W kierunku faktycznej unii gospodarczej i walutowej

5 GRUDIA 2012 R.
W KIERUKU FAKTYCZEJ UII GOSPODARCZEJ
I WALUTOWEJ
Herman Van Rompuy, przewodniczący Rady Europejskiej
W ścisłej współpracy z:
José Manuel Barroso, przewodniczący Komisji Europejskiej
Jean-Claude Juncker, przewodniczący Eurogrupy
Mario Draghi, prezes Europejskiego Banku Centralnego
1
PL
W KIERUKU FAKTYCZEJ UII GOSPODARCZEJ I WALUTOWEJ
Na posiedzeniu w czerwcu 2012 r. Rada Europejska poprosiła przewodniczącego Rady
Europejskiej „o to, by – w ścisłej współpracy z przewodniczącym Komisji, przewodniczącym
Eurogrupy i prezesem EBC – przygotował konkretny harmonogram działań prowadzących do
faktycznej unii gospodarczej i walutowej”. W oparciu o sprawozdanie okresowe i konkluzje Rady
Europejskiej z posiedzenia w październiku 2012 r. niniejsze sprawozdanie stanowi kontekst
harmonogramu działań przedstawionego na posiedzeniu Rady Europejskiej w grudniu 2012 r.
Zaproponowano w nim ramy czasowe i etapowy proces zmierzający do ukończenia tworzenia unii
gospodarczej i walutowej (UGW) obejmującej wszystkie podstawowe elementy składowe
określone w sprawozdaniu pt. „W kierunku faktycznej unii gospodarczej i walutowej”, które
przedstawiono na czerwcowym posiedzeniu Rady Europejskiej. Zawarto w nim również cenne
elementy, które przedstawiła Komisja w swoim komunikacie pt. „Plan działania na rzecz
pogłębionej i rzeczywistej unii gospodarczej i walutowej – Otwarcie debaty europejskiej” z dnia 28
listopada 2012 r. Również Parlament Europejski wniósł cenny wkład. Zgodnie z postulatem Rady
Europejskiej w niniejszym sprawozdaniu przeanalizowano dalsze mechanizmy w kontekście
zintegrowanych ram budżetowych, w tym odpowiedni mechanizm zdolności fiskalnej dla UGW,
oraz koncepcję zakładającą, że państwa członkowskie strefy euro miałyby zawierać z instytucjami
UE ustalenia o charakterze umownym w sprawie reform, które państwa te zobowiązują się
podejmować, i ich realizacji.
Na mocy Traktatu Unia ustanowiła unię gospodarczą i walutową, której walutą jest euro. Poglądy
wyrażone w niniejszym sprawozdaniu koncentrują się na państwach członkowskich strefy euro,
gdyż z racji wspólnej waluty stoją one przed specyficznymi wyzwaniami. Proces prowadzący do
głębszej unii gospodarczej i walutowej powinien się charakteryzować otwartością i przejrzystością
i powinien być w pełni spójny z jednolitym rynkiem we wszystkich jego aspektach.
W niniejszym sprawozdaniu określono działania wymagane do zapewnienia stabilności
i integralności UGW oraz zaapelowano o przyjęcie politycznego zobowiązania do realizacji
proponowanego harmonogramu działań. Potrzeba działania w trybie pilnym wynika z rozmiarów
wewnętrznych i zewnętrznych wyzwań, które stoją obecnie przed strefą euro i jej poszczególnymi
członkami.
2
PL
Strefa euro potrzebuje silniejszych mechanizmów, aby zapewnić należyte polityki krajowe tak, aby
państwa członkowskie mogły w pełni czerpać z korzyści, jakie daje UGW. Ma to kapitalne
znaczenie dla zapewnienia zaufania w skuteczność polityk europejskich i krajowych, dla pełnienia
kluczowych funkcji publicznych, takich jak stabilizacja gospodarek i systemów bankowych, dla
ochrony obywateli przed skutkami niewłaściwych polityk gospodarczych i budżetowych, a także
dla zapewnienia wysokiego poziomu wzrostu gospodarczego i dobrobytu społecznego.
Strefa euro ma do czynienia z szybko zmieniającym się międzynarodowym otoczeniem, którego
cechą charakterystyczną jest rozkwit dużych gospodarek wschodzących. Odporniejsza
i w większym stopniu zintegrowana UGW chroniłaby państwa strefy euro przed zewnętrznymi
wstrząsami gospodarczymi, zabezpieczała europejski model spójności społecznej i pozwoliła
zachować wpływy Europy na szczeblu globalnym.
Łącznie te wyzwania sprawiają, że niezbędne staje się podjęcie zobowiązania na rzecz
harmonogramu działań w kierunku faktycznej UGW i jego późniejszej realizacji. Wyzwania te
uwypuklają fakt, że „jeszcze więcej Europy” nie jest celem samym w sobie, ale raczej środkiem
pozwalającym służyć obywatelom Europy i zwiększać ich dobrobyt.
Działania uznane za konieczne w celu zapewnienia odporności UGW przedstawiono w niniejszym
sprawozdaniu jako proces etapowy. Niezależnie od perspektywy czasowej wszystkie propozycje
dotyczące polityki zostały pomyślane i opracowane jako elementy ścieżki w kierunku faktycznej
unii gospodarczej i walutowej. Z uwagi na silne powiązania między elementami podstawowymi,
należy je przeanalizować jako część wzajemnie się wzmacniającego kompleksowego pakietu.
Utworzenie zintegrowanych ram finansowych niesie za sobą istotne implikacje fiskalne
i gospodarcze, w związku z czym nie można ich rozpatrywać oddzielnie. Podobnie, propozycje
przedstawione w sferze polityki budżetowej i gospodarczej są ściśle ze sobą związane. A jako że
wszystkie propozycje oznaczają głębszą integrację, demokratyczna legitymacja i rozliczalność mają
zasadnicze znaczenie dla faktycznej unii gospodarczej i walutowej.
3
PL
Kolejność działań
Proces ten mógłby przebiegać w następujących trzech etapach (zob. również schemat
w załączniku):
Etap 1 (koniec 2012–2013)
Zapewnienie stabilności budżetowej i zerwanie powiązania między bankami a rządami
Zakończenie pierwszego etapu powinno skutkować zapewnieniem należytego zarządzania
finansami publicznymi i zerwaniem powiązania między bankami a rządami, co było jedną
z podstawowych przyczyn kryzysu zadłużeniowego. Etap ten obejmowałby pięć podstawowych
elementów:
§
§
§
§
§
Zakończenie prac nad wzmocnionymi ramami zarządzania fiskalnego („sześciopak”, traktat
o stabilności, koordynacji i zarządzaniu, „dwupak”) i ich staranne wprowadzenie.
