III-CZP-0111_14_p

Sygn. akt III CZP 111/14
ZAGADNIENIE PRAWNE
W sprawie z zażalenia K. W. na odmowę dokonania czynności notarialnej przez
notariusza w dniu 26 maja 2014 r.
Czy gminie przysługuje w trybie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21
sierpnia
1997
roku
o
gospodarce
nieruchomościami
prawo
pierwokupu przy sprzedaży niezabudowanej nieruchomości nabytej w
drodze decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania
wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie art. 1
ust. 1a pkt 2 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku
o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności
nieruchomości?
UZASADNIENIE
W dniu 26 maja 2014 roku notariusz E C. odmówiła dokonania czynności
notarialnej polegającej na sporządzeniu aktu notarialnego obejmującego umowę
sprzedaży przez M. K. na rzecz K. W. udziału w wysokości 82/1920 części w prawie
własności niezabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. P., stanowiącej
działki ewidencyjne nr A, B, C, D, E z obrębu […], dla której Sąd Rejonowy w W.
prowadzi księgę wieczystą KW nr […] bez zastrzeżenia prawa pierwokupu na rzecz
W., o którym mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu odmowy notariusz wskazała, że
nieruchomość spełnia przesłanki zawarte w art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Jest
niezabudowana, a jej własność została nabyta przez jej obecnych właścicieli na
podstawie wydanej z upoważnienia Prezydenta W. decyzji w przedmiocie
przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z
dnia 6 lutego 2014 roku, za nr […]/2014. Nabycie to, zdaniem notariusz, jest bez
wątpienia nabyciem od jednostki samorządu terytorialnego. Planowana sprzedaż
1
Nieruchomości miałaby być dokonana na rzecz osoby fizycznej nie spełniającej
przesłanek wskazanych w art. 109 ust. 3 pkt 1 u.g.n. W związku z faktem, że
Nieruchomość spełnia przesłanki z art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n., to podlega prawu
pierwokupu Gminy W. Odnosząc się do podniesionego przez strony chcące zawrzeć
umowę sprzedaży argumentu, że zarówno ustanowienie na rzecz sprzedającego
prawo użytkowania wieczystego Nieruchomości w trybie art. 7 ust. 1 Dekretu z dnia
26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na terenie W., jak i
wydanie wzmiankowanej decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego we
własność, stanowi restytucję własności Nieruchomości, która przysługiwała jego
poprzednikom prawnym przed wejściem w życie Dekretu i jako taka spełnia
przesłanki wskazane w art. 109 ust. 3 pkt 3 u.g.n. – tj. nabycie Nieruchomości
stanowi rekompensatę za utratę własności tej samej Nieruchomości i podniosła, że
wskazany powyżej sposób nabycia Nieruchomości zapewne jest restytucją utraconej
własności nieruchomości, ale nie jest to ani odszkodowanie ani rekompensata.
Zdaniem notariusz nabywana jest ta sama nieruchomość utracona na podstawie art.
1 Dekretu i nie ma tutaj mowy o naprawieniu szkody spowodowanej jej utratą, tym
bardziej, że Dekret w art. 7 ust. 4 przewiduje możliwość uzyskania innej
nieruchomości za przejętą Dekretem nieruchomość. Notariusz wskazała, że w
doktrynie jako przykład zwolnienia z prawa pierwokupu wskazanego w art. 109 ust. 3
pkt 3 u.g.n. podaje się sprzedaż nieruchomości zamiennej uzyskanej w trybie art. 131
u.g.n. Mając na uwadze te argumenty, notariusz nie znalazła podstaw, aby
w przedmiotowej sprawie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki dające możliwość
zawarcia umowy sprzedaży z pominięciem ustawowego prawa pierwokupu.
Na powyższa odmowę dokonania czynności notarialnej, w dniu 20 czerwca
2014 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. prawo o notariacie,
zażalenie złożyła K. W., domagając się uchylenia odmowy dokonania czynności
notarialnej przez Panią E. C., notariusza w W., polegającej na sporządzeniu aktu
notarialnego obejmującą umowę sprzedaży bez zastrzeżenia prawa pierwokupu na
rzecz W. Skarżąca zarzuciła notariuszowi naruszenie prawa materialnego, tj.: art.
