006 r. odsetek ten wyniósł dla Polski nieco ponad 50%, przy średniej
dla UE na poziomie ponad 66%. Z drugiej strony, uwzględniając odsetek przedsiębiorstw, które
przesyłały odpowiednio wypełnione formularze do organów administracji, w 2004 r. Polska była
liderem. Wynik ten uległ pogorszeniu w 2006 r., niemniej jednak Polska plasowała się na 6 miejscu.
26
27
Analizie poddane zostały przedsiębiorstwa zatrudniające powyżej 10 pracowników.
Dane dla Danii na 2004 r. pochodzą z 2005 r.
28
Interpretując powyższe dane można zauważyć, że bardzo trudno jest wskazać państwo/państwa
członkowskie, w którym zarówno obywatele jak i przedsiębiorstwa w znacznym stopniu korzystają z
usług oferowanych przez organy administracji świadczonych za pośrednictwem internetu w każdym z
omówionych powyżej ujęć. Niemniej jednak można wybrać państwa, które osiągały wysokie rezultaty
w większości z nich. Do grona tych państw zaliczyć należy przede wszystkim Luksemburg, Finlandię
oraz Irlandię.
Zestawiając omawiane powyżej wyniki z analizą pod kątem zaawansowania usług publicznych
świadczonych przez organy administracji publicznej za pośrednictwem internetu można stwierdzić, że
poziom zaawansowania nie zawsze idzie w parze z korzystaniem z oferowanych usług przez obywateli
czy też przedsiębiorstwa. Dobrym przykładem jest tutaj Austria, którą charakteryzuje wysoki poziom
zaawansowania usług publicznych świadczonych on-line (patrz wykres 6.). Z drugiej strony, w Austrii
zarówno obywatele jak i przedsiębiorstwa nie należą do europejskich liderów, jeśli chodzi o stopień
korzystania z oferowanych usług. Warto również wspomnieć o Luksemburgu, którego poziom
zaawansowania usług publicznych on-line klasyfikuje w końcu rankingu poszczególnych państw
członkowskich, natomiast podmioty w Luksemburgu chętnie z nich korzystają.
Tabela 4. Informacje na temat poziomu zaawansowania oraz popytu na usługi publiczne
świadczone za pomocą internetu w 2006 r.
Miejsce
Przeciętny
Odsetek
Odsetek
Odsetek
Odsetek
w
poziom
obywateli
obywateli
przedsiębiorstw przedsiębiorstw
rankingu zaawansowania pobierających przesyłających pobierających
przesyłających
usług
formularze
wypełnione
formularze onwypełnione
świadczonych
on-line (patrz
formularze
line (patrz
formularze onon-line (patrz
wykres 12.).
on-line (patrz
wykres 13.).
line (patrz
wykres 6.).
wykres 12.).
wykres 13.).
1
Austria
Luksemburg
Niderlandy
Finlandia
Grecja
28
2
Estonia
Szwecja
Portugalia
Luksemburg
Finlandia
3
Szwecja
Irlandia
Irlandia
Litwa
Portugalia
4
Wielka Brytania
Finlandia
Estonia
Dania
Litwa
5
Słowenia
Austria
Szwecja
Irlandia
Niderlandy
Polska – 23
Polska – 19
Polska – 21
Polska – 18
Polska – 6
miejsce
miejsce
miejsce
miejsce
miejsce
Odnosząc się do wyników Polski, również i w tym przypadku można zauważyć w pewnym zakresie
brak związku pomiędzy poziomem zaawansowania usług publicznych on-line, a stopniem korzystania
z nich. Przykładowo Polska w 2006 r. należała do grupy państw członkowskich, w których
przedsiębiorstwa najczęściej przesyłały wypełnione formularze bez fizycznego kontaktu z właściwym
urzędem, pomimo, że sytuowała się na końcu rankingu, jeżeli chodzi o poziom zaawansowania
świadczenia usług publicznych on-line.
Podsumowując, powyższe porównanie może stanowić dobry asumpt do dyskusji na temat
zaangażowania administracji publicznej nie tylko w rozwój technologiczny mający na celu
umożliwienie dostępu do coraz większej liczby usług publicznych za pośrednictwem internetu, ale
również w działania informacyjne, których efektem byłoby zapoznanie obywateli i przedsiębiorstw z
pojawiającymi się możliwościami skorzystania ze świadczonych usług publicznych bez fizycznego
kontaktu z właściwym urzędem.
28
W zestawieniu została pominięta Malta, która w tym rankingu zajmowała w 2006 r. drugie miejsce, ponieważ państwo to
nie jest uwzględnione w analizie stopnia korzystania z usług publicznych świadczonych on-line przez obywateli i
przedsiębiorstwa.
29
1.5.
Wpływ akcesji do UE na funkcjonowanie administracji publicznej
Jednym z szeroko pojętych celów, jakie przyświecały Polsce ubiegającej się o członkostwo w UE, był
rozwój gospodarczy państwa oraz integracja z państwami Europy Zachodniej. Przystępując do UE
Polska zobowiązała się dostosować swój porządek prawny do standardów wspólnotowych. Zmiany
miały dotyczyć również otoczenia instytucjonalnego. W niniejszym rozdziale zostanie omówiony
wpływ akcesji Polski do UE na administrację publiczną odpowiedzialną za wykorzystywanie
instrumentów strukturalnych UE. W odniesieniu do proponowanego przykładu należy zaznaczyć, że
został on wybrany ze względu na ścisły związek instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie środków
finansowych pochodzących z UE z przystąpieniem Polski do Wspólnoty.
1.5.1.
Fundusze strukturalne UE oraz ich absorpcja w Polsce
Zgodnie z art. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) do zadań Wspólnoty zalicza
się „(…) popieranie w całej Wspólnocie harmonijnego, zrównoważonego i stałego rozwoju
działalności gospodarczej, wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, (…) podwyższania
poziomu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej oraz solidarności między Państwami
Członkowskimi”. W art. 3 TWE wskazuje się, że w celu realizacji zadań przewidzianych w art. 2
działalność Wspólnoty obejmuje „(…) wzmacnianie spójności gospodarczej i społecznej (…)”.
Rozwinięcie wspomnianych powyżej ogólnych deklaracji znajduje się w art. 158 TWE: „W celu
wspierania harmonijnego rozwoju całej Wspólnoty, rozwija ona i prowadzi działania służące
wzmocnieniu jej spójności gospodarczej i społecznej. W szczególności Wspólnota zmierza do
zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów lub wysp
najmniej uprzywilejowanych, w tym obszarów wiejskich”.
Instrumentem, który ma wspomagać procesy dostosowania Polski i pozostałych państw
członkowskich do poziomu wspólnotowego są środki finansowe, przyznawane w ramach funduszy
strukturalnych.
O znaczeniu środków z funduszy strukturalnych dla rozwoju społeczno-gospodarczego państwa może
świadczyć m.in. wpływ inwestycji współfinansowanych przez UE na główne wskaźniki
makroekonomiczne, takie jak Produkt Krajowy Brutto i stopa bezrobocia.
Prognozuje się, że w 2007 r. poziom PKB będzie o 3,21 pkt proc. wyższy w porównaniu z sytuacją, w
której Polska była by pozbawiona środków płynących z funduszy strukturalnych. Najwyższy wpływ w
badanym okresie (2007-2015) ma być widoczny w 2013 r. i wynieść ponad 6,5 pkt. proc. (patrz
wykres 14.).
30
Wykres 14. Szacunkowy wpływ wzrostu inwestycji współfinansowanych z funduszy unijnych na
poziom PKB i bezrobocia w Polsce.29
Wpływ na poziom PKB
Wpływ na poziom bezrobocia
7
2004
6,53
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
0
-0,01
6
5,63
5,43
5,04
-0,5
4,68
4,63
Stopa bezrobocia (pkt %)
Udział procentowy
5
4
3,21
2,97
2,8
3
3,05
2
-1
-1,18
-1,5
-2
0,01
-1,51
-1,52
-1,84
-1,98
-2,26
0
2004
-1,49
-1,05
-1,11
-1,82
0,86
1
-0,47
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
-2,5
Źródło: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.
Pozytywny wpływ środków finansowych z funduszy strukturalnych można również zaobserwować
analizując prognozowany poziom bezrobocia. Wedle prognoz w 2007 r. stopa bezrobocia w Polsce
będzie niższa o ponad 1,5 pkt. proc. w porównaniu z sytuacją, w której Polska nie miałaby dostępu do
funduszy strukturalnych. Zgodnie z rosnącą tendencją wpływu funduszy na PKB również poziom
bezrobocia będzie malał w największym stopniu do roku 2013, kiedy wyniesie -2,25 pkt. proc. W
2015 r. bezrobocie będzie niższe o ponad 1 pkt. proc. niż w przypadku braku funduszy strukturalnych
(patrz wykres 14.).
Należy podkreślić, że skuteczne osiągnięcie poziomu obrazowanego przez powyższe wskaźniki będzie
możliwe tylko w przypadku efektywnej alokacji środków finansowych przyznanych Polsce w
perspektywach finansowych na lata 2004-200630 i 2007-2013.
Za alokację środków unijnych odpowiedzialne są instytucje, które stanowią część szeroko rozumianej
administracji publicznej. Chodzi tu zarówno o instytucje bezpośrednio zajmujące się wdrażaniem oraz
monitorowaniem programów operacyjnych w ramach których przyznawane są środki z UE (m.in.
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Urzędy
Marszałkowskie), jak również o instytucje odpowiedzialne za przygotowanie spójnego środowiska
formalno - prawnego (Parlament i inne organy właściwe do wydawania aktów prawnych w zakresie
polityki strukturalnej).
Mając na uwadze powyższe można przyjąć, że poziom absorpcji środków przyznanych Polsce w
ramach funduszy strukturalnych jest jedną z miar świadczących o dostosowaniu wspomnianych
instytucji do funkcjonowania w ramach UE.
W 2006 r. Polska uzyskała od Komisji Europejskiej refundację na poziomie 19% środków przyznany
na lata 2004-2006. Uzyskany wynik plasuje Polskę na 5. miejscu spośród państw, które przystąpiły do
UE w 2004 r.31 W 2006 r. najlepsze osiągnięcia w tym zakresie prezentują Węgry, Słowenia oraz
Estonia, które uzyskały refundację w wysokości odpowiednio 27,5%, 25% oraz 24% przyznanych
środków.32 Analizując cały okres programowania, tj. lata 2004-2006, najlepsze rezultaty osiągnęła
29
Prognozowane dane uwzględniają środki płynące zarówno z funduszy strukturalnych jak i Funduszu Spójności.
Dla 10 państw przystępujących do UE 1 maja 2004 r. okres korzystania ze środków finansowych w ramach perspektywy
finansowej na lata 2004 – 2006 rozpoczął się w chwili akcesu i będzie trwał do końca 2006 r. Zgodnie z zasadą n+2
rozliczenie musi nastąpić do końca 2008 r.
31
Zdecydowano się przedstawić wyniki Polski na tle państw członkowskich, które przystąpiły do UE w 2004 r. Takie
rozwiązanie wydaje się być słusznym z następujących powodów: 1) „Stare” państwa członkowskie mają zdecydowanie
dłuższy okres korzystania ze środków UE w ramach perspektywy finansowej na lata 2000-2006, co ma przełożenie na
planowanie wydatkowania środków pochodzących z funduszy strukturalnych; 2) „Stare” państwa członkowskie mogły
uzyskać od Komisji Europejskiej zaliczkę w wysokości nieprzekraczającej 7% przyznanej im kwoty, podczas gdy w
przypadku „nowych” państw zaliczka mogła wynieść aż 16%.
32
W niniejszym opracowaniu proponuje się przyjąć wskaźnik mówiący o poziomie refundacji z Komisji Europejskiej
wydatków ponoszonych w ramach programów operacyjnych ze względu na to, że pokazuje on finalny efekt wykorzystania
30
31
dotychczas Słowenia, uzyskując od Komisji Europejskiej na koniec 2006 r. refundację w wysokości
55% (patrz wykres 15.).
Wykres 15. Udział kwot przekazanych przez Komisję Europejską nowym państwom
członkowskim z tytułu zaliczki i płatności pośrednich w stosunku do ogółu środków
przewidzianych w perspektywie finansowej na lata 2004-2006. Stan na koniec 2006 r.
30,0
Udział procentowy
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
Węgry
Słowenia
Estonia
Malta
Polska
2006
Słowacja
2005
Cypr
Litwa
Czechy
Łotwa
2004
Należy jednak zaznaczyć, że powyższe dane nie są do końca porównywalne. Trzeba mieć na uwadze,
że Polsce przyznano ponad 54% środków alokowanych w ramach funduszy strukturalnych w
perspektywie finansowej na lata 2004-2006 (8,6 mld euro) dla wszystkich nowych państw
członkowskich. Tak wysoki poziom przyznanych środków jest spowodowany rozmiarami
terytorialnymi Polski oraz objęciem całego jej obszaru Celem 1. Wynika z tego, że trudno
porównywać osiągnięcia Polski w stosunku do wspomnianej Słowenii, która otrzymała 1,6%
wszystkich środków, ponieważ zdecydowanie łatwiejsze jest alokowanie i monitorowanie mniejszych
kwot, niż podejmowanie kosztownych i długofalowych inwestycji infrastrukturalnych.
Punktem odniesienia dla wyników osiągniętych przez Polskę powinny być raczej Czechy (8. miejsce)
czy też Węgry (3 miejsce), czyli państwa, którym przyznano stosunkowo wysoką kwotę środków
finansowych oraz które posiadają podobne do Polski systemy wdrażania środków finansowych z
funduszy strukturalnych. Polska, Węgry czy Czechy posiadają system oparty na wielu programach
operacyjnych, tzw. system zdekoncentrowany, podczas gdy w państwach mniejszych jak Estonia i
pozostałe republiki nadbałtyckie wdrażanie środków z funduszy następuje w oparciu o jeden
dokument, określany Jednolitym Dokumentem Programowym. W pierwszym modelu odrębne
podmioty (resorty) realizują zadania instytucji płatniczej i instytucji zarządzającej. Natomiast w
drugim przypadku mamy do czynienia z połączeniem instytucji płatniczej z instytucją zarządzającą.33
Warto nadmienić, że przyjęcie takiego rozwiązania nie pozostaje bez wpływu na szybkość
realizowanych przedsięwzięć.
środków przyznanych w danej perspektywie finansowej. Uwzględnia się transfery Komisji przekazane zarówno w postaci
zaliczki jak i płatności pośrednich.
33
Serwis informacyjny Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, źródło z dnia 25 kwietnia 2006:
http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/Wiadomosci/Strona+glowna/forumwkrynicy.htm.
32
1.5.2.
Zmiany w obszarze administracji publicznej odpowiedzialnej za wdrażanie
funduszy strukturalnych
Analizując przedstawione powyżej dane można zaryzykować stwierdzenie, że wyniki osiągane przez
Polskę, mogą świadczyć o coraz lepszym dostosowaniu administracji publicznej odpowiedzialnej za
fundusze strukturalne do funkcjonowania w ramach struktur UE.
Do najważniejszych przyczyn takiej sytuacji należy prawdopodobnie lepsze dostosowanie
instytucjonalne mierzone zmianą poziomu zatrudnienia w administracji publicznej odpowiedzialnej za
wdrażanie funduszy strukturalnych.34 Trzeba zwrócić uwagę, że w ciągu ostatnich lat mieliśmy do
czynienia ze stałym wzrostem zatrudnienia we wspomnianych organach administracji publicznej.
Wzrost zatrudnienia był szczególnie widoczny na przełomie III i IV kwartału 2004 r., czyli
bezpośrednio po akcesji Polski do UE - z około 2 tys. zatrudnionych na początku III kwartału 2004 r.
do prawie 3, 5 tys. zatrudnionych na koniec IV kwartału 2004 r. (patrz wykres 16.).
Wykres 16. Liczba zatrudnionych w administracji publicznej odpowiedzialnej za wdrażanie
funduszy strukturalnych.
6000
5000
Liczba etatów
4000
3000
2000
1000
00
6
ar
ta
ł2
w
kw
I
II
k
ar
ta
ł2
00
6
00
5
5
ar
ta
ł2
kw
IV
00
5
ar
ta
ł2
w
ar
ta
ł2
00
III
k
00
5
w
kw
I
II
k
ar
ta
ł2
00
4
4
ar
ta
ł2
kw
IV
w
ar
ta
ł2
00
III
k
ar
ta
ł2
w
II
k
I
kw
ar
ta
ł2
00
4
00
4
0
Odnosząc się do liczby zatrudnionych trzeba podkreślić, że wg założeń przyjętych przez polski rząd
zatrudnienie w administracji publicznej odpowiedzialnej za wdrażanie funduszy unijnych będzie w
najbliższych latach rosło. Przewiduje się, że w 2007 r. liczba urzędników zajmujących się
wykorzystaniem funduszy strukturalnych wzrośnie o 405 osób. Tendencja ta ma się utrzymywać
również w kolejnych latach. Działania te mają na celu przede wszystkim zapewnienie efektywnego
wykorzystania środków finansowych przyznanych Polsce w perspektywie finansowej na lata 20072013.35
Analizując poziom zatrudnienia w administracji publicznej odpowiedzialnej bezpośrednio za
wdrażanie funduszy strukturalnych trzeba również zaznaczyć, że zmiany w tym obszarze są znacznie
szybsze w porównaniu do poziomu zatrudnienia w całej administracji. Największy wzrost zatrudnienia
w administracji odpowiedzialnej za wdrażanie funduszy strukturalnych w stosunku do ogółu
zatrudnionych w administracji publicznej zauważalny był w 2004 r., a więc w roku przystąpienia
Polski do UE.
34
Oczywiście obok zmian ilościowych w organach administracji odpowiedzialnych za wdrażanie funduszy strukturalnych
miały miejsce również trudno mierzalne zmiany jakościowe, do których można zaliczyć pogłębiające się doświadczenie w
wydatkowaniu środków z funduszy strukturalnych, jak i szkolenia z tego zakresu przeznaczone zarówno dla pracowników
administracji jak i beneficjentów.
35
Serwis internetowy Polskiej Agencji Prasowej, źródło z dnia 18 kwietnia 2004; Działania w tym obszarze podejmowane są
m.in. na podstawie „Planu działań na rzecz zwiększenia potencjału administracyjnego jednostek zaangażowanych w
realizację Programów Operacyjnych w latach 2007-2013”.
33
O ile jednak znaczny wzrost zatrudnienia w omawianych organach administracji publicznej w okresie
zaraz przed i po akcesji można tłumaczyć koniecznością planowanego dostosowania instytucjonalnego
związanego z przystąpieniem, to nie jest pozbawionym podstaw stwierdzenie, że wpływ na wzrost
zatrudnienia w kolejnych okresach mogła mieć słaba wydolność organów administracji we wdrażaniu
środków finansowych pochodzących z funduszy strukturalnych.36 Trzeba odnotować, że w badanym
okresie zmiany zatrudnienia w administracji publicznej ogółem nie przekraczały 8% (patrz wykres
17.).
Wykres 17. Wzrost zatrudnienia w administracji publicznej odpowiedzialnej za wdrażanie
funduszy strukturalnych na tle wzrostu zatrudnienia w administracji ogółem.
120%
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2004
2005
Połowa 2006
% wzrost zatrudnienia w administracji odpowiedzialnej za fundusze strukturalne (w stosunku do roku poprzedniego)
% wzrost zatrudnienia w administracji ogółem (w stosunku do roku poprzedniego)
37
Należy nadmienić, że drugim czynnikiem, który również mógł mieć wpływ na zwiększenie
efektywności wykorzystywania środków pochodzących z funduszy strukturalnych była zmiana jakości
stanowionego prawa w obszarze funduszy strukturalnych.38 Zmiany, o których mowa, możemy
podzielić na zmiany o charakterze instytucjonalnym (m.in. utworzenie Ministerstwa Rozwoju
Regionalnego, którego głównym zadaniem jest jak najlepsze wykorzystanie środków finansowych
płynących z funduszy strukturalnych) oraz o charakterze merytorycznym (m.in. nowelizacja ustawy o
Narodowym Planie Rozwoju39 czy nowelizacja ustawy Prawo zamówień publicznych40). Omawiane
zmiany są praktycznie niemierzalne wskaźnikami ilościowymi. Trzeba jednak o nich wspomnieć,
ponieważ słaba spójność regulacji jest często wskazywana jako jeden z głównych mankamentów
funkcjonowania administracji publicznej w Polsce.
36
Ważnym dokumentem w omawianym zakresie był „Plan działań na rzecz zwiększania potencjału administracyjnego Polski
dla sprawnego zarządzania funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności” przyjęty przez Zespół Przygotowawczy KIE
19 lipca 2002 r.
37
W miarę możliwości dane uwzględniają również zatrudnienie związane z Funduszem Spójności.
38
Należy zaznaczyć, że zmiany w polskim porządku prawnym w powyższym zakresie były związane również z
koniecznością implementacji dyrektyw unijnych.
39
Ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Narodowym Planie Rozwoju oraz niektórych innych ustaw.
40
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o odpowiedzialności za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych.
34
1.6.
Wnioski i rekomendacje
(1) Potencjał kadrowy polskiej administracji publicznej odbiega od standardów obserwowanych w
UE. Biorąc pod uwagę udział zatrudnionych w administracji publicznej w stosunku do ogółu
zatrudnionych oraz liczbę urzędników na 10 tys. mieszkańców Polska sytuuje się poniżej średniej
zarówno dla państw „starej” Unii jak i nowych członków UE. Trzeba jednak podkreślić, że na
przestrzeni ostatnich lat różnica ta się powoli zmniejsza. Trudno jednak jednoznacznie ocenić czy
wzrost liczby urzędników jest zjawiskiem korzystnym. Do pewnego stopnia na pewno tak, ale należy
mieć na uwadze, że liczba urzędników nie zależy w prostej linii od potencjału demograficznego
danego państwa, ale również od struktury gospodarki w danym kraju. Dlatego też trudno jest
jednoznacznie zdefiniować poziom zatrudnienia w administracji publicznej, do którego powinny
dążyć polskie instytucje.
(2) Warto również zauważyć, że ewentualny wzrost liczby zatrudnionych w administracji publicznej
musi wiązać się ze zmianami w jej polityce kadrowej. W szczególności dążyć należy do zmniejszenia
rotacji kadr, profesjonalizacji służby cywilnej oraz zwiększenia atrakcyjności pracy w administracji
tak, aby stała się ona dla młodych ludzi w pełni konkurencyjna do sektora prywatnego. Należy
podkreślić, że pewne działania w zakresie wprowadzenia ujednoliconego systemu wynagrodzeń oraz
oceny pracowników, w odniesieniu do zatrudnionych w administracji publicznej odpowiedzialnej za
wdrażanie funduszy strukturalnych, przewidziane są w „Planie działań na rzecz zwiększenia
potencjału administracyjnego jednostek zaangażowanych w realizację Programów Operacyjnych w
latach 2007-2013”, przyjętym przez Radę Ministrów w kwietniu 2007 r.
(3) Stopień informatyzacji polskiej administracji nie jest wysoki. Biorąc pod uwagę przykładowo
liczbę usług w pełni dostępnych on-line, Polska plasuje się na trzecim miejscu od końca z czterema w
pełni dostępnymi usługami na dwadzieścia uwzględnionych w badaniu. Ponadto Polska rozwija eadministrację stosunkowo wolno w porównaniu do pozostałych państw członkowskich, co sprawia że
dystans dzielący nasz kraj od innych członków UE nie uległ w latach 2004-2006 znacznemu
zmniejszeniu. Potwierdzeniem tej obserwacji mogą być rezultaty osiągane przez Polskę w rankingu
przygotowanym w oparciu o indeks Web Measure. Najlepsze rezultaty w obszarze informatyzacji
administracji publicznej osiąga Austria.
(4) Szansą na zwiększenie dynamiki informatyzacji administracji w Polsce jest projekt e-PUAP,
zakładający powstanie „Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej”. Wspomniany
projekt jest próbą wdrożenia zaleceń Komisji Europejskiej sformułowanych w dokumencie „e-Europe
2005”. E-PUAP ma być platformą, która umożliwi na poziomie ogólnokrajowym świadczenie 19
usług dla obywateli (G2C) oraz 9 usług dla przedsiębiorców (G2B).41 Platformę planuje się uruchomić
w 2008 r. Z omawianym projektem wiąże się inicjatywa „PESEL 2”, której celem jest stworzenie
wirtualnej bazy danych na temat zasobów ludnościowych, co ma mieć wpływ na uproszczenie
dotychczasowych procedur administracyjnych. Zakładając, że w najbliższym czasie wdrożone zostaną
dwa wspomniane powyżej projekty, Polsce uda się prawdopodobnie nadrobić część dystansu, jaki
dzieli ją dzisiaj od większości państw członkowskich.
(5) Odnosząc się do przeprowadzonej powyżej oceny funkcjonowania administracji publicznej można
stwierdzić, że, co do zasady, państwa członkowskie na przestrzeni ostatnich lat odnotowały wzrost
efektywności w tym zakresie. Na szczególne wyróżnienie zasługują państwa skandynawskie oraz
Wielka Brytania i Niderlandy. Ponadto, w większości państw członkowskich widać dość wyraźny
trend, pozwalający prognozować, że w ciągu najbliższego okresu państwa te dalej będą poprawiały
dotychczasowe wyniki.
41
Lista usług, przewidzianych do uruchomienia w ramach e-PUAP, jak również informacje na temat pozostałych projektów,
są dostępne w serwisie internetowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (www.mswia.gov.pl).
35
(6) Polska należy do państw o najmniej efektywnej administracji. Co bardzo niepokojące, taki
wniosek dotyczy zdecydowanej większości z omówionych powyżej wskaźników, za pomocą których
oceniano efektywność administracji. Z jednej strony można powiedzieć, że niedostosowanie Polski do
pozostałych, przede wszystkim „starych”, państw członkowskich może wynikać z pozostawania przez
Polskę przez ponad 50 lat w systemie centralnie planowanym, co nie sprzyjało działaniom mającym
na celu usprawnienie efektywności administracji publicznej. Z drugiej jednak strony trzeba wyraźnie
zaznaczyć, że na przestrzeni ostatnich kilku lat, podczas gdy większość państw członkowskich
notowała postęp w tym zakresie (w tym większość pozostałych państw członkowskich, które
wchodziły w skład bloku komunistycznego), Polska praktycznie pozostawała w miejscu. Oczywiście
można zgodzić się ze stwierdzeniem, że poprawa efektywności administracji wymaga czasu oraz
zmiany mentalności funkcjonujących w niej podmiotów. Trudno jednak wytłumaczyć brak rezultatów
w takich obszarach jak otoczenie instytucjonalno-prawne biznesu i brak działań mających na przykład
na celu ograniczanie barier rozpoczynania działalności gospodarczej. Co ważne, przystąpienie Polski
do UE nie spowodowało praktycznie żadnych znaczących zmian w tym zakresie.