Utworzenie ram systematycznej koordynacji ex ante najważniejszych reform gospodarczych,
jak przewidziano w art. 11 traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu (TSCG).
Utworzenie skutecznego jednolitego mechanizmu nadzorczego dla sektora bankowego oraz
wejście w życie rozporządzenia i dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (CRR /
CRDIV).
Porozumienie w sprawie harmonizacji krajowych ram restrukturyzacji i uporządkowanej
likwidacji banków oraz gwarantowania depozytów, zapewniające stosowne środki finansowe od
sektora finansowego.
Utworzenie ram operacyjnych bezpośredniego dokapitalizowywania banków poprzez
Europejski Mechanizm Stabilności (EMS).
Etap 2 (lata 2013–2014)
Zakończenie prac nad zintegrowanymi ramami finansowymi i propagowanie solidnych polityk
strukturalnych
Etap ten składałby się z dwóch podstawowych elementów:
§ Zakończenie prac nad zintegrowanymi ramami finansowymi poprzez utworzenie wspólnego
organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz stosownego mechanizmu
zabezpieczającego po to, by decyzje w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
były podejmowane szybko, w sposób bezstronny i w najlepszym interesie wszystkich.
§ Utworzenie mechanizmu większej koordynacji, konwergencji i skuteczniejszego egzekwowania
polityk strukturalnych w oparciu o ustalenia o charakterze umownym między państwami
członkowskimi i instytucjami unijnymi dotyczące polityk, do realizacji których poszczególne
państwa się zobowiązują, oraz ich wdrażania. W indywidualnych przypadkach można by
udzielać tymczasowego, ukierunkowanego i elastycznego wsparcia finansowego na rzecz tych
działań. W związku z tym, że takie wsparcie finansowe miałoby charakter tymczasowy, należy
je traktować w oderwaniu od wieloletnich ram finansowych.
4
PL
Etap 3 (po 2014)
Poprawa odporności UGW dzięki utworzeniu mechanizmu amortyzacji wstrząsów na szczeblu
centralnym
Etap ten stanowiłby punkt kulminacyjny procesu. Etap 3 składałby się z następujących elementów:
§ Utworzenie szczegółowo zdefiniowanego i ograniczonego mechanizmu zdolności fiskalnej, tak
by wstrząsy gospodarcze w poszczególnych krajach były – poprzez system ubezpieczający –
lepiej absorbowane na szczeblu centralnym. Zwiększyłoby to odporność strefy euro jako całości
i stanowiło uzupełnienie ustaleń umownych opracowanych w ramach etapu 2. Przy pomocy
wbudowanego systemu opartego na zachętach państwa członkowskie strefy euro kwalifikujące
się do udziału w mechanizmie amortyzacji wstrząsów kontynuowałyby prowadzenie solidnych
polityk budżetowych i strukturalnych zgodnie z ich zobowiązaniami umownymi. W ten sposób
dwa cele polegające na amortyzacji wstrząsów asymetrycznych i propagowaniu solidnych
polityk gospodarczych byłyby nadal wewnętrznie powiązane, uzupełniałyby się i wzajemnie się
§
I.
wzmacniały.
Ten etap mógłby się również opierać na częstszym wspólnym podejmowaniu decyzji w sprawie
budżetów krajowych oraz na wzmocnionej koordynacji polityk gospodarczych, w szczególności
w dziedzinie podatków i zatrudnienia, z uwzględnieniem opracowanych przez poszczególne
państwa członkowskie krajowych planów zwiększania zatrudnienia. W szerszym ujęciu, wraz
ze zmierzaniem UWG ku pogłębionej integracji, wiele innych istotnych zagadnień będzie
musiało zostać poddanych dalszej analizie. W tym kontekście niniejsze sprawozdanie
i przygotowany przez Komisję plan działania na rzecz UGW mogłyby stanowić podstawę
debaty.
Zintegrowane ramy finansowe
Obecne europejskie ustalenia dotyczące zabezpieczenia stabilności finansowej opierają się na
odpowiedzialności krajowej. Stoi to w sprzeczności z wysoce zintegrowanym charakterem UGW
i z pewnością nasiliłoby szkodliwe wzajemne zależności między słabościami rządów i sektora
bankowego. Utworzenie jednolitego mechanizmu nadzorczego zagwarantuje ścisły i bezstronny
nadzór, a w efekcie przyczyni się do zerwania powiązania między rządami a bankami i zmniejszy
prawdopodobieństwo systemowego kryzysu bankowego w przyszłości.
W swoich konkluzjach z października 2012 r. Rada Europejska zwróciła się do prawodawców, by
priorytetowo potraktowali dalsze prace nad wnioskami ustawodawczymi dotyczącymi jednolitego
mechanizmu nadzorczego, z myślą o uzgodnieniu ram ustawodawczych do 1 stycznia 2013 r.
Zaapelowała również o szybkie zakończenie prac nad jednolitym zbiorem przepisów, w tym
o osiągnięcie porozumienia w sprawie wniosków dotyczących wymogów kapitałowych dla banków
przed końcem roku. Zaapelowała też o szybkie przyjęcie przepisów dotyczących harmonizacji
krajowych ram restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz gwarantowania depozytów.
5
PL
Jednolity mechanizm nadzorczy będzie pierwszym krokiem w kierunku unii rynków finansowych.
Bezwzględnie konieczne jest, by prace przygotowawcze mogły się poważnie rozpocząć na początku
2013 r., tak by wspomniany mechanizm mógł osiągnąć pełną operacyjność nie później niż 1
stycznia 2014 r. Podstawowe znaczenie będzie miało zapewnienie, by EBC mógł korzystać
z zestawu silnych narzędzi nadzorczych, oraz by nałożenie na niego ostatecznej odpowiedzialności
za nadzór bankowy wiązało się z odpowiednimi uprawnieniami kontrolnymi. W związku z tym
istotne będzie utworzenie stosownych ram polityki makroostrożnościowej, które w należyty sposób
będą uwzględniać zarówno wymiar krajowy, jak i ogólnoeuropejski. EBC potwierdził, że
wprowadzi rozwiązania organizacyjne gwarantujące wyraźny rozdział jego funkcji nadzorczych od
funkcji dotyczących polityki pieniężnej.
