Niewypał legislacyjny czyli o odrębnej reglamentacji sto

prof. dr hab. Kazimierz Korzan
Uniwersytet Śląski
Niewypał legislacyjny czyli o odrębnej reglamentacji stosunku własności lokali
Spośród różnorodnych form i typów własności coraz szerszego
znaczenia nabiera problematyka wyodrębnionych nieruchomości
lokalowych w domach stanowiących własność komunalną. Problematyka ta jest częścią składową szerszego zagadnienia, jakim jest
własność uregulowana w kodeksie cywilnym. Zgodnie z ideą jedności porządku prawnego, ustawodawca zamieścił w owym kodeksie przepisy upoważniające do kreowania odrębnych nieruchomości lokalowych oraz przepisy określające sposób zarządu rzeczą
wspólną.
Ze względu na prawidłowość regulacji kodeksowej oraz wypracowanie przez orzecznictwo i literaturę zasad dotyczących ochrony
praw współwłaścicieli budynków, wspomniana regulacja pozwala na wykonywanie tych praw zgodnie z interesami współwłaścicieli, mimo narastania w zmienionych warunkach ustrojowych i
społeczno-gospodarczych różnych perturbacji. Fakt ten potwierdza
tezę, że spójność i jasność przepisów jest czynnikiem podstawowym dla utrzymania domów w stanie nadającym się do korzystania
z nich zgodnie z ich przeznaczeniem.
W przeciwieństwie do tego, wadliwe przepisy doprowadzają
przy ich stosowaniu do komplikacji i zbędnych nieporozumień,
zwłaszcza gdy są często w sposób nie skoordynowany zmieniane.
Tego rodzaju zmiany prowadzą do niepewności prawa. Zwrócili już na to uwagę starożytni Rzymianie w słowach: Ubi ius incertum, ibi ius nullum (gdzie prawo niepewne, tam nie ma prawa).
9
REJENT Nr 7/8 - lipiec/sierpień 1995 r.
Trafność tego założenia uwypukla zajęte przed pół wiekiem
stanowisko znanego procesualisty S. Gołąba, który z przytoczonych wyżej względów ostro przeciwstawiał się nieprzemyślanym
zmianom prawa. Twierdził mianowicie, że „nie należy rozpoczynać poprawy stosunków w państwie od ustawicznej nowelizacji
świeżo ogłaszanych przepisów prawnych, od ciągłych, nieraz wprost
histerycznych zmian w materiale prawodawczym - zmian, które
można przekląć, jak Dante złorzeczył niegdyś prawodawstwu Florencji".
Mimo tego należy czuwać, aby prawo jako zjawisko wtórne w
stosunku do postępu w sferze społeczno-gospodarczej i politycznej odzwierciedlało zmiany, jakie się dokonują w owej sferze. Dla
odzwierciedlenia i zachowania jedności regulacji, należało raczej
w sprawie współwłasności domów czynszowych ograniczyć się do
wprowadzenia pewnych korekt i uzupełnień kodeksu cywilnego.
Jeśli się mimo tego zdecydowano na kompleksowe uregulowanie
problematyki współwłasności w owym domu w odrębnym akcie
prawnym, to należało tę problematykę uregulować w sposób właściwy.
Niestety, ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
(Dz.U. Nr 85, poz. 388), zwana dalej w skrócie „ustawą", stanowi
wprost niewypał legislacyjny, gdyż nie odpowiada temu postulatowi. Świadczy o tym choćby okoliczność, że ustawa ta nie jest regulacją kompletną, co jasno wynika z generalnego odesłania do
kodeksu cywilnego w kwestiach w niej nie unormowanych (art.
1 ust. 2). Trudno się przy tym domyślić, w jakim celu powtórzono
to odesłanie w art. 19 ustawy w odniesieniu do lokali wyodrębnionych w liczbie mniejszej od dziesięciu. Przecież i bez tego
wiadomo, że w wypadkach, w których dane zagadnienie nie jest
rozstrzygnięte w omawianej ustawie, należy stosować przepisy
kodeksu cywilnego. Treść art. 19 ustawy pociąga za sobą inną jeszcze ujemną konsekwencję. Daje bowiem przy rozumowaniu a
contrario asumpt do twierdzenia, że jeżeli lokali wyodrębnionych
wraz z lokalami nie wyodrębnionymi jest więcej niż dziesięć, w
kwestiach nie unormowanych w ustawie o własności lokali nie
stosuje się kodeksu cywilnego. Tak jednak nie jest. Ani treść art.