(7) Szansą na poprawę wyników Polski w zakresie efektywności administracji wydaje się być
korzystanie z dobrych praktyk, które rozwijane są w pozostałych państwach członkowskich. Istotnym
działaniem może być również promowanie usług publicznych świadczonych za pośrednictwem
internetu, ponieważ jak pokazuje praktyka, poziom zaawansowania technicznego w tym obszarze nie
zawsze idzie w parze z poziomem wykorzystania pojawiających się nowych możliwości przez
społeczeństwo. Ponadto, na poprawę efektywności może również wpłynąć dostosowywanie polskich
rozwiązań formalno-prawnych do wymogów unijnych (związane przede wszystkim z koniecznością
implementacji prawa wspólnotowego).
(8) Przystąpienie Polski do UE i możliwość korzystania ze środków finansowych w ramach funduszy
strukturalnych wymagało stworzenia odpowiedniego aparatu instytucjonalnego. O znaczeniu środków
płynących z funduszy może świadczyć ich wpływ na poziom Produktu Krajowego Brutto czy też
stopy bezrobocia.
(9) W oparciu o przeprowadzoną powyżej analizę można stwierdzić, że stopień absorpcji środków
finansowych z UE w Polsce powoli się poprawia. Tendencja ta spowodowana jest m.in. wzrostem
zatrudnienia w instytucjach zajmujących się wdrażaniem funduszy strukturalnych oraz zmianami
formalno-prawnymi. Należy zaznaczyć, że wspomniany wzrost poziomu zatrudnienia w tych
instytucjach był niezależny od zmian zatrudnienia charakteryzujących całą gospodarkę.
(10) Trzeba zaznaczyć, że szansą na poprawę osiąganych przez Polskę rezultatów m.in. w powyższym
zakresie może być skuteczna realizacja „Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015”, która została przyjęta
przez Radę Ministrów pod koniec 2006 r. Do priorytetów wspomnianej strategii zalicza się m.in.
wzrost konkurencyjności oraz innowacyjności gospodarki, wzrost zatrudnienia oraz poprawa jego
jakości, jak również poprawa w zakresie stanu infrastruktury technicznej. Poprawa jakości
funkcjonowania administracji publicznej, jak również poprawa jakości kapitału ludzkiego jest także
jednym z priorytetów Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia na lata 2007-2013.
36
2. Konwergencja w obszarze wymiaru sprawiedliwości i bezpieczeństwa publicznego
2.1.
Jednym z podstawowych zadań, jakie stawia przed sobą UE w celu zapewnienia skutecznego
funkcjonowania obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości jest wzmocnienie współpracy
pomiędzy wymiarami sprawiedliwości poszczególnych członków UE. Z jednej strony działania te
związane są z coraz większym zagrożeniem terroryzmem oraz zorganizowaną przestępczością,
szczególnie w obliczu powstawania obszaru bez wewnętrznych granic, określanego mianem obszaru
Schengen.42 Z drugiej strony, w związku z urzeczywistniającą się ideą wspólnego rynku oraz związaną
z tym swobodą przepływu osób, UE dąży do zapewnienia migrującym obywatelom porównywalnej
ochrony prawnej w każdym z państw członkowskich. Chodzi szczególnie o zbliżanie ustawodawstwa
poszczególnych państw poprzez harmonizację prawa oraz wzajemne uznawanie orzeczeń sądów.
Z punktu widzenia rozwiązań formalno-prawnych rozwój współpracy w dziedzinie wolności,
bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w której uczestniczyć będą wszystkie państwa członkowskie UE w
ostatnim czasie podlega pewnym zagrożeniom. Związane jest to m.in. z problemami, jakie wystąpiły
w procesie ratyfikacji Traktatu Konstytucyjnego dla Europy, który przewiduje uwspólnotowienie
materii obecnego III filara, co może uelastycznić mechanizmy decyzyjne w omawianym zakresie i
przyczynić się do umocnienia współpracy pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi.
Można pokusić się o stwierdzenie, że pochodną odrzucenia Traktatu przez Francję i Niderlandy, i
związanego z tym impasu w sprawie ratyfikacji, może być zachęcenie poszczególnych państw
członkowskich, zainteresowanych pogłębianiem współpracy w omawianym obszarze, do zawierania
porozumień poza wspólnotowymi ramami prawnymi. Jako przykład takiego typu działań można
wskazać Konwencję z Prum podpisaną przez 7 państw członkowskich (Niemcy, Francja, Austria,
Hiszpania oraz państwa Beneluxu) w maju 2005 r., która przewiduje dalszy rozwój współpracy
pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie zwalczania terroryzmu, przestępczości
transgranicznej oraz nielegalnej imigracji. Co istotne, chęć przystąpienie do Konwencji wyraziły
kolejne państwa członkowskie (m.in. Włochy, Finlandia i Portugalia).43
Ważnym dokumentem w omawianym zakresie jest przyjęty na szczeblu wspólnotowym tzw. Program
Haski.44 Program ten przewiduje wzmocnienie wspólnego potencjału UE i poszczególnych państw
członkowskich, co ma prowadzić m.in. do zagwarantowania obywatelom praw podstawowych oraz
minimalnych zabezpieczeń proceduralnych i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, umocnienia
działań w zakresie wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych czy też rozwoju współdziałania w
zwalczaniu przestępczości zorganizowanej.
Należy podkreślić, że wspomniane powyżej zadania będą możliwe do zrealizowania tylko i wyłącznie
przez współpracę poszczególnych państw członkowskich zarówno pomiędzy sobą jak i z instytucjami
wspólnotowymi.
W niniejszym rozdziale pokazano, w jaki sposób funkcjonuje system prawny oraz organy wymiaru
sprawiedliwości w Polsce w porównaniu z pozostałymi państwami członkowskimi. Omówiono
również zagadnienie bezpieczeństwa publicznego, które w dużej mierze zależne jest od sprawności
funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Osobna część poświęcona została analizie poziomu
korupcji, którego wartość jest także uzależniona od wydajności organów wymiaru sprawiedliwości
oraz od przyjętych rozwiązań prawnych w celu zwalczania tego zjawiska.
42
Obecnie w ramach obszaru Schengen funkcjonuje 13 „starych” państw członkowskich (z wyjątkiem Irlandii oraz Wielkiej
Brytanii). Na przestrzeni najbliższych kilkunastu miesięcy spodziewane jest przystąpienie do obszaru również większości
państw, które przystąpiły do UE w 2004 r.
43
Konwencja z Prum może być przykładem, w jakim kierunku mogą ewoluować działania poszczególnych państw w
przypadku braku odpowiednich uregulowań na poziomie wspólnotowym.
44
Program Haski: wzmacnianie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w Unii Europejskiej został zatwierdzony przez
Radę Europejską w dniu 5 listopada 2004 r.
37
Przeprowadzając poszczególne analizy starano się uwzględniać element zbieżności polskiego wymiaru
sprawiedliwości do systemów w pozostałych państwach członkowskich. Niemniej jednak, biorąc pod
uwagę krótki okres objęty badaniem oraz analizę tylko wybranych wskaźników, przy wyciąganiu
wniosków odnoszących się do funkcjonowania całego wymiaru sprawiedliwości trzeba zachować
ostrożność.
2.2.
Egzekwowanie prawa
Jednym z ważniejszych zagadnień poruszanych w obszarze wymiaru sprawiedliwości jest
egzekwowanie prawa. Skuteczne egzekwowanie prawa, w tym wyroków wydawanych przez
niezawisłe sądy, powinno być podstawą dobrze funkcjonującego państwa. Jest to ważne zarówno z
punktu widzenia konsumentów jak i przedsiębiorców, którzy za pośrednictwem sądów dochodzą
swoich praw z tytułu zawieranych miedzy sobą umów. Należy nadmienić, że skuteczna egzekucja
stanowionego prawa nabrała ostatnio jeszcze większego znaczenia. Mianowicie, przystąpienie Polski
do UE wiąże się z obecnością coraz większej liczby podmiotów zagranicznych na polskim rynku
(osób fizycznych jak i prawnych). Zainteresowanie ze strony podmiotów z pozostałych państw
członkowskich, a tym samym podejmowanie przez te podmioty inwestycji w Polsce, jest zależne
również od sprawności funkcjonowania systemu sprawiedliwości. Skuteczne egzekwowanie prawa ma
również zasadnicze znaczenie, jeśli weźmie się pod uwagę coraz bliższy termin przystąpienia nowych
państw członkowskich do obszaru Schengen. Brak granic wymaga skutecznej współpracy pomiędzy
państwami członkowskimi m.in. w zakresie zwalczania zorganizowanej przestępczości, czemu na
pewno będzie sprzyjało zbliżanie wydajności funkcjonowania systemów sprawiedliwości w
poszczególnych państwach.
Omawiając zagadnienie egzekwowania prawa zostanie przeprowadzona analiza następujących
wskaźników:
•
•
•
główne parametry towarzyszące dochodzeniu należności z tytułu sprzedaży dóbr (czas, liczba
regulacji, koszty);
dostęp do pomocy prawnej (liczba prawników);
indeks „rządy prawa” wg Banku Światowego.
Podczas gdy dwa pierwsze wskaźniki mają charakter szczegółowy i koncentrują się jedynie na
wycinku omawianych zagadnień, wskaźnik „rządy prawa” obrazuje ogólną kondycję wymiaru
sprawiedliwości.
38
2.2.1.
Dochodzenie należności45
Odnosząc się do głównych parametrów towarzyszących dochodzeniu należności z tytułu sprzedaży
dóbr (od momentu wniesienia pozwu do czasu otrzymania zaległej należności46), analizie poddane
zostały sprawy, które spełniają m.in. następujące kryteria:47
•
•
•
•
dotyczą kwot wyższych od dwukrotnej wysokości dochodu narodowego brutto per capita;
powód zastosował się w pełni do postanowień wynikających z umowy;
dotyczą legalnych transakcji zawieranych przez podmioty zlokalizowane w najbardziej
zaludnionym mieście na terytorium danego państw członkowskiego;
spór rozstrzygany jest przez sąd w najbardziej zaludnionym mieście na terytorium danego
państwa członkowskiego.
Uwzględnione w opracowaniu dane są przygotowywane przez ekspertów z Banku Światowego w
ramach programu, którego celem jest badanie warunków prowadzenia działalności gospodarczej m.in.
w poszczególnych państwach członkowskich UE.
W 2006 r. średni czas dochodzenia należności najkrótszy był na Litwie, w Danii i Szwecji, i wynosił
odpowiednio 166, 190, 208 dni (patrz wykres 18.). Do państw o najgorszych rezultatach w tym
zakresie należą Słowenia oraz Włochy. Na Słowenii średni czas egzekwowania należności z tytułu
długu wynosił w 2006 r. aż 1350 dni, a we Włoszech nieco ponad 1200 dni. W Polsce średni czas
egzekwowania należności z tytułu długu wynosił w 2006 r. 980 dni, co sytuuje ją na trzecim miejscu
od końca w klasyfikacji opartej na tym kryterium. Jest to nie tylko jeden z najgorszych wyników na tle
pozostałych państw członkowskich, ale również rezultat znacznie odbiegający od średniej dla całej
UE, która w 2006 r. wyniosła niecałe 480 dni. Polska wypada słabo również w porównaniu z nowymi
państwami członkowskimi, które wraz z nią przystąpiły do UE w 2004 r. Średnia dla wspomnianych
państw wynosiła w 2006 r. niecałe 600 dni. Czas egzekwowania należności w Polsce był więc w
badanym okresie średnio o ponad rok dłuższy niż w pozostałych nowych państwach członkowskich.
Odnosząc się do rezultatów osiąganych przez państwa w całym omawianym okresie (lata 2003-2006),
brak jest istotnych zmian w zakresie czasu trwania egzekucji należności. Do państw, które w
widoczny sposób poprawiły swój rezultat w latach 2003-2006 r. należą jedynie Włochy oraz Słowenia
i Słowacja. W przypadku Słowenii i Słowacji czas dochodzenia należności uległ skróceniu o około 3
miesiące, natomiast w przypadku Włoch o prawie 6 miesięcy. W pozostałych państwach
członkowskich czas ten nie uległ znaczącym zmianom.
Co ważne, słaba dynamika zmian, o której mowa powyżej, petryfikuje stan znacznych rozbieżności
pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi w zakresie czasu trwania egzekucji długu.
Badając główne parametry definiujące dochodzenie należności z tytułu długu można również dokonać
analizy liczby procedur towarzyszących poszczególnym czynnościom wykonywanym w kolejnych
etapach procesu. Im większa liczba procedur, tym proces staje się bardziej zbiurokratyzowany, a co się
z tym wiąże mniej przejrzysty dla stron biorących w nim udział. W 2006 r. do państw o największej
liczbie procedur zaliczano Polskę oraz Włochy (patrz wykres 18.). W Polsce przy egzekucji należności
konieczne było skorzystanie z 41, a we Włoszech z 40 regulacji, co przewyższało średnią dla UE
45
Działania mające na celu skrócenie czasu dochodzenia należności są przedmiotem zainteresowania ze strony UE.
Przykładowo pod koniec 2006 r. Komisja Europejska wydała Zieloną Księgę w sprawie poprawy skuteczności wykonywania
orzeczeń w UE: zajmowanie rachunków bankowych - COM(2006) 618.
46
W badaniu zarówno liczby dni, liczby procedur jak i kosztów związanych z dochodzeniem należności uwzględniono 22
wybranych państw członkowskich UE. Kryterium wyboru była dostępność odpowiednich danych. Pomimo braku danych na
temat wszystkich państw członkowskich w opracowaniu wyprowadza się średnie, które służą porównaniom rezultatów
poszczególnych państw.
47
Pełna lista kryteriów dostępna w serwisie internetowym www.doingbusiness.com. Tam również dostępne są szersze
informacje na temat projektu.
39
prawie o połowę. Do państw o najmniejszym stopniu biurokracji w tym zakresie należały Dania oraz
Irlandia (odpowiednio 15 i 18 regulacji).
Również i w odniesieniu do liczby procedur w badanym okresie brak było zauważalnego postępu. W
latach 2003-2006 liczba regulacji w poszczególnych państwach członkowskich w zasadzie nie
zmieniała się.
Wykres 18. Wybrane parametry towarzyszące egzekwowaniu należności.
Liczba dni niezbędna do dopełnienia
Liczba procedur regulujących dochodzenie
formalności
długu
1600
45
1400
40
35
Liczba procedur
1200
800
600
400
30
25
20
15
10
5
0
0
Sł
ow
en
W ia
ło
ch
y
Po
lsk
Cz a
ec
hy
G
re
S ł cj a
ow
H acja
isz
p
Po ani
rtu a
N gal
id
er i a
la
nd
N y
ie
m
c
A y
us
tri
W a
ęg
r
Fr y
an
cj
a
Be
lg
Es ia
to
ni
W
a
ie
lk Łot
aB w
ry a
ta
Fi nia
nl
an
d
Irl ia
an
d
Sz ia
w
ec
ja
D
an
ia
Li
tw
a
200
2006
2003
Po
lsk
W a
ło
ch
N y
ie
m
cy
Be
Fi lgia
nl
an
Sł dia
ow
ac
Es ja
to
Sł nia
ow
en
ia
L
Po itw
rtu a
ga
li
A a
u
H stria
isz
pa
ni
a
G
N rec
id
er j a
la
nd
Cz y
ec
h
Fr y
an
cj
a
Ło
tw
a
W
ęg
ry
W
i e S zw
lk
a B ecj
ry a
ta
n
Irl ia
an
di
a
D
an
ia
Liczba dni
1000
2006
2003
Odnosząc się do powyższych danych można zauważyć związek pomiędzy liczbą procedur a czasem
dochodzenia należności. Do grona państw zarówno o największej liczbie regulacji, jak i najdłuższym
czasie egzekucji długu zaliczyć można Włochy oraz Polskę. Z kolej do państw o najlepszych
rezultatach należały państwa skandynawskie oraz anglosaskie. Wspomniana zależność ma swoje
uzasadnienie, ponieważ większa liczba dokumentów, z którymi strony muszą się zapoznać czy też
formularzy, które muszą uzupełnić przekłada się na czas trwania całego procesu.
Omawiając dochodzenie należności z tytułu umowy trzeba również wspomnieć o kosztach
administracyjnych, które pochłaniają poszczególne etapy postępowania. W analizie uwzględniono
jedynie oficjalne koszty związane z dochodzeniem należności, takie jak koszty sądowe oraz
uśrednione koszty związane z obecnością pełnomocników prawnych. Koszty są liczone jako odsetek
wysokości należności.
W 2006 r. egzekucja należności była najtańsza w państwach skandynawskich. Przykładowo w Szwecji
oraz Finlandii koszt egzekucji wynosił niecałe 6% wysokości długu (patrz wykres 19.). Do państw,
gdzie dochodzenie należności wiązało się z koniecznością poniesienia wysokich kosztów
administracyjnych należały Irlandia oraz Włochy (w Irlandii odsetek wynosił nieco ponad 21%,
natomiast we Włoszech niecałe 18%).
Z kolei w Polsce w 2006 r. koszty egzekucji należności stanowiły 10% wysokości długu, co stanowi
wynik nieco poniżej średniej dla całej UE (ponad 12%). Co istotne, na przestrzeni badanych lat
wysokość kosztów egzekucji długu w Polsce nie uległa zmianie.
40
Koszt dochodzenia długu jako % wysokości długu
Wykres 19. Koszt dochodzenia należności długu liczony jako odsetek należnej kwoty.
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
Irl
an
di
W
ie Wł a
lk
o
a B ch
ry y
N tan
id
er ia
la
H ndy
isz
pa
Sł nia
ow
a
Sł cja
ow
Po eni
rtu a
ga
l
Cz ia
ec
hy
G
re
cj
Fr a
an
cj
a
Ło
tw
Es a
to
n
N ia
ie
m
cy
Po
lsk
W a
ęg
ry
Be
lg
i
A a
us
tri
a
Li
tw
a
D
a
Fi nia
nl
an
d
S z ia
w
ec
ja
0,0
2006
2003
2.2.2.
Dostęp do pomocy prawnej
Jednym ze wskaźników obrazujących sprawność systemu egzekwowania prawa jest również dostęp
społeczeństwa do pomocy prawnej, który w niniejszym rozdziale omówiony zostanie w oparciu o
dane na temat liczby prawników w wybranych państwach UE.
Można przyjąć, że czym wyższa liczba prawników, tym szerszy dostęp do usług prawniczych oraz
większa konkurencja, co z kolei prowadzić powinno do spadku cen usług prawniczych. Ma to
szczególne znaczenie dla osób o niskim statusie materialnym, dla których główną przeszkodą w
korzystaniu z pomocy prawnej są jej wysokie koszty.
Dane dotyczące liczby prawników uwzględnione w opracowaniu, pochodzą z raportów
przygotowanych przez Radę Europy w ramach programu „Europejski System Prawny”.48
Analizując dane dotyczące liczby prawników należy mieć na uwadze, że systemy prawne, a co się z
tym wiąże także definicja „prawnika” i zakres jego obowiązków, różnią się w poszczególnych
państwach członkowskich. Dlatego też powinno się zachować ostrożność dokonując bezpośrednich
porównań pomiędzy członkami UE w tym zakresie. W niniejszej analizie uwzględniono liczbę
prawników na 100 tys. mieszkańców, wyłączając radców prawnych.49
48
Dodatkowe
informacje
na
temat
projektu
dostępne
są
na
stronie:
http://www.coe.int/t/dg1/legalcooperation/cepej/evaluation/.
49
Analiza nie obejmuje wszystkich państw członkowskich, ponieważ w niektórych z nich brak jest danych na temat liczby
radców prawnych w całkowitej liczbie prawników, co uniemożliwia porównania. Ponadto, dane dla Polski i Austrii w 2002 r.
są szacunkowe.
41
Wykres 20. Liczba prawników bez radców prawnych w poszczególnych państwach
członkowskich w latach 2002 i 2004.50
300
Liczba prawników
250
200
150
100
50
D
an
ia
Cz
ec
h
N
y
id
er
la
nd
y
Sł
ow
ac
ja
Fr
an
cj
a
Sł
ow
en
ia
Sz
w
ec
ja
Es
to
ni
a
Li
tw
a
Ło
tw
a
A
us
tri
a
Fi
nl
an
di
a
Po
lsk
a
H
isz
pa
ni
a
W
ło
ch
y
Po
rtu
ga
lia
W
ęg
ry
0
2004
2002
Źródło: Rada Europy
Odnosząc się do liczby prawników w poszczególnych państwach członkowskich można zauważyć, że
na przestrzeni lat 2002-2004 nie podlegała ona znacznym wahaniom (patrz wykres 20.). Liczba
prawników na 100 tys. mieszkańców w badanych państwach członkowskich wynosiła w 2002 r.
średnio 82, natomiast dwa lata później 88. W większości państw członkowskich liczba prawników
była wyższa niż 30, natomiast nie przekraczała 85. Do państw o najwyższej liczbie prawników
zaliczono Włochy, Hiszpanię oraz Portugalię (w 2004 r. odpowiednio 259, 259 i 212 prawników).
Przykładowo wysoki wynik Hiszpanii może być spowodowany faktem, że dostęp do zawodu
adwokata jest w tym państwie warunkowany jedynie koniecznością ukończenia odpowiednich studiów
prawniczych.51 Jest to wymóg znacznie bardziej liberalny w porównaniu z Polską, gdzie m.in.
wymagane jest odbycie właściwej aplikacji.
Państwem o najniższej liczbie prawników była Polska (zarówno w 2002 r., jak i w 2004 r. liczba
prawników na 100 tys. mieszkańców wahała się w granicach 15). Jest to niski rezultat nie tylko na tle
„starej” UE, ale również w porównaniu z uwzględnionymi w analizie nowymi państwami
członkowskimi.52 Dla nowych państw liczba prawników w 2002 r. wynosiła średnio 50, natomiast
dwa lata później 53. Przykładowo w Czechach, aby zostać wpisanym na listę adwokatów wymagane
jest posiadanie pełnej zdolność do czynności prawnych, wykształcenie prawnicze, nieskazitelny
charakter i odbycie, co najmniej trzy letniej praktyki prawniczej.53 Są to wymagania mniej
restrykcyjne niż w Polsce, co nie pozostaje bez wpływu na rezultat tego państwa w omawianym
badaniu. W 2004 r. w Czechach liczba prawników na 100 tys. mieszkańców wyniosła nieco ponad 80.
Niska pozycja Polski w omawianym rankingu wynikać może m.in. ze wspomnianej powyżej różnej
definicji prawnika przyjmowanej w poszczególnych państwach członkowskich. Można również
przypuszczać, że wynik Polski jest w pewnym stopniu pochodną ograniczonego dostępu do zawodu
prawnika. Chodzi o absolwentów prawa, z których tylko nieliczni kończąc studia mogą kontynuować
pracę w zawodzie.
50
Dane za rok 2002 zostały ostatecznie zebrane w 2004 r., natomiast dane za rok 2004 zostały zebrane w 2006 r. Na obecną
chwilę brak jest więc bardziej aktualnych danych w omawianym zakresie.
51
Prawniczo-edukacyjny
serwis
internetowy
Porada
prawna,
źródło
z
dnia
29
maja
2007:
http://www.poradaprawna.pl/artykul.php?id=7545.
52
Trzeba zaznaczyć, że po uwzględnieniu radców prawnych, rezultat Polski jest nieco lepszy. Brak jest jednak możliwości
porównań w tym zakresie z innymi państwami członkowskimi z powodu niedostępności spójnych, porównywalnych
międzynarodowo statystyk. Mając na uwadze powyższe, analiza proponowanych danych pod kątem dostępności do pomocy
prawnej powinna mieć raczej charakter poglądowy.
53
serwis
internetowy
Porada
prawna,
źródło
z
dnia
29
maja
2007:
42
W celu zmiany takiej sytuacji na szczeblu rządowym podejmowane są ostatnio liczne inicjatywy
proponujące otwarcie zawodów prawniczych dla większej grupy zainteresowanych.54 Ostatni z
projektów przedstawionych przez rząd przewiduje wprowadzenie trzystopniowych państwowych
licencji prawniczych. Prawnicy legitymujący się licencją państwową funkcjonowaliby odrębnie od
obecnie działających korporacji prawniczych.
Licencja prawnicza pierwszego stopnia uprawniałaby do udzielania porad prawnych na etapie tylko i
wyłącznie przedsądowym. Licencja prawnicza drugiego stopnia uprawniałaby do samodzielnego
występowania przed sądami i Trybunałami, włącznie z Sądem Najwyższym i Naczelnym Sądem
Administracyjnym. Zakres spraw dopuszczonych do prowadzenia na podstawie tej licencji nie
obejmowałby spraw rodzinnych, opiekuńczych, postępowania w sprawach nieletnich, spraw o
przestępstwa i przestępstwa skarbowe. Z kolej licencja prawnicza trzeciego stopnia uprawniać będzie
do wykonywania wszystkich czynności prawniczych włącznie z występowaniem w charakterze
obrońcy w sprawach karnych. Prawnik posiadający licencję tego typu będzie stanowił dla klienta
alternatywę dla prawnika wykonującego zawód adwokata. Z drugiej zaś strony, zostanie zachowana
niezależność prawników zrzeszonych w korporacjach zawodowych.55
Równolegle z działaniami mającymi na celu otwarcie zawodów prawniczych dla szerszego grona
zainteresowanych, toczą się prace związane z obniżeniem kosztów usług prawniczych. Choć analiza
cen usług nie była przedmiotem omówienia w opracowaniu, to warto w kilku zdaniach odnieść się do
tej inicjatywy.
Ze względu na niską liczbę prawników w Polsce, podmioty (zarówno osoby fizyczne jak i prawne) nie
są często w stanie ponieść kosztów, jakie wiążą się z korzystaniem z usługi prawnika i w ten sposób
pozbawione są pomocy prawnej. Celem eliminowania takich zjawisk Ministerstwo Sprawiedliwości
pracuje nad projektem ustawy, która wprowadzi stawki maksymalne za usługi prawnicze. Pewną
nowością jest również rozważana propozycja ograniczenia obowiązkowych zaliczek. Wg projektu
MS, w przypadku kiedy prawnik zdecyduje się na prowadzenie sprawy będzie mógł zażądać zaliczki
maksymalnie w wysokości 1/3 stawki ostatecznej przewidzianej w cenniku usług. Ciekawym
rozwiązaniem jest również proponowane uzależnienie wynagrodzenia dla prawnika od wyniku
procesu. Prawdopodobnie projekt ustawy w tym zakresie trafi pod obrady Sejmu z końcem 2007 r.
Prognozuje się, że jeżeli projekt ustawy zostanie przyjęty przez Radę Ministrów a w proponowanym
kształcie spotka się on ze zdecydowaną krytyką ze strony środowisk prawniczych.56
2.2.3.
Rządy prawa wg Banku Światowego
Kolejnym z omawianych w niniejszym opracowaniu mierników funkcjonowania wymiaru
sprawiedliwości jest indeks Banku Światowego obrazujący poziom sprawności sądów i policji,
poziom przestępczości oraz zaufania obywateli do stanowionego prawa.
Sposób konstrukcji tego wskaźnika został omówiony szerzej w rozdziale poświęconym administracji
publicznej, dlatego w tym miejscu należy jedynie zasygnalizować, że podstawą oceny dla danego
państwa są badania ankietowe uwzględniające odpowiedzi kilku tysięcy respondentów. Na tej
podstawie każde państwo otrzymuje notę w przedziale <-2,5; 2,5>. Czym wyższa nota uzyskana przez
państwo, tym lepsze osiągnięcia w danym obszarze.
