Wystąpienie -

PREZES
NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI
Krzysztof Kwiatkowski
KBF-4100-001-12/2014
P/14/001
WYSTĄPIENIE
POKONTROLNE
I. Dane identyfikacyjne kontroli
Numer i tytuł kontroli
P/14/001 - Wykonanie budżetu państwa w 2013 r. część 87 – Dochody budżetu środków
europejskich oraz realizacja zadań z zakresu obsługi płatności środków europejskich
i rozliczenie przepływów finansowych między Polską a Unią Europejską
Jednostka
przeprowadzająca
kontrolę
Najwyższa Izba Kontroli
Departament Budżetu i Finansów
Kontrolerzy
1. Jolanta Balcerkiewicz, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli
nr 88717 z dnia 30 grudnia 2013 r.
(dowód: akta kontroli str. 1-2)
2. Piotr Mienicki, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 88718
z dnia 30 grudnia 2013 r.
(dowód: akta kontroli str. 3-4)
Jednostka
kontrolowana
Ministerstwo Finansów, ul. Świętokrzyska 12, 00-916 Warszawa
Kierownik jednostki
kontrolowanej
Pan Mateusz Szczurek Minister Finansów od 27 listopada 2013 r., poprzednio
od 16 listopada 2007 r. Pan Jan Vincent-Rostowski.
II. Ocena kontrolowanej działalności
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie mimo stwierdzonych nieprawidłowości1
wykonanie budżetu państwa w 2013 r. w części 87 – Dochody budżetu środków
europejskich (BŚE) oraz realizację zadań z zakresu obsługi płatności środków europejskich
i rozliczenie przepływów finansowych między Polską a Unią Europejską.
Ocena
Minister Finansów zapewnił bieżącą realizację płatności w ramach programów
finansowanych z udziałem środków europejskich. Zasilanie rachunków bankowych
do obsługi płatności2 w Banku Gospodarstwa Krajowego (BGK) odbywało się terminowo
oraz w wysokości zapewniającej realizację płatności. Zlecenia płatności rejestrowane
w systemie BGK-Zlecenia oraz w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) były realizowane
prawidłowo. Stany środków na rachunkach bankowych do obsługi płatności i dochodów
budżetu środków europejskich były na bieżąco monitorowane3, a odsetki od lokat overnight
terminowo przekazywane na rachunek dochodów budżetu państwa. Minister Finansów
dysponował półrocznymi informacjami o liczbie założonych przez jednostki korzystające
ze środków europejskich rachunków pomocniczych wydatków oraz o stanach środków
na tych rachunkach.
Uzasadnienie oceny
Zaplanowane w ustawie budżetowej na rok 20134 dochody budżetu środków europejskich
zostały wykonane w kwocie 70.121,4 mln zł, tj. w 86,1%. Wydatki wyniosły 63.872,3 mln zł5,
co stanowiło 97,8% planu po zmianach. Środki z rezerw celowych zostały rozdysponowane
w 72,3% kwoty planowanej. Nadwyżka budżetu środków europejskich wyniosła
1
2
3
4
5
W kontroli wykonania budżetu państwa w 2013 r. Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową
skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna.
Rachunek bankowy w złotych do obsługi płatności w ramach programów finansowanych z udziałem
środków europejskich oraz rachunek bankowy w złotych do obsługi środków europejskich w części
dotyczącej Wspólnej Polityki Rolnej.
Rachunek bankowy pomocniczy w złotych do obsługi finansowej dochodów budżetu środków
europejskich.
Dz. U. z 2013 r. poz.169.
Według stanu na dzień 10 marca 2014 r.
2
6.249,1 mln zł i była wyższa od zakładanej w ustawie budżetowej o 1,5%. Nieprawidłowości
dotyczyły zaniżenia nadwyżki budżetu środków europejskich o kwotę 780,7 mln zł.
W kwocie tej 775,5 mln zł stanowiły zwroty dokonane przez beneficjentów wydatków z lat
2010–2012, które wpłynęły na rachunki do obsługi płatności i nie zostały wykazane
w sprawozdaniach budżetowych, a 5,2 mln zł saldo zawyżenia dochodów i wydatków
wykazywanych w sprawozdaniach Rb-27UE i Rb-28UE WPR. Wynikało to z faktu,
że w 2013 r. brak było rozwiązań prawnych dotyczących sposobu ujmowania dokonanych
zwrotów w sprawozdawczości budżetowej oraz obowiązującego systemu wyprzedzającego
finansowania Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW). W przypadku
sprawozdawczości budżetowej problem został rozwiązany rozporządzeniem Ministra
Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej6
i ma zastosowanie do sporządzania sprawozdań, począwszy od 2014 r.
W 2013 r. Minister Finansów wprowadził nowe rozwiązania w zarządzaniu środkami
zgromadzonymi na wyodrębnionych rachunkach bankowych7 (zwanych programowymi).
Od 25 września 2013 r., w wyniku konsolidacji środków walutowych będących w dyspozycji
Ministra Finansów, środki z rachunków programowych przekazywane były na rachunek
walutowy do obsługi zadłużenia zagranicznego. Zasilanie rachunku dochodów budżetu
środków europejskich części 87 następowało na wniosek Ministra Finansów z rachunku
przychodów i rozchodów części 98 (finansowanie zagraniczne).
Zdaniem NIK dochody budżetu państwa ze środków pochodzących z budżetu Unii
Europejskiej i innych źródeł zagranicznych powinny być zaliczane do dochodów w terminie
wpływu tych środków do Polski, tj. zgodnie z postanowieniami art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy
o finansach publicznych. Nie rozstrzyga to o technicznym sposobie ewidencji.
