(V4+1): dlaczego warto zacieśnić współpracę
Transkrypt
(V4+1): dlaczego warto zacieśnić współpracę
KOMENTARZE Redakcja: Anna Visvizi Nr 1/2016 (15/02/2016) © IEŚW Anna Visvizi, Aleksandra Kuczyńska-Zonik Przedstawicielstwa dyplomatyczne krajów Grupy Wyszehradzkiej i Słowenii (V4+1): dlaczego warto zacieśnić współpracę Zapisy traktatów z Maastricht (TM) i Lizbony (TL) pozostawiają krajom członkowskim Unii Europejskiej (UE) swobodę w odniesieniu do kształtowania „podaży” działań związanych z zapewnieniem opieki konsularnej obywatelom krajów członkowskich UE oraz de facto w odniesieniu do dyplomacji publicznej, w tym gospodarczej. W kontekście zmian instytucjonalnych wynikających z TL oraz debaty o zasadności funkcjonowania Grupy Wyszehradzkiej (V4) odpowiadamy na pytanie, czy istniejąca struktura rozmieszczenia przedstawicielstw dyplomatycznych stwarza przesłanki dla zacieśnienia współpracy i jakie mogą być tego rezultaty. Współpraca między przedstawicielstwami dyplomatycznymi krajów członkowskich UE została uregulowana w TM. Jego zapisy dotyczą kwestii „popytu” obywateli UE na „usługi” świadczone przez te instytucje, czyli opiekę konsularną, nie zaś kwestii „podaży”, czyli sposobu i koordynacji działań mających na celu zapewnienie opieki konsularnej obywatelom UE. TL, a w szczególności decyzja o ustanowieniu Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (EEAS), porusza zgoła inny aspekt działalności przedstawicielstw dyplomatycznych, jakim jest promocja (wspólnych) interesów UE, specyficznych sfer oddziaływania, wspólnych wartości, a także wzmocnienie siły oddziaływania UE w skali globalnej oraz zapewnienie, że UE „mówi jednym głosem” na scenie międzynarodowej. TL wprowadza zapis o współpracy pomiędzy EEAS, głównie poprzez Delegacje UE, a placówkami dyplomatycznymi krajów członkowskich UE. Choć wymaga to procesu socjalizacji między Delegacjami UE a przedstawicielstwami krajów członkowskich, wydaje się, że stopniowo kształtuje się sui generis model dyplomacji dwustronnej na linii UE (podmiot zbiorowy) – kraje członkowskie UE. Biorąc pod uwagę fakt, że głównym zadaniem Delegacji UE jest promocja poszczególnych polityk, interesów i wartości UE w świecie, wspomniana wcześniej sui generis dyplomacja dwustronna zwrócona jest ku podmiotom trzecim i ma na celu zwielokrotnienie oddziaływania Delegacji UE w świecie. Wpisuje się to więc w cele TL. Tabela 1. Kraje V4+1: Liczba przedstawicielstw dyplomatycznych w świecie Polska Węgry Czechy Słowacja Słowenia Ambasada 87 74 130 62 44 Konsulat 23 75 25 63 54 Konsulat honorowy 101 26 85 3 27 Suma (879) 211 175 240 128 125 Źródło: Badania własne; szczegóły w Aneksie metodologicznym dostępnym w IEŚW. Analiza liczby i rozmieszczenia placówek dyplomatycznych krajów Grupy Wyszehradzkiej oraz Słowenii (V4+1) sugeruje, że istnieje potencjał pozwalający zacieśnić i skoordynować współpracę między państwami tej grupy i w ten sposób: (a) poprawić efektywność opieki konsularnej dla obywateli państw V4+1 i/lub (b) skoordynować działania na rzecz promocji wspólnych dla V4+1 interesów. Wyniki naszych badań wskazują (tabela 1), że kraje V4+1 utrzymują imponującą liczbę (879) misji dyplomatycznych na całym świecie. Ilość ambasad i konsulatów nie koreluje z wielkością państwa, np. na siatkę dyplomatyczną Czech składa się 130 ambasad i 25 konsulatów, podczas gdy siatka przedstawicielstw dyplomatycznych RP obejmuje 87 ambasad i 23 konsulaty. Sugeruje to (a) „nadreprezentację” w odniesieniu do liczby obywateli wybranych państw V4+1 reprezentowanych przez ambasady czy konsulaty oraz (b) „nieproporcjonalność” nakładów budżetowych mierzonych wg wskaźnika kosztu dyplomacji per capita w ul. Niecała 5 ▪ 20-080 Lublin ▪ tel.: 81 532 2907 ▪ www.iesw.lublin.pl/komentarze/ ▪ [email protected] odniesieniu do wielkości populacji. Rzeczywiście, wyniki wcześniejszych badań wskazują, że ambasady słoweńskie reprezentują średnio 50 069 obywateli, podczas gdy ambasady RP średnio 424 305 obywateli. W odniesieniu do opieki konsularnej relacja liczby konsulatów do liczebności populacji Słowenii wynosi 