109 ust. 3 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 1 oraz art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu poprzez ich błędną
wykładnię i uznanie, że ustanowienie na rzecz następców prawnych przedwojennych
właścicieli Nieruchomości prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na podstawie
Dekretu, które to prawo zostało następnie przekształcone w prawo własności na
2
podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 1ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o
przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości,
nie stanowi rekompensaty za utratę prawa własności Nieruchomości w rozumieniu
art. 109 ust. 3 pkt 3 u.g.n., a w konsekwencji również, że sprzedaż udziału w
Nieruchomości jest objęta prawem pierwokupu na rzecz W.; mimo iż w dniu wejścia
w życie Dekretu własność Nieruchomości przeszła z mocy prawa na rzecz W., a w
miejsce tego prawa w majątku byłego właściciela, po stwierdzeniu przez organ
administracji występowania przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 Dekretu, jako
rekompensata wszedł inny, słabszy tytuł prawny do gruntu aniżeli własność
Nieruchomości, tj. prawo użytkowania wieczystego. Skarżąca zarzuciła również
naruszenie art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie,
że planowana przez strony umowa sprzedaży udziału w wysokości 82/1920 części w
prawie własności Nieruchomości objęta jest prawem pierwokupu na rzecz W., mimo
że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie znajdował przepis art. 109
ust. 3 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 1 oraz art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu.
W uzasadnieniu skarżąca w pierwszej kolejności przedstawiła stan
faktyczny dotyczący statusu Nieruchomości. Wskazała, że decyzją nr […]/2011 z
dnia 1 grudnia 2011r., Prezydent W., działając w trybie art. 7 ust. 2 Dekretu orzekł o
ustanowieniu na 99 lat m.in. na rzecz M.K. w udziale w wysokości 82/1920 części,
prawa użytkowania wieczystego gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako
działka nr A, B, C, D, E. W wykonaniu w/w decyzji, w dniu 25 stycznia 2012 r. przed
M. W., notariuszem w W., została zawarta umowa o oddanie w/w gruntów w
użytkowanie wieczyste. Skarżąca wskazała, że w dalszej kolejności, Zarząd W.,
decyzją nr […]/2014 z dnia 6 lutego 2014 r., działając na podstawie art. 1 ust. 1a pkt
2 w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w
prawo własności nieruchomości, przekształcił nieodpłatnie prawo użytkowania
wieczystego w prawo własności Nieruchomości. Wskazała, że w dniu 26 maja 2014
r. postanowiła zawrzeć z M.K. umowę sprzedaży udziału w wysokości 82/1920 części
w prawie własności Nieruchomości, na podstawie której miała nabyć wskazany
powyżej udział w prawie własności Nieruchomości od M.K. W ocenie K. W. odmowa
dokonania czynności notarialnej przez Panią E. C., notariusza w W., polegającej na
sporządzeniu aktu notarialnego obejmującego wyżej wspomnianą umowę sprzedaży
bez prawa pierwokupu, było bezzasadne. Skarżąca podniosła, że przepis art. 109
3
ust. 3 pkt 3 u.g.n. obejmuje swoją hipotezą również przypadki nabycia prawa
użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 Dekretu, które to prawo w
przedmiotowej sprawie zostało następnie przekształcone w prawo własności
nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy o
przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Skarżąca wyjaśnia, że skoro w dniu wejścia w życie Dekretu prawo własności
Nieruchomości przeszło z mocy prawa na rzecz W. i zarazem w majątku byłego
właściciela lub jego spadkobierców w miejsce tego aktywa, po stwierdzeniu przez
organ administracyjny występowania przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 Dekretu,
weszło
prawo
użytkowania
wieczystego
Nieruchomości,
to
przy
założeniu
planistycznego charakteru tego aktu, ustanowienie prawa użytkowania wieczystego
Nieruchomości nosi znamiona wywłaszczenia za swoistą rekompensatą, a nie
nacjonalizacji bez odszkodowania. W rezultacie, jakakolwiek sprzedaż czy to prawa
użytkowania wieczystego ustanowionego w trybie Dekretu, czy tez prawa własności
powstałego w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo
własności, nie jest objęta prawem pierwokupu gminy, właśnie z uwagi na przepis art.
