Casus nr 55

1
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ
POLSKIEJ
z dnia 11 stycznia 2010 r.
Sygn. akt Sygn. akt I OPS 5/09
Naczelny Sąd Administracyjny w
składzie następującym:
Przewodniczący: Prezes NSA
Janusz Trzciński
Sędziowie NSA: Jacek Chlebny
(współsprawozdawca),
Małgorzata Jaśkowska, Jan
Kacprzak, Anna Łukaszewska-Macioch, Joanna Runge-Lissowska(sprawozdawca),
Włodzimierz Ryms
Protokolant: Anna Sidorowska
przy udziale Prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego
po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia
2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej
H. K. od wyroku Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn.
akt I SA/Wa 146/07
w sprawie ze skargi H. K. na
decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2006 r., nr KOC/5042/Go/06 w
przedmiocie opłaty adiacenckiej
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie, wyrokiem z dnia 15
czerwca 2007 r. sygn. akt I
SA/Wa 146/07, oddalił skargę
H. K. na decyzję Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 listopada 2006 r.
nr KOC/5042/Go/06, którą została utrzymana w mocy decyzja
Prezydenta m. st. Warszawy z
dnia 6 października 2006 r., nr
194/2006 w przedmiocie opłaty
adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej
podziału.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Prezydent m. st. Warszawy, decyzją
z dnia 2 grudnia 2003 r. nr 163/2003,
zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w dzielnicy
Białołęka m. st. Warszawy, stanowiącej własność H. K. oraz małżonków A. i A. C., oznaczonej jako
działki nr 16/1 i 16/2, na działki o nr
16/31, 16/32, 16/33, 16/34, 16/35,
16/36, 16/37, 16/38, 16/39, 16/40 i
16/41, a następnie, zawiadomieniem
z dnia 8 czerwca 2006 r., wszczął postępowanie w sprawie ustalenia
opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu
wartości nieruchomości. Wobec
tego, że z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego wynikało,
iż na skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła, Prezydent m. st.
Warszawy, decyzją z dnia 6 października 2006 r. nr 194/2006, ustalił
opłatę adiacencką w wysokości 17
761,50 zł, obciążając nią odpowiednio – H. K. kwotą 16 261,50 zł, zaś A.
i A. C. kwotą 1500 zł.
H. K. wniosła odwołanie od tej decyzji, podnosząc zarzuty dwukrotnego naliczenia opłaty adiacenckiej
za działki nr 16/1 i 16/2 oraz nieważności decyzji o opłacie jako
opartej na uchwale Rady Gminy Warszawa-Białołęka nr XX/284/2000 z dnia
31 marca 2000 r. w sprawie ustalenia
stawki procentowej opłaty adiacenckiej z
tytułu wzrostu wartości nieruchomości w
wyniku jej podziału, która to uchwała nie
jest obowiązująca z tego względu, że nie
została opublikowana w trybie przepisów
o ogłaszaniu aktów prawa miejscowego. Zarzutów tych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie
uznało za słuszne i utrzymało w mocy
decyzję Prezydenta m. st. Warszawy,
decyzją z dnia 30 listopada 2006 r. nr
KOC/5042/Go/06, wyjaśniając, że,
jak wynika z akt sprawy, do wydzielenia działek objętych decyzją o opłacie,
od nr 16/31 do nr 16/41, doszło na
podstawie decyzji ostatecznej z dnia 2
grudnia 2003 r. w sprawie podziału
działek nr 16/1 i 16/2, wydzielonych
już wcześniej z działki nr 16, której podział został zatwierdzony decyzją z
dnia 26 marca 2003 r. nr 42/2003, natomiast jeśli idzie o uchwałę Rady
Gminy Warszawa-Białołęka z dnia 31
marca 2000 r., to ustawa z dnia 20
wiosna 2010
lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
aktów prawnych (Dz.U. z 2005 r. nr 190,
poz. 1606 ze zm.), która weszła w życie 1
stycznia 2001 r., nie pozbawiła mocy obowiązującej aktów prawa miejscowego wydanych przed tą datą, zatem powyższa
uchwała jako obowiązująca stanowiła prawidłową podstawę decyzji o ustaleniu
opłaty.
W skardze do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Warszawie H. K. zarzuciła naruszenie art.
98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz.
2603 ze zm.) polegające na tym, że
decyzja w sprawie opłaty adiacenckiej została wydana pomimo przekroczenia trzyletniego terminu,
zakreślonego tym przepisem, gdyż
zaskarżona decyzja Samorządowego
Kolegium Odwoławczego z dnia 30
listopada 2006 r. została jej doręczona 14 grudnia 2006 r. i z tym
dniem stała się ostateczna, a nie z
dniem 30 listopada 2006 r., tj. z datą
sporządzenia.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd
Administracyjny stanął na stanowisku, że w terminie trzyletnim, o
którym mowa w art. 98a ust. 1
ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym dopuszcza on ustalenie opłaty adiacenckiej, powinna
zostać wydana decyzja przez organ
pierwszej instancji, a nie decyzja
ostateczna. W sprawie nie budzi
wątpliwości żadnej ze stron, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału
nieruchomości stała się ostateczna
dnia 10 grudnia 2003 r., a decyzja
Prezydenta m. st. Warszawy ustalająca opłatę została wydana 6 października 2006 r., zatem przed
upływem terminu wyznaczonego do
ustalenia opłaty. Sąd Wojewódzki
zwrócił jednocześnie uwagę na to, że
data wydania decyzji przez organ odwoławczy i data jej ostateczności
– co stanowi główny zarzut skargi
– nie ma w sprawie znaczenia.
H. K. wniosła skargę kasacyjną od
tego wyroku, zarzucając naruszenie
prawa materialnego przez błędną
wykładnię art. 98a ust. 1 ustawy o
gospodarce nieruchomościami i podnosząc, że ustalenie opłaty adiacenckiej nie nastąpiło przed upływem
2
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
trzyletniego terminu, ponieważ decyzja w tej sprawie nie tylko przed
jego upływem powinna zostać wydana, ale i musi być ostateczna.
Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny powziął
wątpliwości prawne, czy termin
trzyletni określony w art. 98a ust. 1
ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczający w czasie dopuszczalność
ustalenia
opłaty
adiacenckiej, dotyczy tylko decyzji
organu pierwszej instancji i postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r.,
sygn. akt I OSK 1798/07, przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego
do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: „Czy datą ustalenia opłaty adiacenckiej, o jakiej
mowa w art. 98a ust. 1 ustawy z dnia
11 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr
261, poz. 2603 ze zm.), w terminie 3
lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości
stała się ostateczna, jest data wydania, wysłania czy doręczenia stronie
zobowiązanej decyzji organu pierwszej
instancji czy decyzji ostatecznej w tym
przedmiocie?”.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd
podkreślił, że art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wszedł
w życie z dniem 22 września 2004 r.
i z tą datą został zmieniony także art.
98, który w ust. 4 określał możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z
tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, odsyłając
do odpowiedniego stosowania art.
