Rola prawa miejscowego w planowaniu przestrzennym

PANEL II: UWARUNKOWANIA PRAWNE
Pan Jerzy Stępień – Sędzia Trybunału Konstytucyjnego w stanie spoczynku
Rola prawa miejscowego w planowaniu przestrzennym
I.
Na tle tego co pozostawiły nam urbanistycznie i architektonicznie poprzednie wieki, a co zostawimy w
spadku następnym pokoleniom, nie mamy raczej powodów do dumy. Czy czujemy się gdzieś lepiej, niż w
obrębie zabudowy starych średniowiecznych miast? Czy długo trzeba przekonywać do zauważenia
atrakcyjności mojego rodzinnego Sandomierza? A czy są gdzieś droższe mieszkania od tych na
krakowskim rynku? I to od tych położonych w bezpośrednim sąsiedztwie kościoła mariackiego? Nie ma ani w Warszawie, ani w Gdyni.
Okazuje się współcześnie, że to, co zbudowano w późnym średniowieczu na podstawie lokalizacji
regulowanych przez Prawo magdeburskie, nadal jest niezwykle atrakcyjne - nie tylko pod względem
estetyki, ale także swojej funkcji. Znakomicie broni się urbanistyka i architektura aż po lata trzydzieste
ubiegłego wieku - łącznie z tym co zbudowano na terenie zaborów pruskiego i austriackiego, a także z tym,
co wzniesiono w Królestwie Polskim do lat trzydziestych XIX wieku. Można wręcz powiedzieć, że
poprzednie wieki nie pozostawiły nam niczego, czego musiałyby się wstydzić…
Ale, zauważmy, nikomu do drugiej połowy XX wieku nie przyszłoby do głowy budować czegokolwiek w
Sandomierzu po prawej stronie Wisły: na terenach zalewowych. Teraz mieszka tam, głównie w zabudowie
niskiej, kilka tysięcy mieszkańców, cierpiąc niemal regularnie z powodu nie tyle estetyki tej zabudowy, ale z
powodu niemal regularnych powodzi. To samo trzeba, niestety, powiedzieć o dzielnicach Wrocławia,
zbudowanych w ostatnich dziesięcioleciach również na terenach zalewowych.
Porównując dziedzictwo wieków z „osiągnięciami” ostatniego półwiecza, trzeba dojść do wniosku, że
współczesne pokolenia jawią się na tamtym tle niczym troglodyci.
Miejmy także świadomość, że to co zostanie zniszczone nawet w czasie wojny, da się odbudować w skali
jednego, najwyżej dwóch pokoleń. Można usunąć z czasem nawet dotkliwe straty w zasobie ludności. Ale
błędy popełniane w gospodarce przestrzennej będą zwykle nieodwracalne, a układ ciągów
komunikacyjnych, a nawet ulic pozostanie niezmieniony nawet przez tysiąclecia, choć – tak w Rzymie –
budynki wzdłuż tych ulic będą wielokrotnie przebudowywane, albo usuwane i budowane całkiem na nowo.
Ta obserwacja wielowiekowego doświadczenia pozwala postawić tezę, że naprawdę bezcenna jest przede
wszystkim przestrzeń jako taka, a błędy popełnione w jej organizacji i poprzez niewłaściwe zarządzanie
generują niepowetowane straty.
II.
Jedną z przyczyn takiego stanu rzeczy jest z pewnością ułomność zarówno polityki przestrzennej skali
kraju, regionów i gmin, jak i ustawodawstwa w tym zakresie.
W art. 6 uchwalonej w 1990 r. ustawy o samorządzie terytorialnym w katalogi zadań własnych
problematyka zagospodarowania przestrzennego znalazła się w punkcie pierwszym. Miał to być czytelny
sygnał ustawodawcy na początku transformacji, że odrodzone samorządy lokalne muszą uczynić
gospodarkę przestrzenną swoim priorytetem. Wiele miast przystąpiło niemal na drugi dzień po wyborach
samorządowych do opracowywania nowych planów ogólnych i szczegółowych, angażując w to bardzo
poważne środki. Tak uczyniono na przykład w Łodzi, uznając tę wyraźną ustawową zachętę za dobrą
monetę. Przykładów ambitnego planowania przestrzennego w okresie 90-94 da się wskazać wiele.
Niestety, już w 1994 r., po zmianach w wyniku wyborów z 1993 r., uchylono wszystkie dotychczas
obowiązujące plany zagospodarowania, zobowiązując gminy do uchwalenia nowych planów w ciągu 5 lat.
Trudno sobie wyobrazić, by ówcześni decydenci mogli nie mieć świadomości, że jest to zadanie
niewykonalne. Kolejne ustawy przesuwały ten okres prowizorki na kolejne lata. Nieodżałowany prof. Michał
Kulesza nazwał ten proceder zbrodnią przeciwko podstawowym zasadom gospodarki przestrzennej.
