polityka spójności i płatności bezpośrednie – zarys problemu

polityka spójności i płatności bezpośrednie – zarys problemu

FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA
SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI
ROLNEJ
ul. Wspólna 30
tel. (+48 22) 623-19-80
Pokój 330
623-19-81
00 - 930 Warszawa
fax. (+48 22) 623-19-89
http://www.fapa.com.pl/saepr
e-mail: [email protected]
POLITYKA SPÓJNOŚCI I PŁATNOŚCI
BEZPOŚREDNIE – ZARYS PROBLEMU
WERSJA WSTĘPNA
AUTORZY: Jan Fałkowski, Tomasz Wołek
WARSZAWA, KWIECIEŃ 2009 R.
1
Wstęp
W ostatnim czasie wiele uwagi poświęca się relacjom zachodzącym pomiędzy Wspólną
Polityką Rolną i Polityką Spójności. Odwołania do tego tematu pojawiają się w dokumentach
programowych obu tych polityk, jak również w pracach naukowych podejmujących
problematykę związaną czy to z rolnictwem i obszarami wiejskimi czy też z rozwojem
regionalnym. Z jednej strony, wskazuje się na te obszary polityki rolnej, które pokrywają się z
obszarami objętymi celami i funduszami polityki spójności (Grosse, 2008; Chmieliński,
2008). Ponadto, wskazuje się, iż osiągnięcie spójności terytorialnej jest niemożliwe przy
stosowaniu podejść sektorowych (De Prorpis, 2007). Z drugiej strony, można wskazać na
zbliżanie się tych dwóch polityk poprzez coraz silniejsze akcentowanie w Polityce Spójności
aspektów związanych z poprawą konkurencyjności (Szlachta, 2007), a więc aspektów, które
od początku w istotnej mierze stanowiły o obliczu unijnej polityki rolnej. Wreszcie należy
także pamiętać, iż pierwsze działania o charakterze polityki regionalnej w UE były związane
właśnie z polityką rolną.
Warto zaznaczyć, choć nie będzie to przedmiotem niniejszej pracy, iż źródeł dyskusji na
temat komplementarności i substytucyjności tych dwóch polityk można w znacznym stopniu
upatrywać w toczących się negocjacjach na temat zmian w budżecie UE po roku 2013. Obie
te polityki bowiem muszą liczyć się z cięciami finansowymi. W obowiązującym dyskursie
dość powszechnie przyjmuje się, iż Wspólna Polityka Rolna ze względu na swe immanentne
cechy: sektorowe podejście, uzależnienie wypłat od danych historycznych, (przynajmniej
częściowe) powiązanie z produkcją nie tylko nie jest w stanie realizować celów sprzyjających
osiągnięciu spójności terytorialnej, ale wręcz jest z nimi sprzeczna. Niewątpliwie Wspólna
Polityka Rolna nie powstawała z myślą o niwelowaniu różnic regionalnych czy to w
wymiarze społecznym, czy ekonomicznym. Nigdy też nie miała realizować żadnych celów
związanych ze spójnością terytorialną (Thomson i Roberts, 2004). Istnieją jednak argumenty,
które każą spojrzeć na powyższą tezę z dużą ostrożnością. Dotyczą one m.in. poziomu
przeprowadzanej analizy, stosowanych w niej metod, a przede wszystkim konieczności
uwzględnienia dużego zróżnicowania instrumentów wchodzących w skład WPR. Wreszcie, w
krajach takich jak Polska teza ta wydaje się ryzykowną choćby z tej przyczyny, że wszystkie
województwa były i są obszarami Celu 1 Polityki Spójności. Siłą rzeczy więc fundusze, które
trafiają tam z budżetu WPR można traktować jako przyczyniające się do osiągnięcia celów
Polityki Spójności, jeśli nawet nie między regionami to przynajmniej między krajami.
2
Prezentowane opracowanie nie ma na celu ilościowego weryfikowania wkładu WPR w
realizowanie celów Polityki Spójności. Powinno się je raczej postrzegać jako próbę
wskazania na te aspekty związane z WPR, które w dyskusji o powiązaniach między polityką
rolną a Polityką Spójności są często pomijane i to zupełnie niesłusznie. Ze względu na to, iż
szczególnie mało miejsca poświęca się na analizę potencjalnego efektu kohezyjnego płatności
bezpośrednich, to właśnie ten instrument WPR jest w centrum zainteresowania tej pracy.
W pierwszej części opracowania dokonano krótkiego rysu historycznego, w którym
przedstawiono definicje podstawowych pojęć związanych z polityką spójności i
podsumowano przyczyny jej powstania oraz jej istotę. W drugiej części natomiast
przytoczono podstawowe argumenty, które należałoby wziąć pod uwagę analizując wkład,
jaki Wspólna Polityka Rolna, a w szczególności płatności bezpośrednie, może wnosić w
realizację celów Polityki Spójności.