145 ust. 2 tej ustawy, zakreślającego trzyletni termin ustalenia
opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu
wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Zarówno w
art. 98a ust. 1, jak i w art. 145 ust. 2
w brzmieniu obowiązującym do
dnia 22 września 2004 r. (z tym
dniem został on znowelizowany)
była i jest mowa o ustaleniu opłaty
adiacenckiej. To przypomnienie
jest konieczne, zdaniem składu
orzekającego przedstawiającego zagadnienie prawne, gdyż orzecznictwo sądowe sprzed 22 września
2004 r., w przedmiocie przedawnienia dotyczyło opłat adiacenckich z
obu tytułów (podziału i budowy infrastruktury), albowiem odnosiło się
do brzmienia art. 145 ust. 2 przed tą
datą i stało na stanowisku, że termin
trzyletni jest terminem z zakresu materialnego prawa administracyjnego,
co oznacza, że przed jego upływem
opłata winna być ustalona decyzją
ostateczną (np. wyroki NSA z dnia 5
grudnia 2000 r., I SA 1684/99; z dnia
17 lipca 2001 r., II SA/Po 738/00; z
dnia 4 września 2001 r., II SA/Po
779/00; z dnia 9 września 2003 r., I
SA 3451/01, a także wyrok WSA w
Gdańsku z dnia 26 października
2005 r., II SA/Gd 205/03, czy wreszcie wyrok NSA z dnia 28 czerwca
2006 r., I OSK 1023/05, przy czym
ten ostatni wyrok dotyczył stanu
prawnego w zakresie art. 145 ust. 2
sprzed 22 września 2004 r.). Jednak
obecnie prezentowane jest i odmienne stanowisko, uznające, że
trzyletni termin określony w art.
98a ust. 1 dotyczy wydania decyzji
w pierwszej instancji (wyroki WSA
w Warszawie z dnia 11 września
2006 r., I SA/Wa 895/06; z dnia 1
sierpnia 2007 r., I SA/Wa 1404/06)
oraz podobne stanowisko również
na tle art. 145 ust. 2 w brzmieniu
obecnie obowiązującym, tj. po dniu
22 września 2004 r. (wyrok WSA w
Gdańsku z dnia 23 maja 2007 r., II
SA/Gd 161/07), ponieważ jeśli jednak idzie o ten przepis, nowela dokonała w nim merytorycznej
zmiany, mówiąc o wydaniu decyzji
„o ustaleniu opłaty”, a nie jej „ustaleniu”, jak poprzednio i jak to stanowi art. 98a ust. 1. Skład
orzekający,
podnosząc
istotę
różnicy pomiędzy ustalaniem publicznoprawnych należności pieniężnych w ustawowym terminie
przez organ administracji jako kategorią materialnoprawną a wydaniem decyzji jako czynnością
procesową, załatwiającą sprawę w
danej instancji, wskazał na wątpliwości dotyczące rozumienia art. 98a
ust. 1, który mówi o ustaleniu opłaty
w terminie trzyletnim, co znajduje
odzwierciedlenie w orzecznictwie.
Przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej H. K. powstała, zdaniem składu
orzekającego przedstawiającego zagadnienie prawne, kolejna wątpliwość,
a mianowicie czy w terminie, o którym
wiosna 2010
mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzja
o ustaleniu opłaty adiacenckiej organu pierwszej instancji lub drugiej
instancji powinna być doręczona czy
wysłana stronie zobowiązanej, czy
wydana w rozumieniu art. 107 § 1
k.p.a., tj. sporządzona stosownie do
istotnych wymogów tego przepisu.
Konieczność wyjaśnienia tej kwestii wynika, jak stwierdził skład
orzekający, z różnorodności regulacji prawnych, odmienności spraw
administracyjnych, w których problem ten występuje, co powoduje,
że prezentowane są różne stanowiska, zwłaszcza gdy idzie o
wykładnię pojęcia „wydanie decyzji”,
używanego w prawie materialnym i
w przepisach o postępowaniu administracyjnym (uchwała NSA z dnia
4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r.,
II OSK 714/05 i z dnia 6 stycznia
2006 r., II FSK 135/05 oraz uchwały
NSA: z dnia 7 grudnia 2007 r., I FPS
5/07; z dnia 5 listopada 2008 r., I FPS
2/08 i z dnia 15 października 2008 r.,
II GSP 4/08). Zdaniem składu
orzekającego,
materialnoprawny
charakter terminu określonego w
art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce
nieruchomościami i związana z nim
dopuszczalność ustalenia opłaty
adiacenckiej przemawiają za przyjęciem, że w terminie, o którym mowa
w tym przepisie, powinna być stronie doręczona decyzja o ustaleniu
należności pieniężnej, wynikającej z
opłaty adiacenckiej.
Na podstawie art. 187 § 3 ustawy z
dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270
ze zm.), dalej P.p.s.a., mając n uwadze okoliczności niniejszej sprawy,
Naczelny Sąd Administracyjny w
składzie siedmiu sędziów postanowił
przejąć sprawę do rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny
zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie mogła zostać
uwzględniona, albowiem zaskarżony
nią wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo
błędnego uzasadnienia odpowiada
prawu.
3
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
W skardze kasacyjnej został postawiony, jako jedyny, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez
błędną wykładnię art. 98a ustawy z
dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z
2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.),
dalej „ustawa”. Błędna wykładnia
tego przepisu przez Wojewódzki Sąd
Administracyjny polegała, zdaniem
wnoszącego skargę kasacyjną, na
uznaniu, że termin, o którym mowa
w tym przepisie, dotyczy wydania
decyzji w pierwszej instancji, natomiast nie wymaga on wydania przed
jego upływem decyzji ostatecznej. Art.
98a ustawy dzieli się na różne jednostki redakcyjne, zawiera bowiem trzy
ustępy. W podstawach skargi kasacyjnej wskazano art. 98a jako przepis,
który został naruszony, jednak mając
na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej, należy uznać, że jej podstawą
jest art. 98a ust. 1 ustawy.
Przepis ten stanowi, że „Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub
użytkownika wieczystego, (…) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo
prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego
tytułu. Wysokość stawki procentowej
opłaty adiacenckiej ustala rada
gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy
wartości nieruchomości. Ustalenie
opłaty adiacenckiej może nastąpić w
terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo
orzeczenie o podziale stało się prawomocne. (…) Przepisy art. 144 ust. 2,
art. 146 ust 1 a, art. 147 i art. 148
ust. 1-3 stosuje się odpowiednio”.
Mając na uwadze związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o czym
stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a., istotna w
sprawie jest norma zawarta w zdaniu
trzecim ust. 1 art. 98a ustawy, gdyż
błędnej wykładni tego przepisu dotyczy zarzut skargi kasacyjnej.
Rozpoznanie sprawy pod kątem zarzutu skargi kasacyjnej wymaga rozważenia następujących kwestii
wynikających z tego przepisu: po
pierwsze, określenia daty, w której
decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, i po
drugie, czy został dotrzymany termin
zakreślony tym przepisem.
Ostatecznymi, jak wynika z art. 16
§ 1 k.p.a., są decyzje, od których nie
służy odwołanie w administracyjnym
toku instancji. Termin na wniesienie
odwołania określa art. 129 § 2 k.p.a.
i stosownie do tego przepisu wynosi
on 14 dni od dnia doręczenia lub
ogłoszenia ustnie decyzji stronie. W
świetle tych unormowań ostateczna
jest decyzja, od której nie wniesiono
odwołania i upłynął termin do jego
wniesienia albo która została wydana na
skutek wniesionego odwołania. W niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca
podział nieruchomości została doręczona
stronom postępowania, w tym wnoszącej
skargę, dnia 8 grudnia 2003 r., gdyż w tej
dacie podmioty te pokwitowały jej odbiór.