54
Niektóre z inicjatyw w tym zakresie zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP.
serwis
internetowy
Porada
prawna,
źródło
z
dnia
29
maja
56
Rzeczpospolita, Cennik usług adwokatów i radców jest gotowy, Prawo co dnia, 8 czerwca 2007 r.
55
2007:
43
Analizując wskaźnik „rządy prawa” można zauważyć, że w każdym z badanych okresów najlepsze
rezultaty spośród państw członkowskich UE w wymiarze sprawności sądów, policji, poziomu
przestępczości oraz zaufania obywateli do stanowionego prawa osiągały państwa skandynawskie oraz
Austria (patrz wykres 21.). W 2005 r. najbardziej wydajny system sprawiedliwości wg Banku
Światowego charakteryzował Danię. Na uwagę zasługuje również wynik Finlandii z 2000 r., która
osiągnęła rezultat przekraczający 2. Co do zasady, państwa członkowskie w każdym z badanych
okresów osiągały wynik powyżej 0, co jest niewątpliwie dobrym rezultatem zważywszy na rozpiętość
możliwych do osiągnięcia wyników w przedziale <-2,5;2,5>. Najgorsze wyniki osiągały Łotwa i
Litwa oraz Słowacja. W porównaniu z wynikami z 2000 r., w 2005 r. wspomniane państwa osiągnęły
jednak pewną poprawę. Polska w każdym z omawianych lat należała do grupy państw
charakteryzujących się najsłabszymi wynikami, a w 2005 r. - z rezultatem na poziomie nieco ponad
0,3 - zajmowała ostatnie miejsce wśród państw UE.
Oceniając osiągnięcia poszczególnych państw członkowskich, należy podkreślić znaczną różnicę
pomiędzy państwami „starej UE”, a nowymi członkami przyjętymi do Wspólnoty w 2004 r. W
każdym z porównywanych okresów żadne z nowych państw członkowskich nie przekroczyło poziomu
1, co w zestawieniu z wynikami liderów rankingu jest osiągnięciem względnie słabym. Ostatnio nowe
państwa członkowskie wprawdzie zanotowały w większości postęp w tym obszarze, jednak na
formułowanie jednoznacznych wniosków, że stało się tak wskutek przystąpienia do UE, jest jeszcze za
wcześnie. Oczywiście należy mieć na uwadze, że wpływ przystąpienia wspomnianych państw do UE
nie może być rozpatrywany tylko i wyłącznie poprzez analizę osiągnięć państw po 2004 r., ponieważ
proces dostosowawczy tych państw m.in. w obszarze wymiaru sprawiedliwości rozpoczął
się/powinien się rozpocząć kilka lat przed akcesją.
Wykres 21. Indeks „rządy prawa” wg Banku Światowego.57
2,50
Indeks "Rządy prawa"
2,00
1,50
1,00
0,50
D
a
Fi nia
nl
an
d
A ia
us
tri
Sz a
N wec
id
er ja
la
nd
W
y
N
ie
lk iem
aB c
ry y
ta
n
Irl ia
an
di
Be a
lg
Fr ia
a
H ncj
isz a
p
Po ani
rtu a
ga
lia
Cy
Es pr
to
Sł nia
ow
en
Cz ia
ec
h
W y
ęg
r
G y
re
c
W ja
ło
ch
y
Li
tw
a
Ło
Sł twa
ow
ac
j
Po a
lsk
a
0,00
2005
2003
2000
57
W analizie nie zostały uwzględnione Luksemburg oraz Malta, ze względu na niewielką liczbę źródeł wykorzystanych w
analizie. W przypadku pozostałych państw, co do zasady w każdym z badanych okresów liczba wykorzystywanych źródeł
była równa lub większa od 10.
44
2.3.
Bezpieczeństwo obywateli
Kolejnym z poruszanych zagadnień jest bezpieczeństwo obywateli w poszczególnych państwach
członkowskich. Zadaniem każdego z państw jest zapewnienie swoim obywatelom bezpieczeństwa na
terenie kraju. Wspomniana kwestia nabiera szczególnego znaczenia, jeśli weźmiemy pod uwagę, że
jedną ze swobód rynku wewnętrznego jest swoboda przepływu osób, a co się z tym wiąże usuwanie
granic pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi. Podstawą do tego typu działań jest
Układ z Schengen, który docelowo ma objąć wszystkie państwa członkowskie, o czym była mowa już
w części dotyczącej egzekwowania prawa.
Celem niniejszego rozdziału będzie szersza analiza bezpieczeństwa obywateli w poszczególnych
państwach członkowskich. Poziom bezpieczeństwa obywateli zostanie omówiony za pomocą
następujących wskaźników:
•
•
poziom przestępczości;
poziom zaufania społecznego do wybranych instytucji wymiaru sprawiedliwości.
2.3.1.
Poziom przestępczości
Porównując poziom przestępczości należy podkreślić, że jest to problem niezwykle złożony. Państwa
członkowskie często różnią się pomiędzy sobą, co do definicji danego przestępstwa, co ma wpływ na
klasyfikację przestępstw, a tym samym na porównywanie ich liczby pomiędzy poszczególnymi
państwami. Ponadto, część z przestępstw nie jest zgłaszana organom wymiaru sprawiedliwości.
Dotyczy to przede wszystkim przestępstw o niskiej szkodliwości społecznej, takich jak drobne
kradzieże. Można również przypuszczać, że nie zgłaszanie przestępstw może wynikać ze słabej
skuteczności organów w ich ściganiu. Kolejnym utrudnieniem przy dokonywaniu analiz
porównawczych poziomu przestępczości jest niewielka dostępność międzynarodowych statystyk. Z
drugiej strony statystyki prowadzone przez poszczególne państwa często nie opierają się na tej samej
metodologii i służą przede wszystkim do analizy danego zjawiska jedynie w obrębie danego państwa.
Problemy związane z dostępnością spójnych statystyk dotyczących poziomu przestępczości oraz
funkcjonowania systemów sprawiedliwości w poszczególnych państwach członkowskich, są
przedmiotem zainteresowanie ze strony instytucji UE. Jednym z dokumentów w tym zakresie był
komunikat Komisji Europejskiej wydany w sierpniu 2006 r. dotyczący rozwoju strategii w zakresie
wypracowania spójnego systemu mierzenia poziomu przestępczości w poszczególnych państwach UE
oraz funkcjonowania systemu sprawiedliwości.58 We wspomnianym komunikacie Komisja Europejska
podkreśla konieczność funkcjonowania systemu, który pozwoli na zbieranie, analizowanie oraz
porównywanie danych w omawianym zakresie pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi,
jak również pomiędzy poszczególnymi regionami. Komisja zwróciła również uwagę na konieczność
współpracy zarówno na poziomie wspólnotowym (współdziałanie instytucji UE np. Eurostatu z
Dyrekcją Generalną ds. sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa oraz państw członkowskich) jak i
na poziomie międzynarodowym (współdziałanie z Radą Europy oraz poszczególnymi agendami
Organizacji Narodów Zjednoczonych zajmujących się zagadnieniami przestępczości oraz
funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości).
58
COM(2006) 437 final.
45
Komisja Europejska zwróciła szczególną uwagę na konieczność m.in.:
•
•
•
ustalenia wspólnych wskaźników przestępczości, które będą podstawą do przeprowadzania
porównań pomiędzy państwami;
ustalenie wspólnej metodologii prowadzonych statystyk w omawianym obszarze;
rozwoju narzędzi, które pozwolą na zbieranie danych, które nie są obecnie dostępne na
poziomie krajowym.
Komisja zobowiązała się przedstawić w 2008 r. pierwszą ocenę działań w tym obszarze.
Mając na uwadze wskazane powyżej ograniczenia, które utrudniają precyzyjną ocenę poziomu
przestępczości, w analizie wykorzystano dane dotyczące liczby zamierzonych zabójstw odnotowanych
w poszczególnych państwach. Wykorzystanie tego wskaźnika wydaje się zasadne co najmniej z
dwóch powodów. Po pierwsze „zabójstwo”, co do zasady, posiada bardzo zbliżoną definicję we
wszystkich państwach członkowskich. Po drugie, można przypuszczać, że w przypadku zabójstw
mamy do czynienie ze zgłaszaniem każdego przypadku do właściwego organu wymiaru
sprawiedliwości, co ma wpływ na wiarygodność omawianych danych. Celem ułatwienia porównań
liczba zabójstw przedstawiona jest w przeliczeniu na 100 tys. mieszkańców.
Dane wykorzystywane w analizie pochodzą z ankiet przeprowadzanych przez agendę Organizacji
Narodów Zjednoczonych ds. narkotyków i przestępczości „Ninth United Nations Survey of Crime
Trends and Operations of Criminal Justice Systems” oraz z badań przeprowadzanych przez Radę
Europy w ramach European Sourcebook of Crime and Criminal Justice Statistics.59
Analizując dane w zakresie liczby zabójstw na 100 tys. można zauważyć, że w każdym z badanych
okresów, do państw o najwyższym wskaźniku należały dwa spośród nowych państw członkowskich –
Estonia oraz Litwa (patrz wykres 22.). W 2004 r. na Litwie liczba zabójstw wyniosła nieco ponad 9, z
kolei w Estonii prawie 7. W każdym z tych państw liczba zabójstw uległa zmniejszeniu w porównaniu
z poprzednimi latami badania. Do państw o najmniejszej liczbie zabójstw w przeliczeniu na 100 tys.
mieszkańców w 2004 r. należały Dania, Irlandia oraz Niemcy. Wymienione państwa cechowała niska
wartość wskaźnika w przekroju całego badanego okresu (lata 2000-2004). Odnosząc się do wyników
Polski trzeba zauważyć, że na tle ocenianych państw, osiągała ona niski wynik. W 2004 r. wyniósł on
1,6 zabójstwa w przeliczeniu na 100 tys. mieszkańców. W każdym z analizowanych okresów wynik
Polski sytuował ją znacznie poniżej średniej dla uwzględnionych w badaniu państw. Najwyższa
różnica została odnotowana w 2004 r. W omawianym okresie w Polsce zauważalne było ciągłe
zmniejszanie się liczby zabójstw, od 2,5 w 2000 r. do 1,6 w 2004 r.
59
Pełna metodologia dostępna w serwisie internetowym agendy ONZ ds. narkotyków i
(http://www.unodc.org/unodc/index.html) oraz serwisie internetowym http://www.europeansourcebook.org/.
przestępczości
46
Wykres 22. Liczba zabójstw w przeliczeniu na 100 tys. mieszkańców w wybranych państwach
członkowskich UE.
12
Liczba zabójstw
10
8
6
4
2
2004
Cy
pr
Po
lsk
a
Fr
an
cj
a
Sł
ow
en
ia
W
ło
ch
y
D
an
ia
N
ie
m
cy
Irl
an
di
a
M
al
ta
Li
tw
a
Es
W
to
ie
ni
lk
a
aB
ry
ta
ni
a
Fi
nl
an
di
a
Sz
w
ec
ja
Sł
ow
ac
ja
W
ęg
r
y
Po
rtu
ga
lia
0
2002
2000
Źródło: ONZ i Rada Europy.
Oceniając poziom bezpieczeństwa obywateli w niniejszym opracowaniu analizie poddano również
dane na temat liczby kradzieży oraz włamań, pochodzące z raportu „A Comparative Analysis of the
European Crime and Safety Survey (EU ICS) 2005” przygotowanego na zlecenie Komisji
Europejskiej.60
Średnio na udzielenie odpowiedzi zdecydowało się około 50% respondentów. Część ankietowanych,
która odmówiła udziału w badaniu mogła po prostu nie mieć styczności z kradzieżą lub włamaniem, a
respondenci, którzy zdecydowali się wziąć udział w ankiecie doświadczyli bezpośrednio danego
zdarzenia. Wynika z tego, że grupa osób, która miała styczność z kradzieżą lub włamaniem mogła być
w badaniu nadreprezentowana, co nie pozostaje bez wpływu na otrzymane wyniki. W związku z
powyższym dokonując bezpośrednich porównań poziomu przestępstw pomiędzy państwami
członkowskim, należy zachować ostrożność.61
Omawiając liczbę kradzieży w wybranych państwach członkowskich, można zauważyć, że państwami
o najgorszym wyniku w tym zakresie były w każdym z badanych okresów Estonia, Hiszpania oraz
Wielka Brytania (patrz wykres 23.). We wspomnianych państwach w 2005 r. odpowiednio 7,9%,
5,9%, oraz 5,9% ankietowanych padło ofiarą kradzieży. Szczególną uwagę trzeba zwrócić na
Hiszpanię, która pozostawała państwem o jednym z najwyższych wskaźników kradzieży pomimo, że
w porównaniu z 2000 r. jej wynik uległ poprawie o prawie 3,5 pkt. proc. Z drugiej strony, do państw o
najniższym wskaźniku w tym zakresie zaliczały się w 2005 r. Niemcy oraz Finlandia (odpowiednio
1,8% i 1,9% respondentów padło ofiarą kradzieży). Odnosząc się do rezultatów charakteryzujących
Polskę, w 2005 r. należała ona do grona państw o jednym ze słabszych wyników, nieznacznie
pogarszając swoją pozycję w porównaniu z 2000 r. Za wyjątkiem Hiszpanii oraz Włoch i Wielkiej
Brytania, w pozostałych badanych państwach członkowskich poziom kradzieży nie podlegał
znacznym wahaniom i w każdym z badanych okresów utrzymywał się na zbliżonym poziomie.
Odnosząc się do liczby włamań, państwem, w którym ankietowani w największym stopniu padli
ofiarą tego przestępstwa była Estonia (patrz wykres 23.). W 2005 r. aż 13,6% badanych Estończyków
doświadczyło włamania. Kolejne miejsca w 2005 r. zajmowały Dania, Belgia oraz Włochy.
60
Szersze dane na temat raportu dostępne w serwisie internetowym http://www.gallup-europe.be/EUICS. W zdecydowanej
większości państw próba uwzględniona w badaniu była równa lub większa niż 2000 osób. Wywiady były przeprowadzane
przy użyciu telefonu stacjonarnego. W Finlandii część wywiadów była przeprowadzona przy użyciu telefonu komórkowego.
W Polsce wywiady przeprowadzano metodą face-to-face.
61
Istotnym jest, że respondenci zapominają o pewnych zdarzeniach, o które są pytani oraz często podają wydarzenia, które
zdarzyły się w innym okresie, niż badany. Co ważne, błędy tego typu nie dotyczą tylko ankiet na temat poziomu
przestępczości, ale są charakterystyczne dla większości badań opinii publicznej i niezwykle trudna jest ich eliminacja.
47
Państwem o najmniejszej liczbie włamań były Niemcy, gdzie w 2005 r. zaledwie 3,5% ankietowanych
wskazało włamanie jako przestępstwo, z którym mieli do czynienia. Wynik osiągnięty przez Polskę w
każdym z badanych okresów sytuował ją poniżej średniej dla uwzględnionych w badaniu państw.
Również i w tym przypadku w poszczególnych państwach członkowskich nie było w badanym okresie
znacznych wahań. Wyjątkiem były Niderlandy, gdzie odsetek ankietowanych, którzy doświadczyli
włamania, znacznie spadł w 2005 r. w porównaniu z 2000 r., oraz Finlandia, gdzie zauważalna była
odwrotna tendencja.
Odsetek badanych, którzy doświadczyli włamania
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
14
12
10
8
6
4
2
2005
di
a
ni
a
A
us
tri
a
Sz
w
ec
ja
N
ie
m
cy
Fi
nl
an
al
ia
H
isz
pa
lsk
a
Po
Po
rtu
g
a
dy
rla
n
Fr
an
cj
N
id
e
y
ia
ry
ta
n
aB
lg
ia
W
ie
lk
W
ło
ch
an
ia
Be
D
di
a
ie
m
cy
N
Fi
nl
an
y
a
A
us
tri
a
W
ło
ch
ja
w
ec
2000
Fr
an
cj
Sz
dy
an
ia
D
lg
ia
al
ia
rla
n
2005
N
id
e
Be
Po
rtu
g
lsk
a
0
Po
Es
to
ni
a
H
isz
pa
W
ni
ie
a
lk
aB
ry
ta
ni
a
0
16
Es
to
ni
a
Odsetek badanych, którzy doświadczyli kradzieży
Wykres 23. Odsetek badanych, którzy doświadczyli kradzieży/włamania.62
Kradzieże
Włamania
2000
2.3.2.
Zaufanie do wymiaru sprawiedliwości
Podstawą do porównywania poziomu bezpieczeństwa może być również analiza poziomu zaufania
obywateli poszczególnych państw członkowskich do wymiaru sprawiedliwości. Jest to istotny
wskaźnik, ponieważ obywatele państw są niejako beneficjentami działania systemu sprawiedliwości i
w związku z tym posiadają gruntowną wiedzę jak taki system funkcjonuje w danym państwie w
praktyce i w jaki sposób wywiązuje się ze swoich zadań. W niniejszej części dla porównania poziomu
zaufania zostały wykorzystane dane ankietowe zbierane w ramach Eurobarometru na zlecenie Komisji
Europejskiej.63
Najwyższy poziom zaufania do systemu prawa/wymiaru sprawiedliwości zanotowano w Austrii oraz
państwach skandynawskich (patrz wykres 24.). Do grona państw członkowskich, w których obywatele
mają niskie zaufanie do systemu prawa/wymiaru sprawiedliwości w każdym z badanych okresów
należą: Polska, Słowacja oraz Litwa. Wiosną 2006 r. zaufanie to wyniosło odpowiednio 29%, 29%
oraz 23%. Średni poziom zaufania do systemu prawa/wymiaru sprawiedliwości dla całej UE w latach
2004-2006 pozostawał względnie stały i wahał się od 45% do 50%.
62
Pierwsze dane dla Austrii pochodzą z 1996 r., dla Niemiec z 1989 r., a dla Włoch z 1992 r.
Liczebność próby uwzględniana w badaniu wynosiła w każdym z państw członkowskich, co do zasady, około 1000.
Wywiady były przeprowadzane metodą bezpośrednią (face-to-face). Zebrane dane ankietowe, jak w przypadku poprzednich
analiz, mają charakter szacunkowy. Największym błędem statystycznym obarczone są wyniki wskazujące poparcie na
poziomie 50 %, gdzie faktyczna odpowiedź może się wahać średnio o 3,1%.
63
48
Wykres 24. Odsetek zaufania do systemu prawa/wymiaru sprawiedliwości w poszczególnych
państwach członkowskich.
90
80
Odpowiedź - "raczej ufa"
70
60
50
40
30
20
10
D
Fi ania
nl
an
d
Au ia
st
Sz ria
Ni wec
de ja
rla
n
Ni dy
em
cy
Lu Gre
k s cj a
em
bu
rg
Cy
p
W r
ęg
Irl ry
an
di
W
iel Es a
ka ton
sre Bry ia
d n t an
ia
dl ia
a
Hi UE
sz
pa
ni
a
M
a
W lta
ło
ch
B y
Po elgi
rtu a
ga
l
Fr ia
an
c
Cz ja
ec
hy
Ło
Sł twa
ow
en
i
Po a
SŁ lska
ow
ac
ja
0
Wiosna 2006
Wiosna 2005
Wiosna 2004
Źródło: Eurobarometr.
Polska zalicza się do grona państw, w których poziom zaufania do systemu prawnego/wymiaru
sprawiedliwości jest najniższy. Polacy słabo oceniają sprawność polskiego wymiaru sprawiedliwości.
Podobne wnioski wynikają ze statystyk pokazujących zaufanie obywateli do policji. Co ważne, dane
dla Polski pokazują niskie zaufanie do tego organu na tle pozostałych państw członkowskich (patrz
wykres 25.). Wprawdzie na przestrzeni ostatnich lat zaufanie do policji rosło w Polsce systematycznie,
ale wciąż rezultaty osiągane są słabsze od tych dla pozostałych państw UE o więcej niż 15 pkt proc.
Porównując zaufanie do policji z omawianym wcześniej ogólnym zaufaniem do systemu
sprawiedliwości można zauważyć, że Polacy nieco większym zaufaniem darzą policję.
Wykres 25. Odsetek zaufania do policji w Polsce na tle średniej dla UE.
70
65
Odpowiedź - "raczej ufa"
60
55
50
45
40
35
30
Wiosna 2004
Jesień 2004
Wiosna 2005
Polska
Jesień 2005
Jesień 2006
Średnia dla UE
Źródło: Eurobarometr.
49
2.4.
Poziom korupcji
Funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości może być również oceniane z punktu widzenia poziomu
korupcji. Ponadto, analiza poziomu korupcji może także świadczyć o efektywności administracji
publicznej członków UE. Jest to związane z faktem, że z jednej strony poziom korupcji obrazuje
skuteczność wymiaru sprawiedliwości, przez co rozumie się zarówno system prawny jak i jego
poszczególne organy walczące z tym zjawiskiem. Z drugiej strony poziom korupcji pokazuje, czy
osoby korzystające z usług świadczonych przez administrację publiczną mogą liczyć na rzetelną
realizację usług publicznych
Zagadnienie korupcji oraz sposoby jej zwalczania są przedmiotem zainteresowanie ze strony UE. Jest
to uzasadnione, ponieważ zjawisko korupcji może zaburzać konkurencję na rynku wewnętrznym oraz
wpływać na jakość funkcjonowania administracji publicznej w poszczególnych państwach. Odnosząc
się pokrótce do najważniejszych dokumentów/deklaracji wydanych na poziomie wspólnotowym
dotyczącym korupcji należy wspomnieć, że już w Traktacie o Unii Europejskiej (TUE) w art. 28
podkreśla się konieczność zwalczania i zapobiegania korupcji. Ważna deklaracja w tym zakresie padła
na szczycie Rady Europejskiej w 1999 r. w Tampere, gdzie zaznaczono potrzebę walki z korupcją.
Istotnym dokumentem odnoszącym się do korupcji była również Konwencja w sprawie zwalczania
korupcji funkcjonariuszy Wspólnot Europejskich lub funkcjonariuszy państw członkowskich Unii
Europejskiej z maja 1997 r. W obszarze sektora prywatnego, powinno się wspomnieć o decyzji
ramowej Rady z lipca 2003 r. traktującej o zwalczaniu korupcji w sektorze prywatnym, w której
podkreślono konieczność eliminowania zjawisk zarówno czynnej, jak i biernej korupcji. Odniesienie
do korupcji znajduje się również w omawianym już wcześniej tzw. Programie Haskim.
Przechodząc do analizy poziomu korupcji w poszczególnych państwach członkowskich trzeba
zaznaczyć, że precyzyjna ocena skali tego zjawiska jest trudna. Dzieje się tak zarówno z powodu
braku wiarygodnych i wystarczająco szczegółowych danych na ten temat, jak i ze względu na sam
charakter zjawiska. W niniejszym opracowaniu poziom korupcji zostanie omówiony w oparciu o
następujące wskaźniki:64
•
•
indeks percepcji korupcji (Corruption Perception Index) opracowywany przez organizację
Transparency International;
indeks kontrolowania korupcji (Control of Corruption) opracowywany przez Bank Światowy.
Warto pamiętać, że powyższe wskaźniki mierzą percepcję korupcji a nie rozmiary samego zjawiska.
Innymi słowy, odwołują się one raczej do społecznego postrzegania problemu, nie zaś do „twardych”
statystyk sądowych czy policyjnych.65
Indeks percepcji korupcji (CPI), opracowywany corocznie od 1995 r. przez Transparency
International, opiera się na wynikach kilkunastu sondaży badających opinię przedsiębiorców,
społeczeństwa oraz ekspertów krajowych i zagranicznych na temat poziomu korupcji wśród
funkcjonariuszy publicznych i polityków w danym kraju. Indeks przyjmuje wartości od 1 do 10.
Niższe wartości wskaźnika oznaczają wyższy poziom percepcji korupcji.
Indeks kontrolowania korupcji (CC), konstruowany cyklicznie od 1996 r. przez Bank Światowy w
ramach programu Governance Matters, opiera się na sondażach oraz opiniach przedsiębiorców i
ekspertów na temat skali zjawiska korupcji w poszczególnych krajach. Indeks mierzy postrzeganie
szeroko rozumianej korupcji – bierze pod uwagę kwestie takie jak: konieczność wręczenia łapówek za
wykonanie usług publicznych, wpływ korupcji na otoczenie gospodarcze czy zjawisko nepotyzmu.
64
W celu uzyskania bardziej wiarygodnych wyników, w niniejszym opracowaniu, oceniając poziom korupcji korzysta się z
dwóch wymienionych indeksów. Choć są one konstruowane w oparciu o odmienną metodologią wyniki poszczególnych
państw są ze sobą silnie skorelowane.
65
Szczegółowe informacje na temat sposobu konstrukcji wspomnianych wskaźników korupcji można znaleźć na stronach:
http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/global/cpi oraz http://www.worldbank.org/wbi/governance/.
50
Indeks przyjmuje wartości od -2,5 do 2,5. Wyższe wartości odpowiadają mniejszemu poziomowi
korupcji.
Jak wskazuje wykres 26., w latach 1999-2003 poziom percepcji korupcji w większości państw UE nie
zmienił się. Wyjątkiem jest Belgia, gdzie zaobserwowano znaczny spadek poziomu postrzeganej
korupcji (wzrost indeksu CPI z 5,3 w 1999 r. do 7,6 w 2003 r.). W krajach Europy ŚrodkowoWschodniej oraz państwach bałtyckich poziom korupcji w tym okresie w zasadzie utrzymywał się na
stałym poziomie, a w przypadku niektórych krajów uległ nawet pewnemu zwiększeniu (Polska,
Czechy, Węgry). Z kolej lata 2003-2006 to okres, w którym większość państw UE obniżyło skalę
korupcji lub też zachowało stopień korupcji na niezmienionym poziomie. Wyjątkiem są Włochy,
gdzie wskaźnik percepcji korupcji spadł z poziomu 5,3 w 2003 r. do 4,9 w 2006 r. (należy pamiętać,
że wyższa wartość wskaźnika oznacza niższy poziom korupcji). Wśród państw UE wyróżniają się
również kraje skandynawskie oraz Wielka Brytania, Holandia i Luksemburg, które zarówno w 2003 r.
jak i 2006 r. cechowały się bardzo niskim poziomem skorumpowania.
W świetle zmian wskaźnika korupcji w latach 2003-2006 nowe państwa członkowskie UE można
podzielić na 3 grupy:
• grupa pierwsza obejmuje Estonię i Słowenię – państwa o średnim poziomie korupcji (w 2003
r. wskaźnik na poziomie odpowiednio: 5,5 i 5,9), które jednocześnie potrafiły skutecznie
walczyć ze zjawiskiem korupcji, co zaowocowało wzrostem wskaźnika CPI w latach 20032006 o ok. 0,5 w przypadku Słowenii i aż 1,2 w przypadku Estonii;
• druga grupa to Czechy, Łotwa i Słowacja – państwa o stosunkowo wysokim poziomie
korupcji na tle państw Europy Zachodniej, lecz jednocześnie czyniące znaczne postępy w jej
redukcji;
• trzecią grupę tworzy Polska i Litwa – państwa, gdzie w latach 2003-2006 korupcja trwale
utrzymywała się na względnie wysokim poziomie.
