RAPORT Z KONSULTACJI SPOŁECZNYCH PROGRAMU

RAPORT Z KONSULTACJI SPOŁECZNYCH PROGRAMU OTWIERANIA DANYCH PUBLICZNYCH
I. Przebieg i podsumowanie konsultacji
W ramach konsultacji publicznych projekt Programu otwierania danych publicznych został
udostępniony na stronie podmiotowej Ministerstwa Cyfryzacji. Każdy mógł zgłosić uwagi na adres
[email protected].
Konsultacje trwały od 16 maja do 16 czerwca 2016 r. Wpłynęły uwagi od 14 podmiotów. Ich autorzy
wyrażali poparcie dla Programu oraz gotowość współpracy przy jego wdrażaniu.
Głosy aprobaty odnosiły się m.in. do koncepcji powołania w każdej instytucji specjalnego stanowiska
odpowiedzialnego za ponowne wykorzystanie danych.
W związku z tym, że większość respondentów ankiety (będącej jedną z podstaw stworzenia
Programu) wskazało, że celem pozyskiwania przez nich danych jest użycie ich do działalności
naukowej i edukacyjnej, postulowano realizację ściślejszej współpracy z resortami szkolnictwa
wyższego oraz edukacji narodowej.
Zwrócono również uwagę na konieczność stworzenia komplementarnej polityki otwierania zasobów
kultury.
Zaproponowano także, by każdy z resortów wdrożył osobną politykę udostępniania danych
dotyczących badań i analiz prowadzonych przez podległe lub nadzorowane jednostki.
Pojawiła się opinia, że wprawdzie otwarte formaty danych ułatwiają ich przetwarzanie, to wysoką
interoperacyjność zapewniają dopiero standardy danych przyjęte lub wdrażane przez wiele
niezależnych podmiotów. W ślad za nią sugestia, aby to standardy danych były postulowane jako
najwyższy stopień otwartości danych. Zdaniem autora, ich katalog powinien być otwarty, a sugestie
powinny być dodawane biorąc pod uwagę aktualne trendy propagowane przez International
Organization for Standardization, Open Goverment Partnership oraz International Open Data
Confernce.
Wiele głosów polemizowało z formatami plików danych, wymienionymi w zał nr 1.
Jako niewystarczające – w sensie zaproponowanych rozwiązań i obszarów – oceniono propozycje
zawarte w zał. nr 2.
III. Zgłoszone uwagi i stanowisko MC
1) Uwagi ogólne
1.1 Szereg uwag dotyczyło Biuletynów Informacji Publicznej. Zdaniem opiniujących Program rolą
Ministerstwa Cyfryzacji powinno być wspieranie i rozwój systemu dostępu do informacji również za
pośrednictwem stron BIP, gdyż nie istnieją żadne inne, formalne metody egzekwowania prowadzenia
stron BIP i publikowania w nich aktualnych informacji. Im więcej podmiotów będzie prowadziło
strony BIP zgodnie z warunkami określonymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz
aktami wykonawczymi do niej, tym łatwiej będzie realizować politykę otwierania danych za
pośrednictwem Centralnego Repozytorium.
Ponadto, brak informacji o dostępnych zasobach jest pierwszą kwestią do uzupełnienia, jeszcze przed
otwieraniem tych rejestrów. Proces powinien być usystematyzowany.
Problemem pozostaje również ograniczony dostęp do informacji zawartych w Biuletynie Zamówień
Publicznych. Warto skoncentrować się na poprawie tego systemu, aby zwiększyć przejrzystość
zawartych w nim danych publikując je w popularnym Open Contracting Standard.
Ministerstwo Cyfryzacji
ul. Królewska 27, 00-060 Warszawa
Zdaniem opiniujących niewykorzystanym instrumentem wspierającym realizację celu Programu
pozostaje Scentralizowany System Dostępu do Informacji Publicznej (według różnych szacunków
kilkadziesiąt podmiotów zobowiązanych do prowadzenia Biuletynów Informacji Publicznej nie
posiada lub nie aktualizuje stron tych publikatorów).
Postulowano, by dostęp do informacji w BIP-ach i CRIP uległ harmonizacji, bez łączenia obydwu
systemów, tak aby pozostawić ambitnym podmiotom publicznym możliwość rozwijania swoich stron
Biuletynu.