Od tego dnia – dnia doręczenia – rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, który upływał dnia 22
grudnia 2003 r. Z tym dniem zatem decyzja ta stała się ostateczna i od tej daty
rozpoczynał bieg 3-letni termin, o którym
mowa w art. 98a ust. 1 zdanie trzecie
ustawy.
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że „nie budzi
wątpliwości żadnej ze stron postępowania, że decyzja Prezydenta m.st.
Warszawy z dnia 2 grudnia 2003 r.
nr 263/2003 zatwierdzająca projekt
podziału nieruchomości stała się ostateczna w dniu 10 grudnia 2003 r.”.
Istotnie, jak wynika z akt administracyjnych, decyzja ta jest opatrzona
informacją organu, który ją wydał,
co do jej ostateczności z tym właśnie
dniem. To stwierdzenie organu co
do daty ostateczności decyzji zatwierdzającej podział było skutkiem
oświadczeń złożonych przez strony
tej decyzji co do zrzeczenia się
prawa do wniesienia odwołania. Jednak takie oświadczenie stron jest
prawnie bezskuteczne. Czternastodniowy termin, o którym mowa w
art. 129 § 2 k.p.a., nie przestaje bowiem z tego powodu biec, a strona
nie traci prawa do złożenia odwołania. Bez względu więc na to, czy
strona zrzeknie się odwołania, decyzja organu I instancji staje się ostateczna z upływem czternastu dni od
jej doręczenia, o ile odwołanie nie zostanie wniesione. Od decyzji zawiosna 2010
twierdzającej podział strony nie
wniosły odwołania, a zatem stała się
ona ostateczna z dniem 22 grudnia
2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ocenił
kwestii ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, choć była ona istotna w
sprawie z uwagi na to, iż jest to początek biegu terminu, o którym
mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Nieodniesienie się przez Sąd do tego
problemu spowodowało wadliwe
przyjęcie daty, od której rozpoczął
bieg 3-letni termin na ustalenie
opłaty adiacenckiej.
Jeśli idzie o drugą kwestię, mającą
znaczenie
dla
rozstrzygnięcia
sprawy, tj. czy ustalenie opłaty nastąpiło w terminie określonym art.
98a ust. 1 ustawy, to ocenę w tym zakresie należy poprzedzić rozważeniem, czy przed jego upływem
sprawa powinna być załatwiona
przez wydanie decyzji organu I instancji czy decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął
na stanowisku, że termin, o którym
mowa w tym przepisie, dotyczy decyzji organu I instancji, z czym polemizuje skarga kasacyjna.
Z poglądem Sądu I instancji nie
można się zgodzić.
Art. 98a ustawy został dodany w
ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 28 listopada
2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o
zmianie niektórych innych ustaw
(Dz.U. nr 141, poz. 1492), która
weszła w życie z dniem 22 września
2004 r. Przed tą datą do opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości
nieruchomości w wyniku jej podziału, z mocy art. 98 ust. 4 ustawy,
miał odpowiednie zastosowanie art.
145 tej ustawy. Jego ust. 2, bo to ma
w sprawie znaczenie, stanowił, że
ustalenie opłaty adiacenckiej może
nastąpić w terminie do 3 lat od dnia
urządzenia lub modernizacji drogi
albo od stworzenia warunków do
podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Odpowiednie
zastosowanie tego przepisu do opłat
związanych ze wzrostem wartości
nieruchomości z tytułu jej podziału
oznaczało, że ustalenie tej opłaty
4
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
mogło nastąpić w terminie do 3 lat
od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała
się ostateczna. W stanie prawnym
obowiązującym przed 22 września
2004 r. i w orzecznictwie, i w doktrynie przyjmowany był pogląd, że przed
upływem trzyletniego terminu powinna zapaść decyzja ostateczna, naliczająca opłatę adiacencką, w tym
związaną ze wzrostem wartości nieruchomości z tytułu podziału (G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Marmaj, E. Mzyk,
R. Źróbek: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ZCO Zielona Góra 2000, tom II, s. 212)
Ostateczność decyzji ustalającej
opłatę adiacencką była wiązana z
użytym w art. 145 ust. 2 ustawy sformułowaniem „ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie”.
Ustalenie, tj. ostateczne naliczenie
jej wysokości, powinno nastąpić z
uwzględnieniem praw i obowiązków
stron i organów wynikających z
zasad postępowania - z jednej strony
uzyskania przez organ prowadzący
postępowanie operatu szacunkowego, ustalającego, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej
wartości, z drugiej zapewnienia stronie możliwości zapoznania się z dokumentami sprawy, złożenia swoich
uwag i wniosków, także odwołania,
a wówczas dokonania przez organ
odwoławczy kontroli prawidłowości
przeprowadzonego procesu i podjętego w jego wyniku rozstrzygnięcia.
O ustaleniu opłaty adiacenckiej
można było zatem mówić, gdy
postępowanie administracyjne zakończyło się ostateczną decyzją naliczającą opłatę adiacencką.
Pogląd o konieczności istnienia
ostatecznej decyzji ustalającej opłatę
adiacencką uzasadniany był także
tym, że tylko taka decyzja stanowiła
podstawę wykonania przez stronę
nałożonego na nią obowiązku uiszczenia należności pieniężnej o charakterze publicznoprawnym, gdyż
taki charakter ma ta opłata oraz dawała możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku
niepodporządkowania się temu obowiązkowi.
U podstaw stanowiska, że w terminie, który zakreślał art. 145 ust. 2
ustawy (przed jego zmianą), powinna
być wydana decyzja ostateczna, leżało
to, że postępowanie administracyjne
jest prowadzone w określonym celu,
ma się ono bowiem zakończyć przyznaniem określonego prawa lub
nałożeniem obowiązku. Kodeks postępowania administracyjnego mówi
przecież o załatwieniu sprawy co do
jej istoty, a takie załatwienie sprawy
ma miejsce wówczas, gdy decyzja,
jaka jest w sprawie wymagana, ma
walor ostateczności. Postępowanie administracyjne nie jest przecież celem samym w sobie. Jego
założeniem jest doprowadzenie
do rozstrzygnięcia, które będzie
mogło być wykonane.
Termin, do upływu którego miało
nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej, to termin prawa materialnego.
Taki charakter terminu oznacza, że
po jego upływie nie może już skutecznie nastąpić zdarzenie, którego
on dotyczy. Upływ terminu przewidzianego w art. 145 ust. 2 ustawy, w
brzmieniu sprzed 22 września 2004 r.,
powodował, że nie mogło już nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej.
Przepis ten rozumiano zatem tak, iż
jeżeli w terminie do trzech lat nie nastąpiło ustalenie opłaty adiacenckiej,
to po tym terminie organ nie mógł
już naliczyć tej opłaty.
Art. 98a ust. 1 ustawy, który obowiązuje od 22 września 2004 r. zawiera taką samą regulację, jak art.
145 ust. 2 tej ustawy przed nowelizacją, który miał zastosowanie do
opłat adiacenckich związanych z podziałem nieruchomości. Skoro art.
145 ust. 2 ustawy, który stanowił o
ustaleniu opłaty, był rozumiany tak,
że przed upływem terminu w nim zakreślonego powinno nastąpić naliczenie opłaty decyzją ostateczną, to
nie ma żadnego uzasadnienia, aby
identyczna regulacja przyjęta w art.
