Wersja PDF - Stowarzyszenie Pilotów i Przewodników Turystyki

Stowarzyszenie Pilotów i Przewodników Turystyki Kulturowej
ul. Wyspiańskiego 16/1 60-750 Poznań
Zarząd
Poznań, 23 marca 2012
Pan
Piotr Dardziński
Szef Gabinetu Politycznego
Ministra Sprawiedliwości
Opinia w kwestii tzw. deregulacji
Odpowiadając na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 marca 2012 o sygnaturze
GPM-002-1/11/12 w sprawie projektu ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie
niektórych zawodów, Stowarzyszenie Pilotów i Przewodników Turystyki Kulturowej
prezentuje swoje stanowisko w sprawie deregulacji zawodu przewodnika i działalności
regulowanej pilota wycieczek.
Na podstawie opinii Członków Stowarzyszenia, zasięgniętej na spotkaniach jego sekcji,
zarówno pilockiej, jak i przewodnickiej, przekazujemy nasze jednomyślne stanowisko
sprzeciwiające się w całej rozciągłości projektowi tak zwanej deregulacji wymienionych
zawodów i postulujące utrzymanie aktualnie obowiązujących zapisów Ustawy o usługach
turystycznych. Nasze stanowisko uzasadniamy poniżej.
1. Prezentowany w wypowiedziach zwolenników tzw. deregulacji, a powtarzany także coraz
częściej w wywiadach i publicznych wystąpieniach wysokich urzędników państwowych
argument o rzekomym „zamykaniu dostępu” do zawodów jest w przypadku wymienionych
zawodów zupełnie chybiony. Problem zamykania dostępu istnieje zapewne (lub bardziej
poprawnie: do niedawna istniał) w odniesieniu do niektórych zawodów prawniczych. W ich
przypadku istniały korporacje, narzucające swoje warunki i ograniczenia w przystąpieniu do
wykonywania m.in. zawodu adwokata czy notariusza. Nic podobnego nie miało i nie ma
miejsca w przypadku zawodu przewodnika i działalności pilota wycieczek: nie istnieje
przecież przymus należenia do żadnego z kilkunastu stowarzyszeń przewodnickich lub
pilockich, prowadzących własne tryby egzaminowania. Aktualnie, pod rządami rzekomo
„represyjnego” i „antywolnościowego” prawa nikomu w Polsce nie jest ograniczana
możliwość nabywania kwalifikacji i uprawnień przewodnika czy pilota wycieczek oraz
podejmowanie tej działalności usługowej. Każdy, spełniający warunki ustawowe (m.in.
średnie wykształcenie) może przystąpić do szkolenia przewodników lub pilotów, a po zdaniu
państwowego, a nie korporacyjnego egzaminu może swobodnie rozpocząć działalność we
współpracy z wybranym pracodawcą - lub na własną rękę, co też czyni większość
przewodników i pilotów wycieczek. Każdy także, po spełnieniu warunków gwarantujących
jakość szkolenia, w tym jego zgodność z wymaganiami dotyczącymi poziomu kadry oraz
zakresu realizowanych zagadnień, może organizować takie szkolenia i zgłaszać ich
absolwentów do obiektywnego - bo organizowanego przez organ państwowy - egzaminu.
Natomiast ich państwowa weryfikacja w pewnym przynajmniej stopniu (budzącym zaufanie)
stanowi jakąś, choćby niedoskonałą, porękę dla kupującego wycieczkę turysty, że zostanie
potraktowany zgodnie ze standardami, których się spodziewa i na które liczy (a nawet jest
1
przekonany, że za nie płaci). Twierdzenie zwolenników tzw. „wolnego przewodnictwa”, że
„turysta, który za swoje prywatne pieniądze przyjeżdża na prywatną wycieczkę, musi mieć
prawo decydowania o tym, kogo zatrudni sobie do oprowadzania po mieście” jest
świadomym fałszowaniem rzeczywistości i trąci tanim populizmem. Otóż jeśli przewodnik
jest obowiązkowo najmowany dla grup (a nie dla indywidualnych turystów, bo tego aktualnie
obowiązujące prawo przecież wcale nie żąda), to nie najmuje go przecież turysta, tylko
organizator turystyki. A jeśli temu pozwolić, by brał, kogo zechce, to w wielu przypadkach
zaangażuje on do wykonania tej usługi dla turysty wykonawcę najtańszego (lub zgoła np.