1.2 Uwagi dotyczące CRIP
Wskazano, że program powinien uwzględniać nie tylko dane przekazywane do CRIP, ale również
odnosić się do całościowej polityki obejmującej otwieranie instytucji publicznych. Co prawda,
wyznaczone w pkt 8 Programu zadania strategiczne na lata 2016 – 2020 przewidują poprawę jakości
zbieranych i udostępnianych danych publicznych niezależnie od miejsca przechowywania
i udostępniania zgodnie z filarami otwartości oraz standardem udostępniania danych, ale
proponowane w załączniku nr 1 do Programu zmiany przewidują wyłącznie publikację w CRIP.
Zdaniem jednego z opiniujących Program istnieją istotne rodzaje danych, których natura (złożoność,
rozmiar, zmienność) powoduje, że udostępnianie za pośrednictwem CRIP byłoby jedynie
utrudnieniem dla użytkownika. W takim wypadku wystarczy umieścić w CRIP informację o tym,
w jaki sposób są one udostępniane u źródła.
1.3 Poszerzenie grona interesariuszy – jednostki samorządu terytorialnego, dane dla obywateli,
rola organizacji pozarządowych, środowiska naukowego.
Opiniujący Program zwrócili uwagę na potrzebę stworzenia samorządom możliwości udziału
w Programie (z uwagi na fakt, że wiele z danych, o których mowa w wynikach badań, to dane
samorządowe): albo poprzez umożliwienie wspólnej nauki przedstawicielom administracji centralnej
i samorządowej albo stworzenie osobnej możliwości dla administracji samorządowej.
Zdaniem opiniujących Program w przypadku danych udostępnianych przez JST jest
nieporównywalność danych publikowanych przez różne JST na ten sam temat. Istotnym zadaniem
Programu powinna być stymulacja ustanawiania i wdrażania zestawów dobrych praktyk w zakresie
standardów publikacji danych. Kluczowe standardy powinny być wpisane do KRI lub podobnej rangi
dokumentów, a większość powinna powstawać jako wzorce uzgodnione w wyniku współpracy
między rządem i samorządem z udziałem organizacji samorządowych.
Zgłoszono postulat, aby w komunikatach dotyczących otwierania danych publicznych unikać zbyt
pochopnego upraszczania i sprowadzania roli obywateli tylko do biernych "konsumentów" czy też
"użytkowników końcowych" danych publicznych. Obywatele, tak samo jak pośrednicy, tacy jak
przedsiębiorcy czy organizacje pozarządowe też mogą i powinni aktywnie korzystać z danych - nie
tylko przez dostęp, ale przez ich ponowne wykorzystanie. Chodzi nie tylko o język dokumentów, ale
podkreślenie, że podstawowym celem otwierania danych publicznych powinno być zwiększenie
udziału obywateli we współdecydowaniu. Zdaniem opiniodawcy w konsultowanym dokumencie
powyższe kwestie nie zostały wystarczająco wyraźnie wyartykułowane. Zgłoszono również uwagę, że
w Programie brakuje uwzględnienia celu zmierzającego do ograniczenia sfery ubóstwa w Polsce.
Zdaniem autora siłą otwartych danych nie jest jedynie tworzenie miejsc pracy w innowacyjnych
gałęziach gospodarki, ale również możliwa dzięki nim analiza problemów społecznych i reakcja na nie.
Dlatego Program musi uwzględniać ten obszar, gdyż bez niego, w dziedzinie gospodarki ograniczy się
2
jedynie do wspierania rynku pracy obejmującego wąską grupę osób, natomiast całe obszary
problemów społecznych pozostaną nie załatwione.
Pojawił się postulat uwzględnienia zlecania organizacjom pozarządowym zadań związanych
z weryfikacją użyteczności opublikowanych w CRIP danych, ich wiarygodności i wewnętrznej
spójności, udzielaniem przez NGO pomocy dla instytucji w zidentyfikowaniu najbardziej potrzebnych
zestawów danych oraz w ich przygotowaniu do publikacji, opracowaniem przez NGO najbardziej
użytecznych form przygotowania i prezentacji danych.
W punkcie 8.5 dotyczącym priorytetów współpracy, jako partnerzy do dialogu i współpracy
wymienione są organizacje pozarządowe jako partnerzy do działań edukacyjnych i wymiany
doświadczeń, jednostki samorządu terytorialnego jako dostawcy danych oraz organizacje
międzynarodowe jako partnerzy do wymiany dobrych praktyk. Zgłoszono postulat, by do tego grona
włączyć przedstawicieli środowiska naukowego, które jest jednym z istotnych beneficjentów
otwierania danych, posiada kompetencje w zakresie ich analizy oraz długoletnie, ugruntowane
doświadczenie w zakresie tworzenia standardów otwierania, udostępniania i przechowywania
danych, które w nauce zostały zapoczątkowane znacznie wcześniej, niż w administracji.