Wykres 26. Zmiana wskaźnika percepcji korupcji w latach 1999-2006 w państwach UE.
Zmiana w latach 1999-2003
Zmiana w latach 2003-2006
10
Dania
10
Finlandia
Finlandia
Dania
Szwecja
Szwecja
9
Holandia
Luksemburg
Wielka Brytania
8
9
Niemcy
Irlandia
Holandia
Wielka Brytania Luksemburg
8
Austria
7
1 9 9 9 r.
7
Hiszpania
2 0 0 3 r.
Portugalia
Hiszpania
6
Niemcy
Belgia
Irlandia
Austria
Słowenia
Francja
Portugalia
6
Słowenia
Estonia
Estonia
Belgia
Węgry
5
Włochy
5
Grecja
Czechy
Litwa
Litwa
Włochy
Węgry
Grecja
Polska
4
4
Słowacja
Polska
Czechy
Łotwa
Słowacja
Łotwa
3
3
3
4
5
6
7
2003 r.
8
9
10
3
4
5
6
7
8
9
10
2006 r.
Indeks przyjmuje wartości z przedziału od 0 (najbardziej skorumpowany) do 10 (najmniej skorumpowany)
Źródło: Transparency International.
Odnosząc się szerzej do wyników osiągniętych przez Polskę należy zaznaczyć, że w rankingu
Transparency International z 2006 r. Polska – z wynikiem na poziomie 3,7 – uplasowała się na
ostatnim miejscu wśród wszystkich państw członkowskich UE (patrz wykres 27.). Rezultat osiągnięty
przez Polskę jest ponad dwa razy słabszy od średniego wyniku dla UE15 (7,7) i blisko 1,5 razy
słabszy od tego w nowych państwach członkowskich (5,3). Abstrahując od bezwzględnych rezultatów,
z punktu widzenia konwergencji do poziomu UE niepokojący jest fakt, że luka pomiędzy Polską a
pozostałymi państwami członkowskimi na przestrzeni ostatnich lat nie zmniejsza się.
51
Wykres 27. Indeks percepcji korupcji w 2006 r.
Finlandia
Dania
Szwecja
Niderlandy
Wielka Brytania
Luksemburg
Austria
Niemcy
Irlandia
Francja
Belgia
Hiszpania
Estonia
Portugalia
Słowenia
Węgry
Włochy
Litwa
Czechy
Słowacja
Łotwa
Grecja
Polska
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Źródło: Transparency International.
Drugim wskaźnikiem obrazującym skalę skorumpowania społeczeństwa, a co się z tym wiąże także
skuteczność wymiaru sprawiedliwości w walce z tym zjawiskiem, jest indeks kontrolowania korupcji
(CC) opracowywany przez Bank Światowy.
Wnioski płynące z analizy wskaźnika CC w zasadzie pokrywają się z obserwacjami wyciągniętymi na
podstawie kształtowania się indeksu CPI. Do państw najmniej skorumpowanych zaliczamy państwa
skandynawskie oraz Niderlandy. Wysokie wyniki osiągają również państwa anglosaskie, przy czym
ich pozycja w rankingu uległa w ostatnich latach osłabieniu (patrz tabela 5.).
Tabela 5. Kraje UE25 o najniższym i najwyższym poziomie korupcji w latach 2000, 2003, 2005.
Kraje o najniższym poziomie korupcji wg wskaźnika CC
2000
2003
2005
1.Niderlandy
1.Finlandia
1.Dania
2.Irlandia
2.Dania
2.Finlandia
3.Wielka Brytania
3.Luksemburg
3.Niderlandy
4.Niemcy
4.Niderlandy
4.Luksemburg
5.Finlandia
5.Szwecja
5.Szwecja
Kraje o najwyższym poziomie korupcji wg wskaźnika CC
2000
2003
2005
1.Łotwa
1.Słowacja
1.Polska
2.Słowacja
2.Polska
2.Włochy
3.Litwa
3.Czechy
3.Grecja
4.Polska
4.Łotwa
4.Łotwa
5.Malta
5.Węgry
5.Węgry
Polska zalicza się do najbardziej skorumpowanych państw UE. Co więcej, względna pozycja Polski
uległa w ostatnich latach pogorszeniu. Zmiany wysokości indeksu kontrolowania korupcji wskazują,
że w latach 2000-2005 Polska nie potrafiła skutecznie walczyć ze zjawiskiem korupcji. Podczas gdy
większość pozostałych krajów naszego regionu znacznie ograniczyła dystans dzielący je od średniej
dla państw „starej” UE (patrz wykres 28.), Polska w zasadzie nie zniwelowała różnicy w tym zakresie.
W 2000 r. różnica wartości indeksów między Polską a średnią dla UE15 wynosiła 1,15, podczas gdy
w 2005 r. – 0,97. Pozostałe nowe państwa członkowskie szybciej ograniczały dystans dzielący je od
UE15. Słowacja obniżyła go w latach 2000-2005 o 0,75, Litwa – o 0,52, Łotwa – o 0,5, a Czechy – o
0,3.
52
Wykres 28. Różnica w wysokości wskaźnika kontrolowania korupcji między nowymi
państwami członkowskimi a średnią UE15.
Polska
Łotwa
Węgry
Litwa
Czechy
Słowacja
Malta
Słowenia
Estonia
Cypr
0,00
-0,20
-0,40
-0,60
-0,80
-1,00
-1,20
-1,40
-1,60
2005
2003
2000
Wartości ujemne oznaczają, że w danym kraju poziom korupcji przewyższa średnią dla UE15
Podsumowując można stwierdzić, że jednym z ważniejszych problemów, z jakimi boryka się z jednej
strony polski wymiar sprawiedliwości, a z drugiej polska administracja publiczna, jest zjawisko
korupcji. Dowodem na to jest analiza przeprowadzona zarówno w oparciu o indeks konstruowany
przez Transparency International jak i Bank Światowy. Co więcej według sondażu przeprowadzonego
przez Eurobarometr w 2005 r. aż 88 % Polaków zgadza się ze stwierdzeniem, że korupcja jest
poważnym problemem społecznym w naszym kraju. Choć – jak wskazuje „Barometr Korupcji”
opracowywany cyklicznie przez CBOS na zlecenie Fundacji Batorego – najbardziej skorumpowaną
dziedziną życia społecznego w Polsce wydaje się być służba zdrowia (w 2006 r. służbę zdrowia
uznało za skorumpowaną ponad 50% badanych), również administracja publiczna (urzędy centralne i
samorządowe oraz sądy i prokuratura) stosunkowo często pojawia się na liście obszarów dotkniętych
zjawiskiem korupcji. Niepokojący jest również fakt, że poziom korupcji w Polsce utrzymywał się na
względnie wysokim poziomie i co ważne, nie zmniejszył się w porównaniu z pozostałymi państwami
członkowskimi.
53
Ramka 2. Przejawy korupcji w administracji publicznej i sposoby jej przeciwdziałania.
Korupcja w administracji przejawiać się może na wiele sposobów, m.in. poprzez:
• przyjmowanie/wręczanie łapówek w celu uzyskania zwolnień podatkowych bądź zezwoleń i
koncesji np. na rozpoczęcie działalności gospodarczej lub budowlanej;
• nadużycia w procesie zamówień publicznych oraz prywatyzacji majątku państwowego;
• niejasne zasady awansu i obsadzania stanowisk w administracji – nepotyzm i kumoterstwo;
• upolitycznienie administracji i podatność na naciski polityczne.
Ponieważ korupcja zagraża sprawnemu funkcjonowaniu wielu dziedzin życia publicznego, obniża
skuteczność działania aparatu państwowego i może stanowić barierę dla rozwoju gospodarczospołecznego, polityka antykorupcyjna stała się dla rządów wielu krajów jednym z priorytetów
działania.
Najczęściej spotykane formy przeciwdziałania korupcji w administracji publicznej to (patrz np. Grosse
2000):
• zakaz zatrudniania w administracji osób skazanych wyrokiem sądowym, w tym za
przestępstwa korupcyjne;
• konieczność deklarowania przez urzędników stanu majątkowego, specjalne rejestry
majątkowe dla urzędników;
• zakaz lub ograniczenie możliwości podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez
urzędników administracji, w szczególności wykonywania pracy na rzecz przedsiębiorstw
realizujących kontrakty rządowe;
• precyzyjne określenie osobistej odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za nadużycia
finansowe i przestępstwa korupcyjne;
• wprowadzanie standardów jakości pracy oraz kodeksów etycznych w administracji rządowej i
samorządowej;
• kontrola stosowania przepisów antykorupcyjnych.
54
2.5.
(1) Sprawne funkcjonowanie wymiarów sprawiedliwości oraz zbliżanie rozwiązań poszczególnych
państw członkowskich w tym zakresie jest konieczne w celu zapewnienia zarówno bezpieczeństwa
zewnętrznego UE, zagrożonego coraz mocniej zjawiskiem terroryzmu i międzynarodowej
przestępczości, jak również bezpieczeństwa wewnętrznego. Wzmocnienie bezpieczeństwa
wewnętrznego jest szczególnie istotne w związku z przystąpieniem w niedalekiej przyszłości nowych
państw członkowskich do strefy Schengen.
(2) Oceniając wybrane wskaźniki dotyczące wymiaru sprawiedliwości, można stwierdzić, że Polska
prezentuje się słabo na tle pozostałych państw członkowskich UE. Potwierdza to zarówno analiza
głównych parametrów określających dochodzenie należności umownych oraz liczby prawników, jak
również indeks Banku Światowego „rządy prawa” opisujący ogólną sprawność wymiaru
sprawiedliwości. Z drugiej strony trzeba zaznaczyć, że trudno jest poprawić funkcjonowanie wymiaru
sprawiedliwości w ciągu zaledwie kilku lat. Najlepsze osiągnięcia w omawianym obszarze
charakteryzują państwa skandynawskie.
(3) Jeśli chodzi o bezpieczeństwo obywateli wyniki Polski również nie są satysfakcjonujące.
Wprawdzie wskaźniki opisujące poziom przestępczości kwalifikują Polskę do grupy europejskich
„średniaków”, to jednak poziom zaufania obywateli do systemu prawnego/wymiaru sprawiedliwości
wciąż pozostaje jednym z najniższych w UE. W odniesieniu do pozostałych państw członkowskich, z
punktu widzenia przestępczości, państwa UE charakteryzuje duża różnorodność i trudno jest
jednoznacznie wskazać lidera w tym obszarze. Natomiast, jeżeli chodzi o zaufanie obywateli, to
najlepiej oceniają swoje krajowe systemy prawne Duńczycy, Finowie, Szwedzi oraz Austriacy.
(4) Podobne wnioski w odniesieniu do Polski wynikają z analizy poziomu korupcji, którego wartość
może być dobrym miernikiem zarówno wydajności funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, jak
również świadczyć o efektywności administracji publicznej. Biorąc pod uwagę pozostałe państwa
członkowskie, najniższa korupcja występuje w Finlandii, Danii oraz Niderlandach.
(5) Szansą na poprawę pozycji Polski na tle pozostałych państw członkowskich pod względem
poziomu korupcji są działania podejmowane przez obecnie rządzące ugrupowania polityczne, które
jako jeden z głównych celów postawiły sobie ograniczenie korupcji (warto choćby wspomnieć o
powołanym niedawno Centralnym Biurze Antykorupcyjnym czy też projekcie realizowanym przez
MSWiA – „Intensyfikacja procesu wdrażania działań antykorupcyjnych w Polsce”).
55
3. Konwergencja regulacyjna Polski z Unią Europejską
3.1.
Przystępując do UE Polska zobowiązała się do przyjęcia i respektowania unijnego dorobku prawnego
(acquis communautaire). Chodzi zarówno o akty prawa pierwotnego (m.in. traktaty założycielskie,
traktaty akcesyjne), jak i akty prawa pochodnego (m.in. rozporządzenia, dyrektywy, decyzje).
Zadaniem tej części opracowania jest ocena, w jakim stopniu Polska wywiązuje się z obowiązków
przewidzianych w Traktacie Akcesyjnym w stosunku do implementacji prawa wspólnotowego.
W pierwszym rozdziale został omówiony stopień implementacji prawa wspólnotowego przez Polskę
na tle pozostałych państw członkowskich UE. Ocena stopnia implementacji została przeprowadzona w
oparciu o stan notyfikacji krajowych środków wykonawczych (dalej KŚW) mających na celu
transpozycję dyrektyw wspólnotowych oraz w oparciu o liczbę postępowań wszczętych przez Komisję
Europejską w stosunku do poszczególnych państw członkowskich z tytułu braku, błędnej albo
niepełnej implementacji prawa wspólnotowego. Osobna część w tym zakresie została poświęcona
analizie działalności organów legislacyjnych w Polsce na tle wybranych państw członkowskich.
Drugi rozdział przedstawia najważniejsze zmiany prawne, jakie zaszły w wybranych sektorach
wskutek przystąpienia Polski do UE (do analizy zostały wybrane następujące sektory/obszary:
energetyka, telekomunikacja, konkurencja, prowadzenie działalności gospodarczej oraz prawo pracy)
oraz stopień implementacji prawa wspólnotowego w każdym z sektorów. Ponadto, w odniesieniu do
każdego z sektorów został zaprezentowany przykład pokazujący, w jaki sposób regulacje
wspólnotowe mogą wpływać na funkcjonowanie polskiego rynku oraz działających na nim
podmiotów.
Dane statystyczne wykorzystywane w niniejszym opracowaniu pochodzą przede wszystkim z
Sekretariatu Generalnego Komisji Europejskiej oraz serwisu internetowego Sejmu RP.
3.2.
Implementacja prawa wspólnotowego
3.2.1.
Stan notyfikacji
W niniejszej części analizie zostanie poddany stopień implementacji dyrektyw wspólnotowych do
polskiego porządku prawnego. Ocena stopnia transpozycji dyrektyw dobrze oddaje, w jaki sposób
państwa członkowskie stosują się do postanowień wspólnotowego prawa pierwotnego nakazujących
przyjęcie dorobku prawnego UE, ponieważ przepisy dyrektyw (w odróżnieniu od przepisów
rozporządzenia wspólnotowego66) co do zasady nie obowiązują bezpośrednio w systemie prawnym
państw członkowskich i wymagają stosownej implementacji do prawa krajowego. Dyrektywa
obowiązuje państwa członkowskie co do skutku, jaki ma wywołać. Należy podkreślić, że państwo
członkowskie ma możliwość wyboru środków transpozycji, które są zgodne z porządkiem prawnym
czy też tradycją danego państwa w tym zakresie.67
Oceny stanu notyfikacji dokonuje Komisja Europejska, ponieważ państwa członkowskie są
zobowiązane do przekazania jej tekstów krajowych aktów prawnych implementujących przepisy danej
dyrektywy.
66
Przepisy rozporządzenia obowiązują bezpośrednio w państwach członkowskich UE, istnieje wręcz zakaz ich przenoszenia
do krajowych aktów prawnych, w celu uniknięcia różnic w interpretacji i obowiązywaniu pomiędzy poszczególnymi
państwami członkowskimi.
67
I. Kamiński, Prawo pochodne Unii Europejskiej, 2005, s. 14-16.
56
Analizując stan notyfikacji KŚW mających na celu transpozycję dyrektyw wspólnotowych, można
stwierdzić, że na tle pozostałych państw członkowskich, Polska dobrze wywiązuje się ze swoich
obowiązków w tym zakresie. W tym miejscu należy wspomnieć, że w stosunku do poszczególnych
państw członkowskich analiza obejmuje zbliżoną, lecz nie taką samą liczbę dyrektyw. Jest to
spowodowane faktem, że dyrektywa nie musi mieć zasięgu wspólnotowego i może być skierowana
tylko do wybranych państw członkowskich. Dopuszcza się również przypadki, w których dyrektywa
wiąże tylko i wyłącznie jedno z państw członkowskich.
Przyjmując jako okres bazowy pierwsze badanie Komisji Europejskiej o stanie notyfikacji, w którym
uwzględniono dziesięciu nowych członków UE (31 sierpnia 2004 r.), w kolejnych badaniach Polska
sytuowała się, w zdecydowanej większości przypadków, w czołówce państw członkowskich biorąc
pod uwagę poziom implementacji. Na uwagę zasługuje wynik ze stycznia 2006 r., kiedy stan
notyfikacji wszystkich dyrektyw zbliżył się do 100 % (patrz tabela 6.).68
Tabela 6. Stan notyfikacji o transpozycji dyrektyw przez Polskę.69
Data badania
Stan notyfikacji
Miejsce na tle pozostałych
państw członkowskich
31 sierpnia 2004 r.
98,44%
8
15 listopada 2005 r.
98,37%
4
10 stycznia 2005 r.
98,39%
8
3 marca 2005 r.
98,60%
9
2 maja 2005 r.
99,50%
2
11 lipca 2005 r.
99,54%
2
7 września 2005 r.
99,62%
3
4 listopada 2005 r.
99,70%
2
4 stycznia 2006 r.
99,77%
2
8 marca 2006 r.
99,40%
4
17 maja 2006 r.
99,37%
4
30 czerwca 2006 r.
99,52%
4
31 sierpnia 2006 r.
99,63%
6
7 listopada 2006 r.
99,49%
4
10 stycznia 2007 r.
99,42%
7
8 marca 2007 r.
99,08%
8
2 maja 2007 r.
98,90%
21
Źródło: Sekretariat Generalny Komisji Europejskiej.
Odnosząc się do wyników osiągniętych przez pozostałe państwa członkowskie, należy podkreślić
doskonały rezultat Litwy, która w prawie każdym z badań znajdowała się na czele rankingu, ze stanem
notyfikacji zbliżonym do 100% (patrz tabela 7.). Największy postęp na przestrzeni ostatnich lat
poczyniła Malta.
68
Należy przyjąć, że do momentu przystąpienia do UE, Polska zobowiązała się przyjąć całe dotychczasowe acquis
communautaire.
69
Dane dotyczą wszystkich przyjętych dyrektyw. Współczynnik ten jest nieco niższy dla dyrektyw, które pozostają w mocy
(tzn. nie zostały zastąpione inną dyrektywą względnie nie przestały obowiązywać). Na dzień 8 marca 2007 r. wynosił
98,44%.
57
Odsetek notyfikacji dla tego państwa na koniec sierpnia 2004 r. wyniósł niecałe 80%. Do maja 2007 r.
Malta znacznie poprawiła swoje osiągnięcia (99,19%) i pod względem stanu notyfikacji wyprzedziła
nawet kilka „starych” państw członkowskich. Przyjmując stan prawny na 2 maja 2007 r., z państw
piętnastki najlepsze rezultaty notowały Belgia oraz Dania.
Tabela 7. Stan notyfikacji na 31 sierpnia 2004 r. i na 2 maja 2007 r. przez poszczególne państwa
członkowskie UE.
Państwo Członkowskie
31.08.2004 r.
02.05.2007 r.
Belgia
98,61%
99,61%
Czechy
89, 88%
99,05%
Dania
98,54%
99,46%
Niemcy
97,98%
99,43%
Estonia
94,46%
99,43%
Grecja
96,69%
98,10%
Hiszpania
98,88%
98,97%
Francja
97,25%
99,07%
Irlandia
98,27%
99,14%
Włochy
97,14%
98,36%
Cypr
97,36%
99,29%
Łotwa
94,86%
99,65%
Litwa
99,76%
99,82%
Luksemburg
96,89%
98,18%
Węgry
98,82%
99,22%
Malta
78,48%
99,19%
Niderlandy
97,89%
99,18%
Austria
98,26%
99,18%
Polska
98,44%
98,90%
Portugalia
98,09%
97,46%
Słowenia
97,15%
99,26%
Słowacja
92,21%
99,54%
Finlandia
98,87%
98,99%
Szwecja
97,68%
99,17%
Wielka Brytania
98,46%
99,43%
Porównując wyniki państw członkowskich należy mieć na uwadze, że na dzień 2 maja 2007 r. każde z
nich zobowiązane było do notyfikacji KŚW w stosunku do blisko 3 tys. dyrektyw, dla poszczególnych
państw liczba dyrektyw kształtowała się w przedziale od 2578 do 2832.
58
W zestawieniu ujęte są wszystkie przyjęte dyrektywy w stosunku do których do 2 maja 2007 r. minął
termin notyfikacji KŚW. Bezwzględne różnice w odsetku transponowanych przez państwa
członkowskie dyrektyw są niewielkie, aczkolwiek biorąc pod uwagę ich znaczną liczbę – bardzo
istotne. Dla przykładu można podać, że Czechy i Słowacja były zobowiązane notyfikować o
transpozycji 2841 dyrektyw. Na dzień 2 maja 2007 r. Czechy notyfikowały o transpozycji 2814
dyrektyw, natomiast Słowacja o transpozycji 2828 dyrektyw. Odsetek dla Słowacji jest o 0,49 pkt
proc. wyższy niż dla Czech, a różnica w liczbie transponowanych dyrektyw wynosi 14.
Biorąc pod uwagę stan notyfikacji Polski w rozbiciu na poszczególne sektory, według stanu prawnego
na 2 maja 2007 r. można stwierdzić, że w odniesieniu do konkurencji, zatrudnienia i spraw
społecznych, rolnictwa, społeczeństwa informacyjnego oraz nauki i kultury Polska notyfikowała
Komisji Europejskiej odpowiednie KŚW w przypadku 100% dyrektyw (patrz tabela 8.).
W porównaniu z badaniem z końca sierpnia 2004 r. znaczny wzrost jest widoczny w zakresie
konkurencji oraz w mniejszym stopniu ochrony środowiska. Z drugiej strony, najwyższy spadek
zanotowano w odniesieniu do obszaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (ze 100% w dniu 31
sierpnia 2004 r. do nieco ponad 86,5% 2 maja 2007 r.).
Tabela 8. Stan notyfikacji przez Polskę w podziale na sektory.
Sektor
31.08.2004 r.
02.05.2007 r.
Przedsiębiorstwa
99,13%
98,93%
Konkurencja
82,35%
100%
Zatrudnienie i spawy społeczne
100%
100%
Rolnictwo
100%
100%
Energia i transport
96,39%
99,13%
Ochrona środowiska
94,19%
98,44%
Społeczeństwo informacyjne
100%
100%
Rynek wewnętrzny
98,17%
97,54%
Podatki i cła
98,14%
99,43%
Nauka i kultura
100%
100%
Sprawiedliwość i sprawy
wewnętrzne
Zdrowie i ochrona konsumenta
100%
86,67%
99,28%
99,36%
Eurostat
98,44%
97,14%
Analizując stan notyfikacji w poszczególnych sektorach należy mieć na uwadze, że znacznie różnią
się one pod względem liczby dyrektyw, w stosunku do których Polska była zobowiązana przedstawić
Komisji Europejskiej środki prawne służące ich transpozycji do krajowego porządku prawnego.
Najwięcej dyrektyw charakteryzuje sektory: zdrowie i ochrona konsumenta oraz przedsiębiorstwa (w
maju 2007 r. biorąc pod uwagę wszystkie dyrektywy odpowiednio 1093 i 657, a w sierpniu 2004 r.
odpowiednio 967 i 578, patrz wykres 29.). Dla porównania należy podać, że w maju 2007 r. w
sektorze nauka i kultura Polska była zobowiązana notyfikować o transpozycji tylko jednej dyrektywy.
Z powyższego wynika, ze porównywanie bezwzględnych wartości stanu implementacji w rozbiciu na
poszczególne sektory może być mylące i nie uwzględniać wysiłku legislacyjnego poniesionego w celu
odpowiedniej transpozycji dyrektyw przez stronę polską. Dlatego też odnosząc się do współczynnika
notyfikacji w rozbiciu na sektory, należy mieć na uwadze liczbę dyrektyw, która w każdym z sektorów
podlegała transpozycji.
59
Wykres 29. Liczba dyrektyw, w stosunku do których Polska zobowiązana była notyfikować
odpowiednie środki transponujące.
02.05.2007 r.
31.08.2004 r.
35
34
578
657
1093
967
19
17
90
76
39
38
231
30
1
Przedsiębiorstwa
Rolnictwo
Nauka i kultura
Eurostat
194
192
175
244
16
23
Konkurencja
Energia i transport
Rynek wewnętrzny
Sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne
3
Ochrona środowiska
Podatki i cła
Przedsiębiorstwa
Rolnictwo
Nauka i kultura
Eurostat
172
161
218
19
Konkurencja
Energia i transport
Rynek wewnętrzny
Ochrona środowiska
Podatki i cła
Podobne wnioski, co do stanu notyfikacji w rozbiciu na poszczególne sektory, można wyciągnąć
analizując statystyki w odniesieniu do obecnie obowiązujących dyrektyw. Również i w tym
przypadku, przyjmując stan prawny na 2 maja 2007 r., mamy do czynienia ze 100% notyfikacją w
sektorze konkurencja, zatrudnienie i sprawy społeczne, rolnictwo, społeczeństwo informacyjne oraz
nauka i kultura. Najniższy odsetek notyfikacji charakteryzuje sektor sprawiedliwość i sprawy
wewnętrzne (patrz tabela 9.). Co ważne, wynik w odniesieniu do tego sektora jest znacznie niższy w
porównaniu ze stopniem implementacji wszystkich przyjętych na poziomie wspólnotowym dyrektyw
(patrz tabela 8.).
Tabela 9. Stan notyfikacji przez Polskę w podziale na sektory w odniesieniu do dyrektyw
pozostających w mocy.
Sektor
02.05.2007 r.
Przedsiębiorstwa
98,60%
Konkurencja
100%
100%
Rolnictwo
100%
Energia i transport
98,70%
Ochrona środowiska
97,50%
100%
Rynek wewnętrzny
95,62%
Podatki i cła
98,51%
Nauka i kultura
100%
80,95%
98,77%
Eurostat
90, 91%
60
3.2.2.
Jakość implementacji
Oceniając stan notyfikacji środków prawnych zgłoszonych przez Polskę na tle pozostałych państw
członkowskich, należy mieć na uwadze, że wskaźnik ten stwierdza jedynie, czy do danej dyrektywy
państwo członkowskie zgłosiło do Komisji Europejskiej odpowiednie środki transponujące. Oznacza
to, że wskaźnik ten nie informuje bezpośrednio o jakości transpozycji prawa wspólnotowego (tzn. czy
dana dyrektywa została w prawidłowy sposób transponowana do krajowego porządku prawnego).
W celu pokazania jakości prawa krajowego przyjmowanego w celu transpozycji prawa
wspólnotowego, można posłużyć się wskaźnikiem, który pokazuje liczbę postępowań wszczętych
przez Komisję Europejską w stosunku do poszczególnych państw członkowskich z tytułu braku
implementacji, błędnej lub niepełnej implementacji, albo innych uchybień związanych z transpozycją
prawa wspólnotowego.70 Kompetencja Komisji do wszczynania takich postępowań wynika z
postanowienia art. 226 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) w brzmieniu: „Jeśli
Komisja uzna, że Państwo Członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy
niniejszego Traktatu, wydaje ona uzasadnioną opinię w tym przedmiocie, po uprzednim umożliwieniu
temu Państwu przedstawienia swych uwag. Jeśli Państwo to nie zastosuje się do opinii w terminie
określonym przez Komisję, może ona wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości”.