własnego krewnego będącego w potrzebie finansowej), a wcale nie wykwalifikowanego. W
takiej sytuacji, bez regulacji zawodu i jej egzekwowania, turysta „za swoje prywatne
pieniądze” - wpłacone organizatorowi - nikogo zgoła nie wybiera, tylko np. pada ofiarą
naciągania lub wręcz oszustwa, kiedy stawia się przed nim już na miejscu „przewodnika”,
który przewodnikiem w jego wyobrażeniu (czyli kompetentnym interpretatorem odwiedzanej
przestrzeni) wcale nie jest. Toteż twierdzenie zwolenników „uwolnienia” usługi, że
„deregulacja, jak też zniesienie kontroli… bardzo wzmocnią pozytywny obraz kraju i
kapitalnie mogą przyczynić się do wzrostu przyjazdów, zwłaszcza turystów w
zorganizowanych grupach” jest nie tylko gołosłowne, ale – w świetle spodziewanych skutków
– zmiana oddziała właśnie dokładnie odwrotnie, i to szczególnie w odniesieniu do
zorganizowanych turystów. Oni to bowiem głównie padną ofiarą dziś nielegalnych, a
wówczas już tylko nie zweryfikowanych (zatem przynajmniej w znacznej części także
niekompetentnych) usługodawców. Aktualnej praktyki dopuszczania do wykonywania
wymienionych zawodów nie można nazwać blokowaniem wolności gospodarczej, ani tym
bardziej interesów korporacyjnych (bo takie monopolistyczne korporacje, jak wspomniano,
nie istnieją), lecz wymusza ona zaledwie uzyskanie odpowiedniej wiedzy i umiejętności,
zapewniających przynajmniej w minimalnym stopniu prawidłową i sprawną realizację
programu imprezy turystycznej, rzetelną informację historyczną, kulturową i turystyczną, a
także pomoc turystom w sytuacjach awaryjnych. Istniejący stan prawny jest w naszej opinii
optymalny: stoi bowiem na straży cywilizowanego standardu usług w zorganizowanej
turystyce, a nie spełnia zadania utrudniania komukolwiek dostępu do działalności
gospodarczej – wymusza jedynie nabycie odpowiednich do wykonywanej usługi kompetencji.
Proponowana zmiana tego stanu nie poszerzy zatem w istocie zakresu wolności - natomiast
otworzy tylko możliwości wejścia na rynek usług osób niekompetentnych, co obniży ich
standardy i odbije się negatywnie na prestiżu Polski jako kraju recepcyjnego (w oczach
obcokrajowców) oraz na poziomie obsługi polskich turystów tak w kraju, jak i za granicą.
Można obawiać się, że w znaczącym stopniu wzrośnie skala niezadowolenia z realizacji ofert
oraz liczba skarg i procesów sądowych o nienależyte wykonanie usług, co odbije się
negatywnie na funkcjonowaniu całej branży.