1.4 Szkolenia, zatrudnienie, zakup sprzętu, promocja.
Wpłynęła opinia wskazująca, że jednym z kluczowych elementów dobrej strategii otwierania danych
powinno być prowadzenie szkoleń dla pracowników urzędów na temat otwierania danych w sposób
kompleksowy i stały oraz ukierunkowany na jak najlepsze rozwiązywanie praktycznych problemów
pojawiających się w ramach bieżącej pracy przy danych.
Ponadto, zdaniem opiniujących, wprowadzenie polityki otwartych danych w poszczególnych
instytucjach będzie wymagało oprócz, wskazanych w Programie kosztów szkoleń, poniesienia
kosztów zatrudnienia dodatkowego personelu, zakupu sprzętu lub oprogramowania. Program
mógłby również zawierać zalecenie stworzenia w każdej z jednostek nim objętym, etatu osoby
odpowiedzialnej za przygotowywanie i udostępnianie danych.
Ponadto, pojawił się postulat opublikowania (w ramach centralnego repozytorium informacji
publicznej), materiałów informacyjnych dotyczących standardów otwierania danych publicznych.
Przykładowo, niezbędne jest przetłumaczenie na polski modelu "5 star open data", będącego
kluczowym narzędziem standaryzacji procesu otwierania danych. Dodatkowo rekomendowano
utworzenie materiałów edukacyjnych online (np. w postaci kursu MOOC do indywidualnej realizacji).
Zgłoszono również potrzebę utworzenia centrum kompetencji ds. otwierania danych publicznych,
którego zadaniem będzie wspieranie instytucji administracji publicznej w realizowaniu Programu
otwierania danych publicznych. W opinii pomysłodawcy celem takiego centrum powinno być
zapewnianie bieżącego wsparcia, prowadzenie działań edukacyjnych, ale także realizacja działań
innowacyjnych, animujących proces otwierania i wykorzystywania danych publicznych (w połączeniu
ze źródłem finansowania działań ‐ np. w postaci konkursu grantowego). Jako wzór takiego centrum
przywołano brytyjski Open Data Institute.
Zaproponowano uwzględnienie w Programie powołania przez Ministra Cyfryzacji osoby
odpowiedzialnej za jakość danych publikowanych w portalu Danepubliczne.gov.pl. W opinii autora
propozycji w zbiorach danych publicznych nieuchronnie znajdują się błędy, i zazwyczaj nie ma komu
ich zgłaszać, albo zgłoszenie pozostaje bez odpowiedzi i nie wywołuje skutków. Powołana osoba
powinna być odpowiedzialna za przekazywanie tych zgłoszeń.
3
Zwrócono uwagę, że ze względu na metodologię doboru próby oraz liczbę uczestników ankiety,
której wyniki przywoływane są w Programie (154 osoby) może być ona potraktowana jako jedynie
bardzo ogólna wskazówka. Tak niska liczba uczestników nie pozwala traktować tej ankiety jako
podstawy do oceny rzeczywistego zainteresowania społeczeństwa danymi publicznymi.
Rekomendowano przeprowadzenie szerzej zakrojonych badań.
Zgłoszono postulat prowadzenia, równolegle z działaniami mającymi na celu poprawę jakości
zbieranych i udostępnianych danych publicznych oraz poprawę jakości danych udostępnianych na
portalu Danepubliczne.gov.pl, kampanii informacyjnej skierowanej do beneficjentów otwartości –
przede wszystkim do obywateli i przedsiębiorców. Dzięki temu dane będą mogły być wykorzystywane
na szerszą skalę, ale również jednostki administracji będą lepiej motywowane (poprzez widoczne
efekty) do usprawniania procesu otwierania danych.
2) Uwagi korekcyjne
Uwzględniono zgłoszone w toku konsultacji uwagi redakcyjne, stylistyczne, poprawione zostały
omyłki pisarskie.
3) Pozostałe uwagi dotyczyły zaproponowanych formatów, zamieszczonych rysunków, wskaźników,
definicji – otwartego formatu, ponownego wykorzystania, danych publicznych.
3.1 Wpłynęła rekomendacja bardziej precyzyjnego określenia w Programie zakresu przedmiotowego
terminu dane publiczne; tj. rozszerzenia zakresu na zasoby naukowe i kulturowe. Program powinien
obejmować nie tylko zdefiniowany ustawowo "zasób publiczny", ale także inne rodzaje informacji
sektora publicznego. Takie szerokie rozumienie danych publicznych jest widoczne w działaniach II osi
POPC, które obejmują nie tylko informacje i dane sektora publicznego, ale także zasoby naukowe
oraz kulturowe.