Sprawozdanie roczne z wykonania dochodów budżetu środków europejskich części 87
(Rb-27UE) sporządzono terminowo w oparciu o zapisy księgowe. Sprawozdanie
z wykonania wydatków budżetu środków europejskich sporządzono na podstawie danych
wynikających ze sprawozdań jednostkowych Rb-28UE i Rb-28UE WPR. Dane wykazywane
przez dysponentów części budżetu państwa podlegały weryfikacji zgodnie
z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i procedurami.
III. Opis ustalonego stanu faktycznego
1.
Plan finansowy w zakresie dochodów budżetu środków
europejskich
W ustawie budżetowej na rok 2013, zgodnie z projektem Ministra Finansów, zaplanowano
dochody budżetu środków europejskich w kwocie 81.403,7 mln zł, w tym 23.506,7 mln zł
z tytułu realizacji zadań w ramach Wspólnej Polityki Rolnej.
Opis stanu
faktycznego
Na przyjętą w ustawie budżetowej kwotę 57.897,0 mln zł dochodów ze środków
pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na programy Narodowej Strategii Spójności
(NSS), Program Operacyjny Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych
Obszarów Rybackich (PO ZRSRiNOR) oraz z bezzwrotnej pomocy udzielanej przez
państwa Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) złożyły się prognozowane
wpływy w 2013 r. z tytułu refundacji wydatków 2012 r. i 2013 r. w kwocie 52.735,7 mln zł
oraz część środków (5.161,3 mln zł) z 11.000,0 mln zł, które przewidywano, że pozostaną
na rachunkach programowych na koniec 2012 r.
Plan dochodów Ministra Finansów dotyczący Wspólnej Polityki Rolnej wynikał z prognozy
przedstawionej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Zaplanowane dochody budżetu środków europejskich były o 6.154,5 mln zł wyższe od planowanej
kwoty wydatków budżetu środków europejskich.
6
7
Dz. U. z 2014 r. poz. 119.
Art. 202 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885
ze zm.).
3
Zrealizowane dochody budżetu środków europejskich wyniosły 70.121,4 mln zł i stanowiły
86,1% kwoty planowanej. Były one wyższe o 8,5% niż wykonanie 2012 r. (64.655,3 mln zł).
Dochody z realizacji zadań w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wyniosły 21.519,8 mln zł
i były niższe o 8,5% od planowanych, głównie z tytułu Programu Rozwoju Obszarów
Wiejskich 2007–2013. W porównaniu do wykonania w 2012 r. (19.446,0 mln zł) dochody
te były wyższe o 10,7%. Dochody z tytułu refundacji wydatków na programy realizowane
w ramach Narodowej Strategii Spójności zostały wykonane w 83,2%, tj. w kwocie
47.748,6 mln zł. Niższe było wykonanie dochodów z tytułu regionalnych programów
operacyjnych (o 6.540,0 mln zł, tj. o 32,7%) i krajowych programów operacyjnych – głównie
Infrastruktura i Środowisko, Kapitał Ludzki, Rozwój Polski Wschodniej (o 3.110,7 mln zł,
tj. o 8,3%). Wskaźnik wykonania planu dochodów dla regionalnych programów
operacyjnych (RPO) kształtował się od 57,4% dla RPO Województwa Podkarpackiego
do 82,8% dla RPO Województwa Śląskiego.
Powyżej kwot ujętych w ustawie budżetowej zrealizowano dochody z tytułu Programu
Operacyjnego Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów
Rybackich – 581,3 mln zł, Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy (SPPW) –
191,4 mln zł, Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009–2014 (NMF) i Mechanizmu
Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009–2014 (MF EOG) – 80,2 mln zł.
(dowód: akta kontroli str. 101-201, 446-449, 895-900, 1070-1072, 1323)
W wyjaśnieniach dotyczących przyczyn niewykonania planu dochodów budżetu środków
europejskich na 2013 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Instytucji Płatniczej podała
między innymi, że przekazane na rachunek dochodów BŚE środki były wypadkową
zarówno kwot zleceń składanych w BGK przez instytucje w ciągu roku, osiągnięty już
poziom wykonania dochodów dla poszczególnych programów operacyjnych i prognozy
płatności na kolejne miesiące oraz uwzględniały konieczność rozliczenia zaplanowanej
na 2013 r. nadwyżki w ramach BŚE. Ministerstwo Finansów zrealizowało wszystkie
niezakwestionowane zlecenia płatności złożone w BGK w 2013 r., jednakże nie miało
wpływu na poziom składanych zleceń i absorpcję środków.
(dowód: akta kontroli str. 1066-1069)
W dniu 14 sierpnia 2013 r. podpisany został przez Dyrektorów Departamentów: Instytucji
Płatniczej, Polityki Regionalnej i Rolnictwa oraz Długu Publicznego dokument Działania
związane z konsolidacją środków walutowych w ramach środków europejskich będących
w dyspozycji Ministra Finansów (procedura), w związku z decyzją Ministra Finansów
o konsolidacji środków walutowych pozostających w jego dyspozycji.
W procedurze tej przewidziano, że z dniem 25 września 2013 r. nastąpi przekazanie
środków walutowych zgromadzonych na rachunkach programowych na odpowiedni
rachunek Departamentu Długu Publicznego w NBP. Środki te wraz ze środkami
przekazanymi na finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w latach ubiegłych
(3.015,0 mln euro) stanowiły stan początkowy środków walutowych będących
w zarządzaniu Departamentu Długu Publicznego. Uzgodniono także, że rachunek
dochodów budżetu środków europejskich będzie zasilany środkami z rachunku przychodów
i rozchodów części 98 (finansowanie zagraniczne).
