docoperacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w
download 
Reklamacja Transkrypt
operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w
Sprawozdanie specjalne nr 1 2009 EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY OPERACJE BANKOWE W REGIONIE ŚRÓDZIEMNOMORSKIM W RAMACH PROGRAMU MEDA ORAZ POPRZEDNICH PROTOKOŁÓW PL Sprawozdanie specjalne nr 1 2009 OPERACJE BANKOWE W REGIONIE ŚRÓDZIEMNOMORSKIM W RAMACH PROGRAMU MEDA ORAZ POPRZEDNICH PROTOKOŁÓW (przedstawione na mocy art. 248 ust. 4 akapit drugi traktatu WE) EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY 2 EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY 12, rue Alcide De Gasperi L – 1615 Luksemburg Telefon: +352 4398-45410 Faks: +352 4398-46430 E-mail: [email protected] Internet: http://www.eca.europa.eu Sprawozdanie specjalne nr 1 2009 Wiele informacji o Unii Europejskiej znajduje się w portalu Europa (http://europa.eu). Dane katalogowe znajdują się na końcu niniejszej publikacji. Luksemburg: Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, 2009 ISBN 978-92-9207-192-9 doi: 10.2865/2533 © Wspólnoty Europejskie, 2009 Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła. Printed in Belgium Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 3 SPIS TREŚCI Punkty GLOSARIUSZ IVI STRESZCZENIE 112 WSTĘP 18 WPROWADZENIE 912 ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE 1343 UWAGI 1326 1316 1720 2122 2326 MONITORING I KOORDYNACJA PROJEKTÓW MONITORING PROWADZONY PRZEZ KOMISJĘ MONITORING PROWADZONY PRZEZ EBI KOORDYNACJA POMIĘDZY EBI A KOMISJĄ MONITORING POD WZGLĘDEM OCHRONY ŚRODOWISKA 2743 OSIĄGANIE CELÓW PROJEKTÓW 2731 3234 3543 POMOC TECHNICZNA FEMIP DOPŁATY DO OPROCENTOWANIA OPERACJE ZWIĄZANE Z KAPITAŁEM PODWYŻSZONEGO RYZYKA 4449 WNIOSKI I ZALECENIA 4446 MONITORING PROJEKTÓW 4749 OSIĄGANIE CELÓW ODPOWIEDZI KOMISJI Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 5 GLOSARIUSZ Beneficjent: Średnie przedsiębiorstwa, fundusze inwestycyjne, instytucje mikrofinansowe. Dopłaty do oprocentowania: Dopłaty do oprocentowania to dotacje z budżetu UE na pożyczki udzielane przez EBI w ramach upoważnienia do udzielania pożyczek w celu zmniejszenia kosztów finansowych projektów. Od 1992 r. (w praktyce od 1996 r.) dopłaty do oprocentowania stosowane są wyłącznie w odniesieniu do pożyczek dotyczących projektów w zakresie ochrony środowiska. EBI: Europejski Bank Inwestycyjny, Luksemburg. FEMIP: Instrument Eurośródziemnomorskiego Partnerstwa i Inwestycji. Od października 2002 r. EBI skonsolidował wszystkie swoje działania w regionie śródziemnomorskim w ramach FEMIP, który został ustanowiony na podstawie decyzji Rady Europejskiej podjętej w Barcelonie. MEDA: Skrót ten oznacza (z fr.): „MEsures D’Accompagnement” – działania towarzyszące. Podstawowy instrument finansowy partnerstwa eurośródziemnomorskiego Unii Europejskiej. Program ten zapewnia wsparcie techniczne oraz finansowanie poprzez EBI. MŚP: Małe i średnie przedsiębiorstwa. Oddziaływanie na środowisko: (także społeczne, w stosownych przypadkach) ocenianych projektów, dotyczy w szczególności dwóch kategorii: a) zgodności z wytycznymi, w tym z wytycznymi unijnymi i/lub krajowymi oraz wydanymi przez EBI; b) efektów działań w zakresie ochrony środowiska obejmujących związek pomiędzy oczekiwaniami ex ante i ustaleniami ex post oraz stopień, w jakim wpływ resztkowy jest zasadniczo podobny, gorszy lub nawet lepszy od oczekiwanego. Operacje FEMIP: Dotyczą głównie trzech rodzajów produktów: pożyczek (które mogą być połączone z dopłatami do oprocentowania w przypadku projektów w zakresie ochrony środowiska), kapitału podwyższonego ryzyka (instrumenty kapitałowe i quasi-kapitałowe) oraz pomocy technicznej. Operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka: Rozpoczęły się one w latach 90. i mogą być podzielone na dwie kategorie: pożyczki długoterminowe na okres 10–20 lat oraz pożyczki na sfinansowanie udziałów kapitałowych, które są zależne od wyników. Około 70% pożyczek przeznaczonych na kapitał podwyższonego ryzyka w regionie śródziemnomorskim udzielanych jest w Maroku, Tunezji i Egipcie. Pomoc techniczna: Działania związane z pomocą techniczną (PT) w krajach śródziemnomorskich finansowane są z ustanowionego w 2003 r. funduszu wsparcia pomocy technicznej FEMIP. Pomoc techniczna finansowana jest w całości z budżetu UE, aby poprawić jakość i zwiększyć wpływ działań FEMIP na rozwój poprzez: – wzmacnianie potencjału śródziemnomorskich krajów partnerskich i promotorów; – finansowanie wstępnych badań i działań, które skupiają się bezpośrednio lub pośrednio na wzmacnianiu wzrostu sektora prywatnego. Pośrednik finansowy: W przypadku kiedy EBI nie finansuje bezpośrednio projektów FEMIP, może tego dokonywać pośrednio poprzez linie kredytowe dla banków komercyjnych lub innych pośredników finansowych. Trwałość: Działania związane z private equity mają wspierać dochodowe przedsięwzięcia, które tworzą wartość dodaną i miejsca pracy. Osiągnięcie oczekiwanego zwrotu współmiernego z podejmowanym ryzykiem jest warunkiem sine qua non w odniesieniu do każdej decyzji inwestycyjnej podejmowanej przez EBI. Ocena trwałości projektu zmienia się znacznie w każdym przypadku zależnie od okoliczności i obejmuje kwestie zidentyfikowane przez bank podczas badania due diligence ex ante. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 6 STRESZCZENIE Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 7 STRESZCZENIE I. V. Współpraca między UE a śródziemnomorskimi państwami trzecimi rozpoczęła się około 30 lat temu i rozwijała się stopniowo przez minione lata. Ramy środków finansowych i technicznych (MEDA) mających towarzyszyć reformom struktur gospodarczych i społecznych w krajach partnerskich w kontekście partnerstwa eurośródziemnomorskiego obejmowały lata 1996–2006. W kwestii osiągnięcia celów projektów Trybunał stwierdził, że projekty pomocy technicznej w znacznej mierze osiągnęły założone cele. W przypadku projektów obejmujących dopłaty do oprocentowania i operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka sytuacja była bardziej zróżnicowana, ponieważ projekty te osiągnęły swoje cele tylko częściowo. II. VI. Trzy rodzaje operacji bankowych przewidzianych w rozporządzeniu w zakresie MEDA lub w poprzednich protokołach finansowane są z budżetu UE i realizowane przez Europejski Bank Inwestycyjny (EBI). Są to: pomoc techniczna poprzez fundusz wsparcia FEMIP, dopłaty do oprocentowania niektórych pożyczek udzielonych przez EBI oraz operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka. Wraz z zakończeniem programu MEDA i uruchomieniem w 2007 r. nowego Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (EISP) Komisja powinna: – – III. Trybunał przeprowadził kontrolę operacji bankowych w ramach programu MEDA i poprzednich protokołów w celu ustalenia, czy projekty w trakcie realizacji były odpowiednio monitorowane przez Komisję i EBI oraz czy projekty osiągnęły swoje cele. – – IV. W odniesieniu do monitoringu prowadzonego przez Komisję i EBI Trybunał stwierdził, że: – – – – – Komisja całkowicie polegała na pracy wykonanej przez EBI i nie prowadziła we własnym zakresie żadnego monitoringu; do 2005 r. poziom monitoringu prowadzonego przez EBI nie był odpowiedni; brak było koordynacji pomiędzy działaniami EBI i Komisji, zwłaszcza na poziomie lokalnym; nie przykładano wystarczającej wagi do monitoringu pod względem ochrony środowiska. ustanowić dostosowany do potrzeb program oceny i monitoringu operacji bankowych; zapewnić skuteczną koordynację pomocy udzielanej przez Wspólnotę, EBI oraz innych partnerów międzynarodowych/ lokalnych, tak aby zwiększyć spójność i komplementarność ich działań; wynegocjować odpowiednie umowy w sprawie zarządzania, które zapewnią odpowiedni monitoring, obejmą aspekty ochrony środowiska i zabezpieczą interesy finansowe Wspólnoty; dopilnować, by prowadzony przez EBI monitoring gwarantował odpowiednią realizację projektów oraz wypełnianie przez pośredników/promotorów obowiązków finansowych i sprawozdawczych; w odniesieniu do operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka określić ogólną strategię na poziomie Komisji i wybrać najlepszy proces realizacji, obejmujący albo zarządzanie bezpośrednie, albo zarządzanie przy pomocy partnerów międzynarodowych/lokalnych. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 8 WSTĘP WPROWADZENIE 1. 