19, ani art. 18 ust. 3 ustawy nie wyłączają możliwości stosowania
10
Niewypał legislacyjny..
przepisów kodeksu cywilnego w tych wszystkich wypadkach, w
których dane zagadnienie nie zostało uregulowane w ustawie o
własności lokali.
Pomijając tę kwestię należy stwierdzić, że przepisy ustawy o
własności lokali stawiają właścicieli wyodrębnionych nieruchomości lokalowych w pozycji wprost upośledzonej w zestawieniu
z uprawnieniami, jakie przysługują gminom będącym współwłaścicielami domów, w których te lokale się znajdują. Dla potwierdzenia
słuszności wypowiedzi wystarczy odwołać się do art. 22 ust. 2 ustawy, wymagającego zgody właścicieli lokali wyrażonej w uchwale
tylko w sprawach dotyczących czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Omawiana ustawa, odmiennie niż art.
199 k.c., nie traktuje braku owej zgody jako przeszkodę do podjęcia tej czynności przez zarząd. Wskutek powyższego, gminy występujące w charakterze współwłaścicieli są w stanie w sposób
autokratyczny narzucić swoją wolę wszystkim właścicielom odrębnych nieruchomości lokalowych, którzy stanowią mniejszość.
Wprawdzie w świetle art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali,
tak samo jak w sytuacji z art. 204 k.c., uchwały zapadają większością głosów liczonych według wielkości udziałów, ale niemal
w każdym wypadku gminy jako właściciele dysponują większością głosów. Nie da się więc zaprzeczyć, że mają ustawowo zagwarantowane prawo do dyrektywnego działania w sprawach zarządzania domami czynszowymi stanowiącymi własność wspólną.
Cytowana ustawa, w celu zabezpieczenia owego prawa, nie dąży do równej ochrony wszystkich współwłaścicieli. Co więcej, w
przeciwieństwie do art. 199 i 203 k.c., nawet o zapobieganiu pokrzywdzeniu mniejszości nie wspomina. Pozbawia również ową
mniejszość możności prewencyjnego działania.
W omawianej ustawie nie ma przepisów analogicznych do art.
201 i art. 202 k.c., które zezwalają na zwrócenie się do sądu o
rozstrzygnięcie w razie, gdy brak zgody większości na dokonanie
czynności zwykłego zarządu lub gdy większość współwłaścicieli
postanawia dokonać czynności rażąco sprzecznej z zasadami prawidłowego zarządu.
Prezentowanego stanowiska nie podważa treść art. 24 ustawy. Artykuł ten ma wąski zasięg działania, gdyż legitymacja do
11
REJENT Nr 7/8 - lipiec/sierpień 1995 r.
zgłoszenia żądania rozstrzygnięcia sprawy przez sąd przysługuje
wyłącznie zarządowi, a nie pojedynczym właścicielom nieruchomości lokalowych, tak jak ma to np. miejsce w sytuacji z art. 202
k.c.
Właściciele lokali znajdujący się w mniejszości są w gorszej
sytuacji od gminy jako właściciela dominującego, również dlatego, że omawiana ustawa zapewniła im możliwość obrony swych
praw wyłącznie w formie represyjnej. Wskutek powyższego mogą oni żądać ochrony sądowej (art. 25 i 26 ustawy) tylko wtedy, gdy
już doszło do naruszenia ich praw. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że udowadnianie owego naruszenia jest wysoce utrudnione
wobec zastąpienia przez ustawodawcę przewidzianego w art. 208
k.c. uprawnienia do żądania przez każdego ze współwłaścicieli
rachunku z zarządu enigmatycznym obowiązkiem udzielenia
stosownych informacji (art. 29 ust. 2 zd. drugie ustawy). Przy
prawie do uzyskania takich informacji, jak właściciele odrębnej
nieruchomości lokalowej będą mogli udowodnić, że zarząd narusza
zasady prawidłowej gospodarki w rozumieniu art. 26 ustawy?