Obserwując następstwa tamtych decyzji z 1994 r., nie sposób nie zgodzić się z jego tak dramatycznie
krytyczną oceną polityki przestrzennej ostatnich lat, co ma związek z wejściem w życie z dniem 1 stycznia
1995 r. ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, dwukrotnie następnie nowelizowanej.
Aktualnie planami zagospodarowania przestrzennego jest pokryte zaledwie niecałe 30 procent tego, co
planami powinno być objęte, a jednocześnie plany ogólne i szczegółowe przeznaczają pod budownictwo
mieszkalne tak rozległe tereny, że mogłyby one z powodzeniem służyć pod budownictwo dla ponad 80
milionów mieszkańców. Niektóre szacunki wymieniają tu nawet większe liczby, w sytuacji, kiedy wszystkie
dane demograficzne wskazują raczej na zmniejszanie się populacji w perspektywie półwiecza, a nie na jej
zwiększenie.
Już na tym przykładzie widać wystarczająco ostro, że współczesne planowanie przestrzenne ma niewiele
wspólnego z racjonalnym gospodarowaniem przestrzenią, za to nie trudno tu o podejrzenia, że znakomicie
służy celom spekulacyjnym. W ostatnich dwudziestu latach odrolniono na przykład około 600 tys. ha
użytków rolnych.
Nie od rzeczy będzie też zauważyć, że nieracjonalne rezerwowanie terenów pod budownictwo ponad
rzeczywiste potrzeby rodzi poważne zobowiązania finansowe wobec gmin, wynikające z przeznaczenia
części tych terenów pod drogi. Zobowiązania te w wielu przypadkach przekraczają możliwości finansowe
gmin i niebawem mogą stać się powodem licznych procesów, prowadzących do załamania się nie tylko
gospodarki przestrzennej, ale całości finansów lokalnych. Bezpośrednie zobowiązania z tego tytułu
wyliczane są wstępnie na 120 miliardów zł., a przecież nie mniej istotne są w tym wypadku szkody
społeczne.
III.
Pora w kontekście powyższych uwag zapytać o tytułową rolę prawa miejscowego w odniesieniu do
planowania przestrzennego.
Nowa ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. nie pozostawia wątpliwości, że
każdy miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ), z
kolei Konstytucja zalicza prawo miejscowe do prawa powszechnie obowiązującego, ograniczając jego
obowiązywanie do obszaru właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego, bądź danego organu
administracji rządowej.
Na marginesie tej kwestii zauważmy, że nie udało się jednoznacznie do dziś zdefiniować pod tym
względem studium, które musi poprzedzić każdy plan ogólny. Nie wiadomo jaki jest jego charakter prawny,
czy jest w ogóle prawem miejscowym, czy raczej aktem o charakterze strategicznym, by nie powiedzieć
politycznym. Niejednoznaczne jest orzecznictwo sądowe na tym tle, ale trudno dziwić się rozbieżnościom w
tej materii, skoro tak nieprecyzyjna jest pod tym względem sama materia ustawowa.
Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są jednak – jak to zauważył Trybunał Konstytucyjny (w
sprawie Sk 42/02) – aktami szczególnego rodzaju, mieszczą się bowiem pomiędzy klasycznymi aktami
normatywnymi, a klasycznymi aktami indywidualnymi związanymi ze stosowaniem prawa. Ta specyfika
aktu planowania przestrzennego decyduje - zdaniem Trybunał Konstytucyjnego - m. in. o wyłączeniu
planów zagospodarowania przestrzennego spod jego kontroli, także i z tego powodu, że sąd konstytucyjny
nie dysponuje odpowiednimi narzędziami kontroli okoliczności faktycznych, determinujących poszczególne
rozwiązania planistyczne. Nie oznacza to jednak, że plany przestrzenne nie podlegają wystarczająco silnej
kontroli. Na straży zgodności planów z ustawami i rozporządzeniami wykonawczymi w imię ochrony praw
jednostki stoją bowiem sądy administracyjne. Tyle Trybunał Konstytucyjny.
Z pewnością powyższa teza jest uzasadniona w odniesieniu do ochrony interesu indywidualnego, ale czy
jest równie trafna także z punktu widzenia interesu ogólnego?