Gdy powstanie skuteczny jednolity mechanizm nadzorczy, w odniesieniu do banków w strefie euro
EMS mógłby, w drodze zwykłej decyzji, mieć możliwość bezpośredniego dokapitalizowywania
banków. Prace nad prawnymi i operacyjnymi ramami bezpośredniego dokapitalizowywania
banków w ramach EMS powinny zostać zakończone pod koniec marca 2013 r. Aby przybliżyć się
do ustanowienia zintegrowanych ram finansowych, jednolity mechanizm nadzorczy będzie musiał
zostać uzupełniony o jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków
oraz o bardziej zharmonizowane mechanizmy gwarantowania depozytów.
Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków
Od początku kryzysu wsparcie udzielane instytucjom finansowym jest znaczne. Miało ono
nadmierny wpływ na finanse publiczne i zbyt mocno obniżyło możliwość wykorzystywania
polityki budżetowej do łagodzenia skutków recesji. Solidne i zintegrowane ramy restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji przyczyniłyby się do ograniczenia kosztów bankructw banków
ponoszonych przez podatników. Obecny wniosek ustawodawczy dotyczący naprawy oraz
restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków zapewni dostęp do zharmonizowanych
narzędzi niezbędnych do uporządkowanej restrukturyzacji i likwidacji banków we wszystkich
państwach członkowskich UE, także w przypadku wczesnych interwencji, zamiany długu na kapitał
(bailing-in) i tworzenia banków pomostowych.
6
PL
W sytuacji gdy nadzór zostanie skutecznie przejęty przez jednolity mechanizm nadzorczy,
podstawowe znaczenia będzie jednak miało to, by odpowiedzialność za przeprowadzanie
restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków została również przesunięta na szczebel
europejski. Komisja ogłosiła już, że – po tym jak przyjęte zostaną wnioski dotyczące dyrektywy
w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków oraz dyrektywy
w sprawie systemu gwarantowania depozytów – zamierza przygotować wniosek dotyczący
utworzenia jednolitego mechanizmu nadzorczego. Mechanizm ten – utworzony wokół jednolitego
organu ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji – należy utworzyć po przejęciu przez EBC
pełnej odpowiedzialności w kwestii nadzoru. Mechanizm ten, który dotyczy wszystkich banków
objętych nadzorem w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego, powinien opierać się na
solidnych ustaleniach w zakresie zarządzania, obejmujących stosowne przepisy dotyczące
niezależności i rozliczalności, a także na skutecznym wspólnym mechanizmie zabezpieczającym,
który jest niezbędny do zakończenia prac nad zintegrowanymi ramami finansowymi.
Konieczność utworzenia jednolitego mechanizmu nadzorczego
Utworzenie jednolitego mechanizmu nadzorczego jest niezbędne do zakończenia prac nad zintegrowanymi
ramami finansowymi:
§
§
§
Mechanizm ten zapewniłby proces podejmowania decyzji przebiegający terminowo i w sposób
bezstronny oraz skoncentrowany na wymiarze europejskim. Doprowadziłoby to do zmniejszenia wielu
obecnych przeszkód w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, takich jak krajowe
faworyzowanie i tarcia we współpracy transgranicznej. Obniżyłoby koszty restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji ze względu na to, że wczesne i szybkie działania przyczyniają się do
utrzymania gospodarczej wartości banków, które należy objąć takim postępowaniem.
Mechanizm pozwoliłby na maksymalne obniżenie kosztów restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
i zerwanie powiązania między bankami a rządami. Silny i niezależny organ ds. restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji banków, wsparty przez skuteczny system restrukturyzacji i uporządkowanej
likwidacji, dysponowałby zdolnościami finansowymi, prawnymi i administracyjnymi, a także niezbędną
niezależnością, by skutecznie i po najniższych kosztach wykonywać działania w zakresie
restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Czuwając nad tym, by koszty restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji banków przede wszystkim spoczywały na sektorze prywatnym, organ ten
doprowadziłby do zwiększenia dyscypliny na rynku i zminimalizowania kosztów rezydualnych
ponoszonych przez podatników w związku z bankructwami banków.
Jednolity mechanizm nadzorczy stanowiłby uzupełnienie jednolitego mechanizmu nadzorczego,
ponieważ dbałby o to, by bankrutujące banki były restrukturyzowane lub likwidowane sprawnie.
Jednolity mechanizm nadzorczy przeprowadzałby oceny potrzeb w zakresie restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji w stosownym terminie i w bezstronny sposób, a jednolity organ ds.
restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków dbałby o to, by faktyczna restrukturyzacja
i uporządkowana likwidacja przebiegała terminowo i skutecznie.
W ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego działania dotyczące restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji powinny być przeprowadzane z zastosowaniem strategii najniższych
kosztów; mogłyby być one finansowane zgodnie z ustaloną hierarchią udziałowców długu
zamienionego na kapitał (bailing-in) i niektórych wierzycieli, i przy wsparciu sektora bankowego.
Finansowanie mogłoby zostać zorganizowane z wykorzystaniem europejskiego funduszu na cele
restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, który stanowiłby podstawowy element nowego
systemu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Fundusz ten byłby finansowany poprzez
oparte na ryzyku opłaty nakładane ex ante na wszystkie banki bezpośrednio uczestniczące
w jednolitym mechanizmie nadzorczym. Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej
likwidacji banków powinien obejmować odpowiedni i skuteczny mechanizm zabezpieczajacy.
Można by go zorganizować poprzez utworzenie w ramach EMS linii kredytowej dla organu ds.
restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Taki mechanizm zabezpieczający powinien
być w perspektywie średniookresowej neutralny pod względem fiskalnym dzięki zapewnieniu, że
pomoc publiczna zostanie zrekompensowana z opłat nakładanych ex post na sektor finansowy.
7
PL
Mechanizmy gwarantowania depozytów
Dotychczasowe kryzysy finansowe pokazały, że niepewność towarzysząca depozytom bankowym
może mieć destabilizujący wpływ na poszczególne instytucje finansowe i na całe systemy bankowe.
Wniosek dotyczący harmonizacji krajowych systemów gwarantowania depozytów zawiera przepisy
mające zapewnić, że w każdym państwie członkowskim utworzone zostaną wystarczająco solidne
krajowe systemy ubezpieczenia depozytów, co pozwoli na ograniczenie efektów rozlania
związanych z ucieczką depozytów do innych instytucji i krajów oraz zapewnienie odpowiedniego
stopnia ochrony deponentów w Unii Europejskiej. Istotne jest, by wniosek ten został szybko
przyjęty.
II.