Iluzoryczna skuteczność przedstawionych środków obrony praw
mniejszości daje nie tylko podstawę do snucia różnego rodzaju refleksji o wydźwięku pejoratywnym, ale i podważa podniesioną do
godności normy konstytucyjnej ideę sprawiedliwości społecznej,
zwłaszcza na tle bezdusznej treści art. 16 ustawy zezwalającej na
sprzedaż w trybie procesu lokalu, jeżeli jego właściciel - często balansujący na pograniczu nędzy z powodu bezrobocia, niemożności
świadczenia pracy z innych przyczyn - zalega długotrwale z zapłatą
należnych opłat.
Skoro art. 36 § 3 prawa spółdzielczego z 1982 r. (tekst jednolity - Dz.U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288) przyznaje każdemu członkowi spółdzielni we wszystkich sprawach jeden głos, bez względu na liczbę posiadanych udziałów, to niepodobieństwem jest
tolerowanie jedynowładztwa gminy w sprawie wytoczenia procesu o sprzedaż cudzego lokalu i dyrektywnego działania w innych ważniejszych sprawach. W szczególności nie można zgodzić
się na to, aby w kwestii zaciągania zobowiązań dotyczących nieruchomości wspólnej decydowała uchwała zapadła większością
głosów, liczoną według większości udziałów, a nie według „liczby
12
Niewypał legislacyjny..
głów". Za zobowiązania te przecież, zgodnie z art. 17 ustawy, odpowiada cała wspólnota mieszkaniowa. Jeśli wadliwie funkcjonujący zarząd zaciągnie w sposób bezkrytyczny olbrzymie kredyty, to w
razie konieczności rozłożenia ich spłaty na całą wspólnotę mieszkaniową, osoba fizyczna jako właściciel nieruchomości lokalowej,
nawet przy niskim udziale we współwłasności, może być unicestwiona pod względem ekonomicznym do końca życia, ponieważ nie
będzie mogła spłacić jednorazowo powstałego - niezależnie od jego
woli - obciążenia finansowego.
Konieczna jest więc tu interwencja ustawodawcza, gdyż doświadczenia blisko rocznego obowiązywania ustawy o własności
lokali wskazują, że właściciele dysponujący w sumie większością
udziałów raczej dobrowolnie nie pozbawią się prawa do jednoosobowego decydowania.
Wobec uzewnętrzniania tego rodzaju postaw przez wspomnianych właścicieli, art. 23 ust. 2 ustawy umożliwiający przyznanie w
umowie notarialnej lub uchwale każdemu właścicielowi jednego
głosu ma znaczenie hipoteczne.
Świadczy o tym fakt, że właściciele o przeważającej liczbie
udziałów nie tylko nie skłaniają się w kierunku wykorzystywania
powołanego przepisu, ale - fetyszyzując swoje prawo do przesądzenia autokratyczną wolą o wszystkich sprawach wspólnoty mieszkaniowej - zgłaszają wnioski o wybór dotychczasowych podmiotów
na stanowisko zarządcy.
Na przykład Gmina K. w marcu 1995 r. zgłosiła samego siebie na owego zarządcę. Teresa O., jako jej pełnomocnik, pouczyła wszystkich właścicieli odrębnych nieruchomości, że zostaną
przegłosowani przez gminę reprezentującą przeważającą liczbę głosów, dlatego bez znaczenia jest, czy obecni właściciele będą głosowali za czy przeciw wnioskowi.
Pogląd ten a priori podlega odrzuceniu. Jego autorka zapomniała o leżącej u podstaw naszego systemu prawnego zasadzie,
że nikt nie nie może być sędzią we własnej sprawie (nemo
iudex in sua causa).
Przy dopuszczeniu do takiego wyboru doszłoby do parodii.