98a ust. 1 tej ustawy była rozumiana
inaczej. Mając zatem na względzie
brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy, należy uznać, że ustalenie opłaty adiacenckiej, o której w nim mowa,
powinno nastąpić decyzją ostateczną
przed upływem terminu wskazanego
w tym przepisie.
Za takim stanowiskiem przemawiają także dodatkowe argumenty.
Po pierwsze, na skutek wejścia w życie
powołanej ustawy zmieniającej z dnia 28
wiosna 2010
listopada 2003 r., kwestia przedawnienia
opłaty adiacenckiej w ustawie o gospodarce nieruchomościami została uregulowana odrębnie co do opłaty
adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (dodany art. 98a) oraz co do opłaty
z tytułu stworzenia warunków do
podłączenia nieruchomości do urządzeń
infrastruktury technicznej lub korzystania z wybudowanej drogi (art.
145 w nowym brzmieniu), przy czym
art. 98a ust. 1 stanowi, że „ustalenie
opłaty adiacenckiej może nastąpić w
terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna …”,
natomiast w art. 145 ust. 2 mowa jest
o tym, że „wydanie decyzji o ustaleniu
opłaty adiacenckiej może nastąpić w
terminie do 3 lat od dnia stworzenia
warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia
stworzenia warunków do korzystania
z wybudowanej drogi”. Tak zróżnicowane określenie przedawnienia
opłaty adiacenckiej w art. 98a i art.
145 ustawy wyraźnie wskazuje na zamiar ustawodawcy co do nadania
tym przepisom innej treści. Nie
można bowiem zakładać, że ustawodawca pomimo posługiwania się
różnymi sformułowaniami w tej
samej ustawie zamierza nadać im
taką samą treść. Jeżeli w orzecznictwie sądowym, ale także w piśmiennictwie, przyjmowano, że określenie
„ustalenie opłaty adiacenckiej może
nastąpić w terminie 3 lat” oznacza,
że w terminie 3 lat ma nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej decyzją
ostateczną, to sens zmian dokonanych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r.
polega na tym, że przedawnienie
opłaty adiacenckiej z tytułu podziału
nieruchomości zostało uregulowane
tak, jak to wynikało z art. 145 ustawy,
przed jego nowelizacją, natomiast
inaczej uregulowano przedawnienie
opłaty adiacenckiej z tytułu podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo korzystania
z wybudowanej drogi w art. 145
ustawy, któremu zostało nadane inne
brzmienie.
Rozstrzygając zagadnienie prawne
dotyczące przedawnienia, o którym
mowa w art. 145 ust. 2 ustawy w
obecnie obowiązującym brzmieniu,
5
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
Naczelny Sąd Administracyjny w
uchwale składu siedmiu sędziów z
dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS
4/09, wyjaśnił, że trzyletni termin, o
którym mowa w art. 145 ust. 2
ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez
organ pierwszej instancji o ustaleniu
opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu
tej uchwały stwierdzono, że istotna
zmiana art. 145 w zakresie przedawnienia opłaty adiacenckiej polega na
tym, że w terminie 3 lat ma być wydana decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez właściwy organ,
którym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a więc organ pierwszej instancji.
Po drugie, zróżnicowanie przepisów
regulujących przedawnienie opłat
adiacenckich w zależności od tego,
czy są to opłaty z tytułu podziału nieruchomości, czy opłaty z tytułu
podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej albo korzystania z
wybudowanej drogi, ma swoje uzasadnienie. Jakkolwiek w literaturze
przedmiotu zwraca się uwagę na
to, że opłaty adiacenckie mają rekompensować częściowo koszty
działania gminy wywołującego
wzrost wartości nieruchomości,
poniesionych przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego (R.
Cymerman, C. Kowalczyk, T. Telega,
Opłaty adiacenckie. Procedura ustalania i wycena nieruchomości, Olsztyn
2005) oraz że opłaty te należą do
dopłat, tj. danin publicznych stanowiących formę partycypacji użytkowników w kosztach inwestycji
publicznych (B. Brzeziński, M. Matuszewski, A. Olesińska, Prawo finansów publicznych, Toruń 2000, s.
211 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r.,
sygn. akt SK 19/06), to jednak należy mieć na uwadze istotne
różnice między opłatą adiacencką z
tytułu podziału nieruchomości a
opłatą adiacencką z tytułu podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej albo korzystania z
wybudowanej drogi.
W przypadku podziału nieruchomości na wniosek właściciela (a
tylko w takim przypadku może powstać obowiązek poniesienia opłaty
adiacenckiej) podział nierucho-
mości, którego skutkiem może być
wzrost wartości nieruchomości, następuje na jego koszt. Wzrost wartości nieruchomości w takim
przypadku jest efektem samego podziału i korzyścią właściciela, którą
właściciel dzieli się z gminą. Natomiast w przypadku stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do
urządzeń infrastruktury technicznej
albo korzystania z wybudowanej drogi
źródłem wzrostu wartości nieruchomości, która to wartość jest podstawą
do określenia opłaty adiacenckiej z
tego tytułu, jest poniesienie kosztów
na budowę infrastruktury technicznej
albo drogi (stworzenie warunków do
podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury
technicznej albo do korzystania z
wybudowanej drogi). Opłata adiacencka z tego tytułu jest formą
uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń
infrastruktury technicznej (art. 144
ust. 1 ustawy), przez co rozumie
się budowę drogi oraz przewodów
lub urządzeń wodociągowych,
kanalizacyjnych, ciepłowniczych,
elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek
samorządu terytorialnego, środków
pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych
niepodlegających zwrotowi (art. 143
ustawy). Tak więc istota opłaty adiacenckiej z tego tytułu polega na
tym, że właściciel nieruchomości
ma obowiązek partycypowania w
kosztach budowy infrastruktury
technicznej, jeżeli może korzystać z
tych urządzeń i jeżeli na skutek tego
wzrosła wartość jego nieruchomości. Istotne jest przy tym to, że
wzrost wartości nieruchomości przy
ustalaniu opłaty adiacenckiej pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela na
rzecz budowy poszczególnych
urządzeń infrastruktury technicznej
(art. 145 ust. 4 ustawy), co oznacza,
że wzrost wartości nieruchomości w
takim przypadku może mieć pokrycie w nakładach, jakie poniósł właściciel nieruchomości na rzecz
budowy poszczególnych urządzeń
infrastruktury technicznej.
Te różnice w opłacie adiacenckiej,
wiosna 2010
o której mowa w art. 98a ustawy, i
opłacie adiacenckiej, o której mowa
w art. 145 ustawy, prowadzą do
wniosku, że ustawodawca z tego powodu zróżnicował przepisy dotyczące przedawnienia tych opłat. W
przypadku opłaty, o której mowa w
art. 98a ustawy, mającej charakter w
pełni daninowy, związany z uzyskaniem korzyści na skutek samego podziału nieruchomości, przyjęto, co
do przedawnienia, bardziej rygorystyczne dla gminy rozwiązanie, polegające na tym, że w terminie 3 lat
od podziału opłata musi być ostatecznie ustalona. Natomiast w przypadku opłaty adiacenckiej, o której
mowa w art. 145 ustawy, przyjęto
rozwiązanie, co do przedawnienia, iż
w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej
albo do korzystania z wybudowanej
drogi ma być wydana decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej przez wójta
(burmistrza, prezydenta miasta).