Definicje, przesłanki oraz cele polityki regionalnej
Polityka spójności – definicja i cele
Polityka spójności jest kierunkiem polityki strukturalnej, obejmującą te działania państwa,
które ukierunkowane są na przekształcenia struktury gospodarczej w układzie przestrzennym
(terytorialnym). Przedmiotem oddziaływania są odpowiednio wyodrębnione podsystemy
gospodarki krajowej, nazywane regionami (Marszałek, 2004, s. 225).
Niezależnie od stopnia rozwoju ekonomicznego, poszczególne kraje charakteryzują się
przestrzennym zróżnicowaniem aktywności gospodarczej. Pośród głównych przyczyn
powstawania oraz utrzymywania się tych zróżnicowań wymieniane są: odmienne struktury
gospodarcze poszczególnych regionów oraz ich centralne lub peryferyjne usytuowanie w
danym kraju. Czynniki te będą determinować możliwości rozwojowe danego regionu
wpływając na wydajność zatrudnionych tam czynników produkcji. Struktura lokalnej
gospodarki decydować będzie chociażby o ich mobilności. Przykładem może dominująca w
danym regionie pozycja sektora rolnego, który jest z reguły mniej produktywny niż inne
sektory. Z kolei peryferyjność może stanowić istotną przeszkodę w rozwoju gospodarczym
regionu z uwagi na słabszą infrastrukturę, czy utrudniony dostęp do konsumentów i
kontrahentów. Do regionów peryferyjnych należą w znakomitej większości obszary wiejskie,
3
których poziom rozwoju gospodarczego plasuje je znacznie poniżej poziomu regionów
zurbanizowanych.
Podstawowym celem polityki regionalnej państwa bądź grupy państw jest osiąganie efektów
sprzyjających spójności gospodarczej i społecznej, rozumianej jako niwelowanie różnego
rodzaju asymetrii w rozwoju regionalnym. U podstaw polityki regionalnej znajduje się
założenie, iż wspomniana asymetria nie podlega samoczynnej likwidacji pod wpływem
działania sił rynkowych, a zatem potrzebna jest interwencja państwa1. Paradoksalnie, w
pewnych okolicznościach, siły rynkowe mogą doprowadzić do kumulowania się korzyści
gospodarczych jedynie w pewnych regionach, co z kolei będzie powodować pogłębianie się
dysproporcji międzyregionalnych (Molle, 2000).
Polityka spójności w krótkim ujęciu historycznym
Unia Europejska, jako układ stowarzyszeniowy obecnie już 27 państw europejskich, jest w
naturalny sposób narażona na występowanie istotnych różnic w rozwoju gospodarczym,
zarówno pomiędzy poszczególnymi krajami, jak i wchodzącymi w ich skład regionami. W
początkowym okresie istnienia Wspólnoty Europejskiej państwa członkowskie prowadziły
odrębne polityki regionalne. Pewne zręby wspólnotowości dla tego typu działań zostały
jednak zarysowane już w preambule do traktatu ustanawiającego Wspólnotę, gdzie zapisano,
iż celem Wspólnoty jest zapewnienie harmonijnego rozwoju gospodarki przez zmniejszenie
różnic między regionami oraz likwidację opóźnień w rozwoju regionów mniej
uprzywilejowanych (Marszałek, 2004, s. 228).
Symptomatycznym z punktu widzenia omawianego tematu może wydać się fakt, iż
pierwszym przejawem polityki ukierunkowanej terytorialnie, o wymiarze wspólnotowym,
było wprowadzenie rozróżnienia pomiędzy sekcjami orientacji i gwarancji Europejskiego
Funduszu Rolnego Orientacji i Gwarancji (1964 r.). Fundusz orientacji finansował
dostosowania i rozwój struktur produkcyjnych gospodarstw rolnych oraz przetwórstwa i
marketingu produktów rolnych. W 1968 r. w ramach pakietu reform tzw. Planu Mansholta,
terytorialny charakter polityki rolnej został wyraźnie dodatkowo zaakcentowany poprzez
1
Jest to założenie sprzeczne z neoklasyczną teorią ekonomii według, której w warunkach swobodnej
konkurencji, doskonałej mobilności kapitału i pełnego zatrudnienia czynników produkcji siły rynkowe powinny
doprowadzić do wyrównania poziomu rozwoju w układzie przestrzennym.
4
wprowadzenie instrumentu związanego ze wsparciem obszarów o niekorzystnych warunkach
gospodarowania2.
W 1975 r. został utworzony Fundusz Rozwoju Regionalnego oferujący dotacje
infrastrukturalne oraz inwestycyjne regionom o niskim poziomie rozwoju. W pomoc
regionom problemowym zostały także zaangażowane instrumenty Funduszu Społecznego,
których przykładem mogą być szkolenia zawodowe.