109 ust. 3 pkt 3 u.g.n.
Rozpoznając zażalenie K. W. Sąd Okręgowy powziął poważne wątpliwości
dotyczące tego, czy gminie przysługuje w trybie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami prawo pierwokupu przy
sprzedaży niezabudowanej nieruchomość nabytej w drodze decyzji w przedmiocie
przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na
podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa
użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Udzielenie odpowiedzi na pytanie sformułowane w sentencji postanowienia
jest niezbędne dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Jest to zagadnienie
prawne mające znaczenie dla rozwoju prawa. Będzie stanowiło ważny precedens dla
rozstrzygania innych, podobnych spraw, a w szczególności okaże się pomocne dla
notariuszy, wśród których, w podobnych sprawach, nie ma jednoznacznej praktyki.
Przedstawiony problem prawny nie został jeszcze rozstrzygnięty przez Sąd
Najwyższy.
4
Zgodnie z brzmieniem art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. gminie przysługuje prawo
pierwokupu
w
przypadku
sprzedaży
niezabudowanej
nieruchomości
nabytej
uprzednio przez sprzedawcę od Skarbu Państwa albo jednostek samorządu
terytorialnego. Z kolei zgodnie z art. 109 ust. 3 pkt 3 u.g.n. prawo pierwokupu nie
przysługuje, jeżeli prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego zostało
ustanowione
jako
odszkodowanie
lub
rekompensata
za
utratę
własności
nieruchomości.
Należy zatem w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, czy w
przypadku, gdy prawo własności nieruchomości zostało uzyskane wskutek decyzji
administracyjnej, na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy o
przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości,
mamy do czynienia z nabyciem w rozumieniu art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n.? Przywołane
powyżej przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo
własności nieruchomości odnoszą się do użytkowników wieczystych nieruchomości,
którzy uzyskali użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 Dekretu i wystąpili z
żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności
nieruchomości, uzyskując prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie
po dniu 13 października 2005 r.
Wydaje się, że przepis art. 109 ust 1 pkt 1 u.g.n. swoją dyspozycją obejmuje
wszystkie formy nabycia, w tym w drodze decyzji administracyjnej. Bez znaczenia
jest, czy nieruchomość była wcześniej w użytkowaniu wieczystym oraz kto i w jakim
trybie został jej wieczystym użytkownikiem.
Przepis art. 109 ust. 1 pkt 2 u.g.n.
stanowi przecież, że gminie przysługuje prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży
prawa
użytkowania
wieczystego
niezabudowanej
nieruchomości
gruntowej,
niezależnie od formy nabycia tego prawa przez zbywcę. Omawiany pogląd, który w
niniejszej sprawie zaprezentowała notariusz, nakazuje również wzięcie pod uwagę
literalnego brzmienia przepisu art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n., gdzie forma nabycia nie
została w jakikolwiek sposób ograniczona. Takie stanowisko spotykamy również w
doktrynie i literaturze, gdzie podnosi się, że: „(…) prawem pierwokupu objęte są
nieruchomości nabyte uprzednio od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego niezależnie od sposobu ich nabycia. Wchodzi tu więc w grę nabycie
własności na podstawie czynności prawnej, decyzji administracyjnej, a nawet na mocy
ustawy”. (Jacek Górecki, Komentarz do art. 109 u.g.n., LEX).