2. Po kilku latach współpracy pomiędzy Wspólnotą i jej śródziemnomorskimi partnerami 1 , na podstawie dwustronnych protokołów w sprawie współpracy finansowej i technicznej, rozporządzenie Rady (WE) nr 1488/96 2 zapewniło nowe ramy środków finansowych i technicznych (MEDA). Założeniem tych ram było towarzyszenie reformom struktur gospodarczych i społecznych w krajach partnerskich w ramach partnerstwa eurośródziemnomorskiego w latach 1996–1999 (MEDA I). Rozporządzenie to zostało zmienione rozporządzeniem Rady (WE) nr 2698/2000 3 obejmującym okres 2000–2006 (MEDA II). Celem rozporządzeń w zakresie MEDA było ustanowienie działań wnoszących wkład w inicjatywy leżące we wspólnym interesie w następujących trzech sektorach partnerstwa eurośródziemnomorskiego: – wzmocnienie stabilności politycznej i demokracji; – tworzenie eurośródziemnomorskiego obszaru wolnego handlu; – rozwój współpracy gospodarczej i społecznej, z należytym uwzględnieniem wymiaru ludzkiego i kulturowego. 3. Działania bezpośrednio zarządzane przez Komisję przybrały formę dotacji finansujących lub współfinansujących działania, projekty lub programy, które przyczyniają się do realizacji celów określonych w rozporządzeniach w zakresie MEDA. Analiza tych działań została przedstawiona w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 5/2006 4 . 4. Poza wsparciem finansowym UE dla śródziemnomorskich krajów partnerskich, którym bezpośrednio zarządza Komisja, w rozporządzeniach w zakresie MEDA przewidziano również trzy rodzaje operacji bankowych, którymi zarządza Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) w ramach uprawnień przyznanych mu przez Komisję. Operacje te to: – pomoc techniczna; – dopłaty do oprocentowania pożyczek związanych z ochroną środowiska finansowanych przez EBI z jego własnych zasobów; – operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka. 1 Krajami partnerskimi w 1995 r. były: Maroko, Algieria, Tunezja, Egipt, Izrael, Jordania, Autonomia Palestyńska, Liban, Syria, Turcja, Cypr i Malta. Cypr i Malta są już państwami członkowskimi UE, Turcja zaś otrzymuje specjalną pomoc przedakcesyjną. 2 Dz.U. L 189 z 30.7.1996, s. 1. 3 Dz.U. L 311 z 12.12.2000, s. 1. 4 Dz.U. C 200 z 24.8.2006, s. 1. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 9 5. W zakresie pomocy technicznej podpisano w 2003 r. dwie umowy ramowe 5 , uzupełniane corocznymi umowami wykonawczymi 6 . Zarządzanie dopłatami do oprocentowania oraz operacjami związanymi z kapitałem podwyższonego ryzyka regulowane jest umową podpisaną w 1992 r. pomiędzy Komisją a EBI 7 . 5 krajów MED na lata 2003–2006. Druga umowa obejmowała lata 2003–2004 w odniesieniu do Turcji. 6 6. Jedna umowa ramowa dotyczyła wsparcia finansowego dla Art. 8 określa zasady dotyczące informacji i kontroli. Ważniejsze ustalenia dotyczące legalności, prawidłowości i wiarygodności rozliczeń w zakresie wyżej wymienionych operacji bankowych zostały przedstawione w rozdziale 11 „Instrumenty finansowe i operacje bankowe” sprawozdania rocznego Trybunału za rok budżetowy 2006 8 . 7 Zasady audytu i kontroli określa art. 6. 8 Pkt 11.7–11.18 (Dz.U. C 273 z 15.11.2007). 7. Finansowe kwoty referencyjne w zakresie wykonania programu MEDA wyniosły 3 424,5 mln euro w odniesieniu do lat 1996–1999 oraz 5 350 mln euro w odniesieniu do lat 2000–2006. Ogólne kwoty finansowania z budżetu UE dotyczące operacji bankowych były następujące: TABELA 1 WARTOŚĆ FINANSOWA OPERACJI BANKOWYCH ZARZĄDZANYCH PRZEZ EBI Z UPOWAŻNIENIA KOMISJI W RAMACH PROGRAMU MEDA ORAZ UMÓW O WSPÓŁPRACY PODPISANYCH Z PARTNERAMI ŚRÓDZIEMNOMORSKIMI. (w mln euro) Operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka Dopłaty do oprocentowania Pomoc techniczna 31.12.2006 31.12.2007 Łączna kwota przyznana na bieżące operacje (tylko MEDA) 380,1 (289,4) 388,4 (309,1) Wartość netto na koniec 2007 r. wszystkich bieżących operacji (tylko MEDA) 213,5 (144,9) 218,0 (159,0) 2 867,77 2 867,77 Łączna kwota dopłat do oprocentowania 479,5 487,67 Środki budżetowe 105,0 105,0 50,0 50,0 Łączna kwota pożyczek Łączna kwota wypłacona z budżetu Źródło: Komisja i Europejski Bank Inwestycyjny. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 10 8. Od października 2002 r. EBI skonsolidował wszystkie swoje działania w regionie śródziemnomorskim w ramach Instrumentu Eurośródziemnomorskiego Partnerstwa i Inwestycji (FEMIP) ustanowionego na podstawie decyzji, którą Rada Europejska podjęła w Barcelonie. Celem było nadanie nowego impetu rozwojowi gospodarczemu regionu śródziemnomorskiego poprzez poprawę współpracy finansowej i gospodarczej. ZAKRES KONTROLI I PODEJŚCIE KONTROLNE 9. W okresie od września 2006 r. do listopada 2007 r. Trybunał przeprowadził kontrolę wykonania zadań w zakresie operacji bankowych finansowanych w ramach programu MEDA i wcześniejszych protokołów, na podstawie następujących dwóch pytań: a) Czy projekty są odpowiednio monitorowane przez Komisję i EBI za pomocą właściwych procedur kontroli, zapewniających informację zwrotną w przypadku pojawienia się przeszkód w realizacji projektów? b) Czy w ramach projektów osiągane są wyznaczone cele? 10. Kontrola polegała na przeglądzie systemów zatwierdzania, realizacji, monitoringu i sprawozdawczości działających w Komisji i EBI. Kontrola objęła również przegląd odnośnych sprawozdań sporządzonych przez Komisję, EBI lub konsultantów zewnętrznych. 11. Na poziomie projektu przeprowadzono szczegółową kontrolę dokumentacji obejmującą: 12. – 30 projektów w ramach pomocy technicznej wybranych z okresu 2003–2006, które stanowiły 32% liczby wszystkich projektów; – 30 pożyczek objętych dopłatami do oprocentowania, wybranych z okresu 1988–2006, które stanowiły 25% liczby wszystkich projektów; – 30 operacji będących w trakcie realizacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka (w tym jedną operację zarządzaną bezpośrednio przez Komisję), wybranych z okresu 1989–2006, które stanowiły 82% wartości netto wszystkich projektów, jak określono w bilansie Wspólnot za 2006 r. Kontrola ta została uzupełniona kontrolami na miejscu w Egipcie, Tunezji i Maroku. Podczas kontroli na miejscu odbyły się spotkania z reprezentantami lokalnych przedstawicielstw KE, biur EBI, władz lokalnych, promotorów projektów, pośredników finansowych oraz beneficjentów końcowych. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 11 UWAGI MONITORING I KOORDYNACJA PROJEKTÓW MONITORING PROWADZONY PRZEZ KOMISJĘ 13. 14. W odniesieniu do zarządzania przez powierzenie zadań Komisja powinna wdrożyć taki rodzaj monitoringu, który jest komplementarny w stosunku do monitoringu prowadzonego przez EBI. Komisja powinna dopilnować przede wszystkim, by: – EBI zarządzał operacjami bankowymi finansowanymi w ramach programu MEDA w sposób odpowiedni; – Komisja otrzymywała od EBI informacje zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym, tak aby mogła ona wykonywać swoje obowiązki. Trybunał stwierdził, że Komisja nie określiła własnej strategii monitoringu i oceny w zakresie operacji bankowych zarządzanych przez EBI. Komisja całkowicie polegała na EBI pod względem finansowego i operacyjnego zarządzania tymi działaniami. Podpisana w 1992 r. umowa w sprawie zarządzania w zakresie operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka oraz dopłat do oprocentowania jest niejednoznaczna i nie określa jasnych zasad i procedur zarządzania. RAMKA 1 PRZYKŁAD UDANEGO BEZPOŚREDNIEGO ZARZĄDZANIA PRZEZ KOMISJĘ POPRZEZ LOKALNE PRZEDSTAWICIELSTWO KE, PRZY WSPARCIU EKSPERTÓW Program wsparcia marokańskich instytucji gwarancyjnych – Maroko Program ten administrowany jest lokalnie przez przedstawicielstwo KE, przy wsparciu zewnętrznego eksperta. Cele programu to: – rozwój potencjału finansowego i technicznego instytucji gwarancyjnych oraz banków wymagających gwarancji; – zwiększenie finansowania przedsiębiorstw dzięki zapewnianiu kontrgwarancji. Po pewnych początkowych opóźnieniach, związanych z tworzeniem zespołu pomocy technicznej, projekt ten był z uwagą monitorowany przez lokalne przedstawicielstwo KE, co umożliwiło w razie konieczności podejmowanie odpowiednich działań. Dobre zarządzanie bezpośrednie przez Komisję spowodowało poprawę otoczenia finansowego lokalnych MŚP oraz wzmocnienie potencjału lokalnych instytucji gwarancyjnych i banków. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 12 15. 16. W zakresie operacji zarządzanych bezpośrednio Komisja powinna wdrożyć taki rodzaj monitoringu, który zapewni: – szybką identyfikację uchybień w zarządzaniu operacjami; – podejmowanie działań naprawczych. W odniesieniu do pojedynczych programów/projektów wsparcia, którymi Komisja administrowała bezpośrednio, Komisja przeprowadziła systematyczny i skuteczny monitoring oraz ocenę za pośrednictwem swoich lokalnych przedstawicielstw KE. MONITORING PROWADZONY PRZEZ EBI 17. Ogólnie rzecz biorąc, skuteczny monitoring musi obejmować wszystkie etapy projektu, tak aby zapewnić jakość koncepcji projektu, jego stosowność, skuteczność i ramy czasowe realizacji, a także osiąganie zakładanych celów. Monitoring powinien być prowadzony regularnie, aby zapewnić dostarczenie wymaganych informacji oraz spełnienie wymogów prawnych i umownych. RAMKA 2 PRZYKŁAD WPŁYWU NA INTERESY FINANSOWE WSPÓLNOTY Globalne operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka – Maroko Globalne operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka charakteryzowały się przekazywaniem funduszy do MŚP poprzez lokalnych pośredników finansowych za pośrednictwem pośrednika centralnego. Przez kilka lat EBI nie zapewnił wystarczającego monitoringu tych operacji i nie dopilnował, by poszczególne podmioty wypełniały zobowiązania umowne. Na przykład niektórzy beneficjenci końcowi nie spłacali odsetek od pożyczek przez ponad 10 lat. EBI nie miał pełnego finansowego oglądu co do kwot należnych, lecz niezapłaconych przez pośrednika centralnego, pośredników finansowych oraz beneficjentów końcowych. Ponadto wycena udziałów jest niepewna i nie dokonano w stosunku do niej żadnych odpisów. Według wyceny EBI z pierwotnej wartości 31,6 mln euro pozostało jedynie 10,5 mln euro. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 13 18. Ze względu na swoją specyfikę operacje bankowe stanowią obszar wysokiego ryzyka, szczególnie ze względu na to, że są one oparte na założeniu, że pośrednicy/promotorzy są w stanie osiągnąć zdefiniowane wcześniej cele. Ponadto działania te w znacznym stopniu zależą od czynników zewnętrznych. W tym kontekście kluczowymi czynnikami sukcesu były monitoring, kontrole i sprawozdawczość. 19. W pierwszych latach programu, do 2005 r., EBI nie wdrożył odpowiednich mechanizmów monitoringu i kontroli. Ponadto sprawozdawczość ze strony pośredników/promotorów była niewystarczająca. Dotyczyło to głównie monitoringu projektów oraz wdrażania działań naprawczych w odniesieniu do projektów, które nie osiągały swoich celów lub do pośredników/promotorów, którzy nie wypełniali obowiązków umownych. Brak odpowiedniego monitoringu miał wpływ na interesy finansowe Wspólnoty, zwłaszcza z powodu późnego odzyskiwania lub nieodzyskiwania środków oraz odstępowania od niektórych zapisów umowy, np. dotyczących kar za spóźnioną płatność. RAMKA 3 PRZYKŁAD SŁABEGO MONITORINGU PROWADZONEGO PRZEZ EBI W POŁĄCZENIU Z BRAKIEM SPRAWOZDAWCZOŚCI ZE STRONY POŚREDNIKA Przedsiębiorstwo inwestycji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka – Tunezja Ten pośrednik finansowy był partnerem w zakresie kapitału podwyższonego ryzyka w ramach projektów „Rozwój sektora prywatnego II” oraz „Wsparcie sektora prywatnego” i finansował 29 projektów w różnych sektorach na łączną kwotę ponad 7,5 mln euro. Uczestniczył on również w dwóch prywatyzacjach w Tunezji na łączną kwotę 6,7 mln euro. Pośrednik ten nie przekazywał systematycznie i w terminach określonych umową informacji umożliwiających EBI monitorowanie ewolucji jego udziałów. Nie zawsze informował on nawet EBI o wydarzeniach, które istotnie wpłynęły na inwestycje, chociaż był do tego zobowiązany umową. Zwroty i wynagrodzenia na ogólną kwotę 2,2 mln euro z okresu 1999–2004 nie zostały przez pośrednika wypłacone. Kiedy zostało to ostatecznie odkryte przez EBI w 2004 r., wypłacono kwotę 743 544 euro i sporządzono specjalny protokół, tak aby sytuacja ta została uregulowana najpóźniej do końca 2006 r. Po podpisaniu protokołu, podczas kontroli późniejszych należności, ponownie stwierdzono niespłacone zobowiązania. Sytuacja została uregulowana dopiero pod koniec 2007 r. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 14 20. Od momentu reorganizacji właściwego działu w 2005 r. EBI wprowadził bardziej ustrukturyzowane podejście do monitoringu, obejmujące wzmocnione kontrole i sprawozdawczość, szczególnie poprzez stworzenie indywidualnych kart monitoringowych. Jednak, chociaż podjęto już starania w celu zaradzenia pewnym uchybieniom związanym z poprzednimi operacjami, to wciąż wymagają one naprawy. Dotyczy to globalnych operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka przyznanych pośrednikom finansowym w Egipcie, Maroku i Tunezji, co do których nadal istnieje luka informacyjna. KOORDYNACJA POMIĘDZY EBI A KOMISJĄ 21. Zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia w zakresie MEDA, Komisja zapewnia skuteczną koordynację działań pomocowych podejmowanych przez Wspólnotę, w tym Europejski Bank Inwestycyjny oraz poszczególne państwa członkowskie, w celu zwiększenia spójności i komplementarności ich programów współpracy. 22. Komisja, a zwłaszcza dwa przedstawicielstwa KE w krajach partnerskich odwiedzonych przez Trybunał, nie były wystarczająco poinformowane o projektach EBI, dlatego też nie mogły ich monitorować ani nadzorować. Ponadto, nawet w sytuacji, kiedy informacja została przekazana przez EBI do centrali Komisji w Brukseli, nie zawsze była ona przekazywana do przedstawicielstw skontrolowanych przez Trybunał. Kontrole na miejscu wykazały jednak, że utworzenie biur przedstawicielskich EBI ułatwiło komunikację pomiędzy Komisją a EBI na poziomie lokalnym. Odnotowano to szczególnie w Maroku, gdzie organizowane są regularne spotkania. MONITORING POD WZGLĘDEM OCHRONY ŚRODOWISKA 23. Przy stosowaniu trybu zarządzania przez powierzenie zadań, a zwłaszcza w przypadku projektów o potencjalnym oddziaływaniu na środowisko, należy monitorować zgodność z przepisami w zakresie ochrony środowiska, aby upewnić się, że zasady i wymogi w tym zakresie są przestrzegane. Ocena oddziaływania na środowisko powinna identyfikować potencjalne skutki dla środowiska i zawierać propozycje działań zaradczych. Należy prowadzić regularny monitoring pod względem ochrony środowiska, aby zagwarantować, że podejmowane są działania zaradcze i że uniknięto znacznych negatywnych skutków dla środowiska. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 15 24. W procedurach współpracy Komisji z EBI określono 9 , że EBI powinien upewnić się, że projekty do finansowania spełniają przepisy i wymogi w zakresie ochrony środowiska. 9 Protokół ustaleń pomiędzy EBI a służbami Komisji na temat aspektów ochrony środowiska z 2002 r. 25. EBI nie zawsze otrzymywał od pośredników/promotorów finansowych wystarczające dowody potwierdzające zgodność z przepisami w zakresie ochrony środowiska. Tak było w przypadku dwóch projektów (dotyczących nawozów azotowych i środków farmaceutycznych) znajdujących się na liście sektorów wymagających szczegółowego opisu i analizy działań środowiskowych. 26. Monitoring pod względem ochrony środowiska prowadzony przez EBI ograniczał się do kontroli dokumentacji, co nie stanowiło kompleksowego podejścia do monitoringu pod względem ochrony środowiska. W przypadku operacji z udziałem pośredników umowy w zakresie finansowania oraz praktyczne zapisy nie zawierały wymogu prowadzenia monitoringu pod względem ochrony środowiska przez pośredników finansowych po zakończeniu badań poprzedzających inwestycję i jej zatwierdzenie. OSIĄGANIE CELÓW PROJEKTÓW POMOC TECHNICZNA FEMIP 27. Od 2003 r. z budżetu UE finansowane były projekty pomocy technicznej w ramach funduszu wsparcia FEMIP, zarządzanego przez EBI. 28. Przed pomocą techniczną postawiono cel polegający na poprawie jakości i zwiększeniu wpływu działań FEMIP na rozwój poprzez: – wzmacnianie potencjału śródziemnomorskich krajów partnerskich i promotorów; – finansowanie wstępnych badań i działań, które skupiają się bezpośrednio lub pośrednio na wzmacnianiu wzrostu sektora prywatnego. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 16 29. Kryteria wykorzystane przez Trybunał do oceny pomocy technicznej obejmowały prawidłowe planowanie i ramy czasowe realizacji projektów, a także ich skuteczność, wydajność i stosowność. 10 Ustalenia wynikające z prac prowadzonych przez konsultantów, którym EBI powierzył badania związane z pomocą techniczną. 30. Cele pomocy technicznej w znacznym stopniu osiągnięto, a projekty pomocy technicznej umożliwiły krajom partnerskim, promotorom lub partnerom prywatnym zwiększenie ich potencjału. 31. W sześciu z 30 skontrolowanych projektów pomocy technicznej nie osiągnięto wszystkich założonych celów z winy promotorów, którzy nie z a a k c e p t o w a l i u s t a l e ń 10 o d n o ś n e g o b a d a n i a , n i e z a j ę l i s t a n o w i s k a w odniesieniu do poruszonych kwestii, przyjęli ustalenia, lecz nie podjęli koniecznych działań z nimi związanych lub też nie zajęli się wewnętrznymi uchybieniami w zakresie organizacji promotorów lub potrzebami w zakresie dalszych szkoleń. RAMKA 4 PRZYKŁAD UDANEGO POŁĄCZENIA POMOCY TECHNICZNEJ Z OPERACJĄ ZWIĄZANĄ Z KAPITAŁEM PODWYŻSZONEGO RYZYKA Wyspecjalizowany bank w Egipcie Ten pośrednik finansowy był partnerem w zakresie kapitału podwyższonego ryzyka w ramach projektów „Wzmocnienie konkurencyjności egipskich przedsiębiorstw” oraz „Modernizacja egipskich przedsiębiorstw II” i finansował sześć projektów w różnych sektorach na łączną kwotę ponad 7 mln euro. Korzystał on również z pomocy technicznej. To połączenie pomocy technicznej z operacją związaną z kapitałem podwyższonego ryzyka odniosło sukces, gdyż pomogło egipskiemu pośrednikowi finansowemu dokonać reorganizacji, poprawić procedury i strategie, stworzyć jednostkę zarządzania ryzykiem, zmodernizować zarządzanie środkami pieniężnymi oraz aktywami i pasywami. Ponadto pomogło ono pośrednikowi w stworzeniu systemu informatycznego i przyjęciu bardziej ustrukturyzowanego podejścia w odniesieniu do operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka, szczególnie na poziomie badania wstępnego i monitoringu inwestycji. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 17 DOPŁATY DO OPROCENTOWANIA 32. Celem dopłat do oprocentowania było wsparcie pożyczek udzielonych przez EBI z zasobów własnych na projekty w zakresie ochrony środowiska. Finansowane projekty powinny być trwałe w dłuższej perspektywie czasowej, ukończone w określonym terminie i przynieść oczekiwane korzyści dla środowiska. 33. Kryterium trwałości nie zostało spełnione w odniesieniu do wszystkich projektów. W odniesieniu do ośmiu z 30 projektów, głównie w sektorze wodnym, nie było dowodów na ich trwałość przy ustalonych taryfach. Chociaż EBI zidentyfikował te sytuacje na etapie oceny, a pożyczkobiorcy zobowiązali się w swoich umowach o pożyczkę do podjęcia środków zaradczych, obowiązek ten nie został w pełni spełniony lub doprowadził tylko do wykonania badania dotyczącego taryf (zamiast podniesienia taryf do odpowiedniego poziomu, tak aby zapewnić trwałość). Zewnętrzna ocena zamówiona przez EBI także zawierała wniosek, że trwałość projektu stanowiła istotną kwestię. 34. Realizacja projektów korzystających z pożyczek objętych dopłatami do oprocentowania często była opóźniona. Znaczne opóźnienia, wynoszące do siedmiu lat, stwierdzono w 11 z 30 badanych projektów. Znaczne opóźnienie w realizacji projektu stawia pod znakiem zapytania jego stosowność z punktu widzenia EBI, Komisji i kraju partnerskiego lub też ma negatywny wpływ na środowisko (zob. ramka 5). RAMKA 5 PRZYKŁAD POŻYCZKI OBJĘTEJ DOPŁATĄ DO OPROCENTOWANIA, KTÓRA NIE OSIĄGNĘŁA WYMAGANYCH CELÓW W OKREŚLONYCH RAMACH CZASOWYCH Zapobieganie dalszemu zanieczyszczaniu zatoki Gabes – Tunezja Wyjściowy projekt zatwierdzony w 1999 r. miał na celu utworzenie składowiska wraz ze stacją pomp oraz rurociągiem do transportu fosfogipsu, zamiast wyrzucania go do morza. Łączny szacowany koszt wynosił 107 mln euro. Po kilku modyfikacjach nowa struktura projektu przedstawiona w 2007 r. obejmowała przeniesienie fabryki w inne miejsce i zbudowanie sieci rurociągów. Nowy szacowany koszt projektu wyniósł 235 mln euro w zakresie składowiska i sieci rurociągów plus 165 mln euro na przeniesienie fabryki. Realizacja projektu była wielokrotnie opóźniana. W związku z tym daty rozpoczęcia działań i zakończenia prac były kilkakrotnie przekładane. Podczas gdy obie te daty były wstępnie ustalone na październik 2002 r., obecnie przewidziane są odpowiednio na koniec 2009 r. i połowę 2010 r. Oddziaływanie na środowisko tych opóźnień jest bardzo znaczące. Obecna fabryka produkuje od 5 do 8 mln ton fosfogipsu rocznie. Jeżeli projekt zakończy się w aktualnie przewidywanym terminie, opóźnienia do tego czasu spowodują dodatkowe zanieczyszczenie zatoki Gabes fosfogipsem w ilości od 35 do 64 mln ton. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 18 OPERACJE ZWIĄZANE Z KAPITAŁEM PODWYŻSZONEGO RYZYKA 35. Operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka realizowane i zarządzane przez EBI miały przede wszystkim formę: 11 Różnicę między kwotą przyznanych środków a wartością netto stanową głównie kwoty – 36. inwestycji bezpośrednich: nabycie instrumentów kapitałowych lub quasi-kapitałowych (pożyczki podporządkowane) w przedsiębiorstwach prywatnych; – funduszy private equity: udział w funduszach inwestycyjnych podejmujących udziały w przedsiębiorstwach prywatnych lub innych funduszach inwestycyjnych; – wspólnych inwestycji z wybranymi wcześniej lokalnymi pośrednikami; – pożyczek na specjalnych warunkach, przede wszystkim dla instytucji mikrofinansowych; – wsparcia programów gwarancyjnych. jeszcze niewypłacone, określone w warunkach umownych. Portfel operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka w ramach programu MEDA obejmował na koniec 2007 r. przyznane środki w łącznej wysokości 309,1 mln euro o wartości netto 159 mln euro 11 . Geograficzne rozmieszczenie operacji w ramach tego portfela przedstawiono na poniższym wykresie. WYKRES GEOGRAFICZNE ROZMIESZCZENIE OPERACJI ZWIĄZANYCH Z KAPITAŁEM PODWYŻSZONEGO RYZYKA W RAMACH PROGRAMU MEDA Gaza–Zachodni Brzeg 4,7% Turcja 4,7% Jordania 2,5% Liban 1,3% Regiony 26,3% Algieria 5,0% Tunezja 16,3% Maroko 21,3% Egipt 20,6% Źródło: Europejski Bank Inwestycyjny. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 19 37. Trybunał najpierw ocenił ogólne planowanie instrumentu kapitału podwyższonego ryzyka na podstawie celów wyznaczonych w art. 6 ust. 4 rozporządzenia w zakresie MEDA: „Kapitał podwyższonego ryzyka jest wykorzystywany przede wszystkim w celu udostępnienia funduszy własnych przedsięwzięciom w sektorze produkcyjnym, w szczególności takim, które łączą razem osoby fizyczne lub prawne będące obywatelami państwa członkowskiego Wspólnoty i śródziemnomorskich państw trzecich lub terytoriów”. Kapitał podwyższonego ryzyka jest wykorzystywany w pierwszej kolejności w celu wzmocnienia sektora prywatnego, w szczególności w celu umocnienia sektora finansowego w krajach MEDA. Wyraźnie stwarzają wartość dodaną, poprzez oferowanie produktów finansowych i warunków, które nie są dostępne lokalnie”. Na poziomie projektu do pomiaru osiągania celów projektowych wykorzystano następujące kryteria: dotarcie do grupy docelowej, stosowność, ramy czasowe, trwałość oraz wyniki finansowe i pozafinansowe. 38. Zarówno na poziomie Komisji, EBI, jak i na poziomie pośredników finansowych nie została określona strategia w zakresie rodzaju projektów oraz sektorów mogących otrzymać wsparcie. W odniesieniu do szeregu projektów nie było dowodów, że udział UE odgrywał znaczącą rolę i że nie zostałyby one zrealizowane bez tego udziału (zob. ramka 6). RAMKA 6 PRZYKŁAD UDZIAŁU UE NIEPRZYNOSZĄCEGO DODATKOWEJ WARTOŚCI I NIEOSIĄGAJĄCEGO WYZNACZONYCH CELÓW Fundusz inwestycji technologicznych – zasięg regionalny Fundusz ustanowiony został w 2000 r. w celu inwestowania w technologie informacyjne, oprogramowanie, media, telekomunikację oraz związany z tym przemysł mający siedzibę lub prowadzący znaczną działalność na Bliskim Wschodzie. Udział UE w funduszu miał miejsce w 2001 r., kiedy na prawie wszystkie środki funduszu zostały zaciągnięte zobowiązania. Ponadto fundusz odszedł zarówno od swojego celu inwestycyjnego, jak i od ograniczeń inwestycyjnych. Niewystarczające były również narzędzia monitoringu i kontroli nad inwestycjami ze strony funduszu. W połowie 2007 r. z ogólnej kwoty 25,6 mln USD zainwestowanych w fundusz spłacone było 7,2 mln USD na rzecz inwestorów w kontekście jego likwidacji, podczas gdy wartość resztkowa wyniosła jedynie 3,1 mln USD. Z udziału UE w wysokości 5,4 mln USD spłacono 1,52 mln USD, a wartość resztkowa wyniosła 0,66 mln USD. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 20 39. Komisja nie ustanowiła mechanizmów kontroli mających wykrywać, czy ten sam beneficjent nie korzysta z różnych operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka zarządzanych albo bezpośrednio, albo poprzez pośredników finansowych. Powodem tego był brak centralnej bazy danych na poziomie Komisji obejmującej wszystkich beneficjentów korzystających z operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka. 40. Na początku funkcjonowania operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka EBI skupiał się w swojej działalności na finansowaniu operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka prowadzonych z wieloma pośrednikami finansowymi, uwzględniających czasem dodatkowy poziom pośredni, zarówno publiczny, jak i prywatny. Chociaż operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka często dotyczą dużej liczby beneficjentów, są one trudne do administrowania i wymagają intensywnego monitoringu. W przeszłości EBI nie zapewniał skutecznego wykorzystania operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka (zob. również ramka 2). Kilku pośredników i agentów finansowych nie spełniało stawianych przed nimi wymogów w zakresie monitoringu, sprawozdawczości i finansów lub też działało w charakterze promotorów, a nie niezależnych pośredników (zob. ramka 7). RAMKA 7 PRZYKŁAD OPERACJI ZWIĄZANEJ Z KAPITAŁEM PODWYŻSZONEGO RYZYKA, KTÓRA NIE OSIĄGNĘŁA NA CZAS WYMAGANYCH CELÓW Przedsiębiorstwo inwestycyjne z siedzibą w Egipcie Ten pośrednik finansowy był partnerem w zakresie kapitału podwyższonego ryzyka w ramach projektu „Wzmocnienie konkurencyjności egipskich przedsiębiorstw” i finansował 3 projekty, wszystkie w sektorze turystycznym, na łączną kwotę ponad 6,8 mln euro. Ten partner w operacjach związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka był też bezpośrednim promotorem wspomnianych trzech projektów, a nie niezależnym pośrednikiem finansowym. Celem projektów było stworzenie nowego, wysokiej klasy kurortu turystycznego w Egipcie i zbudowanie pięciogwiazdkowych hoteli. Przeprowadzona przez pośrednika ocena inwestycji oparta była na ambitnych celach, które nie zostały osiągnięte. Projekty były ponadto niedokapitalizowane, a EBI nie został poinformowany w stosownym czasie o 4–5 letnich opóźnieniach w budowie hoteli. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 21 41. Jak wspomniano w pkt 37, podczas gdy celem początkowych operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka było zbliżanie do siebie beneficjentów śródziemnomorskich i unijnych, nowsze projekty w głównej mierze obejmowały wyłącznie partnerów śródziemnomorskich. 12 Utrata wartości powinna opierać się na tymczasowych lub ostatecznych odpisach. Jednak EBI obecnie informuje Komisję wyłącznie o ostatecznych odpisach. 42. Wynik finansowy operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka był zróżnicowany i często zależał od jakości partnerów finansowych wybranych przez EBI. Operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka wykazane są w sprawozdaniu finansowym po kosztach historycznych pomniejszonych o wszelkie rezerwy na utratę wartoś c i 12. P o n a d t o T r y b u n a ł m i a ł t r u d n o ś c i z o c e n ą , c z y o p e r a c j e z w i ą zane z kapitałem podwyższonego ryzyka osiągnęły wyznaczone cele, ponieważ w większości przypadków brakowało wskaźników innych niż finansowe. 43. Nawet jeżeli ocena osiągnięcia celów wyznaczonych dla operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka była trudna, Trybunał odnotowuje pozytywny wpływ działań EBI na integrację regionalną oraz poprawę ładu korporacyjnego i etyki biznesowej w krajach partnerskich. RAMKA 8 PRZYKŁAD UDANEGO TRANSREGIONALNEGO ZARZĄDZANIA FUNDUSZAMI Wyspecjalizowani zarządcy funduszy prowadzący działalność w Algierii, Maroku i Tunezji Ta firma zarządzająca funduszami, która zarządza szeregiem funduszy inwestycyjnych w całym regionie Maghrebu, stworzyła udany model biznesowy oparty na jasnych zasadach i procedurach inwestycyjnych. Owe zasady i procedury obejmowały nie tylko badanie poprzedzające inwestycję, jej monitoring i ocenę, biorąc pod uwagę standardy europejskie i międzynarodowe, ale również prowadziły do spójnych strategii wyjścia i szczegółowej sprawozdawczości na potrzeby udziałowców. Dało to pozytywne wyniki finansowe. Taki udany model biznesowy, w połączeniu z dynamizmem lokalnych zarządców funduszy, pozwolił na dalsze rozszerzenie działalności z Tunezji na Maroko i Algierię. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 22 WNIOSKI I ZALECENIA MONITORING PROJEKTÓW 44. Nie prowadzono monitoringu projektów w ramach zarządzania przez powierzenie zadań na poziomie Komisji. Monitoring prowadzony przez EBI był w przeszłości nieodpowiedni, niedawno podjęto jednak działania zmierzające do zapewnienia zadowalającej jakości tego monitoringu. 45. W odniesieniu do zarządzania przez Komisję operacjami bankowymi w ramach programu MEDA odnotowano brak strategii monitoringu i oceny. Komisja skutecznie monitorowała projekty, którymi administrowała bezpośrednio. Jednak nie zapewniła ona wystarczająco skutecznej koordynacji pomocy udzielanej przez Wspólnotę z działaniami wspierającymi prowadzonymi przez EBI. Ponadto przekazanie odpowiedzialności za zgodność z przepisami w zakresie ochrony środowiska nie pociągnęło za sobą odpowiedniego monitoringu pod względem ochrony środowiska (zob. pkt 13–16 i 21–26). ZALECENIA DOTYCZĄCE MONITORINGU PROWADZONEGO PRZEZ KOMISJĘ Wraz z zakończeniem programu MEDA i uruchomieniem w 2007 r. nowego Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa Komisja powinna: a) ustanowić dostosowany do potrzeb program oceny i monitoringu operacji bankowych, uwzględniając wkład otrzymany od partnerów odpowiedzialnych za realizację operacji bankowych w śródziemnomorskich krajach partnerskich; b) zapewnić skuteczną koordynację pomocy udzielanej przez Wspólnotę, EBI oraz innych partnerów międzynarodowych/lokalnych, na podstawie wzajemnej i regularnej wymiany informacji (w tym na poziomie lokalnym), tak aby zwiększyć spójność i komplementarność ich działań; c) wynegocjować odpowiednie umowy w sprawie zarządzania, które zapewnią odpowiedni monitoring, obejmą aspekty ochrony środowiska i zabezpieczą interesy finansowe Wspólnoty. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 23 46. W pierwszych latach działania programu zarządzanie przez EBI operacjami bankowymi nie było wystarczająco monitorowane. Miało to wpływ nie tylko na wyniki projektów, ale także na interesy finansowe Wspólnoty, zwłaszcza z powodu późnego odzyskiwania lub nieodzyskiwania środków oraz odstępowania od niektórych zapisów umowy. Od 2005 r. EBI stopniowo usprawnia prowadzony przez siebie monitoring, tak aby zapewnić jego zadowalającą jakość (zob. pkt 17–20). ZALECENIA DOTYCZĄCE MONITORINGU PROWADZONEGO PRZEZ EBI W zakresie operacji finansowych zarządzanych przez EBI z upoważnienia Komisji, Komisja powinna dopilnować, by prowadzony przez EBI monitoring gwarantował odpowiednią realizację projektów oraz wypełnianie przez pośredników/promotorów obowiązków związanych z finansami i sprawozdawczością. OSIĄGANIE CELÓW 47. Projekty pomocy technicznej osiągnęły założone cele, podczas gdy pożyczki objęte dopłatami do oprocentowania oraz operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka osiągnęły swoje cele częściowo. 48. Chociaż cele w zakresie pomocy technicznej zostały osiągnięte, to w przypadku projektów w ramach dopłat do oprocentowania oraz operacji związanych z kapitałem ryzyka, sytuacja była bardziej zróżnicowana. Kilka pożyczek objętych dopłatami do oprocentowania nie spełniło co najmniej jednego z trzech kryteriów sukcesu (trwałość, ramy czasowe, oczekiwane korzyści dla środowiska) (zob. pkt 27–34). Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 24 49. Całościowe rezultaty operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka były trudne do oszacowania. W odniesieniu do wyników finansowych rzetelna wycena portfela kapitału podwyższonego ryzyka nie znalazła odzwierciedlenia w sprawozdaniu finansowym Wspólnot. Jeśli chodzi o wyniki pozafinansowe, rzadko były dostępne konkretne wskaźniki. W ostatnich latach projekty odeszły od celu zbliżania do siebie partnerów śródziemnomorskich i unijnych. Jednak całościowe działanie EBI w porozumieniu z jednym z pozostałych podmiotów międzynarodowych i lokalnych umożliwiło podniesienie poziomu ładu korporacyjnego oraz wspieranie postępu w dziedzinie private equity (zob. pkt 35–43). ZALECENIE W ZAKRESIE OSIĄGANIA CELÓW W odniesieniu do operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka Komisja powinna określić ogólną strategię i wybrać najlepszy proces realizacji, obejmujący albo zarządzanie bezpośrednie, albo zarządzanie przy pomocy partnerów międzynarodowych/lokalnych. Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniach 21–22 stycznia 2009 r. W imieniu Trybunału Obrachunkowego Vítor Manuel da Silva Caldeira Prezes Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 25 Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 26 ODPOWIEDZI KOMISJI Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 27 STRESZCZENIE I. W latach 90. w śródziemnomorskich krajach partnerskich UE nastąpił znaczny rozwój. Dzięki dużym programom prywatyzacyjnym wzrosło znaczenie sektora prywatnego. W niektórych krajach sektor finansowy szybko ewoluował w kierunku modeli europejskich. Drastycznie zmieniły się także normy środowiskowe. Rozwój ten znalazł odzwierciedlenie w działaniach MEDA, które prowadzone były zgodnie z obowiązującymi wówczas normami. W ciągu ostatnich 15 lat zmianom podlegały również interesy polityczne i ustawodawstwo. W związku z tym programów rozpoczętych na początku lub w połowie lat 90. nie można oceniać według aktualnych kryteriów. II. Wybrana przez Trybunał Obrachunkowy próba obejmuje długi okres (1989–2006). Jeśli chodzi o operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka, w próbie znalazło się wiele wczesnych projektów. IV. Tiret pierwsze – uprzednio, zgodnie z umową w sprawie zarządzania podpisaną między Komisją a EBI, za monitoring i kontrolę projektów finansowanych ze środków budżetowych odpowiedzialny był EBI. Od 2007 r. projekty zarządzane przez EBI i finansowane w ramach środków budżetowych z Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (ENPI) są objęte wprowadzonym przez Komisję systemem monitoringu w oparciu o wyniki. Tiret drugie – w porozumieniu z Komisją EBI stosuje obecnie