2. Praktyki wzajemnego uznawania opisanych zgodnie z określonymi standardami uprawnień
zorganizowanej turystyce, stosowane w krajach Unii Europejskiej oraz zalecane i wspierane
przez aktualne dokumenty unijne (w tym najwyraźniej przez Dyrektywę 2005/36/WE oraz
przez Normę EN 15565 (2006 E), po przeprowadzeniu deregulacji przestaną dotyczyć Polski
jako kraju docelowego oraz polskich pilotów wykonujących swoją pracę za granicą na rzecz
polskich turystów. W sytuacji zniesienia państwowej licencji polski pilot nie będzie mógł się
powoływać na odpowiadające innym regulacjom krajowym uprawnienia, co znacząco utrudni
jego pracę. Nie będzie on odtąd partnerem dla lokalnych władz turystycznych i nie będzie
mógł powoływać się na tryb wzajemnego uznania usług. Brak dokumentu wydanego przez
polskie władze obniży jego wiarygodność w miejscu wykonywania usługi, co w wielu
przypadkach może odbić się na poziomie jej wykonania: polski pilot zostanie bowiem
pozbawiony wszelkich podstaw do domagania się uprawnień i ułatwień, udostępnianych mu
2
w szeregu krajów europejskich, a wynikających z poszanowania zasady wzajemności. Od tej
pory w tych krajach będzie się wobec niego stosować tylko procedury egzekwujące ochronę
własnego rynku usług, bez jakiegokolwiek względu na możliwość adekwatnych działań w
Polsce, której władze po deregulacji uprawnienia przestaną nadawać, a własny rynek usług
chronić.
3. Z powodu deregulacji zawodu przewodnika turystycznego państwo polskie poniesie
natomiast dodatkowo wymierne straty. Nie będzie on bowiem odtąd chroniony przed nader
często niekompetentną konkurencją ze strony prowadzących grupy turystyczne
obcokrajowców. Nie tylko -co wielokrotnie podnoszono - będą oni mogli na naszym rynku
prowadzić swoje grupy w każdym miejscu, przekazując im takie informacje krajoznawcze,
jakie sami sobie przyswoili, bez dbałości nie tylko o prawdę historyczną, ale i o polski punkt
widzenia np. w drażliwych kwestiach historycznych. Należy się spodziewać, że dodatkowo
dojdzie w tej sytuacji nie do wzrostu (z powodu rzekomego zwiększenia liczby), lecz właśnie
do utraty dochodów polskich usługodawców i w konsekwencji polskiego państwa.
Zagraniczny organizator wycieczki, chcąc zredukować swoje koszty, będzie bowiem bardzo
często płacił za jej oprowadzanie w polskich miastach swojemu pilotowi, a nie polskiemu
przewodnikowi. Pilot zagraniczny zapłaci swój podatek we własnym kraju, a nie w Polsce.
Natomiast wielu z polskich przewodników, opłacających dotąd podatki, a przede wszystkim
obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne od dodatkowej samodzielnej działalności
gospodarczej (ponad 230 złotych miesięcznie, co daje około 3000 złotych rocznie od osoby!)
wyrejestruje tę działalność, ponieważ z powodów znacznie zredukowanego dochodu
przestanie im się ona opłacać – w warunkach konkurencji ze strony zagranicznych pilotów,
samodzielnie oprowadzających swoje grupy, ich dochody z oprowadzania w wielu
przypadkach staną się bowiem niewiele wyższe niż obowiązkowa składka. Z kolei inne
osoby, które w sytuacji braku jakichkolwiek wymagań „dołączą” usługi przewodnickie do
swoich świadczonych już usług (np. sprzedaży pamiątek, przewozu osób itd.) nie będą
opłacały owej dodatkowej składki, ponieważ taką już opłacają z racji dotychczas
świadczonych usług. Jedyną grupą, która być może zacznie płacić składkę zdrowotną będą
młodzi/nowi adepci „wolnego przewodnictwa”, rejestrujący je jako dodatkową działalność.
Ponieważ można przyjąć, że w większości są to te same osoby, które i tak zdecydowałyby się
na szkolenie przewodnickie i egzamin, gdyby istniały takie wymagania, w ich przypadku
będzie to zatem świadczenie usług nie przynoszących państwu większego niż dotąd dochodu,
jednak bez nabycia potrzebnych do tego kwalifikacji. A zatem skutkiem deregulacji z punktu
widzenia państwa będzie obniżenie poziomu usług bez jakiegokolwiek zysku w tym ostatnim
segmencie wchodzących do zawodu, za to z poważną stratą wygenerowaną przez
niekorzystne zmiany w grupach wymienionych wyżej.