Zintegrowane ramy budżetowe
Kryzys ujawnił, że kraje strefy euro są w znacznym stopniu powiązane ze sobą i silnie odczuwają
efekty rozlania. Pokazał, że krajowe polityki budżetowe są kwestią wspólnego zainteresowania
o podstawowym znaczeniu. W związku z tym należy stopniowo przechodzić do stosowania
zintegrowanych ram budżetowych, które zapewnią zarówno solidne krajowe polityki budżetowe,
jak i większą odporność strefy euro jako całości na wstrząsy gospodarcze. Przyczyniłoby się to do
zapewnienia trwałego wzrostu gospodarczego i stabilności makroekonomicznej.
W październikowym sprawozdaniu okresowym podkreślono, że należy wzmocnić zarządzanie
gospodarcze, i – jako dodatkowy krok – zasugerowano możliwość stopniowego rozwijania
mechanizmu zdolności fiskalnej dla UGW, co mogłoby ułatwić korektę związaną z wstrząsami
gospodarczymi. W związku z konkluzjami październikowej Rady Europejskiej w tej sekcji
przeanalizowano warianty mechanizmu zdolności fiskalnej strefy euro i stosowne wytyczne.
Solidne krajowe polityki budżetowe to podstawa UGW
W krótkim terminie priorytetem jest ukończenie prac nad nowymi działaniami na rzecz
wzmocnionego zarządzania gospodarczego i ich realizacja. Znaczące usprawnienia w opartych na
zasadach ramach dla polityk fiskalnych w UGW już zostały uchwalone („sześciopak”) lub
uzgodnione (traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu) w ciągu kilku ostatnich lat,
a przedmiotem większej uwagi było zapobieganie zakłóceniom równowagi budżetowej, rozwój
sytuacji w zakresie zadłużenia, lepsze mechanizmy egzekwujące oraz większa odpowiedzialność
w poszczególnych krajach w odniesieniu do unijnych przepisów. Pozostałe elementy dotyczące
wzmocnienia zarządzania fiskalnego w strefie euro („dwupak”), w przypadku których proces
ustawodawczy jest w toku, powinny być pilnie sfinalizowane i starannie wprowadzone w życie. Te
nowe ramy zarządzania zapewnią szeroką koordynację ex ante rocznych budżetów państw
członkowskich strefy euro i zwiększą nadzór nad państwami tej strefy, które doświadczają
trudności finansowych.
8
PL
W kierunku mechanizmu zdolności fiskalnej dla UGW
Historia i doświadczenia innych unii walutowych pokazują, że są różne sposoby dążenia do unii
fiskalnej, a niepowtarzalne cechy UGW uzasadniałyby szczególne podejście. Niemniej jednak, choć
stopień scentralizowania instrumentów budżetowych i ustaleń dotyczących solidarności fiskalnej
względem negatywnych wstrząsów jest różny, we wszystkich innych uniach walutowych stosuje się
centralny mechanizm zdolności fiskalnej. W związku z tym Rada Europejska obradująca
w październiku 2012 r. zwróciła się o przeanalizowanie dalszych mechanizmów dla strefy euro,
w tym stosownego mechanizmu zdolności fiskalnej. Wspierałby on nowe funkcje nieobjęte
wieloletnimi ramami finansowymi, od których jest on wyraźnie oddzielony.
Na etapie 2 reformy strukturalne mogłyby w szczególnych przypadkach być wspierane poprzez
ograniczone, tymczasowe, elastyczne i ukierunkowane zachęty finansowe, jako że państwa
członkowskie zawierają z instytucjami unijnymi ustalenia o charakterze umownym. Ustalenia te
byłyby obowiązkowe w przypadku państw członkowskich strefy euro oraz dobrowolne
w przypadku pozostałych państw członkowskich (zob. sekcja III poniżej). Komisja zamierza
przedstawić wniosek w sprawie konkretnych sposobów ustanowienia takich ustaleń umownych,
a także sposobów wspierania ich wdrażania przy wykorzystaniu procedur unijnych.
Wdrożenie ustaleń umownych i powiązanych z nimi zachęt wspomogłoby proces konwergencji
prowadzący w etapie 3 do utworzenia mechanizmu zdolności fiskalnej w celu ułatwienia korekty
związanej z wstrząsami gospodarczymi. Mógłby on przyjąć postać mechanizmu typu
ubezpieczającego między państwami strefy euro, który by stanowił zabezpieczenie przed
znacznymi wstrząsami gospodarczymi w poszczególnych krajach. Przyjęcie tego mechanizmu
zapewniłoby pewną formę solidarności fiskalnej przejawianej w cyklach koniunkturalnych,
zwiększyło odporność gospodarczą strefy euro jako całości i obniżyło koszty finansowe i koszty
produkcji związane z korektami makroekonomicznymi. Przyczyniając się do stabilności
makroekonomicznej, mechanizm ten w przydatny sposób uzupełniałby ramy zarządzania w sytuacji
kryzysowej w oparciu o Europejski Mechanizm Stabilności.
Ze względu na to, że właściwie działający mechanizm amortyzacji wstrząsów wymagałaby
dalszego zbliżenia między strukturami i politykami gospodarczymi państw członkowskich, dwa
cele polegające na wspieraniu reform strukturalnych sprzyjających wzrostowi gospodarczemu i na
amortyzowaniu wstrząsów gospodarczych w poszczególnych krajach wzajemnie się uzupełniają
i wzmacniają.
9
PL
Ekonomiczne uzasadnienie takiego mechanizmu zdolności fiskalnej
W obszarze stosującym wspólną walutę dostosowywanie się do wstrząsów gospodarczych
w poszczególnych krajach odbywa się kosztem mobilności pracowników i kapitału, elastyczności
cen i kosztów oraz polityki budżetowej. Aby chronić się przed negatywnymi budżetowymi efektami
zewnętrznymi, należy dzielić się ryzykiem fiskalnym, w przypadku gdy mechanizmy dostosowań
gospodarczych wykorzystywane w związku z wstrząsami gospodarczymi w poszczególnych
krajach nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. Bez wątpienia tak jest w przypadku strefy euro,
gdzie mobilność pracowników jest stosunkowo niska, przepływy kapitału są narażone na
gwałtowne wahania, które mogą osłabić stabilność finansową, a także gdzie strukturalny brak
elastyczności może opóźniać lub utrudniać korekty cen i realokację zasobów. W takich
przypadkach kraje mogą się znaleźć w sytuacji braku równowagi, co ma negatywne skutki dla
strefy euro jako całości.