Minister Finansów podpisał z NBP aneksy do umów na prowadzenie rachunków
programowych i walutowego do obsługi zadłużenia zagranicznego. Aneksami tymi
zobowiązano NBP, w przypadku wpływu środków z budżetu Unii Europejskiej, do ich
przekazywania na rachunek walutowy do obsługi zadłużenia zagranicznego. Postanowienia
zawarte w ww. aneksach weszły w życie z dniem 25 września 2013 r.8
(dowód: akta kontroli str. 150-151, 238-245, 431-445, 484-489, 650-652, 1349-1352,
1369-1393)
W odpowiedzi na pytanie dotyczące celu konsolidacji środków walutowych Dyrektor
Departamentu Długu Publicznego podał między innymi, że konsolidacja wszystkich środków
8
Zmiany do umów z BGK dotyczących prowadzenia rachunków programowych SPPW oraz NMF
i MF EOG zostały podpisane odpowiednio 9 i 11 października 2013 r.
4
walutowych (na rachunku walutowym Ministra Finansów do obsługi długu zagranicznego)
została wprowadzona w celu bardziej efektywnego i elastycznego zarządzania nimi
w ramach procesu finansowania potrzeb pożyczkowych i zarządzania długiem.
Zgromadzenie wszystkich środków walutowych na ww. rachunku pozwala między innymi
na zwiększenie potencjalnej rezerwy płynnościowej budżetu (zmniejszenie ryzyka płynności
i ryzyka refinansowania).
(dowód: akta kontroli str. 543-546)
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów Pan Wojciech Kowalczyk zapytany dlaczego,
dokonano konsolidacji środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych źródeł
zagranicznych wyjaśnił w szczególności, że Minister Finansów jest odpowiedzialny
za zarządzanie środkami publicznymi zgromadzonymi na jego rachunkach bankowych,
a ustawa o finansach publicznych nie ogranicza uprawnień Ministra Finansów w powyższym
zakresie. Od decyzji Ministra Finansów uzależnione jest czy zarządzanie środkami odbywa
się poprzez jeden rachunek, czy wiele osobnych rachunków. Decyzja taka ma bowiem
charakter techniczny niewymagający delegacji ustawowych. W związku z powyższym brak
było potrzeby wprowadzania specjalnych przepisów ustawowych do dokonywania
konsolidacji środków walutowych będących w zarządzaniu Ministra Finansów.
(dowód: akta kontroli str. 1489-1492)
Po kontroli Wykonanie budżetu państwa w 2012 r. w części 87 Dochody budżetu środków
europejskich oraz realizacja zadań z zakresu obsługi płatności środków europejskich
i rozliczenie przepływów finansowych między Polską a Unią Europejską, Najwyższa Izba
Kontroli wnioskowała, o określenie w ustawie o finansach publicznych lub innym akcie
prawnym, trybu i terminów przekazywania środków z UE na rachunek dochodów budżetu
środków europejskich danego roku budżetowego oraz o finansowanie płatności z rachunku
rozchodów budżetu państwa, tylko w sytuacji występowania niewystarczających środków
na rachunkach programowych.
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Finansów, w złożonych wyjaśnieniach w sprawie
przyczyn niewypracowania propozycji ustawowych określających tryb i terminy
przekazywania środków pochodzących z rachunków programowych na dochody budżetu
państwa części 87 podał między innymi, że konsolidacja środków walutowych
pozostających w dyspozycji Ministra Finansów, pozwoliła na wprowadzenie mechanizmów
bardziej elastycznego zarządzania w zakresie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa.
Konsolidacja ujęta została w ramy proceduralne. W wyniku konsolidacji środków
walutowych w MF nie ma obecnie potrzeby utrzymywania środków na rachunkach
programowych. Wyjaśnił, że wniosek NIK dotyczący wprowadzenia regulacji odnośnie
przekazywania środków na rachunek dochodów BŚE formułowany był w powiązaniu
z poprzednim postulatem, zdecydowano się na niepodejmowanie prac nad uregulowaniem
kwestii zarządzania środkami BŚE na poziomie ustawowym. Brak takiej potrzeby jest
bowiem pochodną decyzji w zakresie konsolidacji, która została objęta stosowną procedurą.
Najwyższa Izba Kontroli zwraca uwagę, że pomimo wprowadzenia nowego rozwiązania
dotyczącego zarządzania środkami zgromadzonymi na wyodrębnionych rachunkach
bankowych, Minister Finansów nadal na bieżąco podejmował decyzje, kiedy i jaka część
środków zostanie przewalutowana i przekazana na dochody. W efekcie pozwala to na
dowolne kształtowanie wielkości zrealizowanych dochodów a tym samym wyniku budżetu
środków europejskich.
(dowód: akta kontroli str. 1489-1492)
W 2013 r. w Ministerstwie Finansów wprowadzone zostały Zasady realizowania przez
Wydział IP4 zadań z zakresu budżetu środków europejskich. Tryby uruchamiania środków
oraz ogólne zasady monitoringu i rozliczeń. W dokumencie tym określono między innymi
zasady i tryb weryfikacji zapotrzebowań BGK na środki, sporządzania dyspozycji transferu
środków z części 98 finansowanie zagraniczne w ramach rozliczenia środków europejskich
po konsolidacji środków walutowych oraz postępowanie, w przypadku zasilenia rachunku
do obsługi płatności w ramach potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. Określone zostały
także zasady monitoringu, w celu zapewnienia płynności finansowej budżetu środków
5
europejskich. Do monitoringu realizacji płatności i płynności finansowej wykorzystywane
były bazy danych o limitach środków europejskich na poszczególne części budżetowe,
wydanych decyzjach o rozdysponowaniu rezerw celowych, prognozach wydatków BŚE i ich
wykonaniu, a także informacje o przewidywanych kwotach refundacji z Komisji Europejskiej.
(dowód: akta kontroli str. 431, 434-438, 469, 483, 1370-1371)
Z rachunków programowych do 25 września 2013 r. (po przewalutowaniu) na dochody
budżetu środków europejskich (część 87) przekazano 10.715,6 mln euro9 i 34,2 mln CHF
(44.907,1 mln zł) oraz na dochody budżetu państwa (część 77) 179,1 mln euro
i 0,3 mln CHF.