Główne zmiany w podejściu do problemu zróżnicowania terytorialnego zostały rozpoczęte w
1987 r. poprzez przyjęcie postanowień Jednolitego Aktu Europejskiego, który wprowadził
pojęcia „ekonomicznej i społecznej spójności”. Odpowiednie artykuły Aktu wyraźnie
odstępowały od założenia, że realna konwergencja powinna być wyłącznie efektem integracji
rynków w ramach Wspólnoty. Od kiedy środki przeznaczane na fundusze strukturalne zostały
podwojone (na przestrzeni lat 1988 – 1993), to właśnie instrumenty polityki strukturalnej
stały się głównymi instrumentami służącymi osiąganiu spójności w ramach Wspólnoty, która
w rzeczywistości była rozumiana jako realna konwergencja.
Polityka spójności w obecnym kształcie
Transfery dokonywane poprzez odpowiednie fundusze polityki regionalnej przybierały
stopniowo charakter redystrybucyjny (stymulowanie popytu), chociaż ukierunkowanie
instrumentów tej polityki sugerowało nastawienie na osiąganie celów wydajnościowych
(skierowanych na stymulowanie podaży). Wywieranie nacisku na korzystanie z transferów
finansowych poprzez fundusze strukturalne oraz Fundusz Spójności stało się na tyle
dominującym podejściem w polityce UE (począwszy od 1988 r.), że słowo „spójność” stało
się równoznaczne ze słowem „finansowanie” (Pelkmans, 2006, s. 338). Jednakże takie
uproszczone oceny nie są uzasadnione. Podejście UE do „spójności” jest oparte na trzech
uzupełniających się zasadach: (1) pogłębianiu i rozszerzaniu rynku wewnętrznego UE tak
ażeby relatywnie ubogie regiony i kraje mogły wykorzystać wszystkie korzyści płynące z
posiadanych przez nie, w ramach Wspólnoty, przewag komparatywnych; (2) usunięciu
wszelkich możliwych uprzedzeń w stosunku do „spójności” ze strony innych polityk UE; (3)
zastosowaniu grantów celowych
(„specific-purpose grants”) finansowanych z funduszy
strukturalnych, których celem jest ułatwianie oraz przyspieszanie wzrostu gospodarczego
2
Less-Favoured Areas. Direcitve 268/75/EEC.
5
umożliwiającego doganianie regionów najlepiej rozwiniętych przez regiony opóźnione
(Pelkmans, 2006).
Realizowana przez Unię Europejską polityka regionalna ma na celu osiąganie spójności
ekonomicznej i społecznej poprzez redukowanie nierówności w dochodzie per capita oraz
stopie bezrobocia pomiędzy krajami i regionami Wspólnoty. Powstaje jednak zasadnicze
pytanie, czy stawiane przed tą polityką cele mogą być w znacznej mierze zrealizowane w
oparciu o dostępne w jej ramach instrumenty. Jest to jedna z części bardziej fundamentalnego
problemu układów stowarzyszeniowych, który odnosi się do motywacji państw do
uczestniczenia w nich. Często wygłaszany jest pogląd, iż to nie efektywność polityki
spójności jest głównym przyczynkiem jej trwania, a raczej postulaty biedniejszych krajów UE
o hołdowanie zasadom solidarności i sprawiedliwości, skłaniają decydentów politycznych do
utrzymywania tej formy redystrybucji środków finansowych.
Dla jednoznacznego rozstrzygnięcia tego dylematu należy zweryfikować, czy polityka
spójności daje mierzalne efekty realizacji stawianych przed nią celów.
Konwergencja czy dywergencja – efekty polityki regionalnej
Pomijając ewentualność, iż fundusze strukturalne oraz Fundusz Spójności stanowią rodzaj
gestu politycznej solidarności krajów bogatych z biednymi, efektywność tych polityk może
być rozważana w oparciu o zjawiska konwergencji lub dywergencji.
Generalnie wyróżnia się trzy najważniejsze rodzaje nierówności świadczących o braku
spójności ekonomiczno-społecznej. Do pierwszego rodzaju zaliczane są różnice w realnym
dochodzie per capita, który występuję pomiędzy krajami UE-27. Drugi rodzaj nierówności
przejawia się w jednoczesnym występowaniu dwóch zjawisk ekonomicznych: konwergencji
pomiędzy krajami UE i dywergencji pomiędzy regionami. Takie zjawisko stanowi
potencjalny problem dla efektywności funduszy strukturalnych, ponieważ skupienie uwagi na
niwelowaniu różnic międzyregionalnych może utrudnić proces konwergencji między krajami.
Trzeci rodzaj nierówności w UE odnosi się do poziomu zatrudnienia i stopy bezrobocia.
Wielkości tych wskaźników znacznie się różnią zarówno w ujęciu miedzykrajowym jak i
międzyregionalnym.