Za przyjętym stanowiskiem przemawia również i sama długość
okresu, ustalona przepisem art. 98a
ustawy. Ustawodawca dał organowi
administracji trzy lata na ostateczne
załatwienie sprawy w przedmiocie
naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości
związanej z jej podziałem. Taki okres
na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie został uznany za wystarczający
już przez Trybunał Konstytucyjny.
Mając na uwadze istotę opłaty adiacenckiej związanej z podziałem, należy stwierdzić, że w normalnym
toku postępowania, przy zachowaniu
zasad ogólnych k.p.a., okres ten jest
zupełnie wystarczający na ustalenie
opłaty.
Istotą bowiem opłaty adiacenckiej
w związku z podziałem nieruchomości jest to, że sam podział powoduje wzrost wartości nieruchomości.
Wobec tego nie mają w sprawie znaczenia żadne inne okoliczności (obrót
nieruchomościami, zmiany cen itd.),
a ustalenie, kiedy decyzja o podziale
nieruchomości stała się ostateczna,
wynika wprost z akt sprawy o podział
nieruchomości. W takiej sytuacji nie
ma żadnej przeszkody, aby gdy tylko
decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna,
6
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
wszcząć postępowanie o ustalenie
opłaty adiacenckiej. Decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości
i decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydaje ten sam organ – wójt,
burmistrz, prezydent miasta (art. 96
ust. 1, art. 98a ust. 1). Organ ten
zatem posiada wszelką dokumentację, konieczną do wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty, a w
postępowaniu tym ma uzyskać tylko
ocenę rzeczoznawcy co do wzrostu
wartości nieruchomości związanej z
jej podziałem. Trzyletni termin zakreślony w art. 98a ust. 1 ustawy wydaje się wystarczający do zakończenia
sprawy nie tylko w postępowaniu administracyjnym, ale także w sądowoadministracyjnym, jeżeli organ nie
będzie wyczekiwał do ostatniej
chwili, lecz mając rozeznanie na
rynku nieruchomości i wiedząc o podziale nieruchomości, rozpocznie postępowanie, gdy tylko decyzja
zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Przy
czym, mimo że w art. 98a ustawy
użyto określenia, iż organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza
to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba że istnieją uzasad-
nione powody odstąpienia od jej
nałożenia (np. gdy wzrost wartości
nieruchomości jest tak niewielki, że
koszty postępowania mogą być
wyższe niż należna opłata).
Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa
w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy
rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty
adiacenckiej decyzją ostateczną.
W związku z powyższym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że dla
zachowania terminu określonego w
art. 98a ust. 1 ustawy wystarczy wydanie decyzji przez organ pierwszej
instancji, należy uznać za błędne.
Mimo jednak, że Wojewódzki Sąd
zarówno nietrafnie określił w sprawie początek biegu terminu, o którym mówi art. 98a ust. 1, jak i
wadliwie uznał, że chodzi o decyzję
organu I instancji, to oddalenie
skargi H. K. w rezultacie nie naruszało przepisu wskazanego w
skardze kasacyjnej. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości
stała się bowiem ostateczna dnia 22
grudnia 2003 r., a zatem trzyletni ter-
min na ustalenie opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 98a ust.
1 ustawy, upływał w tej sprawie 22
grudnia 2006 r. Ostateczna decyzja
w przedmiocie opłaty adiacenckiej
– zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
Warszawie – została skarżącej H. K.
doręczona dnia 14 grudnia 2006 r.,
stąd też ostateczne ustalenie
opłaty adiacenckiej nastąpiło przed
upływem terminu przedawnienia.
W tym stanie rzeczy zarzut skargi
kasacyjnej należy uznać za nietrafny, co uzasadnia oddalenie
skargi kasacyjnej. Z tych względów
Naczelny Sąd Administracyjny, na
podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł
jak w sentencji wyroku.
WYROK
W IM IE N IU R ZEC ZY P O SP O LIT EJ
P O LS K IEJ
sprawie ze skargi Polskiej Telefonii
Komórkowej Centertel sp. z o.o.
Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
Zamościu z dnia 1 czerwca 2007 r.
nr SKO 582/07
w przedmiocie podatku od nieruchomości za lata 2003-2006
zwrotu kosztów postępowania
sądowego.
z dnia 7 października 2009 r.
Sygn. akt II FSK 635/08
Naczelny Sąd Administracyjny w
składzie następującym:
Przewodniczący: sędzia NSA
Grzegorz Borkowski
Sędziowie: NSA Włodzimierz
Kubiak, NSA del. Arkadiusz
Cudak (sprawozdawca)
Protokolant: Joanna Drapczyńska
po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Polskiej
Telefonii Komórkowej Centertel sp.
z o.o. Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia
2007 r. sygn. akt I SA/Lu 598/07 w
1. uchyla zaskarżony wyrok w
całości;
2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w Zamościu z dnia 1 czerwca
2007 r., nr SKO 582/07 oraz
poprzedzającą
ją
decyzję
Prezydenta Miasta Zamościa
z dnia 5 marca 2007 r., nr
F.III.BM/3110d/5/2007;
3. zasądza od Samorządowego
Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz Polskiej Telefonii Komórkowej Centertel sp.
z o.o. w Warszawie kwotę 1364
(słownie: jeden tysiąc trzysta
sześćdziesiąt cztery) zł tytułem
wiosna 2010
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13
grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Lu
598/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę
Polskiej Telefonii Komórkowej
„CENTERTEL” spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na decyzję
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 1
czerwca 2007 r., nr SKO 582/07, w
przedmiocie podatku od nieruchomości za lata 2003 - 2006.
Z przyjętego przez Wojewódzki
Sąd Administracyjny stanu sprawy
wynika, że decyzją z dnia 5 marca
2007 r., nr F.III.BM/3110d/5/2007,
Prezydent m. Zamościa określił Polskiej Telefonii Komórkowej „CENTERTEL” sp. z o. o. w Warszawie
7
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości
za lata 2003-2005 w kwotach po 39
725, 70 zł i za rok 2006 w wysokości
39 726 zł. Organ ten ustalił, że
spółka nie zadeklarowała do opodatkowania pięciu stacji bazowych
telefonii komórkowej, umieszczonych na kominie kotłowni, wieży telekomunikacyjnej, wieży kościoła,
elewatorze i dachu kamienicy,
które jako budowle związane z prowadzoną działalnością gospodarczą
podlegały opodatkowaniu.
Po rozpoznaniu odwołania spółki
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło decyzję w
całości i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi
pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent m.
Zamościa prawidłowo uznał stacje
bazowej telefonii komórkowej za
budowle związane z działalnością
gospodarczą spółki. Zasadności takiego stanowiska organ dopatrzył
się w treści art. 1a ust. 1 pkt 2
ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o
podatkach i opłatach lokalnych
(Dz.U z 2002 r. nr 9, poz. 84 ze zm.;
dalej w skrócie „u.p.o.l.”). Zgodnie z
tym przepisem budowlą jest obiekt
budowlany w rozumieniu przepisów
prawa budowlanego, niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie
budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, związane
z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania
obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ powołał również art. 3
pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r.
nr 207, poz. 2016 ze zm.) definiujący
„budowlę” jako każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub
obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty,
wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące
maszty antenowe, wolno stojące
trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne,
obronne (fortyfikacje), ochronne,
hydrotechniczne, zbiorniki, wolno
stojące instalacje przemysłowe lub
urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów,
stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci
uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także
części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych
i innych urządzeń) oraz fundamenty
pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym
części przedmiotów składających
się na całość użytkową.