Gmina K. bowiem wybrałaby jednoosobowo samą siebie. A jest
chyba oczywiste, że ów wybór nie byłby niczym innym jak admi-
13
REJENT Nr 7/8 - lipiec/sierpień 1995 r.
nistracyjnym wyznaczeniem zarządcy w sposób zakamuflowany. Gdyby ustawodawca chciał zezwolić na administracyjne wyznaczenie zarządcy, to w art. 20 ustawy nie posłużyłby sią słowem „wybór".
Skoro w tym ostatnim artykule użyte jest sformułowanie
„wybór zarządu", to o jego dokonaniu można mówić tylko
wtedy, gdy jest co najmniej dwóch kandydatów do zarządu.
Niezależnie od przytoczonych wyżej argumentów o niedopuszczalności wybierania samego siebie, sam fakt zgłoszenia jednego kandydata na zarządcę wyklucza możliwość przeprowadzenia
wyboru, o którym mowa w art. 20 cytowanej ustawy.
Jeśli współwłaściciel dominujący nie będzie współdziałał z
właścicielami odrębnych nieruchomości lokalowych dla dobra
wspólnego, z naruszeniem art. 27 ustawy, to w razie gdy współwłaściciel ów wysunie siebie na zarządcę, a mniejszość wspólnoty mieszkaniowej zgłosi własnego kandydata, może w ogóle nie dojść do
skutecznego wyboru zarządcy. Nastąpi to wówczas, gdy mniejszość będzie głosować przeciwko współwłaścicielowi dominującemu, a ten ostatni przeciwko kandydatowi mniejszości.
Jeśli nie dojdzie do wyboru zarządu z przytoczonego powodu,
jak również z przyczyn przytoczonych poprzednio, każdy ze współwłaścicieli ma prawo żądać ustanowienia zarządcy przymusowego
przez sąd (art. 26 ustawy). Koszty procesu zawsze ponosi (choć
sprawa nie jest jasna) wspólnota mieszkaniowa, ponieważ proces
ów toczy się w jej interesie, a nie wyłącznie właściciela odrębnej
nieruchomości lokalowej.
Wyeksponowane perturbacje, jakie powstają na tle stosowania ustawy o własności lokali, przekonują o potrzebie uchylenia tej
ustawy lub skoordynowania jej zgodnie z postulatem wysuniętym
na wstępie artykułu.
Za tym stanowiskiem przemawia również fakt, że gminy jako
współwłaściciele, wykorzystując nieprawidłową regulację zagadnień objętych treścią ustawy i niejasność jej unormowań, w sposób
buńczuczny dążą do wzmocnienia swojej pozycji poprzez podejmowanie działań praeter legem.
Działania te uzewnętrzniają się m.in. wywieraniem presji na
wolę właścicieli odrębnych nieruchomości lokalowych w kierun-
14
Niewypał legislacyjny..
ku skłonienia ich do uchwalenia tzw. regulaminu wspólnoty mieszkaniowej, który - ich zdaniem - ułatwiałby urzędowanie przez
sam fakt objęcia nim podstawowych przepisów, co zwalniałoby
zarząd od poszukiwania norm prawnych porozrzucanych po różnych aktach prawnych wyższego i niższego rzędu. Dla usunięcia
obaw dotyczących prawidłowości unormowań regulaminowych,
powołują się na fakt przygotowania regulaminu przez wyspecjalizowaną placówkę naukową i zaakceptowanie przez rzekomo właściowe gremia organów władz terenowych.
Nie istnieją, i nie mogą istnieć, gremia nadające moc prawną
bezprawnym aktom wykonawczym, które w analizowanej sytuacji przybierają postać regulaminów wspólnoty mieszkaniowej.
Trudno też uwierzyć, by jakakolwiek wyspecjalizowana placówka
naukowa dopuszczała możliwość uchwalenia takich regulaminów.
W hierarchii źródeł prawa prymat przysługuje wyłącznie ustawie. Wskutek tego organy centralne (Rada Ministrów i wszyscy ministrowie) mogą wydawać akty prawne niższego rzędu (rozporządzenia wykonawcze itp.) wyłącznie na podstawie upoważnienia
ustawowego i w jego granicach.
