uzasadnienie_do_ustawy (Rozmiar pliku: 57.93 KB)

Wersja 3.0
UZASADNIENIE
Program budownictwa społecznego na wynajem realizowany w oparciu przepisy ustawy o
niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego od kilku lat boryka się z
problemem niemożności zaspokojenia potrzeb wszystkich towarzystw budownictwa
społecznego i spółdzielni mieszkaniowych, które chciałyby budować mieszkania w ramach
programu. Stan taki wynika z ograniczonego zasilania budżetowego dla Krajowego Funduszu
Mieszkaniowego (KFM), co z kolei wynika z trudnej sytuacji finansów publicznych.
Wprowadzane do ustawy w ostatnich latach przepisy dające możliwość „odzyskiwania”
kapitału kredytowego KFM poprzez sprzedaż jego wierzytelności z tytułu udzielonych
kredytów nie były wykorzystywane. Proponowana nowelizacja ma celu rozszerzenie i
uelastycznienie przepisów dotyczących sprzedaży i sekurytyzacji wierzytelności KFM, tak
aby ułatwić Bankowi Gospodarstwa Krajowego (w którym ulokowany jest KFM)
przeprowadzenie tego typu transakcji i umożliwić dalszy dynamiczny rozwój programu.
Dodatkowo, nowe przepisy mają dostosować obowiązującą materię ustawową do
dynamicznego rozwoju rynku instrumentów finansowych.
Drugim zasadniczym celem nowelizacji jest eliminacja innego zagrożenia dla programu,
jakim jest konieczność stosowania niedostosowanych do realiów KFM norm koncentracji
zaangażowań wynikających z Prawa bankowego. Zmiana ustawy pozwoli wyłączyć te normy
w odniesieniu do kredytów udzielanych przez BGK ze środków KFM. Usunięte zostanie w
ten sposób ryzyko ograniczenia lub zaprzestania kredytowania wobec tych towarzystw
budownictwa społecznego, które w wyniku swojej aktywności w programie stanęły u progu
przekroczenia limitów koncentracji. Dotyczy to głównie TBS-ów z Poznania, Szczecina,
Warszawy, Krakowa oraz Wojskowego Towarzystwa Budownictwa Społecznego „Kwatera”.
Ustawa wprowadza też kilka zmian redakcyjnych i porządkowych do obowiązującego tekstu.
Poniżej przedstawia się szczegółowe uzasadnienie ważniejszych spośród proponowanych
zmian.
Art. 17 określa katalog źródeł zasilania Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Są wśród
nich wpływy ze sprzedaży wierzytelności Funduszu w celu ich sekurytyzacji. Zmiana ma na
celu rozszerzenie palety możliwości sekurytyzacji aktywów Krajowego Funduszu
Mieszkaniowego. Aktualne brzmienie przewiduje wyłącznie sekurytyzację poprzez sprzedaż
(przelew) wierzytelności KFM bankom hipotecznym i funduszom sekurytyzacyjnym. Pomija
się przewidziany przepisami Prawa bankowego przelew wierzytelności na towarzystwo
funduszy inwestycyjnych tworzące fundusz sekurytyzacyjny lub na podmiot emisyjny,
będący spółką kapitałową. Choć katalog ma charakter otwarty (przewiduje tytuł „inne
wpływy”), istnieje również wątpliwość, czy BGK może w obecnym stanie prawnym zawierać
umowy o subpartycypację1, która jest inną formą sekurytyzacji. Proponowana nowelizacja
uelastycznia istniejące uregulowania, zwiększając w ten sposób szanse na zasilenie KFM w
1
Umowę o subpartycypację definiuje art. 183 ust. 4 ustawy o funduszach inwestycyjnych. Jest to umowa o
przekazywanie funduszowi wszystkich świadczeń otrzymywanych przez inicjatora sekurytyzacji lub
uprawnionego z sekurytyzowanych wierzytelności z określonej puli wierzytelności lub z określonych
wierzytelności. Zawiera zobowiązanie tych podmiotów do przekazywania funduszowi:
1) pożytków z sekurytyzowanych wierzytelności w całości;
2) kwot głównych z sekurytyzowanych wierzytelności;
3) kwot uzyskanych z tytułu realizacji zabezpieczeń sekurytyzowanych wierzytelności - w przypadku gdy
zaspokojenie się inicjatora sekurytyzacji lub uprawnionego z sekurytyzowanych wierzytelności nastąpiło przez
realizację zabezpieczeń.