W opinii organu analiza powyższych przepisów pozwalała
stwierdzić, iż stacje bazowe telefonii
komórkowej są budowlami. Dodatkowym tego potwierdzeniem były
także uzyskane przez spółkę pozwolenia na ich budowę. Pomimo
powyższych wniosków wadliwości
decyzji, uzasadniającej jej uchylenie, organ odwoławczy dopatrzył
się w naruszeniu art. 197 § 3 i art.
122 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.
Ordynacja podatkowej (t.j. z 2005 r.,
Dz.U. nr 8, poz. 60 z późn. zm. dalej
jako „O.p.”) polegającym na błędnym wyliczeniu wartości budowli
przez biegłego. Wartość ta stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 4 ust.
5 u.p.o.l. powinna zostać ustalona
na dzień powstania obowiązku podatkowego, czyli na dzień 1 stycznia 2003 r., podczas gdy biegły
ustalił wartość budowli na 1 stycznia 2007 r. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, pominięto
przy rozstrzyganiu sprawy decyzje
o pozwoleniu na budowę stacji
oraz projekty stanowiące podstawę
ich wydania co spowodowało, że
nie było możliwe stwierdzenie, czy
stacja bazowa wraz z systemami
antenowymi, urządzeniami nadawczo-odbiorczymi i liniami zasilającymi stanowiła funkcjonalną
całość tworzącą budowlę w rozumieniu przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
W skardze do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego spółka, zarzucając naruszenie art. 122 i 187 §
1 O. p. polegające na zaniechaniu
zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 2 ust. 1 u.p.o.l. poprzez jego
błędną wykładnię, wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części
wiosna 2010
dotyczącej jej uzasadnienia. Strona
skarżąca zaznaczyła, że przedmiot
sporu koncentruje się na ocenie
tego, czy anteny montowane na stacjach bazowych telefonii komórkowej należy uznać za część składową
budowli i ich wartość zaliczyć do
podstawy obliczenia podatku, czy
też są to urządzenia niezależne i ich
wartość nie powinna być zaliczona
do podstawy obliczenia podatku od
nieruchomości. Zdaniem spółki
urządzenia stacji bazowej (anteny)
nie mogły zostać uznane za
wchodzące w skład nieruchomości
- komina fabrycznego czy też wieży
kościelnej, ponieważ nie stanowiły
technicznej całości z tymi budowlami. Na poparcie swojego stanowiska powołała wyrok Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 25
kwietnia 1995 r. (SA/Lu 1436/94
M. Podatkowy 1995/9, s. 273), w
którym przyjęto, że budowlą jest
efekt działalności budowniczych
stanowiących skończoną całość
użytkową, wyodrębniony z przestrzeni i połączony z gruntem w
sposób trwały. Nie wchodzą zatem
w skład budowli urządzenia techniczne zainstalowane na obiekcie
budowlanym służące do prowadzenia określonej działalności gospodarczej innej niż działalność
budowlana. Jako przykład wskazano wieżę techniczną, radiową czy
telekomunikacyjną.
Strona argumentowała, że w tym
przypadku budowlą jest część stanowiąca podstawę fundamentową
oraz konstrukcja wieży. Do budowli
nie należą natomiast zainstalowane
na wieży urządzenia techniczne, nadawcze lub odbiorcze i całość
oprzyrządowania tych urządzeń.
W ocenie skarżącej oddzielnie należy zatem traktować wieżę jako budowlę i oddzielnie zainstalowane
na niej urządzenia techniczne.
Skarżąca zauważyła również, że
omawiane urządzenia stacji bazowej nie składają się na całość użytkową, ponieważ trudno wskazywać,
by wymieniony w decyzji komin
kotłowni, wieża kościoła, elewator
czy dach kamienicy stanowiły całość
użytkową ze stacją bazową. Pojęcie
„całości użytkowej” należy rozumieć
jako integralność obiektu pod wzglę-
8
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
dem funkcjonalnym, konstrukcyjnym i budowlanym. Takiej cechy
integralności z urządzeniami nie
posiada wieża kościoła bądź elewator. Skarżąca podkreśliła, że stacji
bazowej nie można traktować jako
budowli także z tej przyczyny, iż to
nie urządzenia, które się na nią
składają, umożliwiają użytkowanie
obiektu, lecz to właśnie obiekt
umożliwia użytkowanie poszczególnych urządzeń, które mogą być
w każdym czasie wymienione. Ponieważ stacja bazowa nie jest
urządzeniem zapewniającym funkcjonowanie obiektu, to tym samym
nie jest urządzeniem budowlanym
ani budowlą i jej wartość nie może
być zaliczana do podstawy opodatkowania podatkiem od nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze
wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny,
oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem, ocenił, że Samorządowe
Kolegium Odwoławcze niezasadnie
uchyliło zakwestionowaną decyzję Prezydenta m. Zamościa,
gdyż zebrany materiał dowodowy
pozwalał stwierdzić, czy stacja bazowa z systemami antenowymi,
urządzeniami nadawczo-odbiorczymi i liniami zasilającymi stanowiła
funkcjonalną
całość
składającą się na budowlę w rozumieniu przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Powyższa wadliwość, zdaniem
Sądu, nie uzasadniała jednak
uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny
argumentował, że w świetle art. 1a
ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. pojęcie „budowli” obejmuje również instalacje
umożliwiające jej użytkowanie. W
takiej sytuacji urządzenia związane
z funkcjonowaniem budowli są elementami składowymi budowli. W
art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego
ustawodawca zaliczył do budowli
wszelkie sieci techniczne, a zatem
budowlą będzie także stacja bazowa
telefonii komórkowej. Takie stanowisko potwierdzała, zdaniem Sądu,
opinia biegłego, z której wynikało,
że w skład stacji bazowej wchodzą:
anteny nadawczo-odbiorcze, nadajniki radiowe, anteny paraboliczne,
szafy nadawczo-odbiorcze i zasilacze. Dodatkowy argument stanowiły też pozwolenia na budowę
stacji bazowych telefonii komórkowej wraz z liniami zasilającymi i
systemem antenowym. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie
elementy tworzące bazę telefonii komórkowej stanowią kompleksową,
funkcjonalną i skończoną całość
użytkową, będącą obiektem
budowlanym podlegającym opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, do wartości, którego
należy wliczać wartość wszystkich jego użytkowo powiązanych
elementów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy takim założeniu
trafnie organ odwoławczy zwrócił
uwagę na błędne określenie wartości budowli.
Powyższy wyrok spółka zaskarżyła
w całości skargą kasacyjną. Środek
zaskarżenia został oparty na obu
podstawach wskazanych w art. 174
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. nr 153,
poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej
„p.p.s.a.”). W ramach zarzutów materialnoprawnych wskazano na
uchybienie:
1. art. 1a ust. 1 pkt 2 i art. 2 ust. pkt
3 u.p.o.l. w związku z art. 3 pkt 1 lit.
b), art. 3 pkt 3 i 9, art. 5 ust. 1 pkt 1,
art. 10, art. 28 ust. 1 w związku z art.