W tym kontekście utworzenie narzędzi podziału ryzyka, takich jak wspólny, choć ograniczony,
mechanizm amortyzacji wstrząsów, może się przyczynić do złagodzenia skutków wstrząsów
w poszczególnych krajach i pomóc w zapobieganiu ich rozprzestrzeniania się w całej strefie euro
i poza nią. Narzędzia te musi uzupełniać mechanizm służący zapewnieniu większej konwergencji
gospodarczej w oparciu o polityki strukturalne mające na celu poprawę zdolności dostosowawczych
gospodarek poszczególnych krajów i unikanie ryzyka pokusy nadużyć typowego dla każdego
systemu ubezpieczeń. W związku z tym, oprócz wypełniania swojego podstawowego celu,
pomyślne wdrożenie reform określonych w ustaleniach umownych mogłoby również stanowić
kryterium uczestnictwa w mechanizmie amortyzacji wstrząsów asymetrycznych utworzonym na
etapie 3. Rozwiązanie to dodatkowo zachęciłoby mocno poszczególne kraje do wdrażania solidnych
polityk gospodarczych zarówno przed przystąpieniem do mechanizmu amortyzacji wstrząsów, jak
i później. W okresie prowadzącym do utworzenia mechanizmu automatycznej stabilizacji
i w zależności od konkretnych okoliczności, można by udostępnić państwom członkowskim
ograniczone, tymczasowe i elastyczne zachęty finansowe, które miałyby propagować reformy
strukturalne. Aby uniknąć nawrotów lub pojawienia się zakłóceń równowagi makroekonomicznej
po uzyskaniu przez poszczególne kraje dostępu do mechanizmu amortyzacji wstrząsów, nadal
stosowano by podejście oparte na ustaleniach umownych. Ponadto transfery netto dokonywane
w ramach mechanizmu amortyzacji wstrząsów mogłyby zostać zmodyfikowane w taki sposób, by
odzwierciedlać, czy dane kraje na bieżąco wywiązują się z zobowiązań podjętych w ramach ustaleń
umownych.
10
PL
Warianty mechanizmu amortyzacji wstrząsów w ramach mechanizmu zdolności fiskalnej strefy euro
Mechanizm zdolności fiskalnej UGW z ograniczonym mechanizmem amortyzacji wstrząsów
asymetrycznych mógłby przyjąć postać systemu typu ubezpieczającego między państwami strefy
euro. Wkłady z budżetów krajowych i wypłaty na ich rzecz wahałyby się w zależności od pozycji
każdego państwa w cyklu koniunkturalnym.
Konkretny kształt tego mechanizmu można osiągnąć przez zastosowanie dwóch podejść. Pierwsze
z nich byłoby podejściem makroekonomicznym, w którym wkłady i wypłaty opierałyby się na
wahaniach w zakresie pozycji cyklicznych dochodów i wydatków, lub na wskaźnikach działalności
gospodarczej. Drugie z nich mogłoby opierać się na podejściu mikroekonomicznym i być bardziej
bezpośrednio powiązane z konkretnymi funkcjami publicznymi wrażliwymi na cykl
koniunkturalny, takimi jak ubezpieczenie od utraty pracy. W takim przypadku poziom wkładów na
rzecz mechanizmu zdolności fiskalnej i korzyści z niego zależałyby bezpośrednio od rozwoju
sytuacji na rynku pracy. W tym scenariuszu mechanizm zdolności fiskalnej działałby wówczas jako
uzupełnienie lub częściowy substytut krajowych systemów ubezpieczenia od utraty pracy.
Transfery mogłyby przykładowo zostać ograniczone do bezrobocia cyklicznego, obejmując
wyłącznie bezrobocie krótkotrwałe.
Ocena indywidualnych zalet każdego podejścia wymagałaby bardziej pogłębionej analizy.
W sposób istotny siła mechanizmu amortyzacji wstrząsów przypisana mechanizmowi zdolności
fiskalnej w dużym stopniu zależałaby od jego wielkości, a skutki finansowe dla budżetów
krajowych zależałyby od jego dokładnego kształtu i parametrów. Istotne będzie jednak
zagwarantowanie, że niezależnie od przyjętego podejścia wprowadzenie tego mechanizmu nie
wpłynie na całkowity poziom wydatków publicznych i presji podatkowej w strefie euro. Należałoby
również uważnie przeanalizować dokładne warunki i progi dotyczące uruchomienia transferów,
ponieważ tylko wstrząsy w poszczególnych krajach o wystarczającej sile powinny być
amortyzowane centralnie. Na przykład w przypadku podejścia mikroekonomicznego, transfery
związane z bezrobociem można byłoby uruchamiać wyłącznie, gdy wzrost bezrobocia
krótkotrwałego przekroczy określony próg.
11
PL
Zasoby finansowe mechanizmu zdolności fiskalnej i zdolność do zaciągania pożyczek
Należałoby zebrać konkretne zasoby, aby finansować obie funkcje – propagowanie reform
strukturalnych i amortyzację wstrząsów asymetrycznych. Zasoby te mogłyby przybrać formę
wkładów krajowych, zasobów własnych lub być połączeniem obu tych form. W dłuższej
perspektywie jednym z kluczowych aspektów przyszłego mechanizmu zdolności fiskalnej, który
będzie trzeba starannie przeanalizować, byłaby jego ewentualna zdolność do zaciągania pożyczek.
Mechanizm zdolności fiskalnej strefy euro mógłby rzeczywiście stworzyć odpowiednie podstawy
wspólnej emisji długu bez odwoływania się do uwspólnienia długu państwowego. Należy zatem
przeanalizować kwestię stosowania do tego mechanizmu zdolności fiskalnej złotej reguły fiskalnej,
takiej jak reguła równowagi budżetowej, zapisana zarówno w pakcie stabilności i wzrostu, jak
i w traktacie o stabilności, koordynacji i zarządzaniu. Pełne zintegrowane ramy budżetowe
wymagałyby ustanowienia organu skarbowego o wyraźnie zdefiniowanych obowiązkach.
Wytyczne dla mechanizmu amortyzacji wstrząsów w ramach mechanizmu zdolności fiskalnej UGW
Niezależnie od podejścia – makro- lub mikroekonomicznego – stworzenie takiego mechanizmu
amortyzacji wstrząsów powinno opierać się na kilku wytycznych, odzwierciedlających również konkretne
cechy UGW:
§
§
§
§
§
Elementy fiskalnego podziału ryzyka związane z amortyzacją wstrząsów w poszczególnych krajach
powinny być określone w taki sposób, by nie prowadziły do jednokierunkowych i trwałych transferów
między państwami, nie powinny one również być postrzegane jako narzędzia wyrównywania
dochodów. Z upływem czasu każde państwo strefy euro byłoby, zgodnie z własnym cyklem
koniunkturalnym, kolejno odbiorcą netto i płatnikiem netto tego systemu.