Na pierwszy rzut oka wydaje się, że funkcjonujący tryb nadzoru nad działalnością prawotwórczą jednostek
samorządu terytorialnego jest wystarczający. Każda uchwała rad podlega przecież z urzędu badaniu
organów nadzoru z punktu widzenia legalności. Teoretycznie rzecz biorąc nie powinno być tu powodów do
niepokoju, ale nie trudno też zauważyć, że nadzór wojewodziński nad aktami planowania przestrzennego
jest bardzo formalny i nie wnika w merytoryczną stronę planów. W zasadzie nie może być inaczej,
ponieważ konstytucyjna samodzielność gmin, a przede wszystkim nadzór prowadzony wyłącznie pod
względem zgodności z prawem uniemożliwia aktualnie kontrolę planowania przestrzennego pod względem
celowości. Gdyby jednak w przyszłości pojawiły się normy prawne, które eliminowałyby na poziomie ustawy
dostrzeżone najpoważniejsze anomalie w formie konkretnych zakazów czy nakazów, wówczas nadzór
legalny mógłby być bardziej efektywny.
Z pewnością taką anomalią jest tworzenie planów dla nowych terenów, w sytuacji kiedy tereny już objęte
planami nie zostały dostatecznie wykorzystane. Absurdem jest tworzenie planów dla działek
jednohektarowych, a nawet mniejszych. Absurdem tworzenie warunków do powstawanie tzw. budownictwa
„narolnego”. Bardo poważne szkody przynosi w zdecydowanej większości przypadków tworzenie faktów
dokonanych wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy, nie opartej o wcześniejszy plan
przestrzenny. Tego rodzaju praktyka, wywodząca się z tzw. prawa sąsiedztwa – instytucji recypowanej z
niemieckiego systemu prawnego, realizowanej tam w zupełnie innych warunkach prawnych i przede
wszystkich kulturowych – przyniosła dotychczas wiele szkód i powinna być w przyszłości, jako w naszych
warunkach patogenna, całkowicie wyeliminowana.
Trzeba także zadać pytanie, czy dotychczasowy model nadzoru wojewodzińskiego jest w tym przypadku w
ogóle właściwy. Sprawy na tle planowania przestrzennego mają tak wiele aspektów finansowogospodarczych, że może warto zastanowić się nad przeniesieniem kognicji w tym zakresie na regionalne
izby obrachunkowe. Wymagałoby to, oczywiście, kadrowego wzmocnienia samych izb, ale ponieważ ich
funkcja nadzorczo-kontrolna nad samorządem powinna być w ogóle na nowo przemyślana, może warto
przynajmniej ten problem poddać poważniejszej debacie publicznej.
IV.
Wśród wielu pytań, które pojawiają się na tle planowania przestrzennego, a przede wszystkim w związku z
prawnymi uwarunkowaniami tej problematyki, musi także paść pytanie o konstytucyjne ramy prawa
miejscowego a przede wszystkim o istotę i charakter tego prawa.
Dominująca linia orzecznictwa, szczególnie sądów administracyjnych, zdaje się wskazywać, że prawo
miejscowe jest zaliczane w praktyce do kategorii aktów wykonawczych w stosunku do ustaw, tymczasem
zestawienie artykułów 92 ust. 2 i 94 Konstytucji nie pozwala na taką prostą afiliację. Rozporządzenia, o
których mowa w Rozdziale III Źródła prawa, są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia
zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania
rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Natomiast w art. 94 wymaga ustanawiania aktów prawa miejscowego w granicach i na podstawie
upoważnień zawartych w ustawie, co jest konwencją ogólnej normy art. 7 (zasada legalizmu organów
władzy publicznej). Nie ma w tym przypadku mowy o wykonawczym celu prawa miejscowego, ani o
zakresie spraw przekazywanych do uregulowania, ani też o wytycznych dotyczących treści aktu. Zakres
swobody prawotwórczej jest tu zatem zdecydowanie szerszy. Prawo miejscowe nie może być ustanawiane
w oderwaniu od treści ustaw, ale nie musi być powiązane z nimi funkcją wykonawczą (celem
wykonawczym), czego zdaje się nie dostrzegać orzecznictwo sądów administracyjnych.
W kontekście tych rozważań nie powinno jednak przede wszystkim ujść uwadze, że pomimo ponad
piętnastoletniego już obowiązywania Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. do dzisiaj nie zostało zrealizowane
polecenie zawarte w zdaniu drugim art. 94: Zadania i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określi
ustawa.
Ustrojodawca posłużył się w tym przypadku taką samą formułą legislacyjną, jak na przykład w art. 63, czy w
art. 64-68. Przy czym w każdym innym wskazanym przypadku polecenia pod adresem zwykłego
ustawodawcy zostały już zrealizowane, natomiast norma art. 94 zd. drugie ciągle czeka na swoją
materializację.
Nie ulega wątpliwości, że gdyby ustawa określająca zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego
została uchwalona, standard prawa miejscowego siłą rzeczy podniósłby się zdecydowanie, a jej treść
dałaby podstawy do wyeliminowania wielu mankamentów prawa miejscowego – także w zakresie
stanowienia planów przestrzennych.