3.2 Do raportu wpłynęło szereg uwag odnoszących się do danych geoprzestrzennych i portalu
Geoportal. Dotyczyły one m.in. stworzenia odrębnego dokumentu pt. "Standardy publikowania
Otwartych Danych przestrzennych", w którym zostałyby szczegółowo rozpatrzone kwestie
publikowania tych informacji.
3.3 Regulacja kwestii prawnoautorskich
Zgłoszono postulat, aby w dokumencie "Standardy interoperacyjności i standardy otwartości danych"
zostały zamieszczone standardy dotyczące własności intelektualnej ‐ w szczególności praw autorskich
(a właściwie ich braku). Wpłynęła również rekomendacja stosowania otwartych licencji.
Uwagi do załącznika nr 1 - Standardy udostępnienia danych w CRIP
Uczestnicy konsultacji wyrazili opinię, że dokument pomija wiele kluczowych dla użyteczności danych
aspektów przygotowania i prezentacji danych. Zwrócono uwagę na bariery prawne, wymagania
dotyczące plików, wymagania dotyczące lokalizacji i organizacji źródła danych, wymagania dotyczące
standaryzacji i formatów plików, zbyt małe wymagania względem API.
Opiniujący Program zwrócili uwagę, że przygotowanie danych powinno obejmować nie tylko kwestie
techniczne, takie jak wybór formatów danych, infrastruktury do ich przechowywania, standardy
metadanych itp., ale też kwestie prawne. Ich zdaniem już w momencie zbierania/wytwarzania
danych powinno dojść do jak najbardziej efektywnego usunięcia towarzyszących im ograniczeń
prawnych, gdyż ich usuwanie na dalszych etapach jest zwykle utrudnione lub niemożliwe. Chodzi tu
4
o usuwanie ograniczeń nie tylko z punktu widzenia celów organu, ale też z punktu widzenia
wszystkich potencjalnych użytkowników tych danych. Ponieważ przewidzenie tych wszystkich
użytkowników i ich zakresu korzystania nie jest możliwe z góry, tym większego znaczenia nabiera
wprowadzenie praktycznych rozwiązań w zakresie wsparcia użytkowników w tym procesie w trakcie
korzystania z danych.
Uwagi do zał. nr 2 –Priorytetowe obszary otwierania danych
Zgłoszono postulaty wpisania nowych zasobów, głównie w obszarach finanse, transport, statystyka.
Postulowano poszerzenie Programu o precyzyjny plan wraz z harmonogramem otwierania
i udostępniania danych znajdujących się w zasobie geodezyjno - kartograficznym. Uwagi dotyczyły
także sposobu agregacji danych przez właścicieli.
Wpłynęła opinia, że w chwili obecnej udostępnianie danych do ponownego wykorzystania reguluje
szereg ustaw "sektorowych". W wielu przypadkach udostępnianie danych w modelu zamkniętym jest
prezentowane jako warunek sine qua non pozyskania środków finansowych na realizację zadań
określonych organów. Zmiana tej sytuacji wymaga nie tylko zmian ustawowych, ale też i może przede
wszystkim wypracowania praktycznych sposobów udostępniania danych przy jednoczesnym
zapewnieniu środków finansowych na realizację zadań. Należy zwłaszcza ustalić istnienie i stopień
powiązania pomiędzy zamykaniem danych a zdolnością do pozyskiwania przychodów przez określone
organy.
III. Stanowisko MC
Ministerstwo Cyfryzacji zebrało opinie i przeanalizowało zgłoszone w toku konsultacji uwagi z
różnych środowisk, co pozwoliło na dopracowanie proponowanych rozwiązań i implementację ich do
dokumentu.
Wnioski z konsultacji oraz wynikające z nich rekomendacje w miarę możliwości zostały wykorzystane
do uzupełnienia i korekty Programu, w celu uzyskania możliwie szerokiej aprobaty społeczeństwa,
zainteresowanych podmiotów oraz instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie i realizację
postanowień Programu. Wprowadzone do Programu zmiany są częściowo bezpośrednim
uwzględnieniem zgłoszonych uwag lub doprecyzowaniem, wyjaśnieniem zagadnień, na które zwrócili
uwagę uczestnicy konsultacji.