najodpowiedniejsze standardy monitoringu, o czym świadczy wiele szczegółowych i regularnych sprawozdań z operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka, zawierających dokładne informacje na temat każdego projektu finansowanego w ramach programu MEDA. W świetle informacji otrzymanych od EBI Komisja przyznaje, iż w przeszłości doszło do pewnych uchybień w dostarczaniu odpowiednich informacji przewidzianych w umo- wie z niektórymi pośrednikami finansowymi. Jednakże kilka z tych uchybień zostało już wykrytych przez EBI i obecnie prowadzone są działania zmierzające do ich usunięcia. Tiret trzecie – Komisja i EBI często wymieniają między sobą informacje. Zarówno podczas realizacji programu MEDA, jak i w obecnym okresie EBI zapewniał wkład w opracowanie dokumentów dotyczących krajowych programów orientacyjnych oraz omawiał z Komisją poszczególne działania na etapie koncepcyjnym. Każda operacja związana z kapitałem podwyższonego ryzyka prowadzona w ramach inicjatywy ENPI wymaga oddzielnego zatwierdzenia przez Komisję. Ponadto od 2005 r. Komisja wraz ze swoimi delegaturami otrzymywała od EBI regularne i szczegółowe sprawozdania dotyczące operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka. Tiret czwarte – Komisja przyznaje, że w przeszłości można było zwrócić większą uwagę na kwestię monitorowania środowiska. W ostatnich latach nastąpił jednak szybki rozwój odpowiednich norm. Zależnie od charakteru projektu, monitorowanie środowiska prowadzi się poprzez kontrolę dokumentów – która często jest wystarczającym środkiem do zagwarantowania zgodności z celami polityki EBI w zakresie środowiska. W koniecznych przypadkach przedstawiciele EBI przeprowadzają także wizyty lokalne. Jeśli chodzi o operacje dokonywane z udziałem pośredników, mimo że w umowach o finansowanie nie przewidziano monitorowania środowiska, stanowi ono część ogólnych zobowiązań pośrednika finansowego, który musi sprawdzić przestrzeganie przez beneficjenta odpowiednich przepisów ustawowych i wykonawczych (przy czym należy podkreślić, że standardy obowiązujące w chwili pisemnego zatwierdzenia operacji poddanych kontroli Trybunału są inne od obecnie stosowanych), a także – na wniosek EBI – musi sprawdzić wdrożenie odpowiednich środków łagodzących. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 28 WSTĘP V. W przypadku dopłat do oprocentowania oraz operacji związanych z kapitałem wysokiego ryzyka sytuacja rzeczywiście była bardziej zróżnicowana, choć ogólnie miała charakter pozytywny, ponieważ osiągnięto cele wytyczone w rozporządzeniu MEDA (tzn. „wzmocnienie sektora prywatnego” i „umocnienie sektora finansowego w krajach MEDA”). Operacje te miały pozytywny wpływ w postaci utworzenia miejsc pracy oraz przyczyniły się do rozwoju gospodarczego w śródziemnomorskich krajach partnerskich. VI. Tiret pierwsze – dostosowany do potrzeb program oceny i monitoringu, którego ustanowienie postulowano w sprawozdaniu, został już wdrożony w kontekście inicjatywy ENPI. Stanowi on uzupełnienie kompleksowego programu monitorowania wprowadzonego już przez EBI. Tiret drugie – wdrożono koordynację, a EBI zapewnia wkład w realizację krajowych programów orientacyjnych i często kontaktuje się z Komisją. Ponadto EBI podpisał różne protokoły ustaleń z instytucjami dwustronnymi i wielostronnymi w celu zapewnienia bliższej koordynacji oraz lepszej spójności i komplementarności prowadzonych przez nie działań oraz działań zrealizowanych w tym obszarze przez inne podmioty. Tiret trzecie – Komisja i EBI prowadzą obecnie negocjacje dotyczące nowej umowy w sprawie zarządzania. Zostaną w niej uwzględnione kwestie podniesione przez Trybunał. Tiret czwarte – obecny system prowadzenia monitoringu przez EBI jest odpowiedni i gwarantuje wykonanie zobowiązań finansowych i sprawozdawczych pośredników oraz promotorów. 5. Trwają właśnie ostatnie prace nad nową umową w sprawie zarządzania, która zostanie podpisana w pierwszej połowie 2009 r. Umowa obejmie wszystkie rodzaje współpracy KE i EBI w dziedzinie pomocy zagranicznej. UWAGI 13. Współpraca w formie powierzania zadań stosowana jest w przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że inna instytucja lub podmiot może zarządzać wykonywaniem niektórych zadań lepiej niż Komisja. Dotyczy to operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka oraz dopłat do oprocentowania, które stanowią główny obszar działalności EBI jako instytucji bankowej. 14. i 15. W 1992 r. operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka i dopłaty do oprocentowania były nowym rozwiązaniem; brakowało wyraźnych wytycznych czy przepisów mających zastosowanie do współpracy w formie powierzania zadań lub tego rodzaju działań. W tym kontekście stworzona przez Komisję umowa w sprawie zarządzania przewidywała „globalne” powierzanie zadań, w ramach którego Komisja miała regularnie otrzymywać informacje, a wszystkie większe zmiany miały być z nią konsultowane. W ostatnim czasie, po wejściu w życie nowego rozporządzenia finansowego w 2003 r. oraz po jego zmianie w 2007 r., opracowano zasady, wytyczne i szablony dotyczące współpracy w formie powierzania zadań. Służby Komisji kończą prace nad nową umową w sprawie zarządzania, która ma być podpisana na początku 2009 r. Będzie ona zawierać szczegółowe wymogi dotyczące sprawozdawczości, monitoringu, rachunkowości itp. Tiret piąte – strategia dotycząca operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka została określona w ramach inicjatywy ENPI. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 29 17. Zasadniczo działania EBI mają na celu zagwarantowanie skutecznego monitoringu obejmującego wszystkie etapy projektu. Koncepcja projektu, jego związek z celami UE, ekonomiczna i finansowa stopa zwrotu oraz oddziaływanie na środowisko są kwestiami ocenianymi przez służby EBI podczas całościowej oceny. Dokumentacja umowna wynegocjowana z promotorem odzwierciedla zalecenia EBI wynikające z jego badania due diligence. Po podpisaniu umowy EBI gwarantuje wykonanie zobowiązań przez pożyczkobiorcę oraz stosuje najodpowiedniejsze standardy monitoringu. 19. Obecnie aktualne informacje związane z monitoringiem są dostępne u pośredników z całego portfela projektów, z wyjątkiem trzech dawnych pożyczek globalnych dla Maroka, w odniesieniu do których umowy podpisano w latach 1989–1994 (tj. przed programem MEDA) i w przypadku których nadal istnieją pewne luki informacyjne. Opierając się na danych otrzymanych od EBI, Komisja stwierdza, że nie odnotowano żadnych negatywnych skutków finansowych. Poza niewielkimi kwotami, z których zrezygnowano w celu ułatwienia szybkiego rozliczenia, zażądano zwrotu i ściągnięto wszystkie należne sumy (w przypadku dawnych pożyczek globalnych dla Maroka wierzytelności te są nadal ściągane), a w stosownych przypadkach zwykłe należności powiększano o kary z tytułu opóźnienia płatności. Ramka 2 – Przykład wpływu na interesy finansowe Wspólnoty Akapit pierwszy. Tym pośrednikiem centralnym jest ministerstwo Królestwa Marokańskiego. Akapit drugi. Trybunał odnosi się do pożyczek globalnych dla Maroka, których umowy podpisano między 1989 a 1994 r., tj. przed realizacją programu MEDA. Działania takie były wówczas jedynym możliwym rozwiązaniem ze względu na brak obecności spółek private equity w krajach MEDA, jednak obecnie nie są już stosowane. W przypadku tych dawnych działań rzeczywiście odnotowano uchybienia w dostarczaniu odpowiednich informacji przewidzianych w umowie przez niektórych marokańskich pośredników finansowych oraz przez ministerstwo. Jednak przed rozpoczęciem kontroli przez Trybunał EBI stwierdził kilka uchybień, z których wszystkie są obecnie usuwane. Do pośredników i beneficjentów końcowych wystąpiono o zwrot wszystkich należności z tytułu dawnych marokańskich pożyczek globalnych związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka, a odpowiednie sumy zostały już odzyskane lub są obecnie ściągane. Akapit trzeci. Te dawne operacje marokańskie poprzedzające program MEDA i związany z nim zakres działań stanowią 7,5% łącznej kwoty bieżących operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka i nie są reprezentatywne dla niedawnych operacji tego rodzaju zatwierdzonych po rozpoczęciu wdrażania instrumentu FEMIP w 2002 r. W większości przypadków ministerstwo dostarcza teraz dane dotyczące zarówno środków finansowych przydzielonych przez nie pośrednikom lokalnym, jak i zwrotów należności tych pośredników do ministerstwa. Pomimo ciągłych wysiłków EBI nadal istnieją pewne luki informacyjne, jednak sytuacja ciągle się poprawia. W odpowiednich przypadkach dokonano odpisów związanych z szeregiem operacji. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 30 20. Od 2005 r. wdrażane są działania naprawcze związane z uchybieniami stwierdzonymi przez EBI. Niektóre z nich przyniosą rezultaty dopiero po jakimś czasie. EBI pilnuje, by wypełnione zostały zobowiązania sprawozdawcze nałożone na pożyczkobiorcę i pośredników finansowych. Pomijając pożyczki globalne dla Maroka, wystarczające informacje uzyskiwane są w odniesieniu do znacznej większości portfela operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka. Zajęto się problemem uchybień wynikających z przeszłości, jednak w celu spełnienia obecnych standardów niektórzy pośrednicy muszą jeszcze poprawić własną sprawozdawczość. Ramka 3 – Przykład słabego monitoringu prowadzonego przez EBI w połączeniu z brakiem sprawozdawczości ze strony pośrednika Akapit drugi. Komisja podkreśla, że w działalności bankowej, zwłaszcza na rynkach rozwijających się, nie można wykluczyć naruszeń zobowiązań umownych (w tym braku płatności) przez niektóre strony. Akapit trzeci. W 2004 r. EBI stwierdził, iż pośrednik nie przekazywał terminowo danych sprawozdawczych i wykazywał opóźnienia w regulowaniu płatności. EBI kilkakrotnie przesyłał pośrednikowi upomnienia, zorganizował spotkanie w Tunisie i Luksemburgu, a na końcu opracował projekt porozumienia (protocole d’accord), które zostało podpisane przez pośrednika pod koniec 2005 r. Ostatecznie, dzięki czynnemu monitoringowi, pośrednik spłacił wszystkie zobowiązania z końcem 2007 r. 22. Centrala Komisji w Brukseli wzmocniła zespół zajmujący się projektami zarządzanymi przez EBI. W ten sposób poprawiła się już komunikacja z delegaturami. 25. Zasadniczo, w przypadku gdy projekt dotyczy sektorów wrażliwych ekologicznie, EBI występuje z wnioskiem o przedstawienie kopii wszystkich pozwoleń i zezwoleń, jakie promotor jest zobowiązany uzyskać w świetle odpowiednich przepisów. Ponadto EBI kontroluje inwestycje pośredników finansowych w sektorach wrażliwych. Inne sektory są z natury wyłączone z finansowania przez EBI. 26. Zależnie od charakteru projektu, monitorowanie środowiska prowadzi się poprzez kontrolę dokumentów – która często jest wystarczającym środkiem do zagwarantowania zgodności z celami polityki EBI w zakresie środowiska. W koniecznych przypadkach przedstawiciele EBI przeprowadzają także wizyty na miejscu. Jeśli chodzi o operacje dokonywane z udziałem pośredników, mimo że w umowach o finansowanie nie przewidziano monitorowania środowiska, stanowi ono część ogólnych zobowiązań pośrednika finansowego, który musi sprawdzić przestrzeganie przez beneficjenta odpowiednich przepisów ustawowych i wykonawczych (przy czym należy podkreślić, że standardy obowiązujące w chwili pisemnego zatwierdzenia operacji poddanych kontroli Trybunału są inne od obecnie stosowanych), a także – na wniosek EBI – wdrożenie odpowiednich środków łagodzących. 31. Sukces działań związanych z udzielaniem pożyczek i świadczeniem powiązanej pomocy technicznej zależy niewątpliwie od udziału własnego promotorów. Potwierdzenie tej tezy można również znaleźć w zewnętrznej ocenie śródokresowej funduszu wsparcia FEMIP za 2006 r., w której wnioskach stwierdza się, że fundusz został wdrożony pomyślnie. W przypadku 24 spośród 30 projektów zrealizowano wszystkie wytyczone cele, a w pozostałych sześciu zostały one osiągnięte przynajmniej częściowo. Jednocześnie EBI powziął dodatkowe środki zmierzające do dalszej poprawy świadczenia pomocy technicznej, np. poprzez wzmocnienie jednostki pomocy technicznej, zwiększenie lokalnej obecności pracowników na wczesnym etapie cyklu projektowego, a także szkolenia wewnętrzne. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 31 33. Wszystkie wybrane projekty znajdujące się w próbie są nadal prowadzone, a poziom taryfy nie jest jedynym warunkiem trwałości projektu. Taryfy są ustalane przez rządy, a partnerzy EBI nie mają kontroli nad ich wielkością. EBI stara się wpływać na mechanizm zwiększania taryf poprzez stawianie warunków w umowach finansowych oraz prowadzenie dyskusji na szczeblu politycznym. Jednakże w państwach takich jak śródziemnomorskie kraje partnerskie poziom akceptacji podwyżek taryf jest znacznie niższy w porównaniu z innymi sektorami. Sektor wodny bardziej niż inne obszary potrzebuje zatem elastyczności pozwalającej zagwarantować wdrażanie projektów zgodnie z wymogami EBI mimo pewnych znacznych ograniczeń zewnętrznych. 34. Czerpanie korzyści z dopłat do oprocentowania podczas realizacji projektu zależy od wykorzystania pożyczki przez kraj partnerski. Biorąc pod uwagę, że projekty wiążą się z zaciągnięciem przez kraje zobowiązań długoterminowych, istnieje możliwość wystąpienia opóźnień związanych ze zmianą priorytetów politycznych lub budżetowych, bez względu na zasadność projektu. W żadnym z tych przypadków nie należy kwestionować zasadności samych projektów. Opóźnienie we wdrażaniu projektu powoduje przesunięcie okresu wystąpienia korzyści ekologicznych, ale samo w sobie nie oddziałuje negatywnie na środowisko. Opóźnienie może być nawet pożądane w przypadku projektów, których realizacja nie powinna mieć trwałego charakteru. Ramka 5 – Przykład pożyczki objętej dopłatą do oprocentowania, która nie osiągnęła wymaganych celów w określonych ramach czasowych Akapit drugi. Przemysł fosforowy odgrywa kluczową rolę w gospodarce Tunezji i stanowi dziś ok. 17% PKB. Promotor projektu występował przeciwko stosowaniu fosfogipsu od 1952 r. Motorem projektu od początku było zmniejszenie wpływu tego istotnego źródła zanieczyszczenia środowiska. Opóźnienia były spowodowane niezwykle rzadkimi trudnościami geofizycznymi, jakie napotkano na proponowanym składowisku. Problemy te zmusiły promotora do ponownego opracowania koncepcji całego projektu. Bez interwencji EBI projekt ten w ogóle nie doszedłby do skutku. Dzięki uporowi EBI promotor zmienia się z przedsiębiorstwa zanieczyszczającego środowisko na odpowiedzialnego producenta substancji chemicznych, który stara się systematycznie monitorować i minimalizować negatywne oddziaływanie na środowisko zgodnie z najlepszą praktyką w branży. 38. Jak wyraźnie podkreślano od samego początku, celem operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka prowadzonych w ramach programu MEDA było wsparcie rozwoju sektora prywatnego w formie interwencji finansowej, która nie była wówczas od razu możliwa. Inicjatywę tę przeprowadził EBI. Podczas dziewięciu wizyt lokalnych składanych pośrednikom finansowym operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka większość z nich wielokrotnie i wyraźnie podkreślała, że finansowanie ich projektu nie byłoby możliwe bez interwencji Komisji Europejskiej. Ponadto niektórzy beneficjenci zwracali uwagę, że uczestnictwo w funduszach europejskich zapewniło im większą rozpoznawalność i rozgłos, który przyciągnął innych inwestorów. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 32 Ramka 6 – Przykład udziału UE nieprzynoszącego dodatkowej wartości i nieosiągającego wyznaczonych celów Akapit drugi. Udział UE w funduszu inwestycji technologicznych jest wyjątkiem w portfelu operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka. Wśród 32 inwestycji dotyczących finansowania operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka fundusz ten jest jedynym przypadkiem, w którym EBI tak późno włączył się w proces zbierania środków finansowych. Ponadto w momencie inwestycji EBI fundusz planował znacznie zwiększyć liczbę inwestycji, jednak plany te porzucono po „pęknięciu bańki internetowej”. Akapit trzeci. Słaby wynik tego funduszu, będący jednym z gorszych wyników w całym portfelu operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka, tłumaczy się głównie pęknięciem bańki internetowej oraz znaczną dewaluacją funta egipskiego w 2002 r. Przypadek ten jest odosobniony w całym portfelu. Dla porównania operacje związane z kapitałem podwyższonego ryzyka prowadzone w ramach działań programu MEDA II przynoszą globalnie stopę zwrotu w wysokości 12% (wielokrotny zwrot z inwestycji). Stopa ta znacznie przekracza stopę zwrotu z operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka realizowanych w ramach poprzedniej edycji programu (MEDA I), która obecnie jest wciąż ujemna (z mnożnikiem inwestycyjnym na poziomie 0,9x), ale wciąż rośnie i ma szansę osiągnąć wartość dodatnią przed likwidacją tych operacji. 39. Tworzenie drogich mechanizmów kontroli umożliwiających monitorowanie przypadków krzyżowania się beneficjentów programów Komisji i operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka uznano za nieekonomiczne i niepotrzebne z uwagi na bardzo małą liczbę przypadków przyznania oddzielnego finansowania tym samym beneficjentom. 