6
Weryfikacja, czy polityka regionalna jest skuteczna, wymaga odpowiedzenia na co najmniej
dwa pytania. Pierwsze odnosi się do stwierdzenia czy w oparciu o analizę zależności
statystycznych można wyciągać wnioski co do występowania konwergencji bądź
dywergencji. Drugie pytanie odnosi się do stwierdzenia czy Fundusze mają znaczący wpływ
na kształtowanie trendów zmian w kierunku konwergencji.
Literatura udziela sprzecznych odpowiedzi na oba z zadanych pytań3. Co do pierwszego,
według niektórych badaczy tej problematyki analiza różnic w wielkościach PKB per capita
nie niesie w sobie informacji ani o występowaniu konwergencji ani dywergencji. Tym, co w
rzeczywistości wykazuje zbieżność, są same stopy wzrostu. Problem polega na tym, iż
zbliżenie się stóp wzrostu nie jest gwarantem wyrównywania się poziomów rozwoju
państw/regionów – biedne regiony wymagają znacznie wyższych stóp wzrostu dla zbliżenia
się poziomem do regionów bogatych. Inne badania wskazują nawet na pogłębiające się
dysproporcje zarówno w odniesieniu do poziomu PKB per capita jak i do stopy bezrobocia
(obserwowana jest nawet polaryzacja pomiędzy regionami). Wyniki badań konwergencji przy
zastosowaniu innych metod4 wskazują z kolei na występowanie istotnej konwergencji między
krajami oraz słabych oznak konwergencji pomiędzy regionami.
Drugie pytanie o skuteczność Funduszy w sprzyjaniu konwergencji nie uzyskuje
jednoznacznej i pewnej odpowiedzi w literaturze przedmiotu. Jednakże wydaje się, iż badacze
są w dużej mierze zgodni, że Fundusze są o wiele bardziej efektywne w przypadku kiedy
skierowane są do krajów objętych Celem 15 i ukierunkowane na niwelowanie
wewnątrzkrajowych różnic w rozwoju gospodarczym.
Podsumowując tę część rozważań można zauważyć, iż problematyka spójności terytorialnej
od samego początku w istotnym stopniu nawiązywała do problematyki związanej z
rolnictwem i obszarami wiejskimi, a co za tym idzie ze Wspólną Polityką Rolną. Niemniej
jednak przyczyny powstania Polityki Spójności i jej istota różniły się od przyczyn powstania i
charakteru unijnej polityki rolnej (SAEPR, 2009). Te dwie niejako przeciwstawne obserwacje
sprawiają, iż relacje pomiędzy tymi dwiema politykami nie dają się przedstawić za pomocą
prostego opisu. Poniżej podjęto próbę zaprezentowania niektórych aspektów, które mogą być
3
Przegląd literatury na ten temat jest dostępny w: Pelkmans J., (2006) „European Integration. Methods and
Economic Analysis”, rozdział: „The Economics of cohesion”.
4
Analiza konwergencji typu beta i sigma. Więcej na temat metodologii można znaleźć np. w Sala-i-Martin
(1996); Armstrong i Taylor (2000); Leonardi (2005).
5
Cel 1 „Konwergencja” – regiony o PKB per capita mniejszym niż 75% średniej unijnej.
7
pomocne przy analizie potencjalnego wkładu I filaru WPR w realizację celów Polityki
Spójności.
Znaczenie I filaru WPR dla realizacji celów polityki spójności
W dyskusji na temat wkładu Wspólnej Polityki Rolnej w realizację celów Polityki Spójności
dominuje pogląd, iż ewentualne pozytywne efekty synergii między tymi politykami mogą
powstawać głównie za sprawą działań realizowanych w ramach II filaru WPR. Instrumenty
WPR składające się na I filar natomiast, często postrzegane są jako niezgodne z celami UE w
zakresie spójności gospodarczej i społecznej (Esposti, 2007). Należy jednak w tym miejscu
zaznaczyć, iż w „Zielonej Księdze na temat spójności terytorialnej” wydanej w 2008 roku
Komisja Europejska zauważa, iż „[p]ierwszy filar wspólnej polityki rolnej oraz wsparcie,
jakie oferuje rolnikom, również wywiera duży wpływ terytorialny poprzez różnego rodzaju
działania oraz środki finansowe, jakie zapewnia na obszarach rolniczych, także poprzez
promowanie należytego zarządzania gruntami”. Najczęściej jednak powyższe tezy stawiane
są dość bezkrytycznie i rzadko kiedy poparte są rzetelnymi analizami6. Celem tej części pracy
nie jest ani obalenie, ani potwierdzenie tych tez. Ma ona raczej za zadanie poszerzyć
spektrum dyskusji na temat ewentualnych powiązań pomiędzy WPR a Polityką Spójności. W
tym sensie stara się ona zwrócić uwagę przede wszystkim na pewne aspekty dotyczące tych
kanałów oddziaływania I filaru WPR na spójność terytorialną w UE, które często nie są brane
pod uwagę w powszechnym dyskursie. Przy okazji pozwoli ona także spojrzeć z nieco innej
strony na wpływ, jaki na spójność terytorialną wywierają działania realizowane w ramach II
filaru WPR.