Ta samo odnosi się do gminy występującej zarówno w charakterze organu samorządu terytorialnego, jak i w charakterze właściciela nieruchomości budynkowej. Aby mogła ona kreować normy
regulaminowe, musiałaby mieć do tego legitymację ustawową. Takiej jednak legitymacji nie ma.
Artykuł 18 ust. 1 ustawy stwierdza, że właściciele lokali mogą tylko w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną lub powierzyć zarząd osobie fizycznej albo
prawnej.
Natomiast art. 23 ust. 2 omawianej ustawy pozwala jedynie na
określenie w trybie uchwały właścicieli, w j a k i c h sprawach
przypada na każdego właściciela jeden głos.
Skoro powołane przepisy ani żadne inne nie pozwalają na
uchwalanie regulaminu wspólnoty mieszkaniowej, to sam fakt
zgłoszenia postulatu do jego uchwalenia jest zjawiskiem patologicznym.
Nawet gdyby ustawodawca zezwalał na kreowanie tego rodzaju regulaminu, to dyskredytowany projekt a priori podlegał-
15
REJENT Nr 7/8 - lipiec/sierpień 1995 r.
by odrzuceniu, ponieważ jego autorzy wynoszą normy regulaminowe, zaliczane do aktów niższego rzędu, ponad ustawę. Takie wynoszenie burzy ukształtowany porządek prawny i prowadzi do
nihilizmu prawniczego. Trybunał Konstytucyjny, wychodząc z
identycznych założeń, wyprowadził z zasady hierarchiczności
źródeł prawa wniosek, że akt niższego rzędu nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych ustawami
lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować 1 .
Wbrew temu, twórcy projektu regulaminu wspólnoty mieszkaniowej poprzepisywali z różnych ustaw poszczególne przepisy
prawne, często w zniekształconej formie.
Świadczy o tym m.in. § 8 projektu regulaminu, który nie wiadomo po co powtarza treść art. 29 ustawy o obowiązku prowadzenia dla nieruchomości wspólnej odpowiedniej księgowości finansowej. Wobec t a k s a t y w n e g o wyliczenia w art. 22 ust. 3
ustawy czynności przekraczających zwykły zarząd, wszelkie inne czynności należą do zwykłego zarządu. W tych warunkach enumeratywne wyliczenie w § 7 projektu regulaminu
również czynności zwykłego zarządu stanowi jaskrawy wyraz prawotwórstwa powielaczowego. To samo należy powiedzieć o § 28
owego projektu. Treść tego przepisu obejmuje bezprawny pogląd o
potrzebie ustalenia wynagrodzenia stawką kwotową za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu. Tymczasem w świetle art. 12 ust. 2
ustawy, współwłaściciele partycypują w kosztach utrzymania nieruchomości budynkowej w wysokości odpowiadającej stosunkowi
wielkości udziałów. Jest to określenie ustawowe i nie może być
zmieniane przez kogokolwiek według własnego widzimisię.
Posługując się terminologią A. Strzembosza 2 , wskazującego
na istnienie rzekomo u nas prawa hańbiącego, należy stwierdzić,
że w omawianej sytuacji „hańbą" jest sama myśl obezwład-
1
2
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie z 28 V 1986 r. U.l/86, PiP 1986,
z. 8, s. 131 i n.; L. Garlicki, Glosa do wymienionego wyroku, PiP 1986, z. 9, s.
138.
Państwo prawa - wywiad, „Gazeta Wyborcza" 1992, nr 13.
16
N i e w y p a ł legislacyjny..
n i a n i a u s t a w przez różne gremia t e r e n o w e normami
regulaminowymi czy innego rodząju aktami niższego rządu.
W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz
przytoczonej wyżej literatury, takie obezwładnianie burzy hierarchiczną budowę systemu źródeł prawa, stanowiącego ustrojowe
założenie demokratycznego państwa prawnego.