40. Zamiast działań operacyjnych związanych z organizowaniem tzw. pożyczek globalnych, które w latach 80. i na początku lat 90. były pionierską metodą zapewniania kapitału własnego w regionie, od wielu lat stosuje się nowocześniejsze środki interwencji. Obecnie problemy zostały rozwiązane i poza dawnymi pożyczkami globalnymi dla Maroka (z lat 1989–1994) informacje o wchodzących w skład portfela operacjach związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka są pomyślne. Ramka 7 – Przykład operacji związanej z kapitałem podwyższonego ryzyka nieosiągającej wymaganych celów Akapit drugi. Operacja związana z kapitałem podwyższonego ryzyka dotycząca spółki inwestycyjnej z siedzibą w Egipcie miała na celu budowę hoteli po to, aby stworzyć tysiące miejsc pracy w kluczowym sektorze egipskiej gospodarki. Cele te udało się osiągnąć, jednak z pewnym opóźnieniem. Akapit trzeci. W rozważanym okresie w egipskim sektorze turystycznym często dochodziło do opóźnień wynikających z wyjątkowo niestabilnej sytuacji geopolitycznej, zarówno w ujęciu globalnym i lokalnym (lata 2000–2001). 41. Głównym celem operacji związanej z kapitałem podwyższonego ryzyka jest wspieranie rozwoju sektora prywatnego w krajach partnerskich. Jednakże ani rozporządzenie MEDA, ani poprzednie protokoły nie przewidują obowiązku wspierania jedynie wspólnych przedsięwzięć partnerów europejskich i lokalnych. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 33 42. Zgodnie ze swoją aktualną polityką EBI monitoruje wyniki finansowe i niefinansowe własnych inwestycji. W odniesieniu do inwestycji prowadzonych z udziałem pośredników monitoring jest prowadzony w formie sprawozdań dostarczanych przez pośredników. W przypadku niektórych pośredników konieczne jest przyjęcie pragmatycznych i – co się z tym wiąże – uproszczonych ram sprawozdawczości przewidzianych dla każdego sprawozdania. Od 2006 r. EBI stosuje kompletny zestaw wskaźników niefinansowych dotyczących działalności jego nowych funduszy. Zestaw ten został opracowany we współpracy z innymi międzynarodowymi instytucjami finansowymi. Ponadto EBI zwiększył wykorzystanie wskaźników niefinansowych, które mają być stosowane przez innych pośredników na mocy ogólnych zezwoleń. Dokonany przez EBI w 2006 r. przegląd funduszy inwestycyjnych wchodzących w skład portfela FEMIP wyjaśnia i określa ilościowo wpływ jego działalności finansowej na rozwój. Pokazuje również, że EBI przykłada wagę do niefinansowych wskaźników wykonania i jest w stanie realizować projekty w oparciu o te wskaźniki. Ramka 8 – Przykład transregionalnego zarządzania funduszami Akapit drugi. Kluczowym elementem rozwoju tej prężnie działającej firmy zarządzającej funduszami jest pomoc udzielana przez EBI w formie operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka. WNIOSKI I ZALECENIA 44. Powierzone EBI zadania dotyczące zarządzania obejmują wszystkie działania związane z monitoringiem i kontrolą. Komisja jest na bieżąco informowana o ważnych zmianach w projektach finansowanych przez EBI; są one również z nią konsultowane. 45. Oprócz monitoringu prowadzonego przez EBI na mocy nowej podstawy prawnej ENPI zewnętrzne jednostki monitorujące wyniki (centrala i delegatury) prowadzą monitoring projektów, którymi KE nie zarządza bezpośrednio (lecz za pośrednictwem EBI). Monitoring Komisji stanowi uzupełnienie podobnych działań EBI. Wraz z upływem czasu znacznie zmieniły się normy środowiskowe oraz przepisy prawne. Normy mające zastosowanie w chwili pisemnego zatwierdzenia operacji skontrolowanych przez Trybunał różnią się od tych, które obowiązują dzisiaj. Mimo że w dwóch przypadkach wymienionych przez Trybunał akta EBI nie zawierały odpowiedniej dokumentacji, zgodność z tymi normami była zapewniona. ZALECENIA DOTYCZĄCE MONITORINGU PROWADZONEGO PRZEZ KOMISJĘ a) W ramach systemu powierzania zadań podobnego do tego, który przewidziano w rozporządzeniu ENPI, odpowiedzialność za ocenę i monitoring powinna spoczywać głównie na EBI. EBI posiada obecnie pełną i skuteczną procedurę monitoringu. Operacje bankowe zarządzane przez EBI są objęte planami Komisji dotyczącymi oceny i monitoringu w ramach inicjatywy ENPI. Zlecono np. ocenę pomocy gwarantowanej przez Komisję za pomocą banków rozwoju oraz EBI. b) Działania te są obecnie realizowane, w szczególności w przypadku EBI, który zapewnia wkład w realizację krajowych programów orientacyjnych oraz regularną wymianę informacji zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym. c) Trwają właśnie prace nad ukończeniem nowej umowy między EBI a Komisją w sprawie zarządzania (której podpisanie ma nastąpić w pierwszym kwartale 2009 r.). Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 34 46. Opierając się na danych otrzymanych od EBI, Komisja stwierdza, że nie wystąpiły żadne negatywne skutki finansowe. Poza niewielkimi kwotami, z których zrezygnowano celem ułatwienia szybkiego rozliczenia, zażądano zwrotu i ściągnięto wszystkie należne sumy (w przypadku dawnych pożyczek globalnych dla Maroka wierzytelności te są nadal ściągane), a w stosownych przypadkach zwykłe należności powiększano o kary z tytułu opóźnienia płatności. ZALECENIA DOTYCZĄCE MONITORINGU PROWADZONEGO PRZEZ EBI EBI posiada obecnie pełną i skuteczną procedurę monitoringu. Nowa umowa w sprawie zarządzania pozwoli sformalizować środki związane ze zobowiązaniami finansowymi i sprawozdawczymi pośredników oraz promotorów. 48. Komisja uznaje projekty dotyczące pomocy technicznej za udane w świetle tradycyjnych kryteriów oceny wykonania (skuteczność, wydajność, ekonomiczność i trwałość). Komisja podkreśla, że podczas wizyt końcowych uzyskano od pośredników i beneficjentów końcowych wiele dowodów świadczących o pozytywnym wpływie operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka na rozwój sektora prywatnego. 49. Wyniki finansowe operacji związane z kapitałem podwyższonego ryzyka można ocenić jedynie po zakończeniu odpowiedniej inwestycji, a nie na podstawie sprawozdań z oceny tymczasowej. Jeśli chodzi o dostępność sprawiedliwej oceny portfela operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka, Komisja prowadzi z EBI rozmowy w celu zbadania sposobu dostosowania obecnych sprawozdań z oceny do nowych wymogów sprawozdawczych wynikających z europejskich standardów rachunkowości, z uwzględnieniem najlepszego rozwiązania pod względem kosztów i korzyści. W odniesieniu do wyników niefinansowych EBI przedłożył już sprawozdanie specjalne w sprawie wpływu większości operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka na rozwój. Wraz z innymi międzynarodowymi instytucjami finansowymi EBI opracował niefinansowe wskaźniki wykonania. W ciągu minionych trzech lat EBI włączał do wszystkich nowych umów dodatkowe zobowiązanie sprawozdawcze dotyczące stosowania takich wskaźników. ZALECENIE W ZAKRESIE OSIĄGANIA CELÓW Strategia ENPI dotycząca operacji związanych z kapitałem podwyższonego ryzyka przewiduje elastyczność doboru najlepszego procesu wdrożenia. Pozwala to na zarządzanie bezpośrednio lub za pośrednictwem partnerów międzynarodowych/lokalnych rekomendowanych przez Trybunał. Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów 35 Europejski Trybunał Obrachunkowy Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów Luksemburg: Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich 2009 — 34 str. — 21 x 29,7 cm ISBN 978-92-9207-192-9 doi: 10.2865/2533 Sprawozdanie specjalne nr 1/2009 – Operacje bankowe w regionie śródziemnomorskim w ramach programu MEDA oraz poprzednich protokołów Jak otrzymać publikacje UE Publikacje płatne: • w EU Bookshop (internetowa księgarnia UE) – http://bookshop.europa.eu • w księgarniach (podając tytuł, wydawcę lub numer ISBN) • bezpośrednio u naszych przedstawicieli handlowych Dane kontaktowe przedstawicieli handlowych można uzyskać na stronie http://bookshop.europa.eu lub wysyłając faks na numer +352 2929-42758. Publikacje bezpłatne: • w EU Bookshop (internetowa księgarnia UE) – http://bookshop.europa.eu • w przedstawicielstwach lub delegaturach Komisji Europejskiej Dane kontaktowe przedstawicielstw i delegatur można uzyskać na stronie http://ec.europa.eu lub wysyłając faks na numer +352 2929-42758. Q J - AB - 09- 001- PL - C W T YM SPRAWOZDANIU SPECJALNYM TRYBUNAŁ PRZEDSTAWIŁ WYNIKI KONTROLI OPERACJI BANKOWYCH W RAMACH PROGRAMU MEDA I POPRZEDNICH PROTOKOŁÓW. KONTROLA MIAŁA NA CELU USTALENIE, CZY PROJEKTY W TRAKCIE REALIZACJI BYŁY ODPOWIEDNIO MONITOROWANE PRZEZ KOMISJĘ I EBI ORAZ CZY PROJEKTY OSIĄGNĘŁY SWOJE CELE. W SPRAWOZDANIU TRYBUNAŁU PRZEDSTAWIONO SZEREG ZALECEŃ DOT YCZĄCYCH USTANOWIENIA DOSTOSOWANEGO DO POTRZEB PROGRAMU OCENY I MONITORINGU OPERACJI BANKOWYCH. TRYBUNAŁ PODKREŚLA POTRZEBĘ LEPSZEJ KOORDYNACJI POMOCY U D Z I E L A N E J P R Z E Z E B I , KO M I S J Ę O R A Z I N N YC H PA R T N E R Ó W MIĘDZYNARODOWYCH I LOKALNYCH. KOORDYNACJA TA POWINNA BYĆ OPARTA NA ODPOWIEDNICH WYNEGOCJOWANYCH UMOWACH W SPRAWIE ZARZĄDZANIA, K TÓRE OBE JMĄ ASPEK T Y OCHRONY ŚRODOWISKA I ZABEZPIECZĄ INTERESY FINANSOWE WSPÓLNOTY. EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY ISBN 978-92-9207-192-9