Po konsolidacji (po 25 września 2013 r.) na dochody części 87 z rachunku przychodów
i rozchodów części 98 (finansowanie zagraniczne) przekazano 24.966,3 mln zł
(6.012,0 mln euro i 23,0 mln CHF) i na dochody części 77 – 340,8 mln zł (82,2 mln euro
i 0,1 mln CHF).
Do rozliczenia środków walutowych przekazanych w zarządzanie Departamentu Długu
Publicznego, stosowano kurs kupna w NBP, ogłoszony na dwa dni operacyjne
poprzedzające dzień wpływu złotych na rachunek części 87. Przekazywanie środków
z rachunku przychodów i rozchodów (finansowanie zagraniczne) na dochody budżetu
środków europejskich odbywało się na podstawie dyspozycji Departamentu Instytucji
Płatniczej oraz Departamentu Polityki Regionalnej i Rolnictwa.
Na koniec 2013 r. stan środków europejskich powierzonych Departamentowi Długu
Publicznego z tytułu konsolidacji wynosił 4.363,1 mln euro10 oraz 16,0 mln CHF. Na koniec
2013 r. saldo na rachunkach programowych NSS, PO ZRSRiNOR, WPR wynosiło zero,
a NMF, MF EOG i SPPW odpowiednio 12,4 tys. euro oraz 2,3 tys. CHF z tytułu
nierozliczonych odsetek11.
(dowód: akta kontroli str. 27-32, 224-225, 237, 540, 1062-1065, 1080-1094, 1326-1333)
2.
2.1.
Opis stanu
faktycznego
Obsługa płatności dokonywanych z budżetu Unii Europejskiej
Zasilanie i monitorowanie rachunków bankowych
W 2013 r. Minister Finansów przekazał 63.405,9 mln zł na rachunki bankowe do obsługi
płatności, w tym 41.194,7 mln zł na rachunek obejmujący finansowanie zadań w ramach
NSS, PO ZRSRiNOR, SPPW, NMF i MF EOG. Środki te w całości przekazane zostały
z rachunku bankowego dochodów budżetu środków europejskich. Rachunek bankowy
do obsługi płatności WPR został zasilony kwotą 22.211,2 mln zł, w tym 9.852,0 mln zł
z rachunku bankowego dochodów BŚE. Pozostałe środki przekazane z rachunku
rozchodów budżetu państwa (finansowanie krajowe) zostały spłacone w czerwcu 2013 r.
(dowód: akta kontroli str. 254-256,450-453, 466-473, 483, 1275-1282)
Ministerstwo Finansów zasilało rachunki bankowe do obsługi płatności w kwotach
i terminach umożliwiających prawidłową realizację zleceń złożonych zarówno przez
instytucje upoważnione do ich składania, jak i agencje płatnicze.
(dowód: akta kontroli str. 64-65, 674-874, 916-1036)
Informacje o kwartalnych prognozach płatności w ramach programów NSS, PO ZRSRiNOR,
SPPW oraz NMF i MF EOG, zgodnie z art. 192 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, były
przekazywane przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego oraz ministra
właściwego do spraw rybołówstwa, rozwoju wsi i rynków rolnych12 w terminie do 15 dnia
9
10
11
12
W tym 250 mln euro środków pozostających na dzień 31 grudnia 2012 r. w zarządzaniu
w Departamencie Długu Publicznego.
PO Pomoc Techniczna – 36,9 mln euro i WPR – 6,2 mln euro.
Odsetki nie podlegały konsolidacji, gdyż zgodnie z wymaganiami Państw Darczyńców są one
deklarowane i podlegają zwrotowi. W ramach NMF, MF EOG odsetki te zostały zwrócone 28 lutego
2014 r. W przypadku odsetek dla SPPW do dnia zakończenia kontroli Ministerstwo Finansów nie
otrzymało żądania ich zwrotu.
PO ZRSRiNOR.
6
poprzedzającego kwartał. Realizacja zleceń płatności w stosunku do tych prognoz wyniosła
w kolejnych kwartałach 2013 r.: 80,5%, 93,3%, 101,1%, oraz 94,0%.
Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 12 stycznia 2010 r. w sprawie środków na realizację WPR13, przekazywał
prognozy wydatków agencji płatniczych na nadchodzący miesiąc z podziałem
na poszczególne dni oraz na dwa kolejne miesiące z podziałem na dekady.
(dowód: akta kontroli str. 253, 450-453, 459-460, 1037-1056, 1293-1294, 1320)
W 2013 r. beneficjenci środków europejskich dokonali 26,4 tys. zwrotów na łączną kwotę
1.766,5 mln zł14 (w tym 2,9 mln zł WPR), które podobnie jak za 2012 r., zostały wyjaśnione
do 31 stycznia 2014 r. Czas na identyfikację uzależniony był od ilości zwrotów dokonanych
w grudniu 2013 r. (prawie 3,7 tys.), w tym w dwóch ostatnich dniach grudnia (1,3 tys.). Czas
ten uległ skróceniu. W 2011 r. identyfikacja trwała do połowy marca, a w 2012 r. do drugiej
połowy lutego.
(dowód: akta kontroli str. 389, 461, 483, 1077, 1324-1327)
Minister Finansów na bieżąco monitorował stany środków na rachunkach bankowych
prowadzonych przez BGK. W przypadku WPR analiza stanów na rachunkach była
dokonywana przede wszystkim w trakcie weryfikacji zapotrzebowań składanych przez BGK
oraz agencje płatnicze i wojewodów. Stan rachunku bankowego do obsługi płatności był
monitorowany pod kątem zleceń płatności otrzymanych w danym okresie składania zleceń,
zleceń anulowanych i odrzuconych oraz kwot zwrotów wyjaśnionych. Ponadto Minister
Finansów w trybie półrocznym monitorował ilość rachunków pomocniczych w jednostkach
budżetowych oraz stan środków na tych rachunkach.
