Uwagi do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu

 Warszawa, 19 stycznia 2016 r. Uwagi do projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej „program Rodzina 500+”) Rekomendacje do programu Rodzina 500+: • Program należy poprzedzić szerokimi analizami identyfikującymi kluczowe przyczyny niskiej dzietności w Polsce. • W programie powinno się precyzyjnie określić cele, jakie ma osiągnąć program oraz wprowadzić mechanizmy jego ewaluacji. Sugerowane jest dodanie, oprócz demograficznych, celów związanych z wyrównywaniem nierówności dochodowych oraz z przeciwdziałaniem ubóstwu dzieci i rodzin wielodzietnych. • Kwoty oraz progi przewidziane w programie należy oprzeć na precyzyjnych wyliczeniach. W szczególności niezrozumiałe jest wprowadzenie progu 800 zł dochodu na członka gospodarstwa domowego przy pierwszym dziecku, mogące prowadzić do sytuacji, w której świadczenie nie przysługuje gospodarstwom domowym, w których dochód jest niższy niż kwota minimum socjalnego. Należy zatem rozważyć możliwość zniesienia kryterium dochodowego przy pierwszym dziecku bądź też powiązać to kryterium z minimum socjalnym. • Należy wprowadzić mechanizm „złotówka za złotówkę”, który może zmniejszyć ryzyko negatywnych efektów zatrudnieniowych oraz potencjalnego wzrostu szarej strefy. Uwagi do programu: 1. Uwagi ogólne dotyczące kierunku polityki społecznej: Kluczowymi problemami, które powinien podejmować program polityki społecznej w Polsce, są: a) bardzo niski współczynnik dzietności (1.26 w 2013 r.), który w długiej perspektywie może okazać się bardzo poważny w skutkach dla systemu emerytalnego oraz gospodarki; b) niska stopa zatrudnienia (62% w 2014 r.), szczególnie wśród kobiet, a w tej grupie -­‐ wśród matek. Różnica w stopie zatrudnienia między mężczyznami a kobietami wynosi 13 pp. W grupie mężczyzn i kobiet nie posiadających dzieci różnica ta wynosi jednak zaledwie 2 pp., natomiast w grupie osób posiadających dwoje lub więcej dzieci rośnie do ponad 30 pp1. Relacja między stopą zatrudnienia a liczbą posiadanych dzieci jest więc bardzo silna – posiadanie dzieci negatywnie wpływa na wskaźnik zatrudnienia 1
Eurostat. kobiet. Równocześnie, kobiety posiadające pracę są bardziej skłonne do podjęcia decyzji o urodzeniu dziecka 2 . Zapewnienie stabilnych warunków zatrudnienia młodych kobiet oraz możliwości łączenia pracy z wychowywaniem dzieci jest więc warunkiem zarówno wysokiej dzietności, jak i wskaźnika zatrudnienia. Jest to szczególnie istotne ze względu na to, że kobiety są przeciętnie lepiej wykształcone niż mężczyźni. Niski współczynnik zatrudnienia jest problemem samym w sobie – problemów systemu emerytalnego nie rozwiąże wzrost demograficzny, lecz wzrost liczby osób pracujących; c) w Polsce istnieje wysokie ryzyko ubóstwa dzieci oraz rodzin wielodzietnych. Prorodzinna polityka społeczna powinna zatem podjąć próbę rozwiązania tego problemu. W 2014 r. ok 10% dzieci i młodzieży poniżej 18 roku życia znajdowało się w stanie skrajnego ubóstwa. Rodziny wielodzietne stanowiły grupę najbardziej zagrożoną ubóstwem. W 2014 r. 11% osób w gospodarstwach domowych z trójką dzieci żyło w skrajnym ubóstwie. W odniesieniu do gospodarstw z czwórką lub większą liczbą dzieci ten wskaźnik wyniósł 27%3. Zasięg ubóstwa skrajnego