Uznając za bezprawne uchwalenie różnej maści regulaminów
wspólnoty mieszkaniowej, należy z kolei udzielić odpowiedzi na pytanie, czy reguły porządku domowego, na które powołuje się art. 13
ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy, mogą przybrać postać regulaminu. Ta
ostatnia ustawa w ogóle nie wypowiada się na ten temat. Mimo tego nie może ulegać wątpliwości, że uchwalenie takiego regulaminu jest dopuszczalne na zasadach określonych w kodeksie cywilnym (art. 385 i art. 685), ze względu na generalne odesłanie w
kwestiach nie unormowanych do tego kodeksu przez art. 1 ust.
2 ustawy.
Jednakże taki regulamin powinien zawierać tylko kilka przepisów dotyczących powinnego zachowania się współwłaścicieli lokali w
celu zabezpieczenia prawidłowego korzystania z tych lokali. Na
przykład w regulaminie można wymienić miejsca, gdzie nie jest
dopuszczalne palenie papierosów, gdyż ze względu na zainstalowane urządzenia zaprószenie ognia grozi pożarem.
Ze względu na wąskie ramy artykułu ograniczam się do przedstawienia w formie skrótowej jeszcze kilku uwag na temat innych
kwestii mających istotne znaczenie.
Zgodnie ze sformułowaniem art. 20 ustawy w formie imperatywnej, nowy zarząd musi być wybrany, lecz po uprzednim udzieleniu absolutorium na podstawie sprawozdania złożonego przez
dotychczasowy zarząd i dokonanej oceny jego pracy przez współwłaścicieli lokali (art. 30 ustawy).
W ramach owej oceny należy m.in. ustalić, czy zgodnie z powszechnie obowiązującą wykładnią wyżej przytoczonego wyroku
Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwem Sądu Najwyższego 3 świadczenia współwłaścicieli pojedynczych lokali nie prze3
Patrz K. Korzan, Glosa clo uchwały SN z 4 XII 1987 r., OSPiKA 1988, z. 10, s. 474.
17
REJENT Nr 7/8 - lipiec/sierpień 1995 r.
wyższyły wysokości czynszu pobieranego od najemców za takie
same lokale, przy uwzględnieniu faktu, że pierwsi z nich sami
ponoszą koszty remontu własnych mieszkań.
Nie można pominąć przy omawianej ocenie, czy dotychczasowy zarząd, dokonując rozliczeń finansowych poprzez wyodrębniony dla nieruchomości wspólnej rachunek bankowy, nie dopuszcza do dysponowania tym rachunkiem (art. 29 ustawy) osób
trzecich, np. prezydenta miasta, i - czy zgodnie z art. 12 ust. 2 oraz
art. 3 ust. 2 ustawy - pożyczki i inne przychody z nieruchomości
wspólnej wykorzystywane są na pokrycie wydatków związanych z
jej utrzymaniem. Przychody te bowiem obniżają koszt globalny
utrzymania nieruchomości, w którym uczestniczą wszyscy współwłaściciele.
Dokonywanie w przykładowo wymienionym zakresie kontroli
przez właścicieli odrębnych nieruchomości lokalowych jest niezbędne w celu prawidłowej oceny, czy w danym wypadku istnieją
przesłanki uzasadniające, zgodnie z art. 26 ustawy, ustanowienie
przez sąd przymusowego zarządcy. Pozorowana kontrola pociągnie
za sobą daleko idące ujemne skutki, gdyż przekształca obowiązek
współdziałania (art. 27 ustawy) dla wspólnego dobra w parawan
ukrywający niedociągnięcia zarządu przy wykonywaniu swoich
obowiązków.
Należy się w końcu ustosunkować do wypowiadanych niekiedy poglądów, że właściciel dominujący, który pełni funkcję zarządu, może głosować za udzieleniem mu przewidzianego w art. 30
ustawy absolutorium.
Zgodnie z wyżej wyeksponowaną zasadą memo iudex in causa sua (nikt nie może być sędzią we własnej sprawie), poglądy te
podlegają odrzuceniu. W razie ich przyjęcia doszłoby do nieoczekiwanego przez ustawodawcę curiosum. Właściciel dominujący, jako zarządca, ze względu na posiadaną większość głosów, liczonych
według liczby udziałów, zawsze sam sobie udzielałby rozgrzeszenia
w postaci udzielenia absolutorium.
18