Taki mechanizm nie powinien osłabiać bodźców do prowadzenia solidnej polityki budżetowej na
szczeblu krajowym ani też bodźców do eliminowania krajowych słabości strukturalnych. W ramach
mechanizmu amortyzacji wstrząsów należy stworzyć odpowiednie mechanizmy, by ograniczyć
pokusy nadużycia i wspierać reformy strukturalne. Należy przewidzieć ścisłe powiązanie tego
mechanizmu z przestrzeganiem szerokich ram zarządzania w UE, w tym ewentualnymi ustaleniami
o charakterze umownym (zobacz sekcja III poniżej).
Mechanizm zdolności fiskalnej powinien być opracowywany w ramach Unii Europejskiej i jej
instytucji. Zagwarantowałoby to jego spójność z obecnymi opartymi na zasadach unijnymi ramami
i procedurami fiskalnymi służącymi koordynacji polityk gospodarczych.
Mechanizm zdolności fiskalnej nie powinien być instrumentem zarządzania kryzysowego, ponieważ
do tego celu ustanowiony już został Europejski Mechanizm Stabilności (EMS). Przeciwnie, rola
mechanizmu zdolności fiskalnej powinna polegać na zwiększeniu ogólnej odporności gospodarczej
UGW i państw strefy euro. Przyczyniłoby się to do zapobiegania kryzysom i zmniejszyłoby
prawdopodobieństwo przyszłych interwencji w ramach EMS.
Projekt mechanizmu zdolności fiskalnej powinien być spójny z zasadą pomocniczości, a jego
działanie powinno być przejrzyste i powinno podlegać odpowiedniej demokratycznej kontroli
i rozliczalności. Mechanizm ten powinien być również racjonalny pod względem kosztów i nie
powinien prowadzić do nadmiernego rozwoju kosztownych procedur administracyjnych czy też do
niepotrzebnej centralizacji. Nie powinien prowadzić do zwiększenia wydatków czy poziomów
opodatkowania.
12
PL
III. Zintegrowane ramy polityki gospodarczej
Kryzys długu państwowego boleśnie uwidocznił fakt, że niezrównoważone polityki gospodarcze
prowadzone w przeszłości przez niektóre państwa strefy euro oraz brak elastyczności występujący
w ich gospodarkach mają negatywne skutki dla wszystkich członków UGW. Zintegrowane ramy
polityki gospodarczej powinny zawsze nakierowywać polityki państw członkowskich w stronę
silnego i trwałego wzrostu gospodarczego, tak aby osiągnąć wyższe poziomy wzrostu
gospodarczego i zatrudnienia.
W perspektywie krótkoterminowej konieczne jest zakończenie tworzenia jednolitego rynku, jako że
dostarcza on potężnego narzędzia do propagowania wzrostu. Istnieje ponadto potrzeba dogłębnej
oceny działania rynków pracy i towarów w strefie euro. Przy braku korekt kursu wymiany dobrze
funkcjonująca UGW wymaga wydajnych rynków pracy i towarów. Jest to konieczne do zwalczania
bezrobocia o dużej skali oraz do ułatwienia korekt cen i kosztów, które mają kluczowe znaczenie
dla konkurencyjności i wzrostu gospodarczego. Należy pilnie zwrócić uwagę na propagowanie
transgranicznej mobilności pracowników i zlikwidowanie rozbieżności umiejętności na rynku
pracy. Komisja mogłaby podjąć się tej oceny na zasadzie priorytetu. Należy również ustanowić
ramy systematycznej koordynacji ex ante głównych reform polityki gospodarczej, co przewidziano
w art. 11 traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu (TSCG).
Aby Unia pozostała bardzo atrakcyjną społeczną gospodarką rynkową i aby zachować europejski
model społeczny, musi ona być konkurencyjna w skali światowej i musi unikać nadmiernych
rozbieżności w konkurencyjności między poszczególnymi członkami UGW. Reformy
wprowadzone do ram nadzoru UE przez ustanowienie europejskiego semestru z zaleceniami dla
poszczególnych krajów i nowa procedura dotycząca zakłóceń równowagi makroekonomicznej
z ewentualnymi sankcjami stanowią krok w dobrym kierunku. Należy jednak iść dalej i ustanowić
silniejsze ramy koordynacji, konwergencji i wykonywania polityk strukturalnych. W tym
kontekście w październikowych konkluzjach Rady Europejskiej wezwano do głębszego
przeanalizowania idei ustaleń o charakterze umownym między państwami członkowskimi
a instytucjami UE w sprawie reform propagujących konkurencyjność, wzrost gospodarczy
i zatrudnienie, które to reformy dane państwa zobowiązują się realizować. Do wprowadzenia tych
ustaleń wykorzystane zostałoby podejście stopniowe.
13
PL
Ustalenia o charakterze umownym muszą likwidować słabości na wczesnym etapie
Zakłócenia równowagi makroekonomicznej mają tendencję do powolnego nawarstwiania się i są
często maskowane przez sprzyjające warunki wzrostu gospodarczego i płynności. Jednak
w związku ze strukturalnym brakiem elastyczności na rynkach pracy, towarów i usług, jak również
z ramami instytucjonalnymi, kiedy zakłócenia te są już zidentyfikowane – często trudno je szybko
skorygować. Istotne jest zatem, by na wczesnym etapie likwidować pierwotne przyczyny zakłóceń
równowagi, w tym przez zapewnianie możliwości szybkiego dostosowania tych podstawowych
rynków do wstrząsów oraz by ramy krajowe również sprzyjały wzrostowi gospodarczemu
i zatrudnieniu. W ustaleniach umownych należy zatem położyć nacisk na bariery
mikroekonomiczne, sektorowe i instytucjonalne oraz dążyć do zwiększenia konkurencyjności
i potencjału wzrostu gospodarki. Przyszłe ustalenia umowne powinny zatem być obowiązkowe dla
wszystkich państw strefy euro, ale dobrowolne dla innych państw członkowskich.