Konieczność rozbicia analizy na instrumenty interwencji rynkowej i płatności bezpośrednie
Podstawową rzeczą, o której się zapomina jest fakt, iż na pierwszy filar WPR składają się
dwie zasadniczo różne grupy instrumentów: instrumenty interwencji rynkowej oraz płatności
bezpośrednie. Choć obie te grupy można traktować w kategorii instrumentów sektorowych, to
znaczy ukierunkowanych na producentów rolnych, to mechanizmy ich działania, a co za tym
6
W miejscu tym należy jednak podkreślić, iż pewnym wytłumaczeniem tego faktu mogą być wciąż
niewyjaśnione problemy definicyjne związane ze spójnością terytorialną oraz z wskaźnikami, które mogą
posłużyć do monitorowania sytuacji w odniesieniu do tego zagadnienia (Zielona Księga, 2008).
8
idzie ich wpływ na zachowanie rolników oraz na warunki rynkowe są zupełnie różne. Stąd też
ewentualna analiza wpływu I filaru na realizację celów polityki spójności powinna brać to
rozróżnienie pod uwagę. Najlepszym tego dowodem są wyniki płynące z unijnego projektu
badawczego ESPON, który analizował szeroko pojęte kwestie spójności terytorialnej i
konkurencyjności regionów UE. Przy rozpatrywaniu wpływu I filaru na spójność terytorialną,
gdy wsparcie rynkowe rozważano wspólnie z płatnościami bezpośrednimi, badana zależność
była negatywna. Nieco inny obraz rysował się natomiast przy rozbiciu I filaru na dwa
oddzielne komponenty. O ile wpływ wsparcia rynkowego pozostał ujemny, o tyle wpływ
płatności bezpośrednich okazał się dodatni (patrz niżej) (Shucksmith, 2005; ESPON, 2006).
Płatności, mimo iż zorientowane sektorowo, mogą realizować międzysektorowe cele
Pierwszemu filarowi zarzuca się nadmierne zorientowanie sektorowe oraz (przynajmniej
pośrednie) powiązanie z produkcją/czynnikami produkcji (Dwyer i in., 2007). Dodatkowo
zaznacza się, iż historyczne powiązanie poziomu płatności nie pozwala dostosowywać tego
instrumentu do aktualnych wyzwań i potrzeb. O ile ciężko odmówić tym zarzutom racji, o
tyle warto również pamiętać, iż płatności mogą przyczyniać się do realizacji celów
wykraczających znacząco poza sferę oddziaływania sektora rolnego. W przeciwieństwie
bowiem do wielu innych instrumentów polityk unijnych, ich wydawanie nie jest niczym
ograniczone. Co warto również podkreślić, pieniądze z płatności wydawane są przez
gospodarstwa domowe. W konsekwencji, można zakładać, że ich przeznaczenie w pełni
dopasowane jest do lokalnych potrzeb. Warto również zauważyć, iż często podnoszonym
zarzutem w stosunku do działań realizowanych w ramach I filaru WPR jest fakt, iż nie są one
prowadzone jako programy wieloletnie. Co za tym idzie ich oddziaływanie jest doraźne,
pozbawione dłuższego horyzontu czasowego, który odgrywa szczególnie ważną rolę przy
działaniach ukierunkowanych na promowanie wzrostu gospodarczego. Trudno się z taką
argumentacją nie zgodzić. Ważne jednak aby widzieć również, że w przeciwieństwie do
instrumentów interwencji rynkowej, płatności bezpośrednie można traktować, jako względnie
stały i pewny element budżetu domowego. Ma to znaczenie nie tylko dla ewentualnych
inwestycji realizowanych z własnych zasobów gospodarstwa, ale także dla możliwości
inwestycyjnych finansowanych ze źródeł zewnętrznych. W tej drugiej sytuacji, pozytywny
efekt otrzymywania płatności przejawiałby się poprzez użycie przyszłego strumienia
dochodów z płatności jako zabezpieczenia kredytu.
9
Płatności bezpośrednie łączą w sobie wymiary ekonomiczny, społeczny i środowiskowy
Jak zauważono w Zielonej Księdze idea spójności terytorialnej „bazuje na budowaniu mostów
pomiędzy wydajnością ekonomiczną, spójnością społeczną oraz równowagą ekologiczną”. W
tym kontekście należy pamiętać, iż płatności bezpośrednie, zwłaszcza po ostatniej reformie
WPR, mogą być postrzegane jako instrument łączący w sobie wszystkie te trzy wymiary.