3 pkt 7 i art. 3 pkt 6, art. 54, art. 55,
art. 62 ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego, w związku z art. 2 pkt 1
ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o
wyrobach budowlanych (Dz.U. nr
92, poz. 881: ze zm.) i art. 1 ust. 2
Dyrektywy Rady nr 89/106/EWG,
jak również w związku z § 3 pkt 2, 9
i 13 rozporządzenia z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny
odpowiadać telekomunikacyjne
obiekty budowlane i ich usytuowanie, polegające na błędnej wykładni
przepisów regulujących przedmiot
opodatkowania podatkiem od nieruchomości wynikającej z niezastosowania szeregu przepisów prawa
budowlanego i w konsekwencji
błędnym uznaniu, iż anteny stacji
wiosna 2010
bazowych telefonii komórkowej
umieszczone na masztach, kominach, wieżach, elewatorach, czy dachach budynków są budowlami w
rozumieniu prawa podatkowego i
podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości;
2. art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. poprzez
błędne zastosowanie wskazanego
przepisu polegające na przyjęciu, że
pojęcie budowli oraz urządzenia budowlanego dla potrzeb ustawy podatkowej należy wyinterpretować na
podstawie przepisów ustawy Prawo
budowlane, a nie na podstawie całej
gałęzi prawa budowlanego;
3. art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP z
dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez
niewłaściwe zastosowanie związane
z przyjęciem błędnej wykładni art.
2 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1a ust.
1 pkt 2 u.p.o.l., nieuwzględniającej
zasady określoności podatku w
akcie wyższego rzędu jakim jest
Konstytucja;
4. art. 1a ust. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1
pkt 3 w związku z art. 6 ust. 1, 2 i 4
u.p.o.l. oraz w związku z art. 4 O.p.
wskutek dokonania oceny pojęcia
budowli przez pryzmat przepisów i
zdarzeń mających miejsce przed powstaniem obowiązku podatkowego.
Wśród zarzutów procesowych wymieniono naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
w związku z art. 122, art. 187 § 1,
191, a także art. 197 § 1 O.p. poprzez zaniechanie przez Wojewódzki
Sąd
Administracyjny
uchylenia decyzji Samorządowego
Kolegium Odwoławczego, mimo
naruszenia przez organ przepisów postępowania i przyjęcie za
organem, iż podstawą uznania za
budowle systemów antenowych
są zezwolenia na ich budowę, wydawane latach 1998-2002, w oparciu o inne przepisy niż przepisy
obowiązujące w momencie powstania obowiązku podatkowego,
2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na
nieprzedstawieniu w uzasadnieniu
wyroku stanu faktycznego sprawy
zgodnego z prawem, a także nieustosunkowaniu się do zarzutów
przedstawionych w skargach i do
stanowiska strony skarżącej oraz
niewyjaśnieniu podstaw prawnych
rozstrzygnięcia.
9
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
Wskazując na powyższe, strona
skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi
Administracyjnemu w Lublinie, a
nadto o zasądzenie zwrotu kosztów
postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny
zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
W sytuacji gdy autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie zarówno
prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w
pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które
dotyczą naruszenia przez sąd tych
ostatnich przepisów (zob. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 16 września 2004 r., FSK
471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5,
poz. 96). Dopiero bowiem po
przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie
został skutecznie podważony, można
przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub
subsumcji stanu faktycznego do zastosowanego przez sąd przepisu
prawa materialnego.
Najdalej idący zarzut dotyczący
naruszenia przez Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Lublinie przepisów postępowania sprowadza się
do uchybienia dyspozycji normy
art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe
przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze,
stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz
jej wyjaśnienie. Wnoszący skargę
kasacyjną musi więc wskazać, jakich konkretnie elementów brak,
lub który z nich nie został w sposób
należyty zastosowany oraz wykazać, jaki to miało wpływ na wynik
sprawy. W skardze kasacyjnej uzasadnieniem dla tego zarzutu jest na
nieprzedstawieniu w uzasadnieniu
wyroku stanu faktycznego sprawy
zgodnego z prawem, a także nieustosunkowaniu się do zarzutów
przedstawionych w skargach i do
stanowiska strony skarżącej oraz
niewyjaśnieniu podstaw prawnych
rozstrzygnięcia.
Zarzut naruszenia przez sąd art.
141 § 4 p.p.s.a. w podany przez
skarżącego sposób jest chybiony.
Sąd I instancji zastosował się bowiem do dyspozycji tego przepisu,
gdyż uzasadnienie zaskarżonego
wyroku zawiera wszystkie elementy, jakie wskazuje ustawa. W
szczególności należy podkreślić, że
pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego. Wbrew
zarzutom skargi kasacyjnej nie był
on przedmiotem sporu pomiędzy
podatnikiem a organem podatkowym. Rozbieżności zachodziły jedynie w zakresie subsumcji stanu
faktycznego pod normy prawa materialnego. To zaś jest elementem
wykładni przepisów i może być podważane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny
również w sposób jednoznaczny,
spełniający wymogi zakreślone w art.
141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnił podstawę
prawną rozstrzygnięcia.
Nie jest także trafny drugi zarzut
naruszenia przepisów postępowania. W ramach niego autor skargi
kasacyjnej podnosił, że Sąd I instancji wadliwie nie uchylił zaskarżonego wyroku na podstawie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pomimo uchybienia przez organ odwoławczy przepisom art. 122, art.
187 § 1, 191, a także art. 197 § 1 O.p.
i przyjęcie za organem, iż podstawą
uznania za budowle systemów antenowych są zezwolenia na ich budowę, wydawane latach 1998-2002, w
oparciu o inne przepisy niż te obowiązujące w momencie powstania
obowiązku podatkowego. Wbrew
twierdzeniom skarżącego okoliczność wydania zezwoleń na budowę
przedmiotowych urządzeń nie była
przesądzająca dla rozstrzygnięcia o
bezzasadności skargi. Była to
jedna z wielu okoliczności brana
pod uwagę przy ocenie charakteru stacji bazowych telefonii komórkowych.
Pomimo powyższych uwag skarga
kasacyjna jest zasadna, albowiem
wiosna 2010
trafne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie spór koncentruje się
wokół zagadnienia, czy przedmiotem podatku od nieruchomości są
stacje bazowe telefonii komórkowej
umieszczone na kominie kotłowni,
wieży telekomunikacyjnej, wieży
kościoła, elewatorze i dachu kamienicy. W skład owych stacji bazowych
wchodzą: anteny nadawczo-odbiorcze, nadajniki radiowe, anteny paraboliczne, szafy nadawczo-odbiorcze
i zasilacze.
Przed dokonaniem oceny prawidłowości wykładni przepisów
prawa materialnego, dokonanej przez
Wojewódzki Sąd Administracyjny,
warto na wstępie podkreślić, że
nakładanie podatków należy do tak
zwanej wyłączności ustawowej.