Ustalenia umowne muszą skupić się na najważniejszych słabościach
Nie każda niewydolność gospodarcza jest obciążeniem dla funkcjonowania UGW. Również stopień
konkurencyjności i wyzwania związane ze wzrostem gospodarczym różnią się w poszczególnych
krajach. Treść i zakres porozumień dotyczących reform odzwierciedlałyby to zróżnicowanie
i dostosowałyby się do potrzeb poszczególnych krajów (np. skuteczny rynek pracy do walki
z bezrobociem wśród młodzieży; ulepszenie systemów sądowniczych). Aby jednak w ustaleniach
tych uwzględniono taką różnorodność, konieczny byłby intensywny dialog między każdym
państwem członkowskim a instytucjami UE – zarówno na poziomie technicznym, jak
i politycznym. Przyjąłby on postać dogłębnej analizy prowadzonej przez obie strony, stanowiąc
podstawę dostosowanej do potrzeb i szczegółowego porozumienia dotyczącego pewnych
konkretnych reform. W zależności od rodzaju koniecznych środków, okres obowiązywania tych
porozumień – prawdopodobnie wieloletni – różniłby się dla poszczególnych krajów. Aby nadal
koncentrować się na najważniejszych słabościach, ustalenia takie powinny umożliwiać pewien
stopień elastyczności, aby sprostać poważnym wstrząsom oraz zmieniającym się warunkom
i priorytetom gospodarczym. W zależności od konkretnej sytuacji każdego kraju na etapie 2
działania te można wspomóc ukierunkowanym, ograniczonym i elastycznym wsparciem
finansowym w ramach mechanizmu zdolności fiskalnej.
14
PL
Ustalenia umowne muszą zostać zintegrowane z obecnymi działaniami UE
Kryzys doprowadził do wzmocnienia unijnych ram zarządzania gospodarczego. Każdego roku
zintegrowane zalecenia Rady dla poszczególnych krajów, opierające się na wnioskach Komisji, są
kierowane do wszystkich państw członkowskich. Wprowadzono ponadto procedurę dotyczącą
zakłóceń równowagi makroekonomicznej, aby wykrywać i korygować zakłócenia równowagi na
wczesnym etapie. Aby uniknąć niekonsekwencji i powielania, ustalenia umowne należy włączyć do
europejskiego semestru. Powinny one być spójne z ogólną kombinacją polityki fiskalnej
i monetarnej, będącej wynikiem rocznej analizy wzrostu gospodarczego, i powinny opierać się na
zaleceniach dla poszczególnych krajów. Zgodnie z celem polegającym na wczesnym wykrywaniu,
dogłębne analizy byłyby uogólnianie na wszystkie państwa UGW. Dogłębne przeglądy powinny
opierać się na bardzo starannym dialogu na miejscu oraz na analizie gospodarek państw
członkowskich. Oparte na wnioskach z dogłębnego przeglądu, zalecenia Komisji dla
poszczególnych krajów stanowiłyby podstawę dialogu z każdym państwem w sprawie konkretnych
i szczegółowych środków zawartych w uzgodnieniach dotyczących reform, w tym dotyczących ram
czasowych realizacji. W przypadku państw członkowskich objętych częścią naprawczą w ramach
procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, porozumienie przyjęłoby postać
planu działań naprawczych; zgodnie z założeniami obecnego rozporządzenia, nieprzestrzeganie
procedury doprowadziłoby do sankcji.
Ustalenia umowne muszą korzystać z pełnej odpowiedzialności i rozliczalności krajowej
i europejskiej
Odpowiedzialność na poziomie krajowym ma zasadnicze znaczenie w realizacji reform
strukturalnych. Debata krajowa dotycząca środków priorytetowych oraz zatwierdzenie porozumień
dotyczących reform przez parlamenty narodowe mają podstawowe znaczenie w zagwarantowaniu
odpowiedzialności na poziomie krajowym. Komisja powinna być w stanie poinformować
Parlament Europejski i parlamenty narodowe o konieczności zastosowania tych środków
z perspektywy UGW. Obie strony umowy byłyby odpowiedzialne za treść i wykonanie swojej
części porozumienia na rzecz konwergencji i konkurencyjności oraz za składanie odnośnym
parlamentom (narodowym i europejskiemu) sprawozdań z poczynionych postępów. Pełna
rozliczalność obu stron może być zagwarantowana wyłącznie, jeśli uzgodniony program reform jest
konkretny, szczegółowy i mierzalny. Wymaga to porozumienia ex ante w sprawie dokładnych ram
czasowych, konkretnych warunków monitorowania i w sprawie dostępu do informacji.
Porozumienia i sprawozdania z wypełniania zobowiązań byłyby publikowane regularnie
i terminowo. Znaczne zmiany gospodarcze lub zmieniające się warunki polityczne, np. wybory
nowego rządu, mogłyby doprowadzić do ponownej negocjacji konkretnych środków i kroków
prowadzących do osiągnięcia celów reform.
15
PL
Główne elementy ustaleń o charakterze umownym dotyczących reform strukturalnych
Podsumowując, ustalenia takie, wpisane w ramy zarządzania w UE, mogłyby opierać się na
następujących zasadach:
§
§
§
§
§
Byłyby one wpisane w europejski semestr, byłyby zgodne z ogólną kombinacją polityki fiskalnej i
monetarnej i wspierałyby tę ogólną kombinację; byłyby obowiązkowe dla wszystkich państw
członkowskich strefy euro, ale dobrowolne dla innych państw członkowskich, opierałyby się na
starannych przeglądach na miejscu dotyczących najważniejszych barier dla wzrostu gospodarczego i
zatrudnienia. Przeglądy te byłyby dokonywane przez Komisję.
Obejmowałyby wieloletni, konkretny i podlegający monitorowaniu harmonogram reform, wspólnie
uzgodniony z instytucjami UE i kładący nacisk na konkurencyjność i wzrost gospodarczy, które mają
podstawowe znaczenie dla sprawnego funkcjonowania UGW.
Za treść i realizację obowiązków w ramach porozumień państwa członkowskie odpowiadałyby przed
parlamentami narodowymi, a Komisja – przed Parlamentem Europejskim.
Reformy strukturalne byłyby wspierane przy pomocy bodźców finansowych, a ich rezultatem byłyby
tymczasowe transfery na rzecz państw członkowskich o nadmiernych słabościach strukturalnych. To
ukierunkowane wsparcie powinno być finansowane z konkretnych zasobów.
Przestrzeganie porozumień można zagwarantować za pośrednictwem ram opierających się na
bodźcach. Przestrzeganie porozumień może być jednym z kryteriów uczestniczenia w mechanizmie
amortyzacji wstrząsów w ramach mechanizmu zdolności fiskalnej. Ponadto wkłady krajowe na rzecz
mechanizmu zdolności fiskalnej można zwiększyć w przypadku nieprzestrzegania porozumień.