256 603; ten sam współczynnik dla Polski wynosi 1 032 094. Choć dokładne dane dotyczące wielkości nakładów budżetowych związanych z utrzymaniem siatki przedstawicielstw dyplomatycznych w świecie pozostają kwestią przyszłych analiz, widoczna jest tendencja redukowania wydatków na ten cel w krajach V4+1. Np. na przestrzeni lat 2014-2015 Słowacja zmniejszyła wydatki budżetowe na ww. cel o 11%, tj. z 70 mln EUR do 62,5 mln EUR. Podobnie czeskie MSZ rozważa zamknięcie 45 (20%) misji dyplomatycznych i szacuje wynikające z tego oszczędności budżetowe. W celu zapobieżenia możliwości spadku efektywności opieki konsularnej oferowanej obywatelom V4+1, warto rozważyć następujące działania: (a) koordynację współpracy w dziedzinie opieki konsularnej krajów V4+1 oraz wybranych aspektów dyplomacji publicznej przez alianse strategiczne oraz (b) poprawę produktywności dzięki wykorzystaniu efektów skali (scale effect), zasięgu (scope effect) oraz mnożnika (multiplier). W krajach UE i – szerzej – OECD widoczny jest proces harmonizacji regulacji w zakresie opieki konsularnej i definicji tejże koncepcji. Logiczne wydaje się, że w odniesieniu do koncepcji „opieki konsularnej” w niedalekiej przyszłości wszystkie kraje V4+1 wdrożą model bazujący na definicji zawartej w konwencji wiedeńskiej. Stwarza to pozytywne przesłanki prawne dla skoordynowania działań i wypracowania modelu (aliansu strategicznego) współpracy między krajami V4+1 w wybranych lokalizacjach. W odniesieniu do opieki konsularnej ma to szczególne znaczenie w lokalizacjach, gdzie tylko jedno/dwa państwa grupy utrzymują przedstawicielstwo, jak Czechy (Oman, Czad, Kongo, Mauretania, Kamerun, Wybrzeże Kości Słoniowej) czy Polska i Czechy (Malezja), oraz w specyficznych lokalizacjach popularnych turystycznie. Słowenia mogłaby posłużyć jako dobry punkt odniesienia, ponieważ – jak wskazują wyniki badań – w odniesieniu do opieki konsularnej dla obywateli Słowacji oraz krajów trzecich efektywnie wdraża ona model posiłkowania się zasobami przedstawicielstw krajów członkowskich UE (patrz Aneks metodologiczny). TL forsuje specyficzny model dyplomacji dwustronnej, w którym przedstawicielstwa krajów członkowskich włączają się w reprezentowanie interesów UE wobec stron trzecich. To „uwspólnotowienie” kierunku działania przedstawicielstw krajów członkowskich nie pozbawia tych ostatnich możliwości realizowania specyficznych celów dyplomacji publicznej, w tym gospodarczej, wobec krajów trzecich. Interesy krajów V4+1 są w wielu obszarach zbieżne i niekonkurencyjne, w związku z tym mogą stanowić obszar współpracy. W odniesieniu do dyplomacji publicznej, w tym gospodarczej i specyficznych celów strategicznych, może to mieć znaczenie w takich lokalizacjach, jak Tajwan (Słowacja), Korea Północna (Polska, Czechy) oraz Seszele (Czechy). Wynikające z zapisów TL zmiany instytucjonalne, które stymulują proces uwspólnotowienienia polityki zagranicznej UE, prowadzą do wytworzenia się instytucjonalnych ram współpracy, tj. normy, zasad, instrumentów i procedur na linii Delegacje UE – przedstawicielstwa dyplomatyczne państw członkowskich UE. Te struktury współpracy mogą być wykorzystane przez kraje V4+1 w celu promowania zbieżnych dla nich celów dyplomacji publicznej, niejako na obrzeżu nurtu wspólnotowego. Może to zaowocować: (a) obniżeniem kosztu realizacji wybranych celów dyplomacji publicznej poszczególnych państw grupy V4+1 (efekt skali); (b) poszerzeniem grupy adresatów wybranych działań podejmowanych w ramach dyplomacji publicznej (efekt zwiększenia oddziaływania); (c) podniesieniem produktywności dyplomacji publicznej w wybranych obszarach w odniesieniu do poszczególnych państw V4+1 oraz w odniesieniu do całej grupy (efekt mnożnika). Kryzys migracyjny w Europie stanowi jeden z możliwych przykładów wykorzystania tak rozumianego, nisko zinstytucjonalizowanego modelu współpracy, w szczególności w odniesieniu do takich działań, jak monitorowanie, wymiana informacji i mitygowanie skutków. ul. Niecała 5 ▪ 20-080 Lublin ▪ tel.: 81 532 2907 ▪ www.iesw.lublin.pl/komentarze/ ▪ [email protected]