4. W wyniku deregulacji osłabnie stabilna dotychczas pozycja zawodowa przewodników w
środowiskach lokalnych i obiektach odwiedzanych przez turystów, co odbije się bardzo
szybko na poziomie realizacji ofert turystycznych oraz na opiniach samych turystów o trybie
realizacji programu wycieczek. Przestaną bowiem natychmiast obowiązywać zaświadczenia i
legitymacje przewodników i pilotów wycieczek, honorowane dotychczas przez niemal
wszystkie obiekty tego rodzaju w kraju. Tymczasem należy się spodziewać, że w licznych
obiektach prywatnych (do których należą także obiekty sakralne, stanowiące w naszym kraju
do 70% zwiedzanych przez turystów zabytków) w sytuacji obniżenia standardów
oprowadzania przez nieprzygotowanych merytorycznie i metodycznie „wolnych”
przewodników zostaną stopniowo wprowadzone zakazy oprowadzania grup turystycznych
przez osoby nie przeszkolone w samych obiektach, choćby z tym uzasadnieniem, że głośnymi
i niefachowymi komentarzami przeszkadzają indywidualnym zwiedzającym. Realizujący
3
zwiedzanie przewodnik lub pilot nie będzie mógł odtąd nie tylko wykonywać swojej roli
wewnątrz licznych obiektów, ale także np. nie otrzyma klucza do otwarcia poszczególnych
obiektów lub pomieszczeń (który w wielu miejscach, np. w Archikatedrze Poznańskiej bez
problemów wydawano wcześniej na podstawie okazanych legitymacji przewodnickich lub
pilockich). Od tej bowiem pory ani przewodnik, ani pilot nie będą mogli wykazać się żadnym
dokumentem poświadczającym ich kwalifikacje i wiarygodność wobec administratora
obiektu. Była takim dokumentem legitymacja, wystawiana przez Marszałka Województwa,
na pewno nie będzie nim dokument wręczany przez zatrudniające pilota lub przewodnika
biuro podroży, najczęściej nieznane personelowi obiektu. Po zmianie sytuacji prawnej można
się spodziewać znacznego wzrostu liczby dotychczas incydentalnych sytuacji lekceważenia
czy wręcz poniewierania przez personel obiektów (na oczach turystów) osób prowadzących
grupy turystyczne, wskazywania im wyjścia i rujnowania tym samym programu zwiedzania,
dla którego już wcześniej budują oni odpowiednią atmosferę i rozbudzają zainteresowanie
turystów. Wypracowany przez lata staraniem wielu setek osób autorytet lokalnego,
kompetentnego przewodnika, wsparty autorytetem władzy regionalnej, która nadaje mu
uprawnienia i prosi o pomoc w jego - społecznie użytecznej – pracy, zostanie
zaprzepaszczony. Wiele drzwi, które dziś jeszcze „otwiera” dla turystów identyfikator
przewodnika i autorytet Marszałka Województwa (nadającego uprawnienia) - zostanie
zamkniętych z powołaniem się na bezpieczeństwo zwiedzających, brak zweryfikowanej
znajomości obiektów czy wiedzy merytorycznej czy po prostu na święty spokój stróża albo
administratora obiektu. Bilans utraconych okazji do ciekawej wycieczki dla turysty, a także
bilans utraconych zarobków przewodnika i zapłaconych przez niego podatków w tej sytuacji
także jest oczywisty.