V. Demokratyczna legitymacja i rozliczalność
W swoich październikowych konkluzjach Rada Europejska podkreśliła, że potrzebne są silne
mechanizmy demokratycznej legitymacji i rozliczalności. Jedna z podstawowych zasad stanowi, że
demokratyczna kontrola i rozliczalność powinny odbywać się na poziomie, na którym
podejmowane są decyzje. Wdrożenie tej zasady ma kluczowe znaczenie dla zagwarantowania
skuteczności zintegrowanych ram polityki finansowej, budżetowej i gospodarczej. Pociąga to za
sobą zaangażowanie Parlamentu Europejskiego w związku z rozliczalnością za decyzje
podejmowane na szczeblu europejskim, przy zachowaniu, w odpowiednich przypadkach,
zasadniczej roli odgrywanej przez parlamenty narodowe.
Decyzje w sprawie budżetów krajowych to istota demokracji parlamentarnej państw
członkowskich. Równocześnie przepisy w zakresie demokratycznej legitymacji i rozliczalności
powinny gwarantować, że odpowiednio uwzględniany będzie wspólny interes unii; jednak pozycja
parlamentów narodowych nie najlepiej pozwala im w pełni uwzględniać ten interes. Oznacza to, że
dalszej integracji kształtowania polityki i łączeniu w większym stopniu kompetencji na szczeblu
europejskim powinno najpierw i przede wszystkim towarzyszyć współmierne zaangażowanie
Parlamentu Europejskiego w zintegrowane ramy na rzecz faktycznej UGW.
16
PL
Po pierwsze, w zintegrowanych ramach finansowych: choć Europejski Bank Centralny zarówno
jako jednolity organ nadzorczy, jak i jako przyszły jednolity organ ds. restrukturyzacji
i uporządkowanej likwidacji powinien być rozliczany na szczeblu europejskim, działanie to
powinny uzupełniać silne mechanizmy informowania, sprawozdawczości i przejrzystości wobec
parlamentów narodowych uczestniczących państw członkowskich.
Po drugie, w kontekście zintegrowanych ram polityki budżetowej i gospodarczej: państwa
członkowskie powinny zapewnić odpowiedni udział swoich parlamentów narodowych
w proponowanych ustaleniach o charakterze umownym dotyczących reform i szerzej w działaniach
związanych z europejskim semestrem. W tym duchu Rada Europejska obradująca w październiku
zwróciła się o przeanalizowanie sposobów na zapewnienie przeprowadzenia w Parlamencie
Europejskim i parlamentach narodowych debat na temat zaleceń przyjętych w kontekście
europejskiego semestru. Utworzenie nowych mechanizmów służących zacieśnieniu współpracy
między parlamentami narodowymi a Parlamentem Europejskim, np. w oparciu o art. 13 traktatu
o stabilności, koordynacji i zarządzaniu i protokół nr 1 do tego traktatu, mogłoby przyczynić się do
zwiększenia demokratycznej legitymacji i rozliczalności. Za doprecyzowanie organizacji
i warunków działania tych mechanizmów odpowiadają Parlament Europejski i parlamenty
narodowe, które mają decydować wspólnie.
Po trzecie, utworzenie nowego mechanizmu zdolności fiskalnej dla UGW powinno również
doprowadzić do wypracowania odpowiednich ustaleń zapewniających jego pełną demokratyczną
legitymację i rozliczalność. Szczegóły takich ustaleń w dużej mierze zależałyby od jego specyfiki,
w tym od źródeł finansowania, procesów podejmowania decyzji i zakresu działalności tego
mechanizmu.
Na koniec, kryzys pokazał również, że należy wzmocnić nie tylko ramy nadzorcze UGW, ale także
jej zdolność do szybkiego podejmowania decyzji wykonawczych w celu usprawnienia zarządzania
w sytuacji kryzysowej w trudnych czasach i lepszego kształtowania polityki gospodarczej
w czasach dobrej koniunktury. Niektóre ustalenia międzyrządowe zostały utworzone w związku
z niedociągnięciami w poprzedniej strukturze, ale ostatecznie trzeba je będzie włączyć do ram
prawnych Unii Europejskiej. Zostało to już przewidziane w traktacie o stabilności, koordynacji
i zarządzaniu i mogłoby również dotyczyć innych przypadków. Konieczne jest zwiększenie
zdolności do podejmowania decyzji wykonawczych dotyczących polityki gospodarczej
w odniesieniu do UGW na szczeblu europejskim. Ponadto, jako że UGW ewoluuje w kierunku unii
bankowej, fiskalnej i gospodarczej, musi być jasno określone, kto reprezentuje UGW na zewnątrz.
Podsumowując, te dalekosiężne zmiany wprowadzane ogólnie na poziomie Unii Europejskie,
a w szczególności na poziomie unii gospodarczej i walutowej wymagają u państw członkowskich
poczucia wspólnego celu, wysokiego poziomu spójności społecznej, szerokiego uczestnictwo
Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych oraz wznowienia dialogu z partnerami
społecznymi. Otwartość i przejrzystość tego procesu, tak jak i jego rezultaty, to kluczowe elementy
dla zbliżania się do faktycznej unii gospodarczej i walutowej.
17
PL
ZAŁĄCZIK
Etapy
tapy w kierunku faktycznej UGW
Zintegrowane ramy
finansowe
Zapewnienie stabilności budżetowej i
zerwanie powiązania między bankami a
rządami
Zakończenie prac nad zintegrowanymi
ramami finansowymi oraz propagowanie
solidnych polityk strukturalnych na
poziomie krajowym
Jednolity mechanizm nadzorczy i jednolity zbiór przepisów
Ustanowienie w ramach UGW
mechanizmu amortyzacji
wstrząsów dla poszczególnych
krajów
Zharmonizowane krajowe systemy gwarantowania depozytów
Zharmonizowane krajowe ramy
restrukturyzacji i uporządkowanej
likwidacji banków
Jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków z
odpowiednimi ustaleniami zabezpieczającymi
Bezpośrednie dokapitalizowywanie
banków z EMS
Polityczna
rozliczalność
Zintegrowane
ramy
gospodarcze
Zintegrowane ramy
budżetowe
Sześciopak, dwupak, TSCG
Zachęty finansowe związane z
ustaleniami umownymi
Tymczasowe/ela
styczne/
ukierunkowane
wsparcie
Warunkowy udział w
oparciu o
kryteria/zgodność
Amortyzacja wstrząsów dla
poszczególnych krajów
Warunki udziału
zależą od bieżącej
zgodności
Ustalenia umowne
włączone do europejskiego semestru
Ramy koordynacji ex ante
reform polityki gospodarczej (TSCG, art. 11)
Współmierne postępy w zakresie demokratycznej legitymacji i rozliczalności
Etap I
Zakończenie: koniec 2012–2013
Etap II
Rozpoczęcie 2013 – zakończenie 2014
Etap III
Po 2014
18
PL