(dowód: akta kontroli str. 31, 66-69, 254-256, 450-453, 474-482, 1313-1320)
W 2013 r. naliczono 32,5 mln zł odsetek z tytułu lokat overnight na rachunkach bankowych
do obsługi płatności oraz na rachunku dochodów budżetu środków europejskich. Środki te
terminowo przekazywane były na dochody budżetu państwa części 19 Budżet, finanse
publiczne i instytucje finansowe.
(dowód: akta kontroli str. 389, 874-894,1057)
2.2.
Opis stanu
faktycznego
Wydatki budżetu środków europejskich
Plan wydatków określony w ustawie budżetowej opracowano na podstawie materiałów przekazanych
Ministrowi Finansów, zgodnie z art. 138 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych, przez Ministra
Rozwoju Regionalnego i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zrealizowane wydatki budżetu
środków europejskich w kwocie 63.872,3 mln zł15 stanowiły 84,9% limitu określonego
w ustawie budżetowej16 oraz 97,8% planu po zmianach. Były one niższe od wykonania
2012 r. (68.309,0 mln zł) o 4.436,7 mln zł, tj. o 6,5%.
Wydatki na realizację programów w ramach Narodowej Strategii Spójności wyniosły
40.809,8 mln zł i stanowiły 63,9% wydatków BŚE ogółem. Wydatki te były niższe niż
w 2012 r. o 16,3%. Realizacja poszczególnych krajowych programów operacyjnych
kształtowała się od 94,3% planu po zmianach (PO Innowacyjna Gospodarka) do 99,3%
(PO Rozwój Polski Wschodniej) i była niższa niż wykonanie w 2012 r. o 16,6%. Wydatki
zrealizowane w ramach regionalnych programów operacyjnych wyniosły 8.998,9 mln zł,
tj. 97,6% planu po zmianach. Wskaźnik ich realizacji dla poszczególnych RPO kształtował
się od 88,3% dla RPO Województwa Zachodniopomorskiego do 99,9% dla RPO
Województw Dolnośląskiego i Lubelskiego.
Na realizację PO Zrównoważony Rozwój Sektora Rybołówstwa i Nadbrzeżnych Obszarów
Rybackich wydatkowano 578,3 mln zł, tj. 95,5% planu po zmianach, a na realizację
13
14
15
16
Dz. U. Nr 4, poz. 28.
Kwota powyższa dotyczy zwrotów płatności z 2013 r. oraz z lat poprzednich, zawiera także kwotę
nadpłat.
Dane według stanu na dzień 10 marca 2014 r.
Łącznie z rezerwami celowymi poz. 98 i poz. 99.
7
Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy oraz NMF 2009–2014 i MF EOG 2009–2014
odpowiednio 94,0% i 76,7% planu po zmianach.
Dyrektor Departamentu Instytucji Płatniczej wyjaśnił, że niższe wydatki na finansowanie
projektów z udziałem środków unijnych oraz zadań realizowanych z udziałem państw
członkowskich EFTA wynikały ze zmian w harmonogramach ich wykonania, co wiązało się
niejednokrotnie z przesunięciem terminów zapotrzebowania na kolejny rok, z oszczędności
powstałych w wyniku przeprowadzonych postępowań przetargowych oraz z przesunięcia
realizacji projektów, które wymagają postępowania przetargowego na kolejny rok
budżetowy.
Na realizację zadań w ramach WPR przekazano 22.212,9 mln zł, tj. 99,2% planu
po zmianach. Stanowiły one 34,8% wydatków budżetu środków europejskich ogółem.
W porównaniu do wykonania 2012 r. wydatki na Wspólną Politykę Rolną były wyższe
o 3.467,4 mln zł, tj. o 18,5%.
(dowód akta kontroli str. 483, 1077, 1079, 1269-1274, 1394)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono
nieprawidłowości.
3. Ewidencjonowanie operacji gospodarczych i sporządzanie
sprawozdań budżetowych
3.1.
Opis stanu
faktycznego
Ocena ewidencji księgowej i sprawozdawczości
Sprawozdanie roczne z wykonania planu dochodów budżetu środków europejskich
Rb-27UE sporządzone zostało terminowo na podstawie danych wynikających z ksiąg
rachunkowych. Dochody wykazane w sprawozdaniu wyniosły 70.121,4 mln zł i odpowiadały
obrotom po stronie Ma konta Dochody budżetu środków europejskich.
Badaniem objęto próbę zapisów na koncie Dochody budżetu środków europejskich
na łączną kwotę 6.878,8 mln zł, co stanowiło 9,8% dochodów BŚE. Stwierdzono,
że ewidencja prowadzona była na podstawie wyciągów bankowych z rachunku bankowego
dochodów budżetu środków europejskich.
(dowód: akta kontroli str. 389, 1070-1071, 1095-1121)
Zgodnie z przyjętą w Ministerstwie Finansów dokumentacją opisującą zasady
rachunkowości w zakresie budżetu środków europejskich, zapisy operacji na koncie
Wydatki budżetu środków europejskich, w odniesieniu do programów operacyjnych NSS,
PO ZRSRiNOR, SPPW, NMF i MF EOG, dokonywane były na podstawie wyciągów
bankowych z rachunku bankowego do obsługi płatności, informacji z BGK o płatnościach
i zwrotach oraz korektach tych informacji. Ewidencja wydatków WPR odbywała się na
podstawie poleceń księgowania, zgodnie z danymi wynikającymi z łącznych sprawozdań
Rb-28 UE WPR dysponentów części budżetu państwa, przekazywanymi przez Departament
Polityki Regionalnej i Rolnictwa.