Pełniąc rolę wsparcia dochodu płatności bez wątpienia zawierają w sobie pierwiastek
ekonomiczny. Będąc dodatkowo instrumentem o charakterze horyzontalnym pełnią one
istotną funkcję, którą można by przypisywać polityce społecznej. Wreszcie fakt iż, ich
otrzymanie warunkowane jest spełnieniem wymogów zasady wzajemnej zgodności (crosscompliance), wskazuje na ich powiązanie z aspektami środowiskowymi.
Wpływ płatności na spójność terytorialną może być różny w zależności od poziomu analizy
W dokumencie podsumowującym projekt badawczy ESPON (ESPON, 2006) znalazła się
adnotacja wskazująca, iż o ile można się spodziewać zmniejszenia różnic rozwojowych
pomiędzy krajami, o tyle z dużym prawdopodobieństwem należy oczekiwać ich zwiększenia
na poziomie regionów. Choć pogląd ten wyrażany był wobec działań polityki spójności i nie
odnosił się w żadnym wypadku do WPR, to nie można wykluczyć, iż podobne tendencje nie
charakteryzują również efektów unijnej polityki rolnej.
Przy ocenie efektu kohezyjnego płatności bezpośrednich dominuje podejście krajowe. Przy
takim ujęciu najczęściej zwraca się uwagę, iż płatności trafiają przede wszystkim do rolników
gospodarujących na większym areale (w domyśle bogatszych) oraz do regionów o wyższym
PKB per capita. To zaś prowadzi do konkluzji, iż rozkład płatności jest sprzeczny z ideą
wspierania najsłabszych, a zatem sprzeczny z celami Polityki Spójności (Dax, 2006; Hubbard
i in., 2007; Katona 2007). Abstrahując od metod analizy przyjętych do oceny zależności
pomiędzy rozkładem płatności a rozkładem PKB (patrz niżej), zupełnie inne wnioski
wyciągnąć można z analiz prowadzonych na poziomie całej UE. Thomson i Roberts (2004)
czy też Shucksmith i in.(2005), wskazują, iż przy takim podejściu płatności bezpośrednie są
negatywnie skorelowane z poziomem regionalnego PKB per capita i pozytywnie
skorelowane z poziomem bezrobocia. Wyniki te potwierdziły się także przy użyciu bardziej
wyrafinowanych metod analizy (Thomson i Roberts, 2004). Co za tym idzie, wyniki te
wskazują, iż na poziomie unijnym płatności przyczyniają się do zmniejszania różnic zarówno
10
w wymiarze ekonomicznym, jak i społecznym, a więc są jak najbardziej zgodne z celami
Polityki Spójności. Co prawda badania te robione były przed przystąpieniem do UE nowych
państw członkowskich. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę to, że pod względem
ekonomicznym odstają one od państw UE-15, płynąca z tych badań konkluzja wydaje się
szczególnie ważna właśnie z ich punktu widzenia.
II filar WPR a spójność terytorialna
Ciekawym jest tu fakt, iż odwrotne korelacje zaobserwowano w przypadku środków
wydawanych w ramach II filaru WPR (Shucksmith i in., 2005). Jest to tym dziwniejsze, że
obserwacja ta znalazła również potwierdzenie w pracach analizujących zależność pomiędzy II
filarem a rozwojem regionalnym w poszczególnych krajach (INEA, 2002; ESPON 2006, Dax
i Hovorka, 2007). Najczęściej tłumaczy się to tym, iż działania w II filarze wymagają
współfinansowania czy to prywatnego czy publicznego, co siłą rzeczy predysponuje do
korzystania z nich regiony bogatsze (Dwyer i in., 2002; Agra CEAS, 2003). Można tu
zaznaczyć, iż płatności bezpośrednie, tak długo jak w pełni finansowane są z UE7, są wolne
od tego typu problemów.
Wśród innych wytłumaczeń negatywnego powiązania środków z II filaru WPR a spójnością
terytorialną podaje się również różnice w priorytetach rozwoju obszarów wiejskich w
poszczególnych krajach członkowskich, czy też nieadekwatny podział środków z II filaru
pomiędzy państwa unijne8.
Metody pomiaru efektu kohezyjnego WPR i interpretacja ich wyników
Jak do tej pory znaczna część tez formułowanych w odniesieniu do wpływu WPR na rozwój
regionalny UE opierała się o proste analizy korelacji ograniczając się w znacznym stopniu
wyłącznie do analizy opisowej (np. Shucksmith i in. 2005; Dax, 2006; Katona, 2007). Na tej
podstawie formułowano wnioski o pozytywnym/negatywnym wpływie WPR na spójność
7
W przypadku niektórych nowych państw członkowskich, w tym Polski, są one czasowo współfinansowane ze
środków PROW oraz budżetu krajowego.
8
Baldwin i in. (2000; 2001) wskazywali, iż podział środków unijnego budżetu dokonuje się względem siły
politycznej danych państw członkowskich aniżeli względem ich konkretnych potrzeb rozwojowych. Warto tu
jednak zauważyć, że Kandogan (2000) analizując kwestie podziału budżetu WPR odrzuca hipotezę jakoby był
on podyktowany wyłącznie siłą polityczną danego kraju.
