BEZPIECZEŃSTWO IMPREZ MASOWYCH

BEZPIECZEŃSTWO IMPREZ MASOWYCH- „MAŁE” CZY „DUŻE? PIWKO?
Piotr Łebek, Joanna Nycz-Kowalska
Na niespełna rok przed Euro 2012, w obliczu incydentów z pseudokibicami na stadionach piłkarskich,
rozgorzała dyskusja nad kształtem obowiązującej ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Polem
ożywionej debaty stał się rządowy projekt nowelizacji ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (druk
sejmowy nr 4281). W uzasadnieniu rządowego projektu czytamy, iż zapewnienie bezpieczeństwa i
egzekwowania prawa winno odbywać się poprzez obowiązek stworzenia na obiektach piłkarskich
elektronicznego systemu identyfikacji (do 1 stycznia 2014 r. na wszystkich obiektach), rozszerzenie
zakazu klubowego na mecze wyjazdowe oraz wyposażenie organizatorów w dodatkowe narzędzia
umożliwiające wyeliminowanie z grona kibiców osób, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie,
że w czasie imprezy masowej mogą one stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa. W zakresie penalizacji
dostrzegalne są przede wszystkim wyodrębnienie w katalogu kar prawa organizatora do niezakłóconego
przeprowadzania imprezy, wprowadzenie tzw. "rozprawy odmiejscowionej" oraz elektronicznej kontroli
osób objętych zakazem stadionowym.
Małe piwko
Niewątpliwie postulowane zmiany w swoim założeniu można poczytywać za słuszne. Tym niemniej
sposób ich przygotowywania pozostawia wiele do życzenia. Wiele z proponowanych regulacji budzi
wątpliwości o czysto konstytucyjnym charakterze. Należy mieć nadzieję, iż przyśpieszony tryb
rozpatrywania proponowanych zmian przez rząd nie przyczyni się do przysłowiowego "wylania dziecka z
kąpielą". Zauważalnym w pracach komisji jest pośpiech, który w obliczu tak istotnego problemu jakim
jest bezpieczeństwo imprez masowych nie sprzyja pogłębionej refleksji. I nie chodzi tu w cale o to, że
dobrze rozumiana szybkość działań legislacyjnych jest czymś złym, ale ustawa o bezpieczeństwie imprez
masowych po ponad 2 latach obowiązywania zasługuje na nowelizację, która kompleksowo zajmie się
dostrzeżonymi w praktyce problemami, a nie tylko ad hoc ureguluje zagadnienia o czysto medialnym
charakterze. W tym kontekście warto przypomnieć, iż prace nad ustawą bim z 2009 r. również odbywały
się w ekspresowym tempie, w szczególności jeżeli chodzi o przepisy karne. Przewodniczący Komisji
Spraw Wewnętrznych i Administracji M. Biernacki argumentował wówczas, iż: "Ustawa musi wejść w
życie. Musimy sprawdzić, jak będzie działać. Na pewno pojawi się potrzeba poprawienia czegoś. Nie
wierzę bowiem, abyśmy od razu stworzyli znakomite prawo (…). Przed nami wielkie wyzwanie w postaci
Euro 2012. Byłoby źle, gdyby przed 2012 r. odbywały się jakieś burdy i awantury. Chodzi o to, aby polscy
kibice chcieli przyjść na mecz ze swoimi rodzinami oraz chcieli wypić "piwko" (ale nie obligatoryjnie)".
Nie można odmówić M. Biernackiemu racji na pewno co do dwóch kwestii: burdy i awantury w trakcie
Euro 2012 są niedopuszczalne, oraz, że prawo, w domyśle ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych,
nie jest doskonałe. Jeżeli chodzi o kwestię piwka to wydaje się ona być przesądzone i to pomimo
kategorycznego sprzeciwu samych kibiców. Projekt rządowy zakłada, że na imprezach masowych, z
1
wyłączeniem imprezy masowej podwyższonego ryzyka, dozwolona będzie sprzedaż, podawanie i
spożywanie napojów zawierających nie więcej niż 3,5% alkoholu. Korzystając z doświadczeń naszych
zachodnich sąsiadów przyjęto, że uczestnik imprez masowych, w tym kibice imprez sportowych, winni
mieć możliwość zakupu i spożywania piwa w trakcie imprez masowych. Czas pokarze czy było to
zasadne. Tym niemniej kwestia piwa nie jest jedyną wątpliwą kwestią w przygotowywanej nowelizacji.