1
Wersja 3.0
drodze sekurytyzacji jego aktywów. Konsekwencją uzupełnienia katalogu wpływów
Funduszu jest również rozszerzenie katalogu wydatków o pokrycie kosztów ponoszonych w
związku z organizacją i przeprowadzeniem sprzedaży wierzytelności (wprowadzenie pkt. 17
w art. 18).
Zmiana w art. 17 ust. 3 ma na celu rozszerzenie możliwości BGK w zakresie pozyskiwania
środków dla KFM na rozwój akcji kredytowej. Dotychczasowe przepisy przewidywały
wpływy z emisji obligacji BGK. Proponuje się dopisanie do katalogu wpływów obok emisji
obligacji również emisję innych papierów wartościowych, w szczególności zaś bankowych
papierów wartościowych uregulowanych w rozdziale 7 ustawy – Prawo bankowe.
Zmiana w art. 18 pkt 5 i w dodanie pkt. 5a jest konsekwencją zmiany wprowadzonej w art.
17 ust. 3 pkt 1.
Zmiana brzmienia art. 18 ust. 11 jest motywowana koniecznością uwzględnienia
szczególnej konstrukcji kredytów udzielonych ze środków KFM i sprzedawanych bankom
hipotecznym. Są to kredyty podwójnie indeksowane przewidujące w początkowym okresie
amortyzacji kredytu spłatę przez kredytobiorcę tylko części naliczanych odsetek i
kapitalizację pozostałej ich części. Proponowany przepis reguluje sposób postępowania z
odsetkami skapitalizowanymi po dacie sekurytyzacji. Przyjęta konstrukcja zakłada, że bank
hipoteczny będzie mógł na bieżąco uzyskiwać ekwiwalent (świadczenie pieniężne) równy
kwocie skapitalizowanych odsetek w zamian za odstąpienie prawa do tych skapitalizowanych
odsetek, które będą w odpowiednim momencie podlegać spłacie przez kredytobiorcę do
BGK. Z punktu widzenia banku hipotecznego dojdzie do konwersji wierzytelności z tytułu
kredytu podwójnie indeksowanego na wierzytelność o konwencjonalnym schemacie spłaty.
Rozwiązanie to czyni transakcję kupna-sprzedaży wierzytelności bardziej atrakcyjną dla
banku hipotecznego i zwiększa prawdopodobieństwo wykorzystania tego narzędzia przez
BGK. Zmiana brzmienia ust. 11a jest konsekwencją wcześniejszego rozszerzenia katalogu
podmiotów, z którymi BGK może prowadzić transakcję sekurytyzacji i rozszerzeniu jej
dopuszczalnych form o subpartycypację, jak również – analogicznie jak w ust. 11 –
konieczności uwzględnienia specyfiki kredytu podwójnie indeksowanego.
Przewiduje się również możliwość odkupienia przez BGK ze środków KFM zbytych
uprzednio wierzytelności lub praw do świadczeń z tytułu posiadanych wierzytelności
(subpartycypacja)2 – w tym celu niezbędne jest uzupełnienie katalogu celów, na jakie można
przeznaczyć środki KFM, co przewidują dodane pkt. 11b i 11c w art. 18.
Zmiana brzmienia art. 19 ust. 11 ma na celu dostosowanie tego przepisu do aktualnego
brzmienia Prawa bankowego, które obecnie zawiera definicję podmiotów powiązanych
kapitałowo i organizacyjnie w art. 4 pkt 16, a nie w art. 71 ust. 2.
Proponowany przepis ust. 12 w art. 19 ma na celu usunięcie wątpliwości jakie wiążą się z
relacją przepisu art. 19 ust. 11 do art. 71 ust. 1 i 2 Prawa bankowego. W opinii nadzoru
bankowego niezależnie od limitu określonego w art. 19 ust. 11 ustawy o niektórych formach
popierania budownictwa mieszkaniowego3 Bank Gospodarstwa Krajowego musi stosować
limity koncentracji zaangażowań wynikające z Prawa bankowego. Nadzór bankowy nie
2
Możliwość taka dotychczas była wykluczona, ale ostatnia nowelizacja Prawa bankowego znosi zakaz
zwrotnego nabywania wierzytelności.
3
Suma udzielonych kredytów i innych wierzytelności KFM w stosunku do jednego podmiotu lub podmiotów
powiązanych kapitałowo i organizacyjnie nie może przekroczyć 15% środków Funduszu.