11
terytorialną. Należy podkreślić w tym miejscu, że o ile korelacje mogą wspierać argumenty o
(nie)zgodności WPR z celami Polityki Spójności, o tyle nie mogą one służyć za dowód, iż
WPR działa przeciw Polityce Spójności. Tego typu analiza wymagałaby bowiem zbadania w
pierwszej kolejności efektów środków wydatkowanych w ramach Polityki Spójności, a w
drugiej kolejności zbadania, jak WPR może na nie wpływać (Esposti, 2007). Dobrą ilustracją
do tej tezy jest zestawienie ze sobą wyników analiz opartych na współczynnikach korelacji z
tymi pochodzącymi z analiz opartych na teorii i modelach wzrostu (np. modele regionalnej
konwergencji). Jak wspomniano wyżej, pierwsza z metod wskazywała na negatywny wpływ I
filaru (w ujęciu całościowym) na spójność terytorialną (np. Shucksmith i in., 2005). Metoda
druga natomiast, prowadzi do odmiennych konkluzji. Należy jednak zauważyć, iż wpływ
środków z filaru I na rozwój w danym regionie, choć pozytywny, był bardzo niewielki i
mniejszy niż wpływ środków z funduszy strukturalnych (Esposti, 2007).
Płatności i spójność terytorialna
Ponadto przy analizie powiązań pomiędzy WPR a Polityką Spójności w kontekście płatności
należy pamiętać dodatkowo o dwóch rzeczach. Po pierwsze, należy odróżniać środki
wypłacane w ramach WPR od wpływu, jaki na rozwój gospodarczy (a przez to na spójność)
ma rolnictwo jako jeden z sektorów gospodarki. Jak wykazały bowiem niektóre prace (m.in.
Cappelen i in. 2003; Deller i in., 2003; Esposti, 2007) w regionach o relatywnie większym
sektorze rolnym wzrost gospodarczy był mniejszy. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy
upatrywać w niższej produktywności czynników produkcji zatrudnionych w rolnictwie. W
sposób oczywisty wielkość środków wypłacanych w ramach WPR jest pozytywnie
skorelowana z wielkością sektora rolnego danego regionu. W ten sposób proste korelacje
mogą wskazywać na negatywne powiązania pomiędzy tymi funduszami a konwergencją
regionów, co w rzeczywistości nie musi mieć miejsca (Esposti, 2007).
Po drugie, ostrożnej interpretacji wymaga pozytywna zależność pomiędzy regionalnym
poziomem płatności na hektar, a poziomem lokalnego PKB per capita. To zaś z tej
przyczyny, że zależność ta jest zgodna z przewidywaniami teoretycznymi. Argumentacja jaką
można tu przytoczyć przedstawia się następująco. Relatywnie wyższy poziom PKB per capita
można traktować, jako miarę relatywnej zamożności danego regionu. W takim regionie
producenci rolni będą musieli otrzymywać stosunkowo wysokie zwroty z użytkowanych
czynników produkcji (ziemi, kapitału i pracy) gdyż w przeciwnym razie nie będą oni w stanie
12
konkurować o nie z innymi sektorami gospodarki (Thomson i Roberts, 2004). W tym
kontekście płatności w ramach WPR widzieć można jako czynnik pozwalający na utrzymanie
zasobów w rolnictwie na poziomie wyższym aniżeli ten, który wskazałby rynek (Esposti,
2007). Fakt ten powinien być brany pod uwagę zwłaszcza w kontekście rozważań na temat
zachowania walorów przyrodniczych danych terenów, czy też problemu wyludniania się
obszarów wiejskich.
Zakończenie
Powyższa praca miała na celu zapoczątkowanie cyklu opracowań analizujących relacje
pomiędzy Wspólną Polityką Rolną, a w szczególności płatnościami bezpośrednimi, a celami i
wyzwaniami przypisywanymi Polityce Spójności. W tym kontekście, podjęła ona próbę
krótkiego zarysu historycznego Polityki Spójności w celu zrozumienia przyczyn jej powstania
i jej istoty. Ponadto, miała ona za zadanie zwrócić uwagę na różne aspekty związane z
płatnościami bezpośrednimi, które w ten czy inny sposób mogą wiązać WPR z celami
Polityki Spójności. Tym samym miała ona na celu uzupełnić dyskurs na temat powiązań
między tymi politykami, który, jak dotychczas, kwestie dotyczące płatności bezpośrednich
pozostawiał na marginesie.
Bibliografia
Armstrong, H., Taylor, P. (2000). Regional Economics and Policy, Blackwell, Oxford.