Można by nawet pokusić się o stwierdzenie, iż jest to "małe piwko" w kontekście pozostałych
problemów.
Duże piwko
Wiele racji ma Ogólnopolski Związek Stowarzyszeń Kibiców, który zarzuca regulacjom dotyczącym
zakazu klubowego arbitralność i brak kontroli. I nie chodzi tutaj o sam zakaz klubowy, który odwołując
się do doświadczeń angielskich okazał się być bardzo skutecznym instrumentem walki z tzw. hooligans
(od 2000 r. 94 % osób objętych zakazami nie stwarza już zagrożenia dla bezpieczeństwa imprez
sportowych).
Upublicznienie sfery o niewątpliwe prywatnoprawnym charakterze, jakim jest sfera sprzedaży i odmowy
wpuszczenia na stadion, winna wiązać się odpowiednimi gwarancjami, wynikającymi nie tylko z trybu
odwoławczego, ale również z konstytucyjnej zasady zakazu dyskryminacji i prawa każdego obywatela do
dostępu do dóbr kultury, w tym i sportu.
W obecnym kształcie o takowych nie może być mowy mając chociażby na uwadze instrukcyjne terminy
rozpatrywania odwołań kibiców od zakazów czy zasady obowiązywania zakazu w czasie.
Zupełnie niezrozumiałym w tym kontekście jest również niedostrzeganie przez projektodawców, i to
pomimo głośnego wyroku Warszawskiego Sądu Administracyjnego w sprawie ŁKS Łódź, iż działania
krajowych związków sportowych, w tym PZPN są postrzegane w orzecznictwie sądowym jako działania
organów administracyjnych. Jest to o tyle istotne, iż to do organizatorów rozgrywek, a więc co do zasady
krajowego związku sportowego (PZPN) lub podmiotu prowadzącego rozgrywki ligowe (Ekstraklasa S.A),
wnoszone są odwołania. Wymusza to tym samym na organach odwoławczych stosowanie standardów
wymaganych przez kodeks postępowania administracyjnego, który nota bene w obecnej ustawie w
zakresie masowych imprez sportowych będących meczem piłki nożnej nie wiedząc czemu został
wyłączony. Na tym tle budzi również wątpliwości pozycja Ekstraklasy S.A, która na podstawie umowy z
PZPN wykonuje przekazane na nią kompetencje w zakresie organizacji rozgrywek na najwyższym
poziomie rozgrywek ligowych w piłce nożnej. Sygnalizowany problem wydaje się dostrzegać i sam
projektodawca wprowadzając do ustawy nową instytucję w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie,
nie wiążąc jednak ze stosownym faktem głębszej refleksji nad charakterem samego zakazu.
Wątpliwą z punktu widzenia Konstytucji jest próba rozszerzenia prawa organizatora do odmowy
sprzedaży biletu lub odmowy wejścia kibica na imprezę o czysto o cenną przesłankę "uzasadnionego
podejrzenia". Tak formułowany przepis nie spełnia wymagań precyzyjności i przewidywalności jego
stosowania. Konstytucyjna zasada określoności ustawowej ingerencji w sferę praw i obowiązków
2
adresatów norm zakazuje formułowania treści przepisów prawa tak aby mającym je stosować
pozostawiano nadmierną swobodę ich stosowania. W orzecznictwie TK wyraźnie akcentuje się fakt
naruszenia przewidywalności przepisu w sytuacji w której ustalenie znaczenia pojęć nieostrych powierza
się organom stosującym te przepisy czyni to z nich faktycznie organy prawotwórcze (K 4/03 z 11 V 2004
r. ).