Kontrolę prawidłowości ewidencjonowania wydatków przeprowadzono na próbie zapisów
na koncie Wydatki budżetu środków europejskich. Badaniem objęto operacje księgowe
z 5 i 25 września oraz z 3 grudnia 2013 r. w zakresie programów operacyjnych, a także
z września i grudnia 2013 r. dotyczące wydatków WPR.
W wyniku sprawdzenia próby zapisów operacji dotyczących programów operacyjnych
na łączną kwotę 2.149,0 mln zł ustalono, że odpowiadały one kwotom wykonanych przez
BGK płatności i zwrotów płatności dokonanych w 2013 r. wykazanych w dokumentach
źródłowych. Kontrola zapisów wydatków WPR za wrzesień i grudzień 2013 r. na łączną
kwotę 3.931,6 mln zł potwierdziła ich zgodność z danymi przekazanymi przez dysponentów
w sprawozdaniach Rb-28 UE WPR.
Ponadto przeprowadzono analizę porównawczą, według stanu na 10 marca 2014 r., danych
o wysokości rocznych wydatków budżetu środków europejskich wykazanych
w sprawozdaniach Rb-28UE i Rb-28UE WPR z danymi w ewidencji księgowej dla budżetu
środków europejskich. Analiza ujawniła rozbieżności w wysokości 0,5 mln zł między kwotą
8
wydatków uwzględniającą zwroty płatności (w tym samym roku budżetowym), ujętą
w ewidencji księgowej Ministerstwa Finansów a wykazaną przez dysponentów
w sprawozdaniach rocznych Rb-28UE. Do dnia zakończenia kontroli trwała weryfikacja
rocznych sprawozdań dysponentów, którzy zgodnie z § 32 Instrukcji sporządzania
sprawozdań budżetowych, stanowiącej załącznik nr 37 do rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej17, mogą
korygować sprawozdania do 30 kwietnia roku następującego po roku budżetowym.
Sprawozdania miesięczne z wykonania wydatków BŚE w układzie załącznika nr 4
do ustawy budżetowej sporządzane były na podstawie sprawozdań łącznych Rb-28 UE
i Rb-28 UE WPR, przekazanych przez dysponentów części budżetu państwa. Dane
wykazane w sprawozdaniach Rb-28UE były weryfikowane w Departamencie Instytucji
Płatniczej przy pomocy bazy monitorującej. Dane w sprawozdaniach Rb-28UE WPR
sprawdzane były przez Departament Polityki Regionalnej i Rolnictwa. Do weryfikacji
wykorzystywano zestawienia o wielkości środków europejskich przekazanych agencjom
płatniczym oraz wojewodom, uwzględniające zwroty niewykorzystanych środków, a także
wyciągi bankowe z BGK z rachunku bankowego do obsługi płatności WPR. W przypadku
stwierdzenia różnic Ministerstwo Finansów występowało do dysponentów z prośbą
o wyjaśnienie przyczyn ich powstania. Uzyskane od dysponentów wyjaśnienia były
weryfikowane z danymi otrzymanymi z BGK.
(dowód: akta kontroli str. 389-424, 483, 1365-1369, 1394, 1399-1433, 1435-1441)
W 2013 r. na rachunki bankowe do obsługi płatności wpłynęły zwroty wydatków z lat 2010–
2012 w łącznej kwocie 775,5 mln zł, w tym 3,1 mln zł z tytułu WPR18, które nie zostały
uwzględnione w sprawozdaniach budżetowych. W 2012 r. zwroty z lat ubiegłych wyniosły
643,2 mln zł19. Obowiązujące rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r.
w sprawie sprawozdawczości budżetowej nie regulowało kto i w jakim sprawozdaniu
powinien ujmować kwotę zwrotów wydatków z lat poprzednich w ramach BŚE.
Na powyższe NIK zwracała uwagę po kontroli wykonania budżetu państwa w 2012 r.
i w wystąpieniu pokontrolnym wnioskowała o ujęcie zwrotów wydatków budżetu środków
europejskich z lat ubiegłych w sprawozdawczości budżetowej. Problem ten został
uregulowany w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie
sprawozdawczości budżetowej. Ocena wpływu wprowadzonych zmian będzie możliwa
po kontroli wykonania budżetu państwa za 2014 r.
(dowód: akta kontroli str. 389, 1077, 1434-1441)
W sprawozdaniach budżetowych dane o dochodach i wydatkach budżetu środków
europejskich zostały zawyżone odpowiednio o 248,0 mln zł i 253,2 mln zł, w związku
z obowiązującym systemem wyprzedzającego finansowania PROW. NIK, po kontroli
wykonania budżetu państwa w 2010 r. wnioskowała o wyeliminowanie podwójnego
wykazywania dochodów i wydatków w ramach wyprzedzającego finansowania PROW.
Wniosek ten, jak wynika z wyjaśnienia Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej
i Rolnictwa, będzie mógł być zrealizowany w chwili podjęcia prac legislacyjnych nad
stworzeniem analogicznego systemu wyprzedzającego finansowania zadań w ramach
PROW 2014–2020. Resortem odpowiedzialnym za przygotowanie krajowego pakietu
regulacji związanych z wdrożeniem i finansowaniem Wspólnej Polityki Rolnej, w nowym
okresie programowania20 jest Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Opracowanie tego
pakietu będzie możliwe po zaakceptowaniu przez Radę Ministrów, a następnie przez
Komisję Europejską, projektu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014–2020.
(dowód: akta kontroli str. 1070-1072, 1079, 1442-1444, 1504-1505)
Po kontroli wykonania budżetu państwa w 2012 r. NIK wnioskowała także o objęcie
ewidencją księgową operacji dokonywanych na rachunku bankowym do obsługi płatności
17
18
19
20
Dz. U. Nr 20, poz. 103.
Z uwzględnieniem okresu przejściowego.
Wyniki kontroli NIK za 2012 r.
Po roku 2014, gdyż rok bieżący jest tzw. rokiem przejściowym, w którym obowiązują zasady
z poprzedniego okresu programowania.