Każde z postępowań może się skończyć przed Trybunałem Sprawiedliwości, co w niektórych
przypadkach może się wiązać z karami finansowymi nałożonymi na państwo członkowskie (patrz art.
228 TWE).
Analizując najnowsze dane w tym zakresie dotyczące 2005 r., opublikowane przez Komisję
Europejską w drugiej połowie 2006 r., do państw członkowskich przeciwko którym wszczęto
największą liczbę postępowań należy zaliczyć Włochy, Grecję oraz Hiszpanię (w 2005 r. odpowiednio
266, 208 i 206 wszczętych postępowań przeciwko wspomnianym państwom, patrz wykres 30.).
Wykres 30. Liczba postępowań wszczętych przez Komisję Europejską w stosunku do
poszczególnych państw członkowskich w 2005 r.
300
250
Liczba postępowań
200
150
100
50
W
ło
ch
G y
H recj
isz a
pa
n
N ia
ie
m
F r cy
a
Po nc
rtu ja
ga
Irl lia
an
di
Po a
lsk
W
a
ie
lk
C
a B yp
ry r
ta
ni
A a
us
tri
Be a
lg
Cz ia
ec
hy
Lu M
ks alt
em a
N bu
id
er rg
la
nd
W y
Fi ęgry
nl
an
Sz dia
w
ec
j
Ło a
tw
D a
an
Es ia
t
Sł onia
ow
Sł enia
ow
ac
ja
Li
tw
a
0
Z drugiej strony, do państw członkowskich w stosunku do których wszczęto najmniejszą liczbę
postępowań trzeba zaliczyć Litwę, Słowację oraz Słowenię (odpowiednio 38, 62 i 63 postępowania).
70
Postępowanie, o którym mowa, może zostać wszczęte w trzech rodzajach przypadków: 1) Komisja Europejska na
podstawie własnej analizy dostrzegła błędy w transpozycji do krajowego porządku prawego, 2) Komisja Europejska
otrzymała skargę z informacją, że dane państwo członkowskie nie wypełniło obowiązków nałożonych na nie przez
postanowienia prawa wspólnotowego i uznała zasadność tej skargi, 3) Komisja Europejska nie otrzymała w terminie
informacji o KŚW.
61
Rezultat Litwy w tym zakresie potwierdza, że państwo to bardzo dobrze radzi sobie z implementacją
prawa wspólnotowego. Należy przypomnieć, ze Litwa należy również do grona państw o najwyższym
współczynniku notyfikacji (patrz tabela 7.).
W stosunku do Polski w 2005 r. wszczęto 108 postępowań. Na tle pozostałych państw członkowskich
jest to wynik przeciętny (średnia dla UE wyniosła w 2005 r. 106 postępowań).
Zawężając analizę tylko do postępowań wszczętych na podstawie własnych badań przeprowadzonych
przez Komisję Europejską w zakresie podejrzenia naruszenia zobowiązań dotyczących przyjęcia i
stosowania prawa wspólnotowego nałożonych na państwa członkowskie można stwierdzić, że
rezultaty są podobne. Do państw o największej liczbie postępowań ponownie zalicza się Włochy,
Grecję oraz Hiszpanię (odpowiednio 40, 33 i 31 postępowań w 2005 r., patrz wykres 31.).71 Do grupy
państw o najmniejszej liczbie postępowań zaliczamy z kolei państwa skandynawskie oraz republiki
nadbałtyckie.
Biorąc pod uwagę rezultat Polski w tym ujęciu, znacznie przekracza on średnią dla UE. W 2005 r.
przeciwko Polsce wszczęto 22 postępowania omawianego typu, przy średniej dla UE wynoszącej 17
postępowań. Wynik Polski jest jeszcze słabszy w zestawieniu z nowymi państwami członkowskimi,
przystępującymi wraz z nią do UE w 2004 r., które charakteryzuje średnia 15 postępowań.
Wykres 31. Liczba postępowań wszczętych przez Komisję Europejską w stosunku do
poszczególnych państw członkowskich w 2005 r. z tytułu błędnej implementacji dyrektyw
wspólnotowych.
45
40
35
Liczba postępowań
30
25
20
15
10
5
W
ło
ch
y
Gr
Hi ecja
sz
pa
ni
Fr a
an
cja
Po
lsk
a
M
al t
a
Ło
tw
a
Cy
p
W r
ę
Sł gry
ow
ac
ja
Be
lg
Ni ia
e
Ni mc
de
y
rla
nd
W
y
i el A u
ka str
Br ia
yt
an
Cz ia
ec
h
Irl y
a
Po ndia
rtu
ga
li
Es a
to
ni
a
Lu Lit
ks wa
em
bu
Sz rg
we
cja
Da
F i nia
nl
an
Sł dia
ow
en
ia
0
3.2.3.
Jakość prawa w Polsce
Jednym z ważniejszych zagadnień w obszarze analizy regulacji prawnych jest ocena ich jakości.
Ważnym wskaźnikiem obrazującym jakość stanowionego prawa w aspekcie przystąpienia Polski do
UE może być liczba prawidłowo implementowanych dyrektyw oraz liczba postępowań wszczętych z
inicjatywy Komisji Europejskiej w związku z nieprawidłowym wdrożeniem tychże dyrektyw.
Zagadnienie to zostało szczegółowo omówione powyżej.
W tej części szczególna uwaga zostanie poświęcona analizie regulacji prawnych przyjmowanych na
poziomie krajowym w Polsce (bez względu na to czy ich zadaniem jest implementacja
wspólnotowego ustawodawstwa czy też nie) na tle wybranych państw członkowskich.
71
Posłużenie się analizą liczby postępowań w tym ujęciu ma swoje uzasadnienie. Jeżeli Komisja decyduje się na wszczęcie
postępowania z tytułu naruszenia przez państwo członkowskie prawa wspólnotowego, jest to poprzedzone gruntowną analizą
danej sprawy. Natomiast liczba postępowań z tytułu nieotrzymania w terminie informacji o środkach transponujących ma
często charakter techniczny.
62
Kryterium wyboru państw członkowskich poddanych analizie była przede wszystkim porównywalna z
Polską sytuacja prawno-międzynarodowa. Chodzi w szczególności o moment przystąpienia do UE,
które wiązało się dla każdego z nowych państw z dużym, aczkolwiek zbliżonym, wysiłkiem
legislacyjnym mającym na celu dostosowanie krajowego systemu prawnego do wymagań
wspólnotowych. Mając na uwadze powyższe, w analizie uwzględniono Polskę, Czechy, Słowację oraz
Węgry.72 Porównanie państw, które w tym samym okresie musiały się zmierzyć z wdrożeniem prawa
wspólnotowego, chociaż częściowo pozwala wyeliminować wpływ akcesji do UE na takie wskaźniki
jak liczba uchwalonych ustaw czy też nowelizacji do ustaw już istniejących.
Wykres 32. Liczba ustaw oraz nowelizacji ustaw w wybranych państwach członkowskich.
Ustawy w latach 1999-2004
Nowelizacje ustaw w latach 1998-200473 w
stosunku do wszystkich przyjętych ustaw
300
70
250
60
50
Odsetek nowelizacji
Liczba ustaw
200
150
100
40
30
20
50
10
0
2004
2003
2002
Polska
Czechy
2001
Węgry
Źródło: Raport przygotowywany
www.mkogy.hu/parl_en.htm.
2000
1999
w
ramach
0
Słowacja
Słowacja
programu
Sprawne
państwo
Polska
oraz
Czechy
dane
z
Węgry
www.sejm.gov.pl
i
Odnosząc się do działań legislacyjnych podejmowanych przez parlamenty narodowe w każdym z
badanych państw członkowskich, można zauważyć, że Polskę charakteryzowała największa liczba
uchwalanych ustaw w każdym z uwzględnionych okresów (patrz wykres 32.). Średnia liczba ustaw
uchwalanych w Polsce w latach 1999-2004 wniosła nieco ponad 200. Średnia dla Węgier, Słowacji
oraz Czech w analogicznym okresie osiągnęła poziom prawie 130 ustaw rocznie. Analizując powyższe
dane warto zauważyć, że w 1999 r. liczba ustaw uchwalanych w Polsce i na Węgrzech była
identyczna. Natomiast w 2004 r. polski parlament uchwalił 102 ustawy więcej niż węgierski. Z danych
wynika również, że polski Sejm uchwalał prawie jedną ustawę w każdym dniu roboczym w 2004 r.
Podobne wnioski wynikają z analizy liczby nowelizacji ustaw. Również i w tym ujęciu rezultaty
osiągane przez Polskę są wysokie w porównaniu z uwzględnionymi w badaniu pozostałymi
państwami tzw. grupy wyszechradzkiej. W omawianym okresie liczba nowelizacji przyjmowanych
przez polskiego ustawodawcę stanowiła prawie 60% wszystkich ustaw. Minimalnie wyższy wynik
osiągnęła jedynie Słowacja, podczas gdy Węgry i Czechy charakteryzował znacznie niższy rezultat w
tym zakresie.
Interpretując powyższe statystyki w odniesieniu do Polski trzeba stwierdzić, że nie są one
satysfakcjonujące. Można przyjąć, że czym wyższa liczba przyjmowanych aktów prawnych, tym
większa biurokracja, która jest znacznym utrudnieniem dla obywateli oraz przedsiębiorstw w
poszczególnych państwach członkowskich.74 Z kolej wysoki wskaźnik nowelizacji ustaw może
świadczyć o niskim poziomie przyjmowanych pierwotnie aktów prawnych. Liczne nowelizacje
prowadzić mogą również do znacznego skomplikowania obowiązujących przepisów. Nowelizacje do
nowelizacji, co nie jest odosobnionym zjawiskiem w praktyce legislacyjnej polskiego parlamentu,
wpływają również na obniżenie pewności obowiązującego prawa.
72
Statystyki prezentowane w opracowaniu w zakresie liczby ustaw oraz nowelizacji pochodzą z badania przeprowadzonego
pod patronatem Ernest&Young w ramach programu „Sprawne państwo” (www.sprawnepanstwo.pl).
73
W przypadku Polski dane pochodzą za lata 1997-marzec 2005.
74
Należy pamiętać, że w przypadku większości ustaw wydawane są do nich odpowiednie rozporządzenia.
63
Ma to szczególne znaczenie dla dziedzin, z którymi obywatele czy przedsiębiorcy spotykają się w
codziennej działalności, jak choćby przepisy podatkowe.75 W pozostałych państwach uwzględnionych
w badaniu, co do zasady, wyniki dotyczące zarówno liczby ustaw jak i nowelizacji utrzymują się na
zbliżonym poziomie.
Podczas gdy z faktu uchwalania dużej liczby ustaw oraz nowelizacji można jedynie domniemywać o
wpływie tych działań na jakość stanowionego prawa, to niska jakość polskich aktów normatywnych
wynika jednoznacznie z orzecznictwa formułowanego przez Trybunał Konstytucyjny, którego
zadaniem jest czuwanie nad zgodnością przyjmowanych ustaw z konstytucją.76 W 2004 r. na 79
wyroków wydanych przez Trybunał, aż w 44 stwierdzono niezgodności przepisów aktów
normatywnych z konstytucją. Podobna sytuacja miała miejsce również w innych latach. Do
najbardziej charakterystycznych ustaw uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z
konstytucją w ostatnich latach trzeba zaliczyć ustawę o abolicji podatkowej i ustawę o ochronie praw
lokatorów. Zaskarżonym aktem prawnym była również tzw. ustawa lustracyjna.77 Trzeba podkreślić,
że często przejawiającym się w orzecznictwie Trybunału argumentem na rzecz uznawania określonych
przepisów za niekonstytucyjne jest nie przestrzeganie zasady przyzwoitej legislacji.78
Powyższe wnioski dotyczące liczby uchwalanych ustaw i ich wpływu na jakość systemu prawnego
zdają się potwierdzać również inne analizy uwzględnione w niniejszym opracowaniu. Biorąc pod
uwagę liczbę procedur regulujących założenie firmy Polska na tle badanych państw jest jednym z
outsiderów (kwestia ta szczegółowo została przedstawiona w części poświęconej efektywności
administracji). Z kolei uwzględniając liczbę procedur towarzyszących dochodzeniu należności z tytułu
długu (zagadnienie to zostało omówione w rozdziale dotyczącym egzekwowania prawa) Polska w
2006 r. znajdowała się na czele rankingu. Warto podkreślić, że wynik Polski jest wysoki nie tylko w
porównaniu z państwami z grupy wyszechradzkiej, ale również w obydwu powyższych przypadkach
Polska należała do państw o największej liczbie procedur na tle całej UE. Wprawdzie na podstawie
wysokiej liczby regulacji nie można bezpośrednio wnioskować o jakości prawa, niemniej jest to
zjawisko niepożądane.
Jedną z inicjatyw podejmowanych w Polsce w celu poprawy sytuacji, o której mowa powyżej, jest
projekt koordynowany przez Ministerstwo Gospodarki w zakresie uproszczenie krajowych aktów
prawnych – Program Reformy Regulacji.79 Wg założeń programu reforma regulacji ma przebiegać
dwutorowo: należy usprawnić proces stanowienia prawa (m.in. poprzez zwiększenie skuteczności
funkcjonowania systemu Oceny Skutków Regulacji – OSR, który pozwala na identyfikację korzyści i
zagrożeń, jakie może powodować nowa regulacja czy też wprowadzenie oceny skutków regulacji już
po jej wdrożeniu – tzw. ocena ex post) oraz podjąć działania w celu usprawnienia i uproszczenia
obecnie obowiązujących regulacji gospodarczych (m.in. przegląd prawa w tym zakresie). Ponadto,
jednym z zadań programu jest usprawnienie procesu implementacji dyrektyw wspólnotowych.
Inicjatywa ta w długim okresie może przyczynić się m.in. do zmniejszenia liczby nowelizacji do ustaw
przyjmowanych przez parlament, ponieważ nowe regulacje będą bardziej spójne i precyzyjne. Takie
działania mogą mieć przełożenie na wzrost jakości prawa krajowego. Mniejsza liczba nowelizacji to
również wzmocnienie stałości stanowionego prawa, co jest szczególne ważne dla przedsiębiorców, dla
których zmiana obowiązującego prawa bardzo często wiąże się z dodatkowymi kosztami
administracyjnymi.
75
Artykuł pt. „Nowelizacje pogarszają jakość prawa” na temat jakości przepisów podatkowych dostępny w serwisie
internetowym Gazety Prawnej.
76
W pewnym zakresie o jakości stanowionego prawa może również świadczyć liczba wniosków złożonych do Sądu
Najwyższego. W 2005 r. do SN wpłynęło ponad 9 tys. spraw, w 2006 r. 8,9 tys.
77
Serwis internetowy Sprawne państwo www.sprawnepanstwo.pl
78
Artykuł pt. „Obniża się jakość tworzonego prawa” dostępny w serwisie internetowym Gazety Prawnej.
79
Program Reformy Regulacji przyjęty przez Rada Ministrów 19 sierpnia 2006 r., został opracowany w ramach
Międzyresortowego Zespołu do spraw Nowoczesnych Regulacji Gospodarczych. Szersze informacje na temat omawianego
programu oraz Programu SIGMA, o którym mowa poniżej, dostępne są serwisie internetowym MG - http://www.reformaregulacji.gov.pl/.
64
Program Reformy Regulacji wpisuje się w działania podejmowane w całej UE w ramach Programu
SIGMA mające na celu uproszczenie środowiska regulacyjnego.80 W maju b.r., w ramach
wspomnianego Programu SIGMA został opublikowany raport dotyczący potencjału zarządzania
regulacyjnego 10 nowych państw członkowskich UE. Z analizy wynika, że wszystkie ujęte w badaniu
państwa członkowskie posiadają precyzyjnie określone założenia mające na celu usprawnienie
regulacji. Z drugiej strony poziom wdrażania przyjętych założeń kształtuje się na różnym poziomie, w
przypadku Polski w raporcie podkreślono jej bardzo dobre wyniki w tym zakresie. Szczególną uwagę
zwrócono na przegląd prawa gospodarczego – „Przedsiębiorca ma prawo” z II połowy 2006 r.
Inicjatywa ta została podjęta w ramach Programu Reformy Regulacji.
80
Program SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) realizowany jest wspólnie przez Komisję
Europejską i OECD.
65
3.3.
Zmiany prawne w wybranych sektorach/obszarach spowodowane akcesją Polski do
UE
3.3.1.
Przystąpienie Polski do UE a sektor energetyczny81
Stanowisko negocjacyjne w obszarze „Energia” zostało przyjęte przez Radę Ministrów w dniu 25
maja 1999 r., w dniu 31 maja 1999 r. stanowisko to zostało przekazane UE. W swoim stanowisku
Polska zadeklarowała, iż akceptuje i wdroży całość acquis communautaire w obszarze „Energia”.
Należy zaznaczyć, że początkowo Polska wnioskowała o dwa okresy przejściowe. Pierwszy z okresów
przejściowych dotyczył górnictwa naftowego i gazownictwa - Polska wystąpiła o okres przejściowy
do 31 grudnia 2005 r. w odniesieniu do postanowień art. 17 i 18 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego
i Rady 98/30/WE z 22 czerwca 1998 r. dotyczącej wspólnych zasad w odniesieniu do rynku
wewnętrznego gazu ziemnego. Strona polska podnosiła, że rynek gazowy w Polsce nie jest gotowy do
konkurencji na liberalizowanym rynku gazowym UE. Należy odnotować, że wnioskowanie o
powyższy okres przejściowy miało motywy komercyjne i było skierowane na prośbę przedsiębiorstwa
państwowego Polskie Górnictwo Naftowe i Gazowe (PGNiG). Drugi okres przejściowy dotyczył
implementacji Dyrektywy Rady 68/414/EWG z 20 grudnia 1968 r. nakładającej na państwa
członkowskie obowiązek utrzymywania 90-dniowych, minimalnych zapasów ropy naftowej i/lub
produktów naftowych. Polska wnosiła o okres przejściowy do 31 grudnia 2010 r.82
Ostatecznie Polsce udało się wynegocjować tylko jeden okres przejściowy do końca 2008 r. dotyczący
postanowień dyrektywy nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymywania
minimalnych zapasów surowej ropy naftowej i/lub produktów naftowych.83 Negocjacje w rozdziale
„Energia” zostały tymczasowo zamknięte 27 lipca 2001 r.
Zgodnie z zobowiązaniem, do dnia akcesji Polska musiała dokonać szeregu zmian dostosowujących
polskie prawo w obszarze energetyki do wymogów wspólnotowych. W szczególności należy
wspomnieć o:84
•
nowelizacji ustawy Prawo energetyczne z 10 kwietnia 1997 r. mającej na celu
transpozycję postanowień Dyrektywy 98/30/WE oraz Dyrektywy 96/92/WE. W obszarze
rynku gazu ziemnego do najważniejszych zmian trzeba zaliczyć ustanowienie procedur
odwoławczych przy odmowach wydania zezwoleń na budowę lub eksploatację instalacji
gazu ziemnego, zdefiniowanie uprawnionych odbiorców, wprowadzenie możliwości
ograniczenia liczby uprawnionych odbiorców przy przekroczeniu 30% udziału w rynku. Z
kolei w odniesieniu do rynku energii elektrycznej zapewniono, że m.in. rynek energii
elektrycznej zostanie poddany liberalizacji dla odbiorców zużywających co najmniej 100
GWh rocznie, nastąpi zniesienie ograniczeń przedmiotowych w zakresie zasad dostępu do
sieci i odmowy dostępu do sieci, zostanie ustanowiona procedura odwoławcza w
przypadku odmowy wydania zezwolenia na budowę nowych mocy wytwórczych oraz
nastąpi zniesienie ograniczenia podmiotowego w zakresie koncesjonowania (podmiot
krajowy);
81
Omawiając zmiany w polskim porządku prawnym związane z akcesją do UE, należy mieć na uwadze, że w niniejszym
opracowaniu w odniesieniu do omawianych sektorów opisuje się tylko wybrane zagadnienia, które regulowane są na
podstawie ustawy. Należy wszakże pamiętać, że poza aktami ustawowymi, które co do zasady dokonują transpozycji prawa
wspólnotowego, Polskę wiąże szereg przepisów nie wymagających transpozycji, które mają zastosowanie bezpośrednie.
Chodzi o akty prawa pierwotnego czy też wspólnotowe rozporządzenia.
82
A. Michoński, Traktat dotyczący akcesji Polski do UE, Prawo Unii Europejskiej, prawo materialne i polityki, J. Barcz
(red.), Warszawa 2005, s. II-968.
83
Tamże, s. II-968.
84
Prezentując najważniejsze zmiany prawne w sektorze energetycznym korzystano z serwisu internetowego Urzędu
Komitetu Integracji Europejskiej, źródło z dnia 20 kwietnia 2007.
66
•
•
nowelizacji ustawy o rezerwach państwowych i zapasach obowiązkowych paliw z 30 maja
1996 r. oraz ustawy o statystyce publicznej z 29 czerwca 1995 r. wraz z odpowiednimi
aktami wykonawczymi do wspomnianych ustaw mających na celu transpozycję
Dyrektywy 68/414/WE;
uchwaleniu w dniu 26 listopada 1998 r. ustawy o dostosowaniu górnictwa węgla
kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz o szczególnych
uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych, która była jednym z kluczowych
instrumentów służących realizacji programu "Reforma górnictwa węgla kamiennego w
Polsce w latach 1998-2002", w celu zapewnienia zgodności polskiego prawa z decyzją
Komisji Europejskiej 93/3632/EWWS. Ustawa określa m.in. zasady reformy w obszarze
górnictwa węgla kamiennego, środki niezbędne do osiągnięcia przez przedsiębiorstwa
górnicze rentowności oraz określa warunki pomocy dla górnictwa węglowego w
dostosowaniu do standardów związanych z ochroną środowiska.
Analizując wpływ przystąpienia Polski do UE należy mieć na uwadze, że jest to proces ciągły i nie
zakończył się w momencie akcesji. Do najważniejszych wyzwań, z którymi Polska musiała się
zmierzyć w obszarze energetyki po 1 maja 2004 r. trzeba zaliczyć:
•
•
85
implementację tzw. dyrektyw rynkowych (Dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku
wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 96/92/WE oraz Dyrektywa
2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca
wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 98/30/WE),
których celem jest doprowadzenie do pełnej liberalizacji rynku energii elektrycznej oraz
rynku gazowego. Najważniejszym problemem związanym z odpowiednią transpozycją
wspomnianych dyrektyw jest wyodrębnienie tzw. Operatorów Systemów
Dystrybucyjnych (OSD). Zgodnie z interpretacją Komisji Europejskiej, OSD powinien
charakteryzować się niezależnością, zarówno pod względem organizacyjnym jak i
finansowym, od innych spółek zajmujących się działalnością na tym samym rynku.
Zespół Trójstronny ds. Branży Energetycznej, na posiedzeniu 30 marca 2007 r.,
zarekomendował wyodrębnienie OSD w trybie podziału poprzez wydzielenie ze spółek
dystrybucyjnych działalności obrotu jako spółki zależnej od spółki dystrybucyjnej. Dalsze
prace parlamentarne są w toku;85
implementację Dyrektywy 2003/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 maja
2003 r. w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw
odnawialnych. Dyrektywa, o której mowa, nakłada na państwa członkowskie obowiązek
wspieranie używania biopaliw. Komisja Europejska sugeruje wybór jednej z trzech metod
wspierania użycia biopaliw, mianowicie „przymus”, ulgi podatkowe lub też kombinację
tychże środków. W celu realizacji zobowiązania przewidzianego w dyrektywie o
biopaliwach, Polska przyjęła w ustawie z dnia 2 października 2003 r. o biokomponentach
stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych obowiązek wprowadzania na
rynek jedynie paliwa z domieszką biokomponentów, co de facto uniemożliwiało
konsumentom wybór paliwa, jakiego chcą używać („z” czy „bez” biokomponentów) i
miało charakter dyskryminujący. Warto nadmienić, że polski rząd poszedł w tym zakresie
znacznie dalej, niż wymagałyby tego odpowiednie postanowienia dyrektywy, która nie
nakłada obowiązku produkcji paliw wyłącznie zawierających biokomponenty. Należy
zaznaczyć, że przepisy ustawy zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczne
z Konstytucją RP.86 W związku z powyższym, 25 sierpnia 2006 r. Sejm przyjął kolejną
ustawę w tym zakresie. Nowa ustawa również posługuje się metodą przymusu, lecz
Serwis
internetowy
Wirtualny
Nowy
Przemysł,
źródło
z
dnia
http://www.wnp.pl/energetyka/22418_1_0_0.html.
86
Sygn. Akt K 33/03; ustawa została skierowana do TK przez Rzecznika Praw Obywatelskich.
5
maja
2007:
67
•
pozostawia konsumentom możliwość wyboru pomiędzy paliwem niezawierającym
biokomponentów a biopaliwem;87
rozwiązanie problemu Kontraktów Długoterminowych (KDT). KDT zawierane były w
latach 90-tych pomiędzy wytwórcami energii (elektrowniami) a Polskimi Sieciami
Elektroenergetycznymi (PSE). Dzięki KDT, elektrownie mogły zaciągać pożyczki, z
których finansowały swoje inwestycje. Należy zaznaczyć, że większość KDT wciąż
pozostaje w mocy, a ostatni z nich wygasa dopiero w 2027 r. Komisja Europejska w
listopadzie 2005 r. wszczęła postępowanie mające sprawdzić, czy KDT nie są formą
niedozwolonej pomocy publicznej. W lutym 2007 r. sejmowa komisja gospodarki
rozpoczęła prace nad projektem ustawy o zasadach pokrywania kosztów powstałych u
wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych
sprzedaży mocy i energii elektrycznej, który ma rozwiązać problem KDT w sektorze
energii i tym samym ograniczyć prawdopodobieństwo nałożenia na Polskę kar
finansowych.88
Mając na uwadze powyższe przykłady transpozycji należy stwierdzić, że, co do zasady, Polska dobrze
wywiązuje się z obowiązków implementacji wspólnotowych aktów prawnych w obszarze energii.89
Świadczy o tym stopień notyfikacji do Komisji Europejskiej KŚW mających na celu przyjęcie prawa
wspólnotowego. Analizując rezultaty Polski począwszy od dnia akcesji można zauważyć postęp w
stanie notyfikacji w tym zakresie (z 96,39% w sierpniu 2004 r. do 99,13% w maju 2007 r., patrz tabela
10.). Na czele rankingu plasują się Czechy, które jako jedyne państwo osiągnęło 100% stopień
transpozycji.
Wynik Polski przewyższa średnią UE, która w maju 2007 r. wyniosła 98,19%. Do państw o
najniższym odsetku notyfikacji w obszarze energii i transportu należy zaliczyć Luksemburg, Grecję
oraz Portugalię. Z kolei państwem, które poczyniło największy postęp w tym zakresie jest Słowacja,
która w maju 2007 r. w porównaniu z sierpniem 2004 r. zanotowała wzrost o ponad 26 pkt proc.
Przyjmując stan na maj 2007 r. państwa członkowskie musiały przekazać do Komisji Europejskiej
KŚW w stosunku do liczby dyrektyw w przedziale <226;239>. W przypadku Polski liczba ta wyniosła
231.
87
Serwis motoryzacyjny Mojeauto.pl, źródło z dnia 5 maja 2007: http://www.motogazeta.mojeauto. pl/cms/index.php/5559.
Serwis
internetowy
Wirtualny
Nowy
Przemysł,
źródło
z
dnia
5
maja2007:
89
W analizie stanu notyfikacji posłużono się danymi dotyczącymi zarówno energetyki i transportu, ponieważ są one
dostępne tylko w takim zestawieniu.
88
68
Tabela 10. Stan notyfikacji w sektorach energetycznym oraz transportu.
Państwo
Stan na
Stan na
Stan na
Członkowskie
31.08.2004 r.
10.01.2005 r.
04.01.2006 r.
Belgia
98,53%
97,60%
96,82%
Stan na
02.05.2007 r.
99,16%
Czechy
91,24%
95,43%
96,67%
100%
Dania
97,41%
98,48%
98,09%
98,68%
Niemcy
94,47%
95,57%
99,07%
99,57%
Estonia
94,27%
96,45%
97,61%
99,57%
Grecja
92,67%
94,36%
95,17%
94,25%
Hiszpania
97,45%
99,50%
97,64%
98,27%
Francja
97,97%
99,50%
98,12%
98,71%
Irlandia
95,83%
97,26%
96,15%
96,92%
Włochy
94,42%
92,05%
95,77%
97,41%
Cypr
97,44%
95,98%
97,63%
99,14%
Łotwa
97,44%
96,98%
98,58%
99,57%
Litwa
98,98%
99,00%
98,59%
99,14%
Luksemburg
91,84%
94,00%
91,98%
93,51%
Węgry
98,55%
98,49%
97,63%
98,71%
Malta
95,88%
99,49%
98,58%
99,14%
Niderlandy
97,47%
99,01%
98,13%
98,28%
Austria
96,41%
97,49%
98,5%
98,7%
Polska
96,39%
96,97%
99,05%
99,13%
Portugalia
96,45%
95,52%
94,37%
93,97%
Słowenia
95,88%
98,49%
96,70%
98,71%
Słowacja
72,16%
81,41%
93,84%
99,14%
Finlandia
96,64%
96,00%
98,11%
97,84%
Szwecja
95,26%
97,94%
96,12%
98,22%
Wielka Brytania
96,45%
95,52%
98,59%
99,14%
69
Ramka 3. Liberalizacja rynku energii w Polsce.
Jedną z ważniejszych zmian w polskim sektorze energetycznym spowodowaną akcesją Polski do UE
jest konieczność liberalizacji rynku energii elektrycznej. Zmiana, o której mowa, wynika z
obowiązku implementacji Dyrektywy 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26
czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającą
dyrektywę 96/92/WE.
Kluczowym krokiem w kierunku liberalizacji wprowadzanym przez wspomnianą dyrektywę jest
możliwość korzystania z zasady dostępu stron trzecich do sieci – TPA (Third Party Access), zgodnie
z którą finalni odbiorcy energii mogą swobodnie dokonać wyboru dostawcy oferującego najbardziej
konkurencyjne warunki na rynku, co może mieć wpływ na obniżenie poziomu cen energii
elektrycznej.90 Należy zaznaczyć, że umożliwienie dostępu do infrastruktury należącej do jednego
przedsiębiorstwa również innym podmiotom ma zapewnić konkurencję na rynku energetycznym.91
Od 1 lipca 2004 r. możliwość swobodnego wyboru dostawcy energii uzyskały podmioty prowadzące
działalność gospodarczą. Od 1 lipca 2007 r. z zasady TPA skorzystać będą mogły również
gospodarstwa domowe.
Z dotychczasowych doświadczeń wynika jednak, że podmioty decydujące się na skorzystanie z
zasady TPA należą na polskim rynku do wyjątków. Ilość energii elektrycznej dostarczonej w 2005 r.
przez przedsiębiorstwa dystrybucyjne w ramach TPA wyniosła około 7,5 tys. GWh, co stanowiło
tylko 7% całkowitych dostaw do odbiorców finalnych. Wprawdzie w 2006 r. wzrosła liczba firm
korzystających z zasady TPA, lecz nie zmienia to faktu, że na takie rozwiązanie wciąż decydują się
nieliczni. Warto zaznaczyć, że na zmianę dostawcy decydowały się przede wszystkim duże
przedsiębiorstwa. Do przeszkód w rozpowszechnianiu zasady TPA należy zaliczyć przede wszystkim
brak układów pomiarowo-rozliczeniowych (należy odnotować, że zmiany techniczne w tym zakresie
związane są z wysokimi kosztami, co jest barierą szczególnie dla mniejszych podmiotów92) oraz brak
odpowiednich regulacji prawnych.93 Ważną przeszkodą jest również niedostateczna informacja na
temat możliwości wyboru dostawcy energii zgodnie z zasadą TPA.94
Na ograniczenie stosowania zasady TPA ma również wpływ wciąż nierozwiązana sprawa kontraktów
długoterminowych (KDT), zawieranych w latach 90-tych pomiędzy wytwórcami energii
(elektrowniami) a Polskimi Sieciami Elektroenergetycznymi (PSE). Brak rozwiązania w tym zakresie
nie tylko będzie miał negatywne konsekwencje w obszarze liberalizacji rynku energii, ale może się
również wiązać z karami finansowymi dla Polski, jeżeli postępowanie w sprawie niedozwolonej
pomocy państw z tego tytułu wszczęte przez Komisję Europejską zakończy się niekorzystnym dla
Polski rezultatem.95
Trzeba podkreślić, że pod względem korzystania z zasady TPA, Polska plasuje się na jednym z
ostatnich miejsc w regionie Europy Środkowej. Dzieje się tak pomimo, że Polska jako pierwsze
państwo regionu wprowadziło możliwość korzystania ze wspomnianej zasady. Dla porównania na
90
Z jednej strony liberalizacja rynku może wpłynąć na obniżkę cen energii. Należy jednak mieć na względzie, że na ruch cen
w drugą stronę mogą mieć wpływ unijne wymogi w zakresie ochrony środowiska, do których państw członkowskie, a przede
wszystkim przedsiębiorstwa, będą musiały się dostosować.
91
Jednym z obowiązków w zakresie liberalizacji rynku, jaki nakłada na Polskę Dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i
uchylająca dyrektywę 96/92/WE jest również wyodrębnienie Operatorów Systemów Dystrybucyjnych (OSD) oraz
Operatorów Systemów Przesyłowych (OSP).
92
Należy zaznaczyć, że ostatnio są podejmowane działania mające na celu poprawę sytuacji (patrz Gazeta Prawna nr 21
(1891), Odbiorcy paliw i energii).
93
Serwis
internetowy
Centrum
Informacji
o
Rynku
Energii,
źródło
z
dnia
3
maja
2007:
http://www.cire.pl/item,24134,1.html; http://www.cire.pl/item,18859,1.html.
94
Serwis internetowy Centrum Informacji o Rynku Energii, źródło z dnia 3 maja 2007: http://www.cire.pl/item,25448,1.html
95
Serwis
internetowy
Wirtualny
Nowy
Przemysł,
źródło
z
dnia
4
maja
2007:
70
rynku węgierskim, gdzie liberalizacja rozpoczęła się później niż w Polsce, na koniec 2005 r. prawie
jedna czwarta podmiotów zaopatrywała się w energię na wolnym rynku.96
Prognozuje się, że w ciągu najbliższych kilku lat, w związku z możliwością korzystania od 1 lipca
2007 r. z zasady TPE również przez gospodarstwa domowe, na zmianę dostawcy zdecyduje się około
5% z nich. Wg ekspertów otwarcie rynku dla gospodarstw domowych może również wpłynąć na
większe zainteresowanie zasadą TPA ze strony przedsiębiorców oraz na uproszczenie obecnie
obowiązujących procedur w tym zakresie. Z drugiej stron istnieją uzasadnione obawy, że Polska
może nie zdążyć z odpowiednim przygotowaniem do uwolnienia rynku energii 1 lipca 2007 r. Obawy
dotyczą przede wszystkim wspomnianego rozdzielenia przedsiębiorstw na rynku energetycznym.97
Odnosząc się do liberalizacji rynku energetycznego w Polsce należy zaznaczyć, że słaba dynamika
charakteryzuje również większość pozostałych państw członkowskich, o czym mogą świadczyć
zarzuty Komisji Europejskiej z grudnia 2006 r. (w stosunku do 16 państw członkowskich Komisja
wystosowała opinie, w których wskazała na opóźnienia w liberalizacji rynków energii i gazu. Jest to
już druga faza postępowania w sprawie naruszenia postanowień tzw. dyrektyw rynkowych, które
może się skończyć przed Trybunałem Sprawiedliwości). Jako główne przeszkody w liberalizacji
Komisja wskazała regulowane ceny dostaw energii oraz niewystarczający stopień oddzielenia
operatorów sieci energetycznych od produkcji i dystrybucji energii.
3.3.2.
Przystąpienie Polski do UE a sektor telekomunikacyjny
Negocjacje Polski z UE w obszarze „Telekomunikacja i technologie informacyjne” rozpoczęły się 20
października 1998 r. W stanowisku negocjacyjnym Polska zobowiązała się wdrożyć całość acquis
communautaire w omawianym zakresie.
W trakcie negocjacji Polska początkowo wnioskowała o okres przejściowy w odniesieniu do
Dyrektywy Rady 87/372/EWG z 25 czerwca 1987 r. w sprawie pasm częstotliwości, które mają zostać
zarezerwowane dla skoordynowanego wprowadzenia publicznej paneuropejskiej komórkowej cyfrowej
naziemnej łączności ruchomej we Wspólnocie. Problemem, jaki się pojawił były trudności związane z
pełnym udostępnieniem zakresów częstotliwości (890-915 MHz, 935-960 MHZ) dla operatorów
telefonii komórkowej GSM. Częstotliwości, o których mowa, do momentu rozpoczęcie negocjacji
wykorzystywane były przez wojsko. Wg Ministerstwa Obrony udostępnienie tych częstotliwości dla
celów cywilnych wiązało się z koniecznością poniesienia dużych kosztów. Ostatecznie wniosek o
okres przejściowy w powyższym zakresie został wycofany przez stronę polską z jednoczesnym
ustaleniem harmonogramu stopniowego zwalniania częstotliwości dla celów cywilnych, który
przewidywał zakończenie tego procesu do końca 2003 r.98
Po formalnym zakończeniu negocjacji w powyższym obszarze Polska przedstawiła dodatkowo
wniosek o okres przejściowy w stosunku do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/39/WE
zmieniającej Dyrektywę Rady 97/67/EWG w odniesieniu do dalszego otwarcia wspólnotowego rynku
usług pocztowych. Tzw. dyrektywa pocztowa przewidywała liberalizację rynku pocztowego poprzez
obniżenie limitu wagowego obszaru zastrzeżonego usług pocztowych z 350 g. do 100 g. do stycznia
2003 r. oraz do 50 g. do stycznia 2006 r. Polsce udało się wynegocjować okres przejściowy na
wprowadzenie obniżonego limitu do 100 g. do końca 2005 r., i dalszej liberalizacji w tym zakresie
96
Serwis internetowy Centrum Informacji o Rynku Energii, źródło z dnia 3 maja 2007: http://www.cire.pl/item,21715,1.html
Serwis
internetowy
Centrum
Informacji
o
Rynku
Energii,
źródło
z
dnia
3
maja
2007:
http://www.cire.pl/item,27429,1.html.
98
A. Michoński, Traktat dotyczący akcesji Polski do UE, Prawo…, J. Barcz (red.), op.cit., s. II-971.
97
71
począwszy od początku 2006 r. Wystąpienie o okres przejściowy we wspomnianym obszarze miało na
celu wsparcie restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego – Poczty Polskiej.99
Do najistotniejszych zmian w polskim porządku prawnym spowodowanym przystąpieniem do UE,
należy zaliczyć przyjęcie w dniu 16 lipca 2004 r. ustawy Prawo telekomunikacyjne (ustawa weszła w
życie 3 września 2004 r.). Za pomocą wspomnianej ustawy miała nastąpić implementacja prawa
wspólnotowego w obszarze telekomunikacji do krajowego porządku prawnego, a w szczególności
implementacja Dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w
sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej, Dyrektywy 2002/20/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i
usług łączności elektronicznej, Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/19/WE z dnia 7
marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz ich
łączenia, Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/22/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie
usługi powszechnej i praw użytkowników odnoszących się do sieci i usług łączności elektronicznej,
Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2002/58/WE z dnia 12 lipca 2002 r. w sprawie
przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej,
Dyrektywy Komisji Europejskiej 2002/77/WE z dnia 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na
rynkach sieci i usług łączności elektronicznej, Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady
1999/5/WE z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie urządzeń radiokomunikacyjnych i telekomunikacyjnych
urządzeń końcowych oraz wzajemnego uznawania ich zgodności oraz Dyrektywy Rady 89/336/EWG z
dnia 3 maja 1989 r. o zbliżeniu praw państw członkowskich dotyczących kompatybilności
elektromagnetycznej.
Do najważniejszych postanowień ustawy Prawo telekomunikacyjne trzeba zaliczyć nowe gwarancje
oraz uprawnienia, z których mogą korzystać abonenci usług telekomunikacyjnych, rozszerzające
obowiązki operatorów, którzy zostali tym samym zobligowani do lepszego świadczenia usług
telekomunikacyjnych. Warto wspomnieć o prawie abonenta do zachowaniu swojego numeru przy
zmianie dotychczasowego operatora. Na uwagę zasługuje również nowa, w porównaniu do
poprzednich regulacji, definicja usługi powszechnej. Co ważne, postanowienia ustawy dotyczą
również wskazywania operatorów świadczących usługę publiczną oraz wynagrodzeń dla tych
operatorów, dla których świadczenie usług publicznych może wiązać się ze stratami ekonomicznymi.
Konsekwentne wdrożenie postanowień w tym zakresie będzie miało wpływ m.in. na zwiększenie
dostępu środowisk wiejskich do usług telekomunikacyjnych, co niewątpliwie jest sprawą o dużym
znaczeniu w aspekcie promowania społeczeństwa informacyjnego. Istotne są również postanowienia
ustawy w odniesieniu do funkcjonowania krajowego organu regulacyjnego, który odpowiedzialny jest
za prawidłowe funkcjonowanie rynku telekomunikacyjnego i nadzorowanie wdrażania praktyk
konkurencyjnych.100
Z praktycznego punktu widzenia, największym wyzwaniem jakie stanęło przed Polską wraz z
przystąpieniem do UE, jest demonopolizacja rynku usług telekomunikacyjnych. Oznacza to, że
dotychczasowy monopolista – Telekomunikacja Polska, musi udostępniać alternatywnym operatorom
swoją infrastrukturę (m.in. łącza telefoniczne), w celu umożliwienia im świadczenia usług
telekomunikacyjnych, bez konieczności ponoszenia nakładów na budowę własnych linii
telefonicznych. Ponadto, alternatywni operatorzy mogą zaoferować swoim klientom również
abonament, który mają prawo zakupić po cenach hurtowych od Telekomunikacji Polskiej (WLR –
Wholesale Line Rental). Działania te mają na celu wprowadzenie konkurencji na rynku usług, a tym
samym obniżenie poziomu cen. Dotychczas największym operatorem alternatywnym na rynku
telekomunikacyjnym jest firma Tele2. Obserwując wydarzenia, jakie miały miejsce na tym rynku w
2006 r., m.in. ciągły spór pomiędzy Tele2 a Telekomunikacją Polską, w którym stroną był również
regulator rynku – Urząd Komunikacji Elektronicznej, w zakresie obowiązków dotychczasowego
monopolisty w stosunku do operatorów alternatywnych, można stwierdzić, że polski rynek
99
Tamże, s. II-971.
A. Zieliński, Rozwój rynku usług telekomunikacyjnych w Polsce po przystąpieniu do Unii Europejskiej, Telekomunikacja
i Techniki Informacyjne, nr 1-2 2005, s. 33-35.
100
72
telekomunikacyjny cały czas podlega przekształceniom i nie osiągnął jeszcze wymaganej przez UE
struktury. Taka sytuacja ma wpływ m.in. na poziom cen usług telekomunikacyjnych w Polsce (patrz
ramka 4.). Z drugiej strony do pozytywnych zjawisk należy zaliczyć coraz większą liczbę operatorów
alternatywnych, która włącza się do rywalizacji o klientów rynku telekomunikacyjnego (m.in. Dialog,
Netia).
Tabela 11. Stan notyfikacji w sektorze społeczeństwo informacyjne.
Państwo
Stan na
Stan na
Stan na
członkowskie
31.08.2004 r.
10.01.2005 r.
04.01.2006 r.
Belgia
94,74%
100%
95,45%
Stan na
02.05.2007 r.
100%
Czechy
94,74%
94,74%
95,45%
100%
Dania
100%
100%
100%
100%
Niemcy
100%
100%
95,45%
100%
Estonia
73,68%
73,68%
100%
100%
Grecja
73,68%
73,68%
77,25%
100%
Hiszpania
100%
100%
95,45%
95,65%
Francja
100%
100%
100%
100%
Irlandia
100%
100%
100%
100%
Włochy
100%
100%
95,45%
100%
Cypr
100%
100%
95,45%
100%
Łotwa
100%
100%
95,45%
100%
Litwa
100%
100%
100%
100%
Luksemburg
73,68%
73,68%
95,45%
95,65%
Węgry
100%
100%
100%
100%
Malta
73,68%
100%
95,45%
100%
Niderlandy
100%
100%
95,45%
100%
Austria
100%
100%
100%
100%
Polska
100%
100%
100%
100%
Portugalia
100%
100%
95,45%
95,65%
Słowenia
100%
100%
100%
100%
Słowacja
100%
100%
100%
100%
Finlandia
100%
100%
100%
100%
Szwecja
100%
100%
100%
100%
Wielka Brytania
100%
100%
100%
100%
73
Analizując dane na temat stanu notyfikacji KŚW mających na celu transpozycję dyrektyw
wspólnotowych, należy stwierdzić, że w obszarze społeczeństwo informacyjne101 Polska doskonale
wywiązuje się ze swoich zobowiązań względem UE. W każdym z badanych okresów Polskę
charakteryzował 100% stan notyfikacji. Należy podkreślić, że w 2007 r. rezultat na poziomie 100%
osiągnęły prawie wszystkie państwa członkowskie (z wyjątkiem Hiszpanii, Luksemburga i Portugalii).
W porównaniu z pierwszym badaniem przeprowadzonym po akcesji 10 nowych członków do UE,
obrazującym stan na 31 sierpnia 2004 r., największy postęp w tym zakresie zanotowała Estonia,
Grecja oraz Malta.
Dokonując porównań poszczególnych państw członkowskich, należy mieć na uwadze, że każde z nich
zobowiązane było do notyfikacji środków krajowych w odniesieniu do zbliżonej liczby dyrektyw
wspólnotowych. Przyjmując stan prawny na maj 2007 r., obowiązek notyfikacyjny dotyczył, w
przypadku każdego z państw, 23 dyrektyw.
101
Dyrektywy w zakresie telekomunikacji są kwalifikowane przez Komisję Europejską do sektora społeczeństwo
informacyjne.
74
Ramka 4. Polski rynek telekomunikacyjny na tle pozostałych państw członkowskich.
W odniesieniu do rynku telekomunikacyjnego UE dąży do osiągnięcia stanu pełnej liberalizacji. W
początkowym okresie kluczowe znaczenie w tym obszarze miała wielokrotnie nowelizowana
Dyrektywa Komisji Europejskiej 90/388/EWG w sprawie konkurencji na rynku usług
telekomunikacyjnych. Dyrektywa m.in. nakładała na państwa członkowskie obowiązek zniesienie
praw wyłącznych w obszarze świadczenia usług telekomunikacyjnych i zakładania sieci. W 2002 r.
ukształtował się nowy porządek regulacyjny sektora telekomunikacyjnego. Jego podstawą są
dyrektywy przyjęte w marcu 2002 r. na podstawie art. 95 TWE, a które wymienione są w niniejszym
opracowaniu przy okazji opisywania zmian w sektorze telekomunikacyjnym spowodowanych
przystąpieniem Polski do UE i które zostały transponowane do krajowego porządku prawnego za
pomocą ustawy Prawo telekomunikacyjne.102
Celem liberalizacji rynku telekomunikacyjnego jest likwidacja prawnego lub też faktycznego
monopolu na rzecz rynku konkurencyjnego. Działania te związane są m.in. z dążeniem do obniżenia
poziomu cen usług telekomunikacyjnych świadczonych dla obywateli państw członkowskich. Nacisk
kładziony jest również na zwiększenie dostępności usług telekomunikacyjnych w celu rozwoju
społeczeństwa informacyjnego.
Biorąc pod uwagę faktyczne wyniki osiągane przez Polskę w obszarze rynku telekomunikacyjnego
można dojść do wniosku, że pomimo działań demonopolizacyjnych nasz kraj pozostaje wciąż jednym
z najsłabiej rozwiniętych państw członkowskich w tym zakresie.
W 2006 r. dostęp do szerokopasmowego internetu w Polsce miało zaledwie 4,5% obywateli (patrz
wykres 33.). Wynik ten sytuował Polskę na trzecim miejscu od końca w UE. Do liderów w tym
obszarze należą Niderlandy (30%) oraz państwa skandynawskie. Polskę dzielił duży dystans nie tylko
w porównaniu z państwami członkowskimi o najlepszych osiągnięciach, ale również od średniej UE,
która w 2006 r. wynosiła niecałe 16%. Do przyczyn takiego stanu rzeczy zaliczyć można wciąż
wysoki koszt połączeń oraz brak szerokiego dostępu do sieci telefonii stacjonarnej. To ostatnie
zjawisko widoczne jest szczególnie na obszarach wiejskich. Z drugiej strony trzeba zaznaczyć, że
wzrost liczby łączy szerokopasmowych w Polsce charakteryzuje się znaczną dynamiką.103
Wykres 33. Dostęp do szerokopasmowego internetu w 2006 r.
35
30
Udział procentowy
25
20
15
10
5
N
id
er
la
nd
y
D
Fi ani
nl a
an
Sz dia
w
ec
W
ja
ie
lk Be
a B lg
i
Lu ryt a
ks ani
em a
bu
Fr rg
an
c
Es ja
to
n
N ia
ie
m
A cy
u
H stri
isz a
pa
n
W ia
Po łoch
rtu y
g
Sł alia
ow
en
ia
M
a
Irl lta
an
d
Cz ia
ec
h
Ło y
tw
a
Li
tw
W a
ęg
ry
Cy
p
Po r
Sł lska
ow
ac
G ja
re
cj
a
0
102
S. Piątek, Aspekty prawne polityk i innych zadań WE – Polityka telekomunikacyjna, Prawo…, J. Barcz (red.), op.cit., s.
II-763 – II-764.
103
Serwis internetowy Wirtualny Nowy Przemysł, źródło z dnia 5 maja 2007: http://www.wnp.pl/it/23536_1_0_0.html
75
Podobne wnioski wynikają z analizy kosztów korzystania z telefonu stacjonarnego. W 2006 r. w
Polsce podmiot indywidualny korzystający z telefonu stacjonarnego musiał ponieść jedne z
najwyższych kosztów w porównaniu z pozostałymi państwami UE (patrz wykres 34.).104 Koszt ten
wyniósł nieco ponad 42 euro miesięcznie i był niższy tylko od opłat pobieranych za analogiczne
usługi w Belgii, Irlandii oraz Finlandii. Co ciekawe, pierwsze sześć państw, w których korzystanie z
telefonu stacjonarnego jest najtańsze, to nowe państwa członkowskie (najniższy koszt
charakteryzował Cypr - w 2006 r. 23,5 euro).
Wykres 34. Średni miesięczny koszt korzystania z telefon stacjonarnego przez podmiot
indywidualny w 2006 r.
50
45
40
Cena w euro
35
30
25
20
15
10
5
Cy
p
Es r
to
Sł nia
ow
en
ia
M
al
ta
Li
t
Sł wa
ow
ac
Sz ja
Lu we
ks cja
em
bu
N rg
ie
m
cy
W
ie Au
lk
a B stria
ry
ta
ni
a
W
N ęgr
id
er y
la
nd
y
D
an
ia
Ło
tw
a
G
re
cj
Cz a
ec
h
W y
ło
H chy
isz
pa
ni
Fr a
a
Po ncja
rtu
ga
lia
Po
lsk
Irl a
an
di
a
Be
l
Fi gia
nl
an
di
a
0
Źródło: Komisja Europejska
Podsumowując, należy zwrócić uwagę nie tylko na bardzo słabe bezwzględne wyniki osiągane przez
Polskę, ale również na wciąż duży dystans, jaki dzieli ją od średniej dla całej UE. Szansą na poprawę
sytuacji jest coraz większa liczba operatorów alternatywnych, którzy korzystając z łączy
Telekomunikacji Polskiej, starają się pozyskać klientów oferując im konkurencyjne warunki.
Szczególnie ważny w tym zakresie będzie 2007 r., kiedy operatorzy alternatywni będą mogli
oferować swoim klientom również abonament, zakupiony po cenach hurtowych od Telekomunikacji.
3.3.3.
Przystąpienie Polski do UE a obszar konkurencji
Negocjacje Polski z UE w obszarze "Polityka konkurencji" rozpoczęły się 19 maja 1999 r., czasowo
zamknięte zostały 20 listopada 2002 r. Właściwe wdrożenie rozwiązań wspólnotowych w tym
obszarze było gwarantem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego, ze
szczególnym uwzględnieniem skutecznej realizacji swobody przepływu towarów. W odniesieniu do
reguł konkurencji dotyczących przedsiębiorstw, takich jak zakaz nadużywania pozycji dominującej
czy zakaz tworzenia porozumień anty-konkurencyjnych, które mogłyby zakłócać działanie rynku
wewnętrznego, Polska deklarowała przyjęcie do momentu akcesji całego acquis. Pewne problemy w
negocjacjach pojawiły się w związku z regułami konkurencji odnoszącymi się do pomocy publicznej
udzielanej przez państwo. Polska wprawdzie deklarowała przyjęcie całego dorobku wspólnotowego w
tym zakresie, niemniej w pewnych obszarach wnioskowała o okresy przejściowe. W odniesieniu do
funkcjonowania Specjalnych Stref Ekonomicznych (SSE) Polska złożyła wniosek o wyłącznie tego
obszaru spod unijnych reguł konkurencji do 2017 r. (szerzej na temat SSE parz ramka 5.) Ponadto,
Polska wystąpiła z wnioskiem o zgodę na możliwość stosowania pomocy publicznej dla
przedsiębiorców wdrażających unijne standardy ochrony środowiska powyżej dopuszczalnego
104
Koszt liczony jest jako suma ceny abonamentu telefonicznego oraz ceny koszyka podstawowych połączeń.
76
prawem wspólnotowym progu 50%. Polska zwróciła się również do UE o możliwość udzielenia
pomocy na restrukturyzację przedsiębiorstw w formie odroczeń płatności i odpisów podatkowych.105
W trakcie negocjacji wprawdzie Polsce nie udało się przeforsować wszystkich rozwiązań, ale trzeba
zwrócić uwagę, że osiągnięty kompromis dał jej pozycję jednego z najbardziej atrakcyjnych państw
członkowskich pod względem możliwości udzielania pomocy publicznej, co niewątpliwie ma duże
znaczenie dla przedsiębiorstw. W odniesieniu do SSE Polska uzyskała m.in. okresy przejściowe dla
małych i średnich przedsiębiorstw – odpowiednio do 2011 i 2010 r., oraz powiększony do 75%
realizowanej inwestycji pułap dla dużych przedsiębiorstw, które otrzymały zezwolenie na działalność
w SSE do końca 1999 r. Z kolej kolei te duże przedsiębiorstwa, które uzyskały zezwolenie w 2000 r.
będą mogły uzyskać ulgi do wysokości połowy wartości inwestycji. W odniesieniu do przedsiębiorstw
motoryzacyjnych ulgi nie będą mogły przekraczać 30%. Datę graniczną naliczania pomocy publicznej
dla dużych przedsiębiorstw ustalono na 1 stycznia 2001 r. przy zastosowaniu okresu przejściowego do
2010 r. W zakresie pomocy publicznej związanej z inwestycjami dostosowującymi przedsiębiorstwa
do wspólnotowych standardów ochrony środowiska, Polska otrzymała zgodę na zwiększony pułap
pomocy w zakresie analogicznym do okresów przejściowych, które zostały ustalone w obszarze
negocjacyjnym „Środowisko”. Polska uzyskała również ustępstwa w obszarze restrukturyzacji
hutnictwa, przy założeniu osiągnięcia rentowności przez ten sektor do 2006 r.106
W momencie akcesji Polska zobowiązana była, z wyjątkiem wspomnianych powyżej okresów
przejściowych, do przyjęcia całego dorobku wspólnotowego w obszarze konkurencji. Na uwagę
zasługuje kilkukrotnie nowelizowana ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów z 15 grudnia
2000 r., której celem było przede wszystkim dostosowanie krajowych rozwiązań prawnych do nowych
wspólnotowych reguł ochrony konkurencji. Wspomniana ustawa m.in. dokonuje transpozycji
Dyrektywy 98/27/WE z dnia 19 maja 1998 r. w sprawie nakazów zaprzestania szkodliwych praktyk w
celu ochrony interesów konsumentów. Do najważniejszych postanowień ustawy i jej późniejszych
nowelizacji należy zaliczyć:
•
•
•
•
•
•
określenie zasad zakazujących tworzenia porozumień ograniczających konkurencję (np.
ustalenie terminu ważności decyzji zezwalającej na koncentrację, ustalenie reguł zgłaszania
planowanej koncentracji);
określenie zasad zakazujących nadużywania pozycji dominującej;
zdefiniowanie reguł dotyczących kontroli koncentracji przedsiębiorstw, w tym wskazanie
podmiotów właściwych do wydawania decyzji w zakresie takiej koncentracji;
wskazanie obowiązków Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie
wykonywania obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego;
powołanie Rady ds. dobrych praktyk gospodarczych jako organu opiniodawczo-doradczego
Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów;
zdefiniowanie reguł dotyczących postępowania antymonopolowego.
Ustawa, o której mowa powyżej, została zastąpiona nową ustawą o ochronie konkurencji i
konsumentów z dnia 16 lutego 2007 r. Celem nowej ustawy jest dostosowanie polskich przepisów w
obszarze konkurencji do wymogów rozporządzenia PE i Rady nr 2006/2004/WE z dnia 27
października 2004 r. w sprawie współpracy między organami krajowymi odpowiedzialnymi za
egzekwowanie przepisów prawa w zakresie ochrony konsumentów. Do najistotniejszych zmian
wprowadzonych nową ustawą należy zaliczyć m.in. likwidację tzw. postępowań wnioskowych, co
spowodowało, iż postępowanie antymonopolowe będzie wszczynane wyłącznie z urzędu. Zamiast
wniosku o wszczęcie postępowania antymonopolowego, przepisami ustawy wprowadzono możliwość
złożenia zawiadomienia w sprawie stosowania zakazanych praktyk przez przedsiębiorców, które
jednak nie nakazuje, a jedynie umożliwia Prezesowi Urzędu wszczęcie takiego postępowania. Pod
rządami nowej ustawy Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów będzie miał możliwość
nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorców, którzy naruszają zbiorowe interesy konsumentów.
105
106
A. Michoński, Traktat dotyczący akcesji Polski do UE, Prawo…, J. Barcz (red.), op.cit., s. II-941 – II-943.
Tamże; serwis internetowy www.eksporter.pl.
77
Ponadto, przepisy ustawy wprowadzają wyższy próg, po przekroczeniu którego konieczna będzie
zgoda Prezesa Urzędu na koncentrację. Stara ustawa przewidywała konieczność wyrażenia zgody na
transakcję, w której uczestniczą przedsiębiorcy, których łączny obrót światowy w roku
poprzedzającym zgłoszenie przekroczył 50 mln euro. Nowa ustawa podwyższa ten próg do transakcji,
w której uczestniczą przedsiębiorcy, których łączny światowy obrót przekroczył 1 mld euro na całym
świecie lub 50 mln euro w Polsce.107
Omawiając zagadnienia konkurencji należy również wspomnieć o wymogach w zakresie pomocy
publicznej, do których Polska w momencie akcesji musiała się dostosować. Ważne rozwiązania
prawne w tym zakresie zostały wprowadzone przepisami ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o
postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Za pomocą tej ustawy wdrożono
częściowo postanowienia Dyrektywy Komisji 80/723/EWG z dnia 25 czerwca 1980 r. w sprawie
przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami
publicznymi, która zmieniona została przez Dyrektywę 2000/52/WE. Do najistotniejszych postanowień
ustawy należą:
•
•
•
•
przywołanie zasad odnoszących się do zagadnień pomocy publicznej sformułowanych w
prawie wspólnotowym. Chodzi w szczególności o art. 16, art. 36, art. 73 oraz art. 86-89 TWE;
określenie zasad udzielania i monitorowania pomocy publicznej przez państwo (należy
zaznaczyć, że przystąpienie do UE wiąże się z koniecznością zgłaszania zamiaru udzielania
indywidualnej pomocy publicznej do Komisji Europejskiej, bez zgody której nie jest możliwe
udzielanie pomocy publicznej);
zdefiniowanie obszarów, w których nie jest konieczna notyfikacja do Komisji Europejskiej o
zamiarze udzielenia pomocy publicznej. Chodzi m.in. o tzw. wyłączenia grupowe oraz pomoc
de minimis;108
określenie przypadków w których konieczny jest zwrot pomocy publicznej przyznanej
niezgodnie z zasadami wspólnego rynku oraz pomocy, która została wykorzystana niezgodnie
z jej pierwotnym przeznaczeniem.
Warto zaznaczyć, że pod koniec 2006 r. powyższa ustawa została znowelizowana w związku ze
zmianami w prawie wspólnotowym regulującymi zagadnienia pomocy publicznej. Chodzi przede
wszystkim o nowe podejście UE w zakresie przyznawanej pomocy regionalnej oraz pomocy de
minimis (patrz przypis 107.).
Mając na uwadze powyższe regulacje prawne przyjęte przez Polskę w celu wdrożenia prawa
wspólnotowego, należy zaznaczyć, że po przystąpieniu do UE, Polska bardzo dobrze wywiązuje się z
obowiązków implementacji aktów wspólnotowego prawa pochodnego (patrz tabela 12.). Przyjmując
stan prawny na 2 maja 2007 r., Polska zanotowała 100 proc. skuteczność w notyfikacji KŚW do
Komisji Europejskiej w obszarze konkurencji. W stosunku do pierwszego badania uwzględnionego w
analizie, z sierpnia 2004 r., Polska zanotowała progres w tym zakresie. Na szczególną uwagę
zasługują również rezultaty Słowacji, Czech oraz Malty. W ostatnim z okresów uwzględnionych w
badaniu średnia dla UE w zakresie stopnia implementacji dyrektyw wynosiła niecałe 98%.
107
Opracowanie w tym zakresie dostępne w serwisie internetowym Wierzbowski Eversheds.
Zgodnie z początkowymi regulacjami wartość pomocy de minimis nie mogła przekraczać 100 tys. euro. Sumowaniu
podlegała tylko pomoc de minimis uzyskana przez przedsiębiorcę w ciągu trzech kolejnych lat. Do pomocy de minimis nie
wlicza się natomiast pomocy zatwierdzonej przez Komisję (udzielanej zarówno w ramach programu pomocowego jak i
pomocy indywidualnej), jak również pomocy na szkolenia, na zatrudnienie oraz dla małych i średnich przedsiębiorców
udzielanej zgodnie z warunkami określonymi we właściwych rozporządzeniach. Od początku 2007 r., co do zasady, został
podwyższony próg pomocy de minimis do 200 tys. euro. Aktem prawnym wprowadzającym zmiany m.in. w tym zakresie
jest Rozporządzenie Komisji 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de
minimis.
108
78
Tabela 12. Stan notyfikacji w obszarze konkurencja.
Państwo
Stan na
Stan na
Członkowskie
31.08.2004 r.
10.01.2005 r.
Belgia
100%
100%
Stan na
04.01.2006 r.
100%
Stan na
02.05.2007 r.
100%
Czechy
76,47%
76,47%
76,47%
100%
Dania
100%
100%
100%
94,12%
Niemcy
93,33%
93,33%
100%
100%
Estonia
94,12%
94,12%
100%
100%
Grecja
93,33%
93,33%
93,33%
100%
Hiszpania
100%
100%
100%
100%
Francja
93,33%
100%
100%
100%
Irlandia
93,33%
100%
100%
100%
Włochy
94,12%
94,12%
100%
94,74%
Cypr
100%
100%
100%
94,74%
Łotwa
100%
100%
100%
100%
Litwa
100%
100%
100%
100%
Luksemburg
93,33%
93,33%
100%
94,12%
Węgry
94,12%
100%
100%
100%
Malta
70,59%
76,47%
88,24%
94,74%
Niderlandy
100%
100%
100%
94,44%
Austria
100%
100%
100%
100%
Polska
82,35%
82,35%
100%
100%
Portugalia
100%
100%
100%
100%
Słowenia
94,12%
94,12%
100%
94,74%
Słowacja
76,47%
100%
82,35%
100%
Finlandia
100%
100%
100%
100%
Szwecja
100%
100%
100%
94,12%
Wielka Brytania
100%
100%
100%
94,12%
Warto wspomnieć, że poszczególne państwa członkowskie, przyjmując stan na 2 maja 2007 r.,
zobowiązane były do notyfikacji KŚW w stosunku do zróżnicowanej liczby dyrektyw. Największą
liczbę dyrektyw była zobowiązana wdrożyć Belgia – 27, natomiast liczba dyrektyw w odniesieniu do
pozostałych państw wahała się w przedziale <15;18>. W przypadku Polski było to 17 dyrektyw.
79
Ramka 5. Specjalne Strefy Ekonomiczne (SSE).
Specjalne Strefy Ekonomiczne rozpoczęły funkcjonowanie na podstawie ustawy o SSE z
października 1994 r. SSE zostały utworzone w celu aktywizowania rozwoju polskiej gospodarki,
poprzez wsparcie regionów charakteryzujących się m.in. wysokim bezrobociem strukturalnym oraz
jednorodnością produkcji. Już w trakcie stowarzyszenia Polski z UE, Komisja Europejska podnosiła
niezgodność działania SSE z postanowieniami Układu Europejskiego. Chodziło przede wszystkim o
postanowienie art. 63 Układu Europejskiego, który – wg Komisji Europejskiej – zobowiązywał
Polskę do stosowania wspólnotowych reguł konkurencji już w okresie przedakcesyjnym. Polska
natomiast stała na stanowisku, że postanowienie art. 63 nie może być stosowane rozszerzająco do
momentu przyjęcia przez Radę Stowarzyszenia reguł implementacyjnych zasady stosowania pomocy
publicznej. Reguły, o których mowa, weszły w życie dopiero w połowie 2001 r., z ponad pięcioletnim
opóźnieniem.109
Funkcjonowanie SSE ponownie stało się przedmiotem kontrowersji w momencie przystąpienia Polski
do UE. Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej działanie SSE na ówczesnych warunkach
było sprzeczne z ideą rynku wewnętrznego, a w szczególności ze wspólnotowymi regułami
konkurencji. Ostatecznie Polsce udało się wynegocjować okresy przejściowe pozwalające na
zachowanie w pewnym zakresie praw nabytych przez inwestorów, o czym mowa w pierwszej części
tego rozdziału. Polska dokonała również nowelizacji ustawy o SSE w celu dostosowania jej
postanowień w zakresie udzielanej pomocy publicznej do wymogów wspólnotowych.
Trzeba zaznaczyć, że przedsiębiorcy zainteresowani inwestowaniem w SSE mogą ubiegać się m.in. o
zwolnienie z podatków (CIT oraz PIT), zakup działki inwestycyjnej na preferencyjnych warunkach
czy też o bezpłatną pomoc w zakresie dopełnienie formalności związanych z przyszłą inwestycją.
Jednocześnie trzeba podkreślić, że korzystanie przez podmioty funkcjonujące w SSE z pomocy
publicznej nie wyklucza ubiegania się o finansowanie z funduszy strukturalnych UE.110
W Polsce działa obecnie 14 SSE, które obejmują grunty o łącznej powierzchni 8000 ha. Do
największych z nich zalicza się strefy: Katowicką, Tarnobrzeską oraz Mielecką. Z ekonomicznego
punktu widzenia funkcjonowanie SSE przyciągnęło do Polski, przyjmując stan na grudzień 2006 r.,
inwestycje rzędu 35 mld zł. Ponadto, przedsiębiorstwa działające w na tych obszarach przyczyniły się
do powstania ponad 100 tys. nowych miejsc pracy. Z drugiej strony trzeba zaznaczyć, że pewnym
zagrożeniem dla polskich SSE mogą w najbliższej przyszłości stać się m.in. nowe państwa
członkowskie – Bułgaria i Rumunia.111 Działalność SSE zakończy się w 2017 r.
109
Artykuł pt. „Pomoc publiczna w SSE” dostępny w serwisie internetowym Gazety Prawnej.
111
Artykuł pt. „Strefy to wymarzone miejsce dla firm z wizją” dostępny w serwisie internetowym Gazety Prawnej.
110
80
3.3.4.
Przystąpienie Polski do UE a prowadzenie działalności gospodarczej
Jedną z podstawowych zasad funkcjonowania rynku wewnętrznego UE jest swoboda działalności
gospodarczej. Zgodnie z postanowieniami TWE, obywatele polscy od dnia przystąpienia do UE, mogą
świadczyć usługi oraz prowadzić działalność gospodarczą w każdym z państw członkowskich.
Obywatele polscy mogą zarówno podejmować pierwotną działalność gospodarczą na obszarze UE, jak
również otwierać filie przedsiębiorstw już istniejących. Należy zauważyć, że każde z państw
członkowskich może stanowić własne przepisy w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej, z
zastrzeżeniem, że nie jest możliwa jakakolwiek dyskryminacja podmiotów pochodzących z innych
państw członkowskich. Przystąpienie do UE stwarza również polskim podmiotom możliwość
świadczenia usług na terenie pozostałych państw członkowskich. Trzeba pamiętać, że prawo
wspólnotowe precyzyjnie określa różnice pomiędzy prowadzeniem działalności gospodarczej, a
świadczeniem usług. Zasadniczym kryterium odróżniającym obie swobody jest „stałość” działalności
gospodarczej oraz „czasowy charakter” świadczenie usług.112
Jednym z ważnych aktów prawnych w omawianym obszarze jest ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o
swobodzie działalności gospodarczej, która zastąpiła ustawę Prawo działalności gospodarczej z 1999
r. Ustawa określa warunki prowadzenia działalności gospodarczej zarówno w stosunku do obywateli
polskich jak i podmiotów z innych państw członkowskich, które zostały dopuszczone do polskiego
rynku na takich samych zasadach, co obywatele polscy.
Z jednej strony przystąpienie Polski do UE umożliwia obywatelom polskim funkcjonowanie na
obszarze całego rynku wewnętrznego. Z drugiej zaś strony, przedsiębiorcy świadczący usługi lub
sprzedających towary muszą dostosować się do szeregu unijnych regulacji odnoszących się do
wymogów formalno-prawnych związanych z działalnością na rynku wewnętrznym UE jak również
licznych wymogów jakościowych. Poniżej wskazane zostały przykładowe wymogi, które wiążą
polskiego przedsiębiorcę od dnia 1 maja 2004 r.
W związku z akcesją niezbędne było dostosowanie krajowych regulacji prawnych w zakresie akcyzy
do standardów obowiązujących w prawie wspólnotowym. Wymogi te związane są ze swobodą
przepływu towarów i koniecznością stosowania zasady, wedle której towar podlegający akcyzie
powinien być nią obciążony zgodnie ze stawkami obowiązującymi w kraju jego konsumpcji. Efektem
było wprowadzenie do polskich przepisów podatkowych nowych instytucji, z których najważniejsze
to: instytucja składu podatkowego oraz procedura zawieszenia poboru akcyzy aż do momentu
dopuszczenia wyrobu akcyzowego do konsumpcji. Odpowiednie regulacje w tym zakresie znajdują
się w ustawie z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym i jej późniejszych nowelizacjach.
Ponadto, przedsiębiorcy zostali zobligowani do umieszczania na większości wytwarzanych przez
siebie produktów przemysłowych oznakowania „CE”. Podstawowym aktem prawnym przyjętym na
poziomie krajowym, umożliwiającym implementację przepisów wspólnotowych w tym zakresie jest
ustawa o systemie oceny zgodności z dnia 30 sierpnia 2002 r. i jej późniejsze nowelizacje.113 Ustawa
ma charakter ramowy, co oznacza, że zawarte są w niej podstawowe definicje odnoszą się do
wyrobów, które podlegają ocenie zgodności. Szczegółowe regulacje zostały natomiast w większości
wprowadzone do polskiego porządku prawnego za pomocą odpowiednich rozporządzeń
wykonawczych do wspomnianej ustawy.114 Trzeba zaznaczyć, że ocena zgodności może zostać
112
J. Barcz, Traktat dotyczący akcesji Polski do UE, Prawo…, J. Barcz (red.), op.cit., s. II-97.
Lista dyrektyw wspólnotowych wdrożonych za pomocą omawianej ustawy znajduje się w tekście ustawy, który dostępny
jest w serwisie internetowym Sejmu RP – www.sejm.gov.pl. Niniejszy przypis ma zastosowanie do wszystkich ustaw
omawianych w tej części opracowania.
114
Lista wspomnianych rozporządzeń dostępna jest w jednym z serwisów internetowych Polskiej Agencji Rozwoju
Przedsiębiorczości – www.euroinfo.org.
113
81
przeprowadzona samodzielnie przez przedsiębiorcę wytwarzającego dany produkt lub w pewnych
przypadkach wymagany jest udział właściwej jednostki notyfikującej.
Kolejnym z wymogów, jakie muszą spełniać polscy przedsiębiorcy zamierzający sprzedawać swoje
towary na obszarze rynku wewnętrznego po przystąpieniu do UE, jest konieczność oznaczania
produktów paczkowanych symbolem „E”. Oznaczenie produktu symbolem „E” pozwala uniknąć
dodatkowych weryfikacji produktu przed wprowadzeniem go na rynek w pozostałych państwach
członkowskich. W celu wdrożenia przepisów wspólnotowych w powyższym zakresie w dniu 6
września 2001 r. została uchwalona ustawa o towarach paczkowanych.
W odniesieniu do przedsiębiorstw funkcjonujących w branży żywieniowej, przepisy prawa
wspólnotowego formułują obowiązek wdrożenia tzw. systemu HACCP. HACCP jest systemem
zarządzania bezpieczeństwem zdrowotnym żywności, skierowanym zarówno do przedsiębiorstw
zajmujących się wytwarzaniem żywności, jak również do tych, które zajmują się handlem lub jej
dystrybucją. Implementacja postanowień wspólnotowych w tym obszarze została wprowadzona
przepisami ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia.
Mając na uwadze powyższe, stopień implementacji prawa wspólnotowego do krajowego porządku
prawnego zostanie oceniony na podstawie analizy stanu notyfikacji w sektorze przedsiębiorstw oraz w
obszarze rynku wewnętrznego. Takie podejście spowodowane jest faktem, że regulacje dotyczące
działalności gospodarczej w przyjętym w tej części podejściu, mogą odnosić się do dyrektyw, które
zostały zakwalifikowane do obydwu obszarów.
Oceniając stan notyfikacji w obszarze przedsiębiorstw, można zauważyć, że na przestrzeni
uwzględnionych w badaniu lat, tylko kilka państw osiągnęło poziom 100% (patrz tabela 13.). Z jednej
strony wynika to z dużej liczby dyrektyw, w stosunku do których państwa członkowskie zobowiązane
były zgłosić do Komisji Europejskiej KŚW. Wpływ na taki stan może mieć również skomplikowana
materia regulowana w obszarze przedsiębiorstwa.115 Przyjmując stan na 2 maja 2007 r., Polska
osiągnęła jeden ze słabszych rezultatów w tym zakresie. Jej wynik – 98,93% sytuował ją poniżej
średniej dla całej UE, która wyniosła 99,5 %. Najlepsze osiągnięcia pod tym względem Polska
odnotowała w na początku 2006 r. z wynikiem na poziomie 99,36%.
115
Uwagi te mają w pewnym zakresie również swoje zastosowanie do omawianego poniżej sektora – rynek wewnętrzny.
82
Tabela 13. Stan notyfikacji w sektorze przedsiębiorstwa.
Państwo
Stan na
Stan na
Członkowskie
31.08.2004 r.
10.01.2005 r.
Belgia
99,66%
99,17%
Stan na
04.01.2006 r.
98,88%
Stan na
02.05.2007 r.
100%
Czechy
95,52%
96,30%
99,04%
99,24%
Dania
98,63%
97,67%
99,2%
99,55%
Niemcy
98,63%
97,67%
100%
100%
Estonia
95,86%
98,15%
99,52%
99,85%
Grecja
99,32%
97,83%
98,4%
99,24%
Hiszpania
99,49%
99,33%
99,2%
99,7%
Francja
97,61%
98,17%
99,52%
99,7%
Irlandia
99,49%
97,83%
99,04%
99,7%
Włochy
98,81%
97,17%
98,72%
98,34%
Cypr
98,28%
96,48%
99,36%
99,85%
Łotwa
94,17%
98,66%
99,04%
99,85%
Litwa
100%
100%
99,84%
100%
Luksemburg
98,29%
98,34%
98,88%
99,24%
Węgry
100,00%
99,50%
99,68%
99,39%
Malta
89,12%
98,48%
99,52%
99,85%
Niderlandy
98,97%
98,33%
99,52%
99,7%
Austria
99,66%
98%
98,88%
99,09%
Polska
99,13%
98,15%
99,36%
98,93%
Portugalia
99,32%
97%
98,72%
97,73%
Słowenia
99,66%
98,32%
99,04%
99,85%
Słowacja
97,94%
98,33%
98,4%
100%
Finlandia
99,66%
98,17%
99,52%
99,39%
Szwecja
98,80%
98%
99,04%
99,85%
Wielka Brytania
99,49%
99,33%
99,52%
99,55%
Analizując powyższe dane dotyczące stopnia implementacji w obszarze przedsiębiorstw należy
zwrócić uwagę, że poszczególne państwa członkowskie zobowiązane były, przyjmując stan prawny na
2 maja 2007 r., do zgłoszenia KŚW w stosunku do liczby dyrektyw w przedziale <657;665>. Wynika,
z tego, że nawet niewielkie różnice procentowe pomiędzy państwami mogą przekładać się na znaczące
różnice w liczbie wdrożonych dyrektyw.
Podobne wnioski można wyciągnąć oceniając stopień zgłoszenia KŚW przez państwa członkowskie w
obszarze rynku wewnętrznego. Także i tym przypadku trudno jest wskazać państwa, które notowały
rezultat na poziomie 100%. W maju 2007 r. tylko Wielka Brytania osiągnęła taki rezultat (patrz tabela
83
14.). Wynik Polski z maja 2007 r. – 97,54 sytuował ją znacznie poniżej średniej dla UE, która
wyniosła nieco ponad 98,2%. Polska zgłosiła do Komisji Europejskiej KŚW w stosunku do 238
dyrektyw, podczas gdy obowiązek implementacyjny dotyczył 244 dyrektyw.
Tabela 14. Stan notyfikacji w sektorze rynek wewnętrzny.
Państwo
Stan na
Stan na
Członkowskie
31.08.2004 r.
10.01.2005 r.
Belgia
95,54%
95,2%
Stan na
04.01.2006 r.
99,12%
Stan na
02.05.2007 r.
99,19%
Czechy
87,27%
93,33%
98,21%
97,55%
Dania
99,55%
100%
100%
99,59%
Niemcy
98,19%
98,67%
99,55%
98,36%
Estonia
95,35%
95,02%
99,55%
98,35%
Grecja
95%
94,64%
97,75%
97,53%
Hiszpania
98,64%
97,33%
99,1%
97,54%
Francja
96,38%
95,11%
98,65%
97,13%
Irlandia
98,64%
97,78%
100%
99,59%
Włochy
98,64%
96,89%
98,21%
98,36%
Cypr
95,89%
95,09%
99,55%
98,35%
Łotwa
94,95%
93,72%
100%
98,77%
Litwa
100%
98,65%
99,55%
99,59%
Luksemburg
97,74%
96,44%
96,41%
96,72%
Węgry
99,12%
97,32%
100%
97,54%
Malta
76,96%
95,50%
100%
97,51%
Niderlandy
96,40%
95,58%
98,21%
98,37%
Austria
99,10%
99,56%
100%
99,18%
Polska
98,17%
97,31%
100%
97,54%
Portugalia
98,19%
97,33%
95,96%
97,13%
Słowenia
94,88%
97,75%
100%
98,34%
Słowacja
94,50%
97,31%
100%
98,35%
Finlandia
98,19%
96,89%
99,55%
98,77%
Szwecja
96,83%
95,11%
97,76%
96,72%
Wielka Brytania
98,64%
97,33%
100%
100%
W obszarze przedsiębiorstwa państwa członkowskie były zobligowane, przyjmując stan z maja 2007
r., do wdrożenia dyrektyw, których liczba wahała się w przedziale <241;249>.
84
Ramka 6. Spółka Europejska (SE).
Omawiając zagadnienia związane z działalnością gospodarczą po przystąpieniu Polski do UE,
warto przyjrzeć się bliżej instytucji Spółki Europejskiej (SE). Krajowym aktem prawnym
regulującym to zagadnienie jest ustawa z dnia 4 marca 2005 r. o europejskim zgrupowaniu
interesów gospodarczych i spółce europejskiej. W odniesieniu do SE, przepisy ustawy wykonują
postanowienia Rozporządzenia 2157/2001/WE z dnia 8 października 2001 r. w sprawie statutu SE,
oraz wdrażają dyrektywę 2001/86/WE z dnia 8 października 2001 r. uzupełniającą statut spółki
europejskiej w odniesieniu do zaangażowania pracowników.
W każdym z państw członkowskich SE traktowana jest jako spółka akcyjna utworzona zgodnie z
prawem państwa członkowskiego, w którym SE posiada siedzibę statutową. Pomiędzy
wspomnianymi podmiotami istnieją jednak pewne różnice:
•
•
•
•
minimalny kapitał zakładowy SE wynosi 120 tys. euro, podczas gdy kapitał spółki
akcyjnej może być określany w każdym z państw członkowskich na różnym poziomie;
SE nie można utworzyć od „zera”, konieczne jest w tym zakresie funkcjonowanie już w
jednym z państw członkowskich spółki kapitałowej, która stanie się podstawą SE;
w SE pracownicy mają prawo do informacji i konsultacji w kluczowych dla SE sprawach,
a w pewnym zakresie pracownicy mogą wpływać na wybór przedstawicieli do organu
administrującego lub nadzorczego;
w stosunku do SE istnieje możliwość przenoszenia jej siedziby pomiędzy państwami
członkowskimi, bez utraty podmiotowości prawnej przez SE.
SE może zostać powołana do życia na kilka sposobów:
•
•
•
•
SE może powstać wskutek połączenia się spółek. Ważnym jest, że co najmniej dwie z
łączących się spółek musi pochodzić z różnych państw członkowskich. W ten sposób
możliwe jest połączenie wyłącznie spółek akcyjnych;
istnieje również możliwość powołania tzw. holdingu SE. W skład grupy mogą wchodzić
zarówno spółki akcyjne, jak i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Powstała SE jest
spółką nadrzędną w stosunku do zakładających ją podmiotów. Również i w tym przypadku
koniecznej jest, aby co najmniej dwie z łączących się spółek pochodziły z różnych państw
członkowskich albo, co najmniej od dwóch lat, posiadały spółkę zależną lub oddział
podlegający prawu innego państwa;
SE może także powstać na zasadzie przekształcenia spółki akcyjnej. W tym przypadku
spółka akcyjna musi posiadać, co najmniej od dwóch lat, spółkę zależną w innym państwie
członkowskim;
regulacje dotyczące SE przewidują również możliwość powołania SE jako spółki zależnej.
Także i w tym przypadku konieczne jest zachowanie przepisów dotyczących
„pochodzenia” spółki (patrz wyżej).
Powołanie instytucji SE ma na celu przede wszystkim ułatwianie rozwijania działalności
gospodarczej w obszarze rynku wewnętrznego UE. Do jej cech charakterystycznych można
zaliczyć znaczną elastyczność w zakresie zmiany sposobu działalności oraz możliwość
przystosowywania się do zmieniających się warunków prawnych i wymagań stawianych przez
rynek.
85
3.3.5.
Przystąpienie Polski do UE a prawo pracy
Negocjacje w obszarze „Polityki społecznej i zatrudnienia”116 rozpoczęły się 30 września 1999 r.
Czasowe zamknięcie negocjacji nastąpiło 1 czerwca 2001 roku. Omawiając zmiany prawne w zakresie
warunków pracy trzeba mieć na uwadze, że swobodny przepływ pracowników jest jednym z
fundamentów rynku wewnętrznego UE. Zmiany w prawie pracy mają znaczenie zarówno dla
pracowników, którzy są ich bezpośrednimi beneficjentami, jak i dla przedsiębiorców, którzy często
muszą ponieść pewne nakłady inwestycyjne celem dostosowania funkcjonowania przedsiębiorstwa do
standardów wspólnotowych.
Podobnie jak w przypadku pozostałych opisywanych w niniejszej części sektorów/obszarów, Polska
zadeklarowała przyjęcie całego wspólnotowego dorobku prawnego do momentu akcesji do UE.
Niemniej Polska wystąpiła z wnioskiem o kilka okresów przejściowych. Ostatecznie udało się uzyskać
derogację do końca grudnia 2005 r. w zakresie stosowania pewnych postanowień Dyrektywy
89/655/EWG z dnia 30 listopada 1989 r. w sprawie minimalnych wymogów bezpieczeństwa i higieny
pracy dotyczących korzystania ze sprzętu roboczego w trakcie wykonywania pracy. W trakcie
negocjacji Polska zastrzegała również możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie derogacji w
zakresie stosowania postanowień Dyrektywy 90/679/EWG z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie
ochrony pracowników przed ryzykiem związanym z narażaniem na działanie czynników biologicznych.
W związku z powyższym przeprowadzono ocenę kosztów wdrożenia dyrektywy w sektorze
weterynaryjnym, farmaceutycznym, perfumeryjnym i biotechnologicznym. W oparciu o analizę
kosztów zdecydowano się ostatecznie o nie występowanie z wnioskiem o przyznanie derogacji w tym
zakresie.117
Jednymi z ważniejszych aktów prawnych dostosowujących polskie regulacje do wymogów
wspólnotowych były odpowiednie zmiany w ustawie Kodeks pracy.118
Analizując zmiany powyższej ustawy warto wspomnieć o następujących:
•
•
•
•
•
•
•
•
do polskich przepisów wprowadzono obowiązek zapewnienia przez pracodawcę swoim
pracownikom, którzy zostali oddelegowani do wykonywania pracy, minimalnych warunków
zatrudnienia, obowiązujących w kraju UE, do którego oddelegowanie nastąpiło;
zaostrzono przepisy dotyczące rejestracji i monitorowania prac, których wykonywanie ma
miejsce w warunkach szkodliwych;
ograniczono możliwość świadczenia pracy przez niepełnoletnich;
wprowadzono postanowienia mające na celu ochronę pracowników przed dyskryminacją w
miejscu wykonywania pracy;
nałożono na pracodawcę obowiązek przeciwdziałania mobbingowi;
wprowadzono szereg formalnych postanowień odnoszących się do relacji na linii pracodawca
– pracownik, m.in. dotyczące zasad zawierania i wypowiadania umów, urlopów, w tym
urlopów wychowawczych;
uregulowano kwestie świadczeń socjalnych przysługujących pracownikowi;
wprowadzono przepisy w zakresie bezpieczeństwa warunków pracy zgodnie ze standardami
obowiązującymi w UE.
116
Obszar negocjacyjny obejmował w szczególności zagadnienia prawa pracy, równości szans kobiet i mężczyzn na rynku
pracy, dialogu społecznego, zatrudnienia, Europejskiego Funduszu Społecznego, zabezpieczenia społecznego, osób
niepełnosprawnych, zdrowia publicznego oraz przepisów z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy.
117
118
Wyliczenie dyrektyw, które zostały przyjęte do polskiego porządku prawnego za pomocą odpowiednich zmian w
Kodeksie pracy znajduje się w tekście ustawy, dostępnym w serwisie internetowym Sejmu RP.
86
Oceniając stopień implementacji dyrektyw do krajowego porządku prawnego w obszarze zatrudnienie
i sprawy społeczne można zauważyć, że do grona państw o najlepszych rezultatach trzeba zaliczyć
Polskę oraz Litwę. Na przestrzeni badanych lat, największy postęp osiągnęły Czechy, które
zanotowały wzrost o ponad 35 pkt proc. Z kolej państwem o najsłabszych wynikach w przekroju
całego okresu był Luksemburg.
Tabela 15. Stan notyfikacji w obszarze zatrudnienie i sprawy społeczne.
Państwo
Stan na
Stan na
Stan na
Członkowskie
31.08.2004 r.
10.01.2005 r.
04.01.2006 r.
Belgia
97,40%
96,15%
96,34%
Stan na
02.05.2007 r.
100%
Czechy
62,67%
69,74%
96,51%
98,89%
Dania
97,40%
98,72%
97,56%
98,84%
Niemcy
96,10%
94,87%
95,12%
100%
Estonia
94,37%
94,59%
97,67%
100%
Grecja
93,51%
91,03%
93,9%
97,67%
Hiszpania
98,70%
98,72%
95,12%
97,67%
Francja
93,42%
97,40%
96,34%
97,67%
Irlandia
92,21%
94,87%
92,68%
97,67%
Włochy
96,10%
94,87%
97,56%
100%
Cypr
98,59%
97,30%
97,67%
100%
Łotwa
98,72%
97,53%
98,84%
98,89%
Litwa
100%
95,06%
100%
100%
Luksemburg
92,21%
92,31%
89,02%
96,51%
Węgry
98,77%
96%
98,84%
98,89%
Malta
94,87%
97,47%
98,84%
100%
Niderlandy
97,40%
98,72%
98,78%
98,84%
Austria
97,40%
98,72%
100%
100%
Polska
100%
98,73%
100%
100%
Portugalia
97,40%
96,15%
97,56%
97,67%
Słowenia
91,67%
96,00%
98,84%
98,89%
Słowacja
97,40%
98,77%
98,84%
100%
Finlandia
98,70%
98,72%
97,56%
98,84%
Szwecja
96,10%
96,15%
97,56%
100%
Wielka Brytania
97,40%
96,15%
100%
100%
Przyjmując stan prawny na 2 maja 2007 r., każde z państw członkowskich było zobowiązane do
implementacji od 86 do 90 dyrektyw. W przypadku Polski obowiązek wdrożenia dotyczył 90
dyrektyw.
87
3.3.6.
Przystąpienie Polski do UE a sektor finansów publicznych
Odnosząc się do zmian w szeroko pojętym sektorze finansów publicznych związanych z akcesją
Polski do UE, trzeba wspomnieć o następujących obszarach negocjacyjnych: „Budżet i finanse” oraz
„Kontrola finansowa”.
W momencie akcesji Polska zobowiązana została do partycypowania w budżecie UE. Negocjacje w
obszarze „Budżet i finanse” rozpoczęły się w dniu 26 maja 2000 r. Zamknięcie negocjacji nastąpiło w
dniu 13 grudnia 2002 r. podczas szczytu UE w Kopenhadze.
W ramach obszaru negocjacyjnego „Budżet i finanse” brak było regulacji wspólnotowych, które
Polska zobowiązana była implementować do krajowego porządku prawnego. Wynika to z faktu, że
postanowienia prawa wspólnotowego w tym zakresie mają bezpośrednie zastosowanie w stosunku do
poszczególnych państw członkowskich. Właściwymi dokumentami w omawianym obszarze są
Rozporządzenie Rady 1150/00/WE/EURATOM z dnia 22 maja 2000 r. dotyczące systemu środków
własnych wspólnoty oraz Rozporządzenie Rady 1553/89/WE/EURATOM w zakresie rozwiązań
dotyczących środków własnych pochodzących z podatku VAT.
Przedmiotem negocjacji Polski z UE w obszarze „Budżet i finanse” było przede wszystkim określenie
właściwej relacji w odniesieniu do przepływu środków finansowych na linii Polska – UE (chodziło o
pewne zbilansowanie wpłat Polski do unijnego budżetu z otrzymywaną pomocą w ramach funduszy
strukturalnych i funduszu spójności, m.in. w celu utrzymania wzrostu gospodarczego na zakładanym
poziomie119).
Należy zaznaczyć, że wszystkie nowe państwa członkowskie przystępujące do UE uzyskiwały w
pierwszych latach członkostwa rozwiązania pozwalające na ograniczeniu ich zobowiązań
budżetowych.
Polska w omawianym obszarze wystąpiła o 5 letni okres przejściowy, podczas którego stopniowo
zwiększałaby wpłaty do unijnego budżetu. W stanowisku negocjacyjnym Polska wnioskowała o
następującą wysokość wpłat do budżetu: w 2003 r. – 10% składki, w 2004 r. – 30% składki, w 2005 r.
– 50% składki, w 2006 r. – 70% składki, w 2007 r. – 90% składki. Pełna partycypacja Polski w
budżecie UE miałaby się rozpocząć od 2008 r. Wskutek opóźnienia w akcesji, okres przejściowy
zaczął obowiązywać w momencie przystąpienie Polski do UE – w 2004 r.
Wniosek złożony przez Polskę o okres przejściowy motywowany był obawami, że jako nowe państwo
członkowskie Polska z braku doświadczenia we wdrażaniu środków pochodzących m.in. z funduszy
strukturalnych nie będzie w stanie dokonać pełnej absorpcji w tym zakresie. Miało to swoje
uzasadnienie zważywszy na podobne doświadczenia większości państw członkowskich, które
zdecydowały się przystąpić do UE. W przypadku ustalenia pełnej składki do budżetu wraz z dniem
akcesji, istniała obawa, że Polska mogłaby stać się płatnikiem netto do unijnego budżetu, co byłoby
zjawiskiem niekorzystnym.120 Obawy, co do poziomu absorpcji środków pochodzących z funduszy
strukturalnych i z funduszu spójności w pierwszych latach członkostwa, zdaje się potwierdzać analiza
wykorzystania wspólnotowej pomocy finansowej, która została zaprezentowana w części pierwszej
niniejszego opracowania.
119
Należy mieć na uwadze, że wyniki negocjacji w obszarze „Budżet i finanse” powinny być rozpatrywane wspólnie z
wynikami w obszarze negocjacyjnym „Polityka regionalna i koordynacja instrumentów strukturalnych”. Negocjacje w
obszarze „Polityka regionalna i …” rozpoczęły się kwietnia 2000 r., częściowo zostały zamknięte 1 października 2002 r.
M.in. Polsce przyznano dodatkowe środki, które mają na celu zminimalizowanie ewentualnych negatywnych konsekwencji
dla polskiego budżetu w związku z przepływami pieniężnymi pomiędzy polskim budżetem, a budżetem UE (szersze
informacje w tym zakresie dostępne w serwisie internetowym Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej – www.ukie.gov.pl).
120
88
Negocjacje Polski z UE w obszarze „Kontrola finansowa” rozpoczęły się w dniu 6 kwietnia 2000 r.
Zamknięcie negocjacji nastąpiło w dniu 14 czerwca 2000 r. W omawianym obszarze Polska nie
wystąpiła o derogacje, zobowiązując się przyjąć cały wspólnotowy dorobek prawny do momentu
przystąpienie do UE.
Zamknięcie negocjacji w obszarze „Kontrola finansowa” nastąpiło na podstawie przedstawionego
przez Polskę harmonogramu w zakresie przyjęcia odpowiednich regulacji odnoszących się do nadzoru
finansowego w administracji publicznej.
Do najważniejszych aktów prawnych przyjętych na poziomie krajowym celem skutecznej
implementacji prawa wspólnotowego zgodnie ze wspomnianym powyżej harmonogramem należy
zaliczyć m.in. kilkukrotne nowelizacje Ustawy o finansach publicznych, nowelizacje Ustawy o
kontroli skarbowej i ustawy o Inspekcji Celnej czy też Ustawę o zmianie ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o dopłatach do
oprocentowania niektórych kredytów bankowych, ustawy – Prawo o publicznym obrocie papierami
wartościowymi, ustawy Ordynacja podatkowa, ustawy o finansach publicznych, ustawy o podatku
dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw
państwowych. Należy zaznaczyć, że Polska nie uniknęła problemów związanych z terminową
realizacją harmonogramu, co w pewnym momencie groziło nawet koniecznością ponownego otwarcia
negocjacji w obszarze „Kontrola finansowa”. Powyższe problemy związane były przede wszystkim z
przyjęciem przewidzianej w harmonogramie ustawy regulującej zagadnienia kontroli wewnętrznej
organów administracji publicznej. Ostatecznie uregulowania prawa wspólnotowego w tym zakresie
zostały przyjęte w nowelizacji Ustawy o finansach publicznych.121
Należy zauważyć że na poziomie wspólnotowym brak jest odrębnych statystyk ukazujących stopień
implementacji prawa wspólnotowego w tym obszarze. Ponadto w niniejszym raporcie nie poruszamy
zagadnień związanych z wypełnieniem przez Polskę warunków udziału w strefie euro i spełnieniem
kryteriów konwergencji w tym zakresie – narzucanych przez Pakt stabilności i wzrostu – jako że
zagadnienia te dotyczą obszaru konwergencji makroekonomicznej.
121
Szersze informacje na temat ww. ustaw oraz pozostałych dostosowań polskiego prawa w omawianym zakresie są
dostępne w serwisie internetowym Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej – www.ukie.gov.pl.
89
3.4.
(1) Analizując stopień wywiązywania się Polski z obowiązku implementacji prawa wspólnotowego
trzeba stwierdzić, że pod względem notyfikacji środków prawnych mających na celu transpozycję
wspólnotowych dyrektyw, należy ona do grona państw o lepszych rezultatach. Państwem
członkowskim, do którego poziomu Polska powinna równać jest niewątpliwie Litwa, która jest
liderem jeśli chodzi o stan notyfikacji. Ponadto, Litwa należy również do grona państw
członkowskich, przeciwko którym wszczęto najmniejszą liczbę postępowań z tytułu naruszenia prawa
wspólnotowego.
(2) Warto również podkreślić, że przeciętnie brak jest zauważalnych różnic w stopniu implementacji
porównując „stare” i „nowe” państwa członkowskie, a nawet nie są rzadkością przypadki, w których
państwa członkowskie, które przystąpiły do UE w maju 2004 r. notują lepsze rezultaty od państw
„piętnastki”.
(3) Oceniając stopień notyfikacji w rozbiciu na poszczególne sektory można zauważyć, że najlepsze
wyniki Polska notuje w odniesieniu do regulacji w obszarach: konkurencja, zatrudnienie i sprawy
społeczne, rolnictwo oraz nauka i kultura. W przypadku z każdego wspomnianych sektorów stopień
notyfikacji wynosił 2 maja 2007 r. 100%. Najsłabsze rezultaty Polska osiąga w sektorze
sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne.
(4) Nieco gorzej Polska prezentuje się pod względem liczby postępowań wszczętych przez Komisję
Europejską z tytułu braku implementacji, błędnej implementacji lub innych naruszeń prawa
wspólnotowego. W 2005 r. Polska należała do grupy państw w stosunku do których wszczęto znaczną
liczbę postępowań w tym zakresie (szczególnie jeśli chodzi postępowania będące wynikiem własnej
analizy przeprowadzonej przez Komisję Europejską).
(5) Przystąpienie Polski do UE wiązało się z koniecznością przyjęcia ustawodawstwa wspólnotowego
m.in. w omawianych powyżej obszarach, co skutkowało istotnymi zmianami w dotychczasowym
porządku prawnym.122
(6) Analiza najważniejszych zmian prawnych pokazuje, że są one korzystne dla obywateli polskich.
Można wspomnieć choćby o znacznym poszerzeniu rynku zbytu dla polskich producentów w związku
z dostępem do wspólnotowego rynku wewnętrznego. W obszarze telekomunikacja postępujące
zmiany, do których należy przede wszystkim zaliczyć demonopolizację rynku telekomunikacyjnego,
prowadzą m.in. do obniżenia kosztów rozmów telefonicznych. Z kolei zmiany w obszarze energetyki
mogą się przyczynić do obniżenia kosztów energii elektrycznej oraz poprawy jakości świadczonych
usług w tym zakresie. Przystąpienie Polski do UE to również szansa dla przedsiębiorstw na
funkcjonowanie na podobnych warunkach w zakresie konkurencji, jako że UE zwraca szczególną
uwagę na tą niezwykle ważną dla funkcjonowania rynku wewnętrznego wolność.
(7) Z drugiej strony przystąpienie Polski do UE wprowadziło szereg obowiązków, do których polskie
podmioty muszą się dostosować. Przykładem mogą być normy techniczne odnoszące się do towarów
wytwarzanych na sprzedaż na rynku wspólnotowym. Nowością jest również utrata przez państwo
faktycznej kontroli nad udzielaną pomocą publiczną, która od momentu akcesji kontrolowana jest
przez Komisję Europejską.
122
Jak sygnalizowano już w niniejszym opracowaniu, wybrane i omówione zmiany prawne pochodzą z analizy aktów
ustawowych przyjmowanych w celu stosownej implementacji prawa wspólnotowego. Trzeba jednak pamiętać, że szereg
istotnych postanowień wpływających na polski porządek prawny zawarta jest w aktach prawa pierwotnego jak i
rozporządzeniach, które mają zastosowanie bezpośrednie i nie wymagają recepcji do prawa krajowego.
90
(8) W najbliższym okresie do priorytetów Polski w obszarze energetyki powinno należeć zapewnienie
skuteczności stosowania zasady TPA (m.in. przyjęcie odpowiednich regulacji prawnych oraz szeroko
zakrojona kampania informacyjna skierowana do konsumentów), co może doprowadzić do
zwiększenia konkurencji na rynku, a tym samym będzie miało wpływ na ceny usług. Skuteczne
wdrożenie zasady TPA powinno mieć miejsce zarówno w stosunku do odbiorców indywidualnych
(gospodarstwa domowe będą mogły wybierać sprzedawcę od 1 lipca 2007 r.), jak i przedsiębiorstw,
które dotychczas korzystają z niej w bardzo ograniczonym zakresie.
(9) Jeśli chodzi o rynek telekomunikacyjny Polska powinna skupić się na zapewnieniu skuteczności
stosowania prawa wspólnotowego w stosunku do operatorów alternatywnych. Działania w tym
obszarze mogą mieć pozytywne skutki jeśli chodzi o cenę oraz zakres świadczonych usług
telekomunikacyjnych. Ważnym zadaniem jest również zapewnienie dostępu do usług
telekomunikacyjnych szerszej grupie obywateli, ze szczególnym uwzględnieniem środowisk
wiejskich.
(10) W zakresie konkurencji istotnym wydaje się być wypracowanie nowych inicjatyw
przyciągających inwestorów do Polski. Jest to ważne, jeśli weźmie się pod uwagę, że funkcjonujące
obecnie SSE, zakończą w najbliższych latach swoją działalność. Z punktu widzenia rynku
wewnętrznego, celem zapewnienie skutecznej konkurencji, należy wzmocnić proces monitorowania
koncentracji przedsiębiorstw oraz udzielania pomocy publicznej.
(11) W odniesieniu do obszaru regulacyjnego jako całości, ważnym zadaniem jest poprawa jakości
prawa. Jak pokazują omawiane w niniejszym opracowaniu statystyki (m.in. liczba ustaw i nowelizacji
ustaw przyjmowanych przez polski Parlament), Polska należy do państw charakteryzujących się
dużym stopniem biurokracji oraz słabą jakością stanowionego prawa. Szansą na zmianę tej
niekorzystnej sytuacji są działania mające na celu uproszczenie obecnie obowiązującego prawa oraz
wypracowanie standardów pozwalających na poprawę systemu stanowienia prawa. Ważną inicjatywą
w tym zakresie jest projekt koordynowany przez Ministerstwo Gospodarki dotyczący uproszczenie
krajowych aktów prawnych – Program Reformy Regulacji.
91
Podsumowanie
Analizując przedstawione w niniejszym opracowaniu dane dotyczące konwergencji instytucjonalnej i
regulacyjnej Polski do UE należy stwierdzić, że rezultaty osiągane przez Polskę nie są
satysfakcjonujące. W większości omawianych obszarów Polska notuje słabe wyniki nie tylko w
porównaniu ze „starymi” państwami członkowskimi, ale również z niektórymi państwami, które wraz
z nią przystąpiły do UE. Co ważne, akcesja Polski do UE nie miała większego wpływu na
funkcjonowanie polskiej administracji publicznej, czy też wymiaru sprawiedliwości. Należy jednak
zważyć na to, że Polska jest pełnoprawnym członkiem UE od niedawna i szereg procesów
dostosowawczych dopiero się rozpoczął.
Oceniając poziom konwergencji Polski do UE w obszarze administracji publicznej, słabe wyniki
dotyczą zarówno potencjału kadrowego i technicznego administracji publicznej, jak również
efektywności jej funkcjonowania. W odniesieniu do efektywności polskiej administracji publicznej
niepokojąca jest również niewielka dynamika zmian. Również pod względem funkcjonowania
wymiaru sprawiedliwości, wyniki Polski nie są najlepsze na tle innych państw UE. Polska jest także
państwem o najwyższym poziomie korupcji w całej UE. Ponadto, na przestrzeni ostatnich lat brak jest
jakiejkolwiek poprawy w tym zakresie.
Polska notuje lepsze rezultaty, jeśli weźmiemy pod uwagę stopień transpozycji dyrektyw
wspólnotowych do krajowego porządku prawnego. Z nowych państw członkowskich na wyróżnienie
zasługuje Litwa, która jest jednym z liderów, jeśli chodzi o implementację prawa wspólnotowego.
Dostosowując rozwiązania instytucjonalno-prawne w zakresie administracji publicznej celem
osiągnięcia przez nią standardów europejskich, Polska powinna przede wszystkim dążyć do:
•
zwiększenia atrakcyjności zatrudnienia w administracji publicznej i dalszej profesjonalizacji
służby cywilnej;
•
wzmocnienia działań mające na celu szybszy rozwój informatyzacji administracji publicznej.
Z dotychczas podejmowanych inicjatyw na wyróżnienie zasługuje przyjęty przez Radę Ministrów w
kwietniu 2007 r. „Plan działań na rzecz zwiększenia potencjału administracyjnego jednostek
zaangażowanych w realizację Programów Operacyjnych w latach 2007-2013” oraz realizowany przez
MSWiA projekt e-PUAP, którego celem jest powstanie „Elektronicznej Platformy Usług
Administracji Publicznej”.
Celem poprawy rezultatów w obszarze wymiaru sprawiedliwości Polska powinna się skupić m.in. na:
•
podniesieniu poziomu bezpieczeństwa obywateli, co jest szczególnie ważne w świetle
wstąpienia Polski do obszaru Schengen;
•
ograniczeniu poziomu korupcji (jedną z inicjatyw w tym zakresie jest program koordynowany
przez MSWiA – „Intensyfikacja procesu wdrażania działań antykorupcyjnych w Polsce”).
Mając na względzie korzyści wynikające ze skutecznej implementacji prawa wspólnotowego w
najbliższym okresie, w omawianych w opracowaniu sektorach/obszarach, Polska powinna się
skoncentrować m.in. na:
•
zapewnieniu skutecznego stosowania w energetyce tzw. zasady TPA (zarówno w odniesieniu
do podmiotów prywatnych jak i przedsiębiorstw);
92
•
dalszej demonopolizacji rynku telekomunikacyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem
zwiększenia dostępu do tegoż rynku dla tzw. operatorów alternatywnych.
Powyższe działania będą miały prawdopodobnie swoje przełożenie na spadek cen usług w
omawianych sektorach oraz na poprawę ich jakości.
W odniesieniu do całego obszaru regulacyjnego do priorytetów Polski powinno należeć uproszczenie
obowiązujących krajowych aktów prawnych oraz wypracowanie systemu, który pozwoli na poprawę
jakości stanowionego prawa.
93

Raport

Transkrypt

Podobne dokumenty

rada europy i unia europejska

Forum „Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne UE

Test II Etap Szeroki Finał PisemnyHit!

Najważniejsze instytucje Unii Europejskiej Rada Unii

RADA EUROPY

Stoisko Miasta Stołecznego Warszawy

Tekst wystąpienia Prezesa IMP Stefana Schwarza na konferencji