5
W tym miejscu powstaje kolejne pytanie, czy w przypadku gdy:
a) osoby fizyczne uzyskały prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7
Dekretu,
b) na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 4 ustawy o przekształceniu
prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, doszło do
przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz
osób fizycznych,
prawo użytkowania wieczystego, a później prawo własności zostało ustanowione jako
odszkodowanie lub rekompensata za utratę własności nieruchomości (art. 109 ust. 3
pkt 3 u.g.n.)?
Zgodnie z poglądem zaprezentowanym w niniejszej sprawie przez notariusz,
uzyskanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 Dekretu, czy też
przekształcenie tego prawa w prawo własności, stanowi co prawda restytucję
utraconej nieruchomości, ale nie jest to ani, odszkodowanie, ani rekompensata.
Uzyskanie prawa użytkowania wieczystego, czy też nabycie prawa własności dotyczy
tej samej nieruchomości, która została utracona na podstawie art. 1 Dekretu i nie
może być tutaj mowy o naprawieniu szkody spowodowanej jej utratą. Takiego
odszkodowania lub rekompensaty można byłoby się dopatrzeć w innym przepisie
Dekretu, a mianowicie w art. 7 ust. 4, mówiącym o tym, że w przypadku
nieuwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 Dekretu, gmina zaofiaruje
uprawnionemu, w miarę posiadania zapasu gruntów – na tych samych warunkach
dzierżawę wieczystą gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na
takim gruncie. W tym miejscu należy przedstawić również stanowisko prezentowane
przez doktrynę, która jako przykład odszkodowania, o którym mowa w art. 109 ust. 3
pkt 3 u.g.n. podaje art. 131 i art. 98 ust. 3 u.g.n. W sposób wyraźny jest tutaj mowa o
nieruchomości zamiennej. Z kolei, co do rekompensaty, doktryna dopatruje się jej w
przepisie art. 105 ust. 2 u.g.n., dotyczącego postępowania scaleniowego i
podziałowego (G. Matusik, komentarz do art. 109 u.g.n., Lex Polonica). Stojąc na tym
stanowisku, należy podnieść, że o wyłączeniu prawa pierwokupu w przedmiotowej
sytuacji moglibyśmy mówić wówczas, gdyby ustawodawca przewidział taką sytuację
w katalogu przesłanek wymienionych w art. 109 ust. 3 u.g.n. W powyższym artykule
brak jest jednak jasno wyszczególnionego punktu zawierającego wyraźną przesłankę
stwierdzającą, że prawo pierwokupu nie przysługuje w przypadku sprzedaży
6
niezabudowanej
nieruchomości
nabytej
w
drodze
decyzji
w
przedmiocie
przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu.
Przy takim ujęciu problemu nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z
wyłączeniem prawa pierwokupu. Racjonalny ustawodawca powinien bowiem
wyraźnie wskazać taką okoliczność wprowadzając kolejny punkt w art. 109 ust. 3
u.g.n. Reasumując, z racji, że przepis art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. swoją dyspozycją
obejmuje wszystkie formy nabycia niezabudowanej nieruchomości, w tym w drodze
decyzji administracyjnej, to zgodnie z tym poglądem, gminie przysługuje prawo
pierwokupu przy sprzedaży niezabudowanej nieruchomość nabytej w drodze decyzji
w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności
nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy o
przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Przy odmiennym ujęciu problemu, który w niniejszej sprawie został
zaprezentowany przez skarżącą, uzyskanie prawa użytkowania wieczystego na
podstawie art. 7 Dekretu powinno być potraktowane jako odszkodowanie lub
rekompensata za utratę własności nieruchomości. W takiej sytuacji byli właściciele,
którzy utracili własność uzyskują słabsze prawo do gruntu, w postaci prawa
użytkowania wieczystego. Jest to zatem rekompensata, która ma na celu wyrównanie
strat. Powoływany jest tutaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał w
uzasadnieniu stwierdził: „Praktyka władz administracyjnych rozminęła się z
przepisami dekretu z 26 października 1945 r. Choć zniszczenie W. przez okupanta
uzasadniało komunalizację gruntów w tym mieście, to jednak prawodawca daleki był