9
WPR. W 2013 r., podobnie jak w 2012 r., taka ewidencja nie była prowadzona. Prace nad
stworzeniem systemu księgowego dla Wspólnej Polityki Rolnej zostały rozpoczęte w roku
2013, w oparciu o system księgowy funkcjonujący w Departamencie Instytucji Płatniczej.
W toku tych prac i testów wystąpił problem techniczny, polegający na dostępie
do wszystkich danych przez użytkowników. Problem ten został zgłoszony 5 grudnia 2013 r.
do wykonawcy systemu. Ostateczna naprawa będzie mogła być przeprowadzona
w kwietniu 2014 r.
(dowód: akta kontroli str. 1442-1467)
Ustalone
nieprawidłowości
Pomimo działań podjętych przez Ministra Finansów w zakresie realizacji wniosków
pokontrolnych, w sprawozdaniach budżetowych nie wykazano kwoty 775,5 mln zł zwrotów
wydatków dokonanych w latach 2010–2012, które wpłynęły na rachunki do obsługi płatności
w 2013 r. Nadal nie zostały objęte ewidencją księgową operacje dokonywane na rachunku
bankowym do obsługi płatności WPR. Aktualny pozostaje wniosek dotyczący
wyeliminowania podwójnego wykazywania dochodów i wydatków w ramach
wyprzedzającego finansowania niektórych działań PROW.
3.2.
Opis stanu
faktycznego
Ocena prawidłowości
europejskich
określenia
nadwyżki
budżetu
środków
W ustawie budżetowej na rok 2013 ustalono nadwyżkę budżetu środków europejskich
w wysokości 6.154,5 mln zł. Różnica między kwotą wykonanych dochodów21 i wydatków
budżetu środków europejskich22 wyniosła 6.249,1 mln zł. Nadwyżka budżetu środków
europejskich była wyższa od planowanej o 1,5%. Na wynik wpłynęła przede wszystkim
nadwyżka na programach operacyjnych Narodowej Strategii Spójności w kwocie
6.938,8 mln zł i deficyt dotyczący Wspólnej Polityki Rolnej 693,1 mln zł.
(dowód: akta kontroli str. 1070-1071, 1394, 1468)
Nadwyżka budżetu środków europejskich 2013 r. została zaniżona o 775,5 mln zł z tytułu
zwrotów z lat 2010–2012, które nie zostały ujawnione w sprawozdaniach budżetowych
Rb-28UE i Rb-28UE WPR oraz o 5,2 mln zł, w związku z przyjętym sposobem wykazywania
w sprawozdaniach budżetowych dochodów i wydatków budżetu środków europejskich
dotyczących wyprzedzającego finansowania PROW.
(dowód: akta kontroli str. 1072, 1077, 1079, 1434, 1438-1439)
Ustawa o finansach publicznych stanowi, że nadwyżka budżetu środków europejskich jest
źródłem spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu
środków europejskich (art. 118 ust. 4). W okresie od 29 października do 31 grudnia 2013 r.
na poczet nadwyżki 2013 r., w związku z rozliczeniem deficytu z lat ubiegłych, na rachunek
przychodów i rozchodów części 98 (finansowanie krajowe) przekazano 7.406,8 mln zł.
W kwocie tej, 606,8 mln zł dotyczyło zwrotów płatności z lat ubiegłych dokonanych
w 2013 r. Na rachunek bankowy do obsługi płatności 31 marca 2014 r. zostały przekazane
środki w wysokości 1.157,7 mln zł jako różnica między kwotą nadwyżki wynikającą
z rocznych sprawozdań Rb-27UE, Rb-28UE i Rb-28UE WPR a kwotą wpłat dokonanych
w trakcie roku.
(dowód: akta kontroli str. 1083-1094, 1493-1497)
Ustalone
nieprawidłowości
Nieujawnienie w sprawozdaniach dotyczących budżetu środków europejskich zwrotów
wydatków dokonanych w latach 2010–2012, które wpłynęły na rachunki bankowe do obsługi
płatności w 2013 r. spowodowało zaniżenie kwoty do rozliczenia deficytu z lat ubiegłych
o 775,5 mln zł.
4. Rozliczenia pomiędzy Polską i Unią Europejską
Opis stanu
faktycznego
W 2013 r. saldo bieżących rozliczeń pomiędzy Polską a Unią Europejską było dodatnie
i wyniosło 11.195,2 mln euro (w 2012 r. 11.869,6 mln euro). Z budżetu Unii Europejskiej
do Polski w 2013 r. wpłynęły środki w kwocie 15.635,7 mln euro, stanowiącej równowartość
21
22
Według sprawozdania rocznego Rb-27UE części 87.
Według bazy Rb-28UE i Rb28UE WPR na dzień 10 marca 2014 r.
10
65.630,9 mln zł23, tj. o 1,3% więcej niż w 2012 r. (15.440,0 mln euro). Uzyskane środki
stanowiły 83,3% kwoty napływu środków przyjętej przy projektowaniu ustawy budżetowej
na rok 2013. Polska wpłaciła do budżetu Unii Europejskiej 4.440,5 mln euro
(18.135,5 mln zł), z tego 4.439,0 mln euro (18.129,2 mln zł24) stanowiła składka
członkowska w ramach środków własnych Unii Europejskiej, a 1,5 mln euro dokonane
zwroty.
(dowód: akta kontroli str. 27-63, 224-225, 98-100, 903-907, 1122-1224)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono
nieprawidłowości.