Budzącym zdziwienie jest również nie podjęcie przez rząd dialogu z organizatorami masowych imprez
sportowych w przedmiocie kosztów zabezpieczania imprez (liczebność służb porządkowych i
medycznych). Wartym rozważenia jest postulat Krajowej Izby Sportu, która proponuje wprowadzenie do
ustawy przepisów pozwalających organizatorom imprez sportowych o ugruntowanej renomie (3 letnik
okres karencji; np. siatkówka) na obniżenie liczby służb porządkowych. Innym problemem jest próba
wprowadzenie przez rząd sztywnych ram dotyczących zasad zabezpieczenia medycznego. Nie można
odmówić projektodawcy racji w tym, że stosowne rozporządzenie ministra zdrowia wyznaczy pewien
próg ochrony dla uczestników. Sęk tkwi w tym, iż nikt nie wie jaki będzie to próg. W pełni zasadne są
obawy organizatorów, którzy przypuszczają, iż ten próg może okazać się zbyt wysoki. Nie może bowiem
zapominać, iż od wejścia ustawy o bim w 1999 r. ilość imprez masowych systematycznie maleje ( w 1999
r. – 16 0805, w 2008 r. – 6230 ). Przyjęcie zbyt wysokiego progu może okazać się "gwoździem do
trumny" dla masowego sportu.
Równie istotnym jest również sposób wprowadzania przez rząd do ustawy przepisów penalizujących,
który w bardzo szerokim stopniu wchodzą w zakres regulacji kodeksu karnego i kodeksu wykroczeń. Nie
powinno tym samym dziwić zgłaszane w toku posiedzeń przez biuro legislacyjne zastrzeżenia, że tak
tworzone prawo narusza konstytucyjną zasadę rzetelnej legislacji w zakresie w jakim pomija kodeksowy
tryb zmian obowiązujących przepisów karnych.
Za plus uznać należy rozszerzenie katalogu zachowań penalizowanych przez art. 244 kk o zakaz
stadionowy co uzupełnia lukę jaka powstała po uchwaleniu ustawy z 2009 r. Wciąż nierozstrzygnięty
zostaje problem ewentualnej konstytucyjności przepisów o "odmiejscowieniu rozpraw". Tą kwestię
rozstrzygnie jednak Trybunał Konstytucyjny, jeżeli kontrowersyjny przepis wejdzie w życie.
Imprezy masowe jak zakładnik piłki nożnej
Patrząc na przygotowywaną nowelizację ustawy o imprezach masowych trudno nie oprzeć się wrażeniu,
iż organizacja imprez masowych staje się powoli zakładnikiem piłki nożnej.
Medialność tematu pseudokibiców czyni z podejmowanych prób legislacyjnych istne "prawo spektaklu",
które wydaje się pomijać inne równie istotne aspekty organizacji imprez masowych.
Czy wydarzenia historycznego już Pucharu Polski po raz pierwszy unaoczniły rządzącym istniejący od lat
problem? Oczywiście rychłość Euro 2012 może i uzasadniać pośpiech rządzących, którzy w ciągu
ostatnich trzech lat nie podjęli ani jednej próby społecznego dialogu z aktywnym środowiskiem
kibicowskim, którego reprezentantem jest dziś Ogólnopolski Związek Stowarzyszeń Kibiców. Warto
3
pamiętać, że obserwowany w ciągu ostatnich lat wzrost bezpieczeństwa na piłkarskich stadionach
zawdzięczać należy w dużej mierze właśnie organizacjom kibiców, których głos powinien zostać wzięty
pod uwagę. Prawdą jest również, iż trudno jest stworzyć "prawo znakomite". Nie można jednak z góry
zakładać, że wszystko można później poprawić.
Piotr Łebek, redaktor naczelny SportLex.pl
Joanna Nycz-Kowalska, Proton Relations sp. z o.o.
Data publikacji artykułu na wortalu SportLex.pl: 1 października 2011 r.
4