w 2014 r. wg typu gospodarstwa domowego (w % osób w gospodarstwach domowych) OGÓŁEM 7,4 gospodarstwo 1-­‐osobowe 2,3 małżeństwo bez dzieci na utrzymaniu 1,8 małżeństwo z 1 dzieckiem 2,7 małżeństwo z 2 dzieci 4,5 małżeństwo z 3 dzieci 11,2 małżeństwo z 4 i więcej dzieci na utrzymaniu 26,9 matka lub ojciec z dziećmi na utrzymaniu 5,6 0 5 10 15 20 25 30 źródło: na podstawie GUS, Ubóstwo ekonomiczne w Polsce w 2014 r., Warszawa 2015, s. 4 Polska powinna tworzyć takie rozwiązania, które wspierają najmniej zarabiające gospodarstwa domowe, umożliwiają łączenie pracy oraz wychowywania dzieci oraz zachęcają do aktywności na rynku pracy. 2. Efektywność transferów pieniężnych w zwiększaniu dzietności Rozważając efektywność proponowanych rozwiązań w kontekście innych dostępnych 2
A. Kurowska, E. Słotwińska-­‐Rosłanowska, Zatrudnienie a pierwsze i drugie urodzenia wśród kobiet w Polsce, "Studia Demograficzne" 1(163), 2013, s. 37-­‐51. 3
GUS, Ubóstwo ekonomiczne w Polsce w 2014 r., Warszawa 2015. instrumentów polityki socjalnej i rodzinnej, na podstawie wyników najnowszych badań OECD można wywnioskować, że pomiędzy transferami pieniężnymi oraz inwestycjami w opiekę instytucjonalną nad dziećmi nie ma fundamentalnej różnicy, jeśli chodzi o skuteczność w zakresie redukcji ubóstwa i nierówności4. Jednocześnie należy zauważyć, że wydatki związane z rozszerzaniem dostępu do usług publicznych, jakimi są żłobki i przedszkola mają znacznie szerszy zakres oddziaływania niż bezpośrednie transfery pieniężne – sprzyjają aktywności zawodowej, poszerzają bazę podatkową i składkową, wyrównują szanse życiowe dzieci, zmniejszają nierówność kobiet i mężczyzn na rynku pracy oraz umożliwiają podjęcie pracy samotnym rodzicom. Biorąc pod uwagę główny cel programu, jakim jest trwałe podniesienie współczynnika dzietności w Polsce, należy wziąć pod uwagę bardzo wątpliwy wpływ samych instrumentów pieniężnych na wzrost dzietności w krajach rozwiniętych. Jak pokazują badania5, zróżnicowanie instrumentów polityki rodzinnej (opieka instytucjonalna, urlopy rodzicielskie, transfery pieniężne) wpływa pozytywnie na decyzje prokreacyjnie, jednak efektu takiego nie da się przypisać samym tylko świadczeniom pieniężnym. Przytaczane analizy wskazują na pozytywny wpływ dobrze zaprojektowanego policy mix na decyzje prokreacyjne, a jednym z jego kluczowych elementów jest też polityka mieszkaniowa6. Jednocześnie w budżecie na rok 2016 przewidziano na ten cel o ok. 30% mniej – i tak bardzo ograniczonych – środków niż w roku 2015. W programie Rodzina 500+ brakuje dowartościowania problematyki niesamodzielności mieszkaniowej jako przyczyny niskiej dzietności. Obecnie w Polsce ponad połowa osób w wieku 18-­‐35 lat mieszka z rodzicami7, a dotychczasowe wysiłki państwa nie prowadziły do systematycznego przeciwdziałania zjawisku niesamodzielności mieszkaniowej. Wydaje się więc, że program Rodzina 500+ może prowadzić do nieskutecznej koncentracji wydatków na jeden instrument. W perspektywie inwestycyjnej wydatek na infrastrukturę opiekuńczą oraz zapewnienie opieki przynosi w długim okresie większe korzyści dla rodzin i państwa niż transfer pieniężny. Projektodawca powinien wobec tego rozważyć skutki nierównomiernego rozwoju różnych instrumentów polityki społecznej