5. Stan zaawansowania zamknięcia pomocy 2004–2006
Opis stanu
faktycznego
Do końca 2013 r. Komisja Europejska wypłaciła dla programów operacyjnych salda
końcowe w kwocie 390,7 mln euro, tj. 45,4% kwoty wnioskowanej25. W 2013 r. Komisja
wypłaciła saldo płatności końcowej w kwocie 0,6 mln euro dla Sektorowego Programu
Operacyjnego Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb. Z wnioskowanej kwoty 20,2 mln euro
do wypłaty Komisja Europejska zrefundowała 0,6 mln euro, uznając pozostałą kwotę jako
wydatki niekwalifikowalne. Komisja wypłaciła także kwotę 11,2 mln euro jako uzupełnienie,
po interwencji strony polskiej, płatności końcowej dla Sektorowych Programów
Operacyjnych Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw (10,8 mln euro) oraz Rozwój
Zasobów Ludzkich (0,4 mln euro).
Wskaźnik realizacji alokacji26 dla wszystkich programów wyniósł 99,7%.
(dowód: akta kontroli str. 1231-1238, 1239-1246)
Komisja Europejska wypłaciła także do końca 2013 r. salda końcowe dla projektów
finansowanych w ramach Funduszu Spójności w kwocie 240,2 mln euro, tj. 34,6% kwoty
wnioskowanej. W 2013 r. KE wypłaciła 121,2 mln euro z tytułu płatności końcowych27
dla 52 projektów, z tego 32,0 mln euro dla projektów realizowanych w ramach sektora
transport, a 89,2 mln euro w ramach sektora środowisko.
W ramach procesu zamykania pomocy UE 2004–2006 dla Funduszu Spójności strona
polska do końca 2013 r. przekazała do KE komplety dokumentów zamknięcia pomocy,
tj. wnioski o płatność końcową, raporty końcowe z realizacji programów, deklaracje i raporty
zamknięcia) dla 129 spośród 13028 projektów. Raport końcowy oraz deklaracja i raport
zamknięcia dla projektu nr 2006/PL/16/C/PT/001 „Budowa Autostrady A-1, Odcinek Sośnica
(Gliwice) – granica państwa (Gorzyczki), Etap II: Bełk-Gorzyczki”, w związku
z przedłużonym terminem kwalifikowalności wydatków do 31 grudnia 2012 r., będzie
przekazany do KE w terminie 18 miesięcy od końcowej daty kwalifikowalności wydatków,
tj. do końca czerwca 2014 r.29. Złożenie wszystkich dokumentów, zgodnie
z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym
Fundusz Spójności – załącznik nr II, art. D ust. 2 lit. d., jest konieczne do wypłaty salda
końcowego pomocy dla danego projektu.
(dowód: akta kontroli str. 1225-1238, 1239-1245, 1247-12511501-1503)
23
24
25
26
27
28
29
Po przeliczeniu średniorocznym kursem EUR/PLN w NBP w wysokości 4,1975.
Zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady Nr 1150/2000/WE, Euratom z 22 maja 2000 r.
wykonującym decyzję 2007/436/WE, Euratom w sprawie systemu środków własnych Wspólnot
Europejskich, składka członkowska jest przeliczana na waluty krajowe po kursie z ostatniego dnia
notowania w roku kalendarzowym poprzedzającym rok budżetowy. Zwroty do budżetu UE według
średniorocznego kursu NBP dla EUR/PLN – 4,1975.
Kwota oraz wskaźnik nie zawierają kwot wynikających z instrumentów z grupy Interreg 3A.
Relacja płatności otrzymanych z budżetu UE do kwoty alokacji.
Wpłacono także płatność pośrednią w wysokości 3,3 mln euro.
Liczba ta uwzględnia projekt „Ocena i poprawa zdolności Narodowego Funduszu oraz jednostek
wdrażających ISPA w systemie rozszerzonej decentralizacji zarządzania EDIS zakończony
31 grudnia 2005 r.
Termin zgodny z rozporządzeniem Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r.
ustanawiającym Fundusz Spójności (Dz. U.UE L 1994.130.1.).
11
W 2013 r. Komisja Europejska nie wypłacała żadnych środków z tytułu projektów
zawieszonych zarówno dla programów operacyjnych, jak i dla projektów finansowanych
w ramach Funduszu Spójności, co do których stwierdzono nieprawidłowości w ramach
postępowań administracyjnych i sądowych30. Nie wypłacono również żadnych kwot z tytułu
nadkontraktacji. Komisja wystąpiła natomiast o zwrot środków w łącznej kwocie
957,3 tys. euro, przekazanych z budżetu UE dla trzech projektów31 finansowanych
w ramach Funduszu Spójności. Zwrot wynikał z nieukończenia projektów w okresie
kwalifikowalności wydatków i w konsekwencji rozliczenia kontraktów na niższe niż
planowano kwoty.
(dowód: akta kontroli str. 1218-1224, 1225-1230, 1239-1240, 1243-1274)
Ustalone
nieprawidłowości
W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono
nieprawidłowości.
IV. Pozostałe informacje i pouczenia
Prawo zgłoszenia
zastrzeżeń
Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla
kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli.
Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo
zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie
21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do Prezesa Najwyższej Izby
Kontroli.
Obowiązek
poinformowania
NIK o sposobie
wykorzystania uwag
i wykonania wniosków
Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli,
w terminie 14 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania
uwag oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań.
W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia
informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub
zmienionego wystąpienia pokontrolnego.
Warszawa, dnia
kwietnia 2014 r.
Prezes
Najwyższej Izby Kontroli
Krzysztof Kwiatkowski
........................................................
podpis
30
31
W przypadku Funduszu Spójności zawieszonych projektów nie było.
2002/PL/16/P/PA/009 Pomoc Techniczna na opracowanie projektu "Modernizacja kolejowego
Korytarza nr II (E20 i CE20) - Pozostałe roboty umiejscowione w Polsce", 2004/PL/16/C/PT/005
Modernizacja linii kolejowej E59, odc. Wrocław - Poznań (Etap I), 2004/PL/16/C/PA/002 Pomoc
w zakresie przygotowania i wdrażania projektów kolejowych współfinansowanych z FS.
12