Zgadzamy się z opinią, że istnieje potrzeba szerokiego oddziaływania Programu, zarówno w sensie
podmiotowym, jak i przedmiotowym. Program adresowany jest do administracji rządowej,
a przedmiotem jego oddziaływania są dane wytwarzane przez nią. Pragniemy zachęcić szerokie grono
interesariuszy do zapoznania się z Programem, implementacji zawartych w nim standardów, a także
stałej współpracy przy wdrażaniu Programu, m.in. poprzez wymianę wiedzy i doświadczeń w zakresie
identyfikowania najbardziej pożądanych zestawów danych, najbardziej użytecznych form
przygotowania i prezentacji danych. Istotne jest przy tym aktywne korzystanie z otwartych danych
przez obywateli.
W odniesieniu do uwag dotyczących BIP i CRIP istotne są Kierunki Działań Strategicznych Ministra
Cyfryzacji w obszarze informatyzacji usług publicznych, zgodnie z którymi będzie rozwijana,
w tym samym miejscu, w oparciu o dotychczasowe portale obywatel.gov.pl i ePUAP, jedna brama
wejściowa do wszystkich usług administracji publicznej. Informacje o usługach urzędowych w BIP
zostaną uproszczone i przeniesione do ww. części usługowo-informacyjnej jednolitego portalu
państwa. Dla pozostałych informacji o działaniu urzędów powstanie jeden zbiorczy dział biuletynu
informacji publicznej zbudowany na bazie istniejących i rozproszonych serwisów BIP.
5
W odniesieniu do uwag zgłoszonych do treści zał. nr 1, pragniemy podkreślić, że Program stanowi
zbiór wskazówek dla dostawców danych, nie opisuje strony technicznej sensu stricto wybranych
formatów, ani nie kreuje nowych standardów danych. Użyte formaty są wskazane w Rozporządzeniu
Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności,
minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz
minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych i nie występuje konieczność ich ponownej
specyfikacji. Przytoczone formaty danych są zaleceniem i przykładem, mającym za zadanie
umożliwienie udostępniania danych w sposób maksymalnie otwarty, tj. przy użyciu najbardziej
rozpowszechnionych i popularnych aplikacji, w sposób niedyskryminujący i niewykluczający innych
niż wskazane w Programie, sposobów udostępniania.
Zachęcamy podmioty udostępniające i ponownie wykorzystujące dane, do tworzenia własnych
modeli wymiany danych, dostosowanych do możliwości dostawców i potrzeb użytkowników. Ze
względu na stały rozwój technologii informatycznych oraz zadeklarowany i rzeczywisty przyrost ilości
i różnorodności zasobów, Program uwzględnia realizację zmian drogą ewolucyjną poprzez
ustanowienie struktur organizacyjnych opartych o pełnomocników w poszczególnych instytucjach
udostępniających dane, elastyczność rozwiązań technicznych, wśród których, w zależności od
potrzeb, portal danepubliczne.gov.pl jest pośrednikiem lub źródłem (repozytorium) danych oraz
umożliwienie kontaktu pomiędzy dostawcami i użytkownikami danych w sprawach udostępniania
nowych zasobów lub uwag dotyczących już udostępnionych.
Mamy świadomość faktu, że treść zał. 2 nie zawiera wszystkich danych, jakie powinny zostać otwarte.
Nie było naszą intencją tworzenie katalogu zamkniętego, dlatego w Programie zostały przewidziane
mechanizmy, które pozwolą na stałe zasilanie portalu nowymi danymi. Wszystkie zgłoszone
propozycje zostały dokładnie przeanalizowane. Część z nich wymaga jeszcze odrębnej analizy pod
kątem tego, czy są możliwe i potrzebne zmiany w przepisach prawa, przebudowa systemów
teleinformatycznych bądź inne ustalenia z dostawcami danych. Dlatego takie dane będą brane pod
uwagę w terminie późniejszym. Przykładem może być spis Pocztowych Numerów Adresowych (PNA),
który należy do danych pożądanych, ujętych w rekomendacjach Komisji Europejskiej w sprawie
kategorii danych, które mają pierwszeństwo w uwalnianiu. Dane te są objęte licencją i za ich
udostępnienie, w innej postaci niż na stronie Poczty Polskiej S.A., pobierana jest opłata.
Natomiast załącznik został uzupełniony o bazę CEiDG, SIIS, dane o dworcach kolejowych, rejestry,
wykazy gromadzone przez urzędy organów urzędowej kontroli żywności.
Dziękujemy za zgłoszone uwagi.
6