4. Czego zdają się zupełnie nie zauważać zwolennicy tzw. deregulacji, w wyniku realizacji
tego zamierzenia sytuacja polskich biur podróży w licznych aspektach ich działalności może
się wcale nie poprawić, a w wielu wypadkach nawet się pogorszy. Jednym z powodów tego
będzie konieczność samodzielnego szkolenia i weryfikacji kadry prowadzącej wycieczki. O
ile bowiem potrzebna minimalna wiedza teoretyczna i szereg umiejętności praktycznych (w
tym tak istotnych, jak szczegółowa historia miasta czy regionu, wiedza o architekturze i
sztuce, metodyka usługi przewodnickiej w różnych typach wycieczek i obiektów czy sposoby
rozwiązywania sytuacji tzw. trudnych w pilotażu i wiele innych zagadnień) jest aktualnie
przekazywana i ćwiczona na obowiązkowym szkoleniu, a potem weryfikowana w trakcie
wymagającego egzaminu państwowego, to po zniesieniu tychże egzaminów okaże się, że to
wszystko ma być odtąd „na wyposażeniu” osoby zatrudnionej przez biuro podróży dla
wypełnienia zadania pilota albo – w innym przypadku – osoby, której powierza ono grupę
turystów w mieście w ramach realizacji obiecanych jej w programie wycieczki spacerów
historycznych czy tematycznego zwiedzania. Sytuacja pracodawcy zmieni się wówczas
diametralnie: będzie on miał kilka opcji, z których każda niesie ze sobą dodatkowe wydatki
lub ryzyko. Albo będzie on musiał tę osobę przygotować w innym trybie (w ramach własnego
wewnętrznego szkolenia) i „przysposobić”, jak to robią duże biura podróży w krajach, które
nie regulują tych zawodów formalnie. Albo będzie musiał powierzyć to zadanie absolwentowi
studiów turystycznych (a co zauważono m.in. w publikacji fachowej dyskusji
Gnieźnieńskiego Forum Ekspertów Turystyki Kulturowej w marcowym numerze czasopisma
„Turystyka Kulturowa”: http://turystykakulturowa.org/pdf/2012_03_06.pdf), tymczasem
przygotowanie tych studentów nie obejmuje kwestii szczegółowych związanych z
przewodnictwem i nie zawiera koniecznej ilości ćwiczeń, w tym także terenowych (dla
przewodnika przecież absolutnie niezbędnych) oraz ćwiczeń zachowań podczas tzw. sytuacji
awaryjnych (niezbędne dla pilota wycieczek). Może także – i to trzecia, najbardziej
ryzykowna opcja - uwierzyć kandydatowi na słowo, że wszystkie niezbędne umiejętności i
4
wiedze posiada. Niestety, znając umiejętności kreatywnej autoprezentacji naszych rodaków i
ich adekwatność do rzeczywistych umiejętności, wydaje się to być ostatnią rzeczą, na której
należałoby polegać.
5. W znaczącym segmencie polskiego krajowego i wyjazdowego rynku turystycznego liczba
miejsc pracy ulegnie znaczącej redukcji. Jest to sektor pielgrzymek. Trwająca wiele lat praca
o wychowawczym wręcz wymiarze, zmierzająca do przekonania szeregu kościelnych biur
podróży i organizatorów pielgrzymek (funkcjonujących w szarej strefie, z różnych powodów
rzadko kontrolowanych przez organy państwowe) do zatrudniania wykwalifikowanych
pilotów opierała się m.in. na argumencie obowiązujących przepisów prawnych,
wymagających zapewniania opieki pilota każdej zorganizowanej grupie osób realizujących
wspólny program o turystycznym charakterze. W sytuacji braku jakichkolwiek wymagań
wobec prowadzącego - pielgrzymki autokarowe będą prowadzili sami duchowni, bez
zatrudniania pilotów wycieczek. Możemy w konsekwencji być pewni nie tylko zmniejszenia
rynku pracy dla pilotów wycieczek, ale i zwiększenia skali nieprawidłowo (bo
nieprofesjonalnie z punktu widzenia organizacji, standardów usług i bezpieczeństwa
uczestników) realizowanych pielgrzymko-wycieczek, co poskutkuje dodatkowym spadkiem
poziomu usług w polskiej turystyce zorganizowanej.