Baldwin, R., Berglöf, E., Giavazzi, F.,Widgrén, M., 2000. The EU reforms for tomorrow's
Europe. Discussion Paper, vol. 2623. CEPR, London.
Baldwin, R., Berglöf, E., Giavazzi, F., Widgrén, M., 2001. Nice Try: should the Treaty of
Nice be ratified? Monitoring European Integration, vol. 11. Centre for Economic Policy
Research, London.
Bednarczyk J.L., Bukowski S.I., Przybylska-Kapuścińska W., (2008) Polityka wzrostu
gospodarczego w Polsce i w Unii Europejskiej, CEDEWU, Warszawa.
13
Cappelen, A., F. Castellacci, J. Fagerberg, B. Verspagen (2003). The Impact of EU Regional
Support on Growth and Convergence in the European Union. Journal of Common Market
Studies 41:621–44.
Chmieliński, P. (2008). Zintegrowane podejście do rozwoju. Polityka spójności a Wspólna
Polityka Rolna, w: Grosse, T. G., Gałek A. (red.) Zintegrowane podejście do rozwoju –
rola polityki spójności, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa, str. 85-103.
Dax, T. (2006). The Territorial Dimension of CAPO and Spatial Cohesion, EuroChoices 5(2):
12-19.
Dax, T. Hovorka, G. (2007). The territorial dimension of the Common Agricultural Policy
and Rural Development Policy and its relation to cohesion objectives, MPRA Paper Nr.
6572.
De Propis, L. (2007). Reconciling cohesion and competitiveness through EU cluster policies?
Policy Studies 28(4): 327-344.
Deller, S.C., B.W. Gould, B. Jones (2003). Agriculture and Rural Economic Growth. Journal
of Agricultural and Applied Economics 35:517– 27.
Dwyer J., Baldock D., Beaufoy G., Bennett H., Lowe P., Ward N., (2002). Europe’s Rural
Futures – The Nature of Rural Development II: Rural Development in an Enlarging
European Union. Report for WWF Europe and the Land Use Policy Group. Institute for
European Environmental Policy, London (http://www.lupg.org.uk/pubs/).
Dwyer, J. N. Ward, P. Lowe, D. Baldock (2007). European Rural Development under the
Common Agricultural Policy’s ‘Second Pillar’: Institutional Conservatism and
Innovation, Regional Studies 41(7): 873-887.
ESPON (2006). Territory matters for competitiveness and cohesion, ESPON Synthesis Report
III. www.espon.lu
Esposti, R. (2007). Regional Growth and Policies in the European Union: Does the Common
Agricultural Policy Hale a Counter-Treatment Effect?, American Journal of Agricultural
Economics 89(1): 116-134.
Grosse, T.G. (2008). Jaka przyszłość polityki spójności, Analizy i Opinie nr 80, ISP,
Warszawa.
14
Haliżak E. (2004), Polityka zagraniczna i wewnętrzna państwa w procesie integracji
europejskiej, Branta, Bydgoszcz – Warszawa.
J. Pelkmans (2006) „European Integration: Methods and Economic Analysis”, Prentice Hall.
Kandogan, Y., 2000. Political economy of eastern enlargement of the EU: budgetary costs and
then reform of voting rules. European Journal of Political Economy 16: 685–706.
Katona Kovacs, J. (2007). The Effect of CAP Payments on Territorial Cohesion in the North
Great Plain Region of Hungary, tekst prezentowany na 104 seminarium EAAE w
Budapeszcie, 6-8 września 2007.
Leonardi, R. (2005). The Cohesion Policy of the European Union: The Building of Europe,
Palgrave, Londyn.
Marszałek A. (2004), Integracja Europejska, PWE, Warszawa.
Molle W. (2000), The Economics of European Integration, theory, practice, policy, 3rd
edition, Dartmouth.
SAEPR (2009). Ocena poprawności zdefiniowania celów Wspólnej Polityki Rolnej, raport
SAEPR FAPA, styczeń 2009.
Sala-i-Martin, X. (1996). The classical approach to convergence analysis, Economic Journal
106: 1019-1036.
Shucksmith, M., K. Thomson, D. Roberts, red. (2005). CAP and the Regions: Territorial
Impact of Common Agricultural Policy. Wallingford, UK: CAB International.
SUSANA BORRÁS and HELLE JOHANSEN (2001), Cohesion Policy in the Political
Economy of the European Union, Cooperation and Conflict 2001; 36; 39.
Thomson K., D. Roberts (2004). Territorial Cohesion and the CAP: EU Conflicts and
Evidence, tekst prezentowany na konferencji AES 2-4 kwietnia 2004.
Wysokińska Z., Witkowska J. (2002), Integracja Europejska. Rozwój rynków, PWN,
Warszawa – Łódź.
Zielona
Księga
na
temat
spójności
terytorialnej,
http://www.mrr.gov.pl/Rozwoj%20przestrzenny/Strony/ZielonaKsi%C4%99ga.aspx
15