od przerzucenia na dotychczasowych właścicieli kosztu tej komunalizacji, lecz
przeciwnie przyznał im określone uprawnienia majątkowe, mające stanowić
rekompensatę za komunalizację” (Uchwała TK z dnia 18.06.1996 r., W 19/95). Skoro
zatem ustanowienie na rzecz byłych właścicieli prawa użytkowania wieczystego
gruntu stanowi odszkodowanie lub rekompensatę, to wskutek przekształcenia prawa
użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 w
związku z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu, ten charakter rekompensacyjny,
odszkodowawczy pozostaje wciąż aktualny. I z tej też racji przepis art. 109 ust. 3 pkt 3
u.g.n. obejmuje swoją hipotezą również przypadki nabycia prawa użytkowania
wieczystego na podstawie art. 7 ust. 2 Dekretu, które to prawo zostało następnie
7
przekształcone w prawo własności nieruchomości na mocy art. 1 ust. 1a pkt 2 w zw. z
art. 4 ustawy o przekształceniu. A zatem sprzedaż, czy to prawa użytkowania
wieczystego ustanowionego na podstawie art. 7 ust. 1 Dekretu, czy też prawa
własności powstałego wskutek przekształcenia w/w prawa użytkowania wieczystego,
nie jest objęta prawem pierwokupu gminy.
Analizowane zagadnienie, w sytuacji, w której prawo użytkowania wieczystego
zostało przekształcone w prawo własności nieruchomości w drodze decyzji
administracyjnej na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy o
przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości,
można też ująć w ten sposób, że w takim stanie faktycznym i prawnym nie mamy w
ogóle do czynienia z nabyciem, o którym mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Pogląd
ten wywodzi się ze stanowiska, zgodnie z którym art. 109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. dotyczy
niezabudowanych nieruchomości nabytych uprzednio od Skarbu Państwa albo
jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w drodze czynności prawnej.
Takie spojrzenie na przedmiotową sprawę wyłączałoby spod dyspozycji art. 109
ust. 1 pkt 1 u.g.n. sytuację, w której prawo użytkowania wieczystego zostało
przekształcone w drodze decyzji administracyjnej w prawo własności na podstawie
art. 1 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa
użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie mielibyśmy bowiem
tutaj do czynienia z nabyciem w rozumieniu omawianego przepisu prawa. Przy tej
okazji przytaczana jest argumentacja, że skoro w doktrynie przeważa pogląd, że
zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest nabyciem uprzednim w rozumieniu art.
109 ust. 1 pkt 1 u.g.n. od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to
analogicznie za takie nabycie nie powinno być uznane uzyskanie prawa własności w
drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo
własności na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa
użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. (M. Watrakiewicz:
„Sprzedaż tzw. odzyskanej nieruchomości warszawskiej a prawo pierwokupu gminy”,
s. 75 – 76, Nowy Przegląd Notarialny nr 3 (57) 2013 i przywołana tam literatura).
Wedle tego poglądu, wskutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w
prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy o przekształceniu prawa
użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, dopiero w chwili
wydania decyzji administracyjnej dochodzi do przywrócenia utraconego prawa
8
własności do danej nieruchomości. Nie ma zatem mowy o „uprzednim nabyciu” (M.
Watrakiewicz: „Sprzedaż …, s. 75, Nowy Przegląd Notarialny nr 3 (57) 2013).
Reasumując odpowiedzi na postawione Sądowi Najwyższemu pytanie, są w
praktyce rozbieżne. Przedstawienie argumentacji wskazujące na sprzeczne ze sobą
oceny prawne przemawia za skorzystaniem z instytucji pytania prawnego
skierowanego do Sądu Najwyższego, którego stanowisko jest niezbędne dla
rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed Sądem Okręgowym w W., co ma z kolei
doniosłe znaczenie dla praktyki sądowej i rozwoju prawa. Wyjaśnienie wskazanego w
pytaniu zagadnienia przyczyni się nie tylko do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,
ale także innych podobnych spraw.
/km/
9