6. Zniesienie prawnej ochrony faktycznie obowiązującej dzięki regulacji zawodu oznacza
umożliwienie każdemu używania nazwy przewodnika lub pilota wycieczek, włącznie z
zaprojektowaniem i używaniem odpowiedniego identyfikatora). Taka praktyka, której
pojawienia się możemy się w Polsce spodziewać niemal natychmiast, będzie oznaczała prostą
drogę nie do podniesienia standardu obsługi turystów, ale właśnie do jego obniżenia i do
nieuczciwej konkurencji, w której zwycięzcami (mała pociecha że w wielu przypadkach tylko
jednorazowymi) będą ci, którzy oferują niższe stawki. Będą oni oczywiście atrakcyjni dla
większości polskich biur podróży, a w roli przewodnika na pierwszy rzut oka atrakcyjni także
dla turystów - dla tych ostatnich zapewne tylko przed usługą, ale niekoniecznie już po niej –
wtedy jednak będzie już za późno na negocjacje. Twierdzenie o tym, że rynek sam ureguluje
takie praktyki i że na przykład sprawę jakości załatwi ankietowanie klientów przez biura
turystyczne (tak utrzymują zwolennicy deregulacji) byłoby może zasadne w przypadku w
pełni dojrzałego rynku, gdzie klienci są od dawna świadomi swoich praw i z nich często
korzystają, sądy działają błyskawicznie, a touroperatorzy konkurują nie tylko ceną, ale też
swoją dobrą, budowaną od dziesiątek lat opinią i od dawna wypracowanymi standardami
jakości. Niestety, uwzględniając rzeczywistość naszego kraju i nadal przeważające tu
standardy (nie)uczciwości handlowej i usługowej należy się raczej obawiać, że nasz rynek
usług przewodnickich po „uwolnieniu” dostępu do omawianych zawodów bardziej niż rynek
brytyjski lub niemiecki będzie przypominał rynek „usług” niektórych miast w Indiach, rojący
się od rzekomych przewodników, nie mających o swoich miastach i obiektach większego
pojęcia, niż średnio zainteresowany turysta, który przed wizytą zajrzał choćby do Wikipedii.
Argumenty przytoczone powyżej, jak i szereg innych, stanowią dla nas wystarczające
powody, by projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych
zawodów, w jego części dotyczącej tzw. deregulacji zawodu przewodnika i działalności
regulowanej pilota wycieczek uznać za nieprzemyślany, nieadekwatny do sytuacji
gospodarczej oraz z wielu względów szkodliwy. Szkodliwy jest on zarówno dla polskiego
rynku usług turystycznych, w tym poziomu oferty turystyki zorganizowanej i w konsekwencji
opinii Polski w oczach samych turystów, jak również i dla polskiej gospodarki oraz budżetu
państwa. Wszystkie argumenty formułowane przez zwolenników tego projektu, a w ślad za
nimi także przez przedstawicieli władz, okazują się być niesprawdzonymi obietnicami, nie
5
popartymi żadnymi rzetelnymi badaniami rynku, analizami lub wyliczeniami. Operując
pojęciami takimi jak „uwolnienie” zawodów i wymieniając na podstawie nie udowodnionych
przesłanek domniemanymi liczbami „nowych miejsc pracy” owe argumenty posiadają jedynie
wydźwięk propagandowy, a ich niska jakość merytoryczna urąga standardom stanowienia
prawa w cywilizowanym kraju. Obawiamy się ponadto, że wprowadzenie tzw. deregulacji w
części dotyczącej usług turystycznych spowoduje nieodwracalne szkody, przestrzegamy
zatem przed pochopnym ustanowieniem takich zmian prawnych i apelujemy o odstąpienie od
nich.
Z poważaniem
w imieniu Stowarzyszenia podpisują:
dr Armin Mikos v. Rohrscheidt, prezes Stowarzyszenia
Agnieszka Nychowska, wiceprezes
Przemysław Ćwikła, skarbnik
Marek Piasta, koordynator sekcji przewodników turystycznych
Zofia Gącarzewicz, koordynator sekcji pilotów wycieczek
Oleksiy Artyshuk, przewodniczący Komisji Rewizyjnej:
6