2
Wersja 3.0
traktuje więc przepisu zawartego w ustawie o niektórych formach (…) jako przepisu
szczególnego wobec Prawa bankowego, wyłączającego jego zastosowanie do wierzytelności
KFM. Traktuje go jako normę uzupełniającą, która może być stosowana łącznie z przepisem
art. 71 ust. 1 i 2 Prawa bankowego. Interpretacja ta, aczkolwiek możliwa na gruncie
obowiązującego brzmienia ustawy o niektórych formach (...), wydaje się jednak niezgodna z
intencją ustawodawcy i rodzi poważne konsekwencje dla programu społecznego
budownictwa na wynajem. Skutkiem przyjęcia interpretacji Komisji Nadzoru Bankowego jest
konieczność rychłego zaprzestania udzielania kredytów najbardziej aktywnym towarzystwom
budownictwa społecznego wskutek przekroczenia norm koncentracji zaangażowań dla tych
kredytobiorców obliczonych zgodnie z Prawem bankowym. Proponowana zmiana ma
zapobiec takiej ewentualności.
Nowe brzmienie art. 21 ust. 1 pkt 1 jest konsekwencją wcześniejszego rozszerzenia
katalogu podmiotów, z którymi BGK może przeprowadzić transakcję sekurytyzacji i
rozszerzeniu jej dopuszczalnych form o subpartycypację;
Dodany art. 21c ma wyłączyć w stosunku do zbywanych wierzytelności KFM wynikający z
art. 92 c Prawa bankowego obowiązek uzyskania zgody dłużnika na przelew wierzytelności.
Przewiduje się, ze uzyskanie takiej zgody będzie w wielu przypadkach nastręczać trudności.
Kredytobiorcy KFM mogą postrzegać zmianę wierzyciela z publicznego na prywatnego jako
zagrożenie i nie wyrażać zgody na sprzedaż wierzytelności. Stawia to pod znakiem zapytania
możliwość przeprowadzenia takich transakcji, a każdym razie istotnie je utrudni. Zasady
dotyczące uzyskiwania zgody dłużnika przy przelewie wierzytelności KFM na bank, fundusz
sekurytyzacyjny, towarzystwo funduszy inwestycyjnych lub podmiot emisyjny będą miały
również zastosowanie przy kolejnym zbyciu, zwrotnym nabyciu lub zamianie tych
wierzytelności.
OCENA SKUTKÓW REGULACJI
Wpływ regulacji na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek
samorządu terytorialnego.
Przyjęcie przepisów proponowanych w projekcie ustawy nie wpłynie bezpośrednio na sektor finansów
publicznych. Są one uaktualnieniem i uszczegółowieniem regulacji już istniejących. Sekurytyzacja
wierzytelności KFM, którą projekt ma ułatwić, może wpłynąć, w krótkim i średnim okresie, na
zmniejszenie potrzeb w zakresie finansowania KFM z budżetu państwa.
Wpływ regulacji na konkurencyjność wewnętrzną i zewnętrzną gospodarki
Z uwagi na techniczny i dostosowawczy charakter materii uregulowanej w projekcie ustawy wejście
ustawy bezpośrednio nie wpłynie na zmianę konkurencyjności wewnętrznej i zewnętrznej gospodarki.
Wpływ regulacji na sytuację i rozwój regionalny
Przepisy określone w projekcie ustawy nie będą bezpośrednio oddziaływać na rozwój regionalny.
Wpływ regulacji na warunki życia społecznego i gospodarczego
Projektowane przepisy nie wpłyną bezpośrednio na warunki życia społecznego i gospodarczego.
Jednak ewentualny wzrost wpływów Funduszu i związane z tym zwiększenie akcji kredytowej może
3
Wersja 3.0
przyczynić się do wzrostu liczby oddawanych mieszkań na wynajem o umiarkowanym czynszu, co
wpłynie zarówno na lepsze zaspokojenie potrzeb społecznych, jak i na wzrost produkcji budowlanej.
Wstępna opinia o zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej
Materia projektu nie jest regulowana prawem Unii Europejskiej.
Konsultacje projektu
Projekt zostanie poddany konsultacjom z Bankiem Gospodarstwa Krajowego, Związkiem
Banków Polskich, izbami gospodarczymi, zrzeszającymi towarzystwa budownictwa
spółdzielczego, Krajową Radą Spółdzielczą, związkami rewizyjnymi spółdzielni
mieszkaniowych a także organizacjami, którym przysługuje ustawowe prawo opiniowania
projektów aktów normatywnych (związki zawodowe i organizacje pracodawców).
4