na sytuację zawodową i dochodową rodzin, efekty demograficzne oraz stan finansów państwa. Program Rodzina 500+ będzie jednym z najdroższych programów polityki społecznej w Polsce. Jego szacowany koszt wyniesie ok. 16 mld zł w pierwszym roku funkcjonowania (od kwietnia do grudnia) oraz ponad 20 mld zł w kolejnych latach. Program zwiększa również deficyt budżetowy o 0.3 pp w 2016 r. W kontekście tej skali wydatków, szczególnie istotne wydaje się dokładne rozważenie alternatywnych możliwości wydatkowania środków oraz zapewnienie, aby przyniosły one pozytywne ekonomicznie rezultaty w przyszłości. 3. Transfery pieniężne jako instrument polityki społecznej 4
M. F. Förster, G. Verbist, Money or Kindergarten? Distributive Effects of Cash Versus In-­‐Kind Family Transfers for Young Children, OECD Social, Employment and Migration Working Papers no 135, 2012. 5
np. A. Luci, O. Thevenon. The impact of family policy packages on fertility trends in developed countries. 2011. 6
R. Rindfuss, M. Kim Choe (red.), Low and Lower Fertility. Variations across Developed Countries, 2015. Finansowy portret młodych, Badanie Millward Brown na zlecenie Krajowego Rejestru Długów Biura Informacji Gospodarczej, 2014. 7
Niezależnie od powyższych rozważań, istotną zaletą powszechnych transferów pieniężnych jest ich prostota, przekładająca się na niskie koszty administrowania zarówno od bardziej skomplikowanych systemów opartych o sfragmentaryzowane świadczenia i skomplikowane progi dochodowe, jak i od usług publicznych. Wadą tych rozwiązań jest kierowanie środków publicznych do gospodarstw domowych bez względu na ich dochód -­‐ ten „koszt” może być jednak zmniejszony poprzez niższe koszty obsługi administracyjnej. 4. Sztywny próg dochodowy Próg dochodowy 800 zł na osobę w rodzinie przy pierwszym dziecku może generować negatywne skutki zarówno zatrudnieniowe, jak i związane z ryzykiem poszerzenia szarej strefy. Projektowanie systemu polityki społecznej w taki sposób, że przekroczenie określonego progu dochodowego powoduje bezwzględną utratę świadczenia, może powodować spadek stopy zatrudnienia. Osoby mogą powstrzymywać się od wejścia na rynek pracy, aby nie stracić świadczenia. Może to również powodować poszerzenie szarej strefy – osoby będą ukrywać swoje dochody, aby nie tracić prawa do zasiłku. Jest to szczególnie istotne w kontekście tego, że próg dochodowy 800 zł oznacza, że uprawnione do niego gospodarstwa domowe będą należeć do grup osób o najsłabszych dochodach, zaś klin podatkowy dla najsłabiej zarabiających w Polsce jest wyjątkowo wysoki8. Biorąc pod uwagę powyższe uwagi, zasadne jest wprowadzenie zasady „złotówka za złotówkę”, wprowadzonej już w świadczeniach rodzinnych, która spowodowałaby, że gospodarstwa domowe przekraczające próg dochodowy 800 zł na członka gospodarstwa domowego, będą mogły dalej ubiegać się o świadczenie, ale pomniejszone o kwotę, o jaką przekroczyły próg dochodowy. 