Zgodnie bowiem z art. 217 Konstytucji RP nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie
podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a
także zasad przyznawania ulg i
umorzeń oraz kategorii podmiotów
zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Powyższa
norma konstytucyjna nie oznacza
tylko obowiązku uregulowania tych
kwestii w ustawie. Zgodnie bowiem
z zasadą określoności powyższe
elementy powinny być w akcie
rangi ustawowej w sposób bardzo
precyzyjny, przejrzysty i jasny uregulowane. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika, że
każda regulacja prawna ingerująca
w prawa i wolności obywatelskie
musi spełniać wymóg dostatecznej
określoności. Należy przez to rozumieć precyzyjne wyznaczenie dopuszczalnego zakresu ingerencji
(zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 1992 r.,
U 6/92, OTK 1992, nr 1, poz. 13.).
Adresat normy prawnej musi bowiem wiedzieć, w jaki sposób ma
się zachować (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., K 39/97, OTK 1998,
nr 6, poz. 99). Nakaz określoności
jest szczególnie istotny w prawie
danin owym (zob. wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 29 marca
1994 r., K 13/93, OTK 1994, nr 1,
poz. 6; glosa aprobująca R. Mastalski,
10
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
PiP 1994, nr 7-8, s. 136). Analizując
pod tym kątem regulacje prawne
dotyczące opodatkowania podatkiem od nieruchomości budowli,
należy mieć wiele wątpliwości w zakresie należytej realizacji zasady
określoności przy nakładaniu daniny publicznoprawnej (art. 2 w
związku z art. 217 Konstytucji).
Okoliczność tę trzeba mieć na
względzie, dokonując wykładni
tych unormowań.
Przepisy określające przedmiot
opodatkowania podatkiem od nieruchomości nie są zbyt precyzyjne.
Art. 2 ust. 1 u.p.o.l. nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.
Unormowanie to stanowi, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają następujące
nieruchomości lub obiekty budowlane: 1) grunty; 2) budynki lub ich
części; 3) budowle lub ich części
związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Jednakże już
ustawowe zdefiniowanie pojęcia „budowli” wywołuje szereg sporów interpretacyjnych. Zgodnie z art. 1a
ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. użyte w ustawie
określenie „budowla” oznacza obiekt
budowlany w rozumieniu przepisów
prawa budowlanego niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a także urządzenie budowlane w
rozumieniu przepisów prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość
użytkowania obiektu zgodnie z jego
przeznaczeniem. Przepisy ustawy
Prawo budowlane także nie są precyzyjne. Ustawodawca definiuje bowiem w art. 3 pkt 1 prawa
budowlanego obiekt budowlany w
ten sposób, że jest to: a) budynek
wraz z instalacjami i urządzeniami
technicznymi, b) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową
wraz z instalacjami i urządzeniami,
c) obiekt małej architektury. Z kolei
przez budowlę, zgodnie z art. 3 pkt
3 Prawa budowlanego, należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem
małej architektury. Zatem ustawowa definicja budowli odsyła do
pojęcia „obiektu budowlanego”. Natomiast definiując „obiekt budowlany”,
ustawodawca odsyła do pojęcia „budowli”. Taki sposób określenia przed-
miotu opodatkowania podatkiem od
nieruchomości w zakresie budowli
niewątpliwie, w kontekście wcześniej
wspomnianej zasady określoności i
wyłączności ustawowej przy określaniu danin publicznych, budzi duże
zastrzeżenia. Jedynie definicja ustawowa urządzeń budowlanych, zawarta
w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, nie
nastręcza problemów interpretacyjnych. Niewątpliwie musi to wpłynąć na
wykładnię tych przepisów, która nie
może być w żadnym stopniu wykładnią rozszerzającą.
Ustawodawca w art. 3 pkt 3 Prawa
budowlanego definiując pojęcie „budowli” poprzez wskazanie, że jest to
każdy obiekt budowlany niebędący
budynkiem lub obiektem małej architektury, wskazał również przykłady
tych budowli. Przepis ten zawiera katalog, który ma charakter otwarty.
Według tej normy prawnej „budowlami” są obiekty budowlane takie
jak: lotniska, drogi, linie kolejowe,
mosty, wiadukty, estakady, tunele,
przepusty, sieci techniczne, wolno
stojące maszty antenowe, wolno stojące
trwale związane z gruntem urządzenia
reklamowe, budowle ziemne, obronne
(fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia
techniczne, oczyszczalnie ścieków,
składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe,
nadziemne i podziemne przejścia
dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części
budowlane urządzeń technicznych
(kotłów, pieców przemysłowych,
elektrowni wiatrowych i innych
urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne
pod względem technicznym części
przedmiotów składających się na
całość użytkową. Wyliczenie to,
przy braku jednoznacznej definicji
pozytywnej, ma bardzo ważne znaczenie normatywne. Oddaje ono bowiem intencje ustawodawcy. Zatem
niewątpliwie budowlami w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. są
te wszystkie obiekty budowlane,
które zostały przykładowo wymienione w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego oraz te obiekty budowlane,
które są podobne do nich. Opodatwiosna 2010
kowanie rzeczy, które nie są objęte
wyliczeniem zawartym w art. 3 pkt 3
prawa budowlanego, a ich konstrukcja, charakter i przeznaczenie
różni się od wymienionych przez
ustawodawcę, narusza zasadę
określoności i zasadę ustawowego
określania przedmiotu danin publicznoprawnych, wynikające z art. 2
i 217 Konstytucji.
Będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie stacje bazowe telefonii komórkowej niewątpliwie nie
są wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa
budowlanego. Zatem mogą być
przedmiotem opodatkowania jedynie w sytuacji, gdy wykazane zostanie podobieństwo z którąś z budowli
wprost wskazaną w tym przepisie
przez ustawodawcę. Analiza tego
unormowania musi jednak doprowadzić do wniosku, że przedmiotowe
stacje bazowe telefonii komórkowej
nie charakteryzują się cechami
zbliżonymi do budowli, wymienionych w tym przepisie.
W pierwszej kolejności należy
stwierdzić, że stacje bazowe telefonii
komórkowej nie mogą być zaliczane
do kategorii sieci technicznych. W
orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany już jest pogląd, że
kable oraz kanały kablowe, będące
własnością przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, połączone w całość
techniczno-użytkową niezbędną do
zapewnienia łączności telefonicznej i
związane z prowadzeniem przez podatnika działalności gospodarczej,
są siecią techniczną i stanowią budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 i
art. 3 pkt 1 lit. a/ Prawa budowlanego w związku z art. 1a ust. 1 pkt
2 u.p.o.l. (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2007 r., I
SA/SZ 446/07; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 lipca 2008 r., I
SA/Bd 223/08; wyrok WSA w
Łodzi z dnia 8 lipca 2008 r., I SA/Łd
139/08; wyrok WSA w Krakowie z
dnia 28 listopada 2008 r., I SA/Kr
1213/08; wyrok WSA w Gdańsku z
dnia 17 lutego 2009 r.). Również
przyjmuje się, że linie telekomunikacyjne jako sieci techniczne są budowlą i podlegają opodatkowaniu
podatkiem od nieruchomości (np.
wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2
kwietnia 2008 r., I SA/Sz 733/07;
11
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7
sierpnia 2008 r., I SA/Po 604/08;
wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26
stycznia 2009 r., I SA/GL 792/08).
Także uznano w judykaturze, że
światłowody mogą być przedmiotem opodatkowania tylko jako budowla (część składowa) stanowiąca
całość techniczno-użytkową wraz z
instalacjami i urządzeniami albo
jako część składowa urządzenia budowlanego ale nigdy samodzielnie
(zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia
2007 r., II FSK 777/08).
Stacja