5. Ocena skutków regulacji, jakość legislacji Projekt przedstawiony do konsultacji nie spełnia wymogów polityki opartej na dowodach (evidence-­‐based policy) oraz nie zawiera celów oraz mechanizmów, które pozwalałyby na ewaluację skuteczności programu. Program powinien być poprzedzony szerokimi analizami identyfikującymi kluczowe przyczyny powodujące niską dzietność w Polsce. Następnie powinien, w oparciu o przeprowadzoną analizę i doświadczenia innych krajów rozwiniętych, proponować rozwiązania zmierzające do rozwiązania tych problemów. Z treści przedstawionego projektu wynika, że taka próba została podjęta w bardzo ograniczonym zakresie. Mimo zrozumienia dla zobowiązania rządu do spełnienia obietnic wyborczych należy podkreślić, że program mimo wszystko powinien zostać poprzedzony dokładnymi analizami przyczyn niskiej dzietności w Polsce, a także zawierać precyzyjnie określone cele, oraz mechanizmy ewaluacji programu. W szczególności niezbędne jest określenie ilościowych celów, jakie powinny zostać osiągnięte. Biorąc pod uwagę charakter programu (transfer pieniężny) sugerowane jest, aby do celów programu dodać cele związane z wyrównywaniem nierówności dochodowych oraz przeciwdziałaniem 8
Patrz np. T. Janyst, K. Muszyński, Regulacje w służbie najsilniejszych: praca i kapitał, Fundacja Kaleckiego, Warszawa 2015. ubóstwu dzieci i rodzin wielodzietnych (szczególnie, że aspekt ten uwypuklają przedstawiciele rządu9). Pod względem jakości regulacji, szczególne wątpliwości budzą arbitralne kwoty znajdujące się w programie. W szczególności trudno ocenić, skąd pochodzą przyjęte kwoty 500 zł na dziecko, 800 zł progu dochodowego uprawniającego do otrzymywania świadczenia na pierwsze dziecko oraz 1200 zł, jeżeli dziecko jest niepełnosprawne. Należy zauważyć, że kwota 800 zł progu dochodowego na pierwsze dziecko nie jest w szczególności tożsama z minimum socjalnym dla rodziny z dzieckiem, wynoszącym 870 zł na rodzinę z małym dzieckiem oraz 923 zł na rodzinę z dzieckiem starszym 10 . Przewidziane kwoty zostały przyjęte arbitralnie i są równocześnie różne od kwot istniejących już w polskich politykach społecznych, na co zwrócono już uwagę w opinii Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Niezrozumiałe przy tym wydaje się wykluczenie z programu Rodzina 500+ gospodarstw domowych z jednym dzieckiem, w których dochody nie sięgałyby minimum socjalnego. 6. Korekta programu Ustawa wprowadza jeden z najdroższych programów polityki społecznej w historii Polski. W oparciu o transfery socjalne odbywające się w ramach programu będą podejmowane decyzje prokreacyjne, jak również decyzje związane z zatrudnieniem (np. wyjście z rynku pracy). Jeżeli program okazałby się nieskuteczny, co w kontekście powyższych rozważań jest prawdopodobne, wciąż będzie bardzo trudno dokonywać ewentualnej zmiany lub korekty. Wprowadzenie programów opartych na poszerzeniu dostępności zorganizowanych usług opieki, zwiększaniu dostępności mieszkań lub też alternatywnych finansowych instrumentów (np. skoncentrowanych obniżkach podatków dla rodzin wielodzietnych) jest dużo łatwiejsze do „skalowania” kosztów (np. ze względu na możliwość przeprowadzania cięć lub ograniczeń w wydatkach), jeżeli programy okazałyby się nieskuteczne. Karol Muszyński Maciej Sobociński analityk Fundacji Kaleckiego analityk Fundacji Kaleckiego 9
http://www.polskieradio.pl/5/3/Artykul/1556774,Wiceminister-­‐rodziny-­‐pracy-­‐i-­‐polityki-­‐spolecznej-­‐dzieki-­‐prog
ramowi-­‐500-­‐najbardziej-­‐wzrosna-­‐dochody-­‐najubozszych
10
IPiSS, Informacja o wysokości minimum socjalnego we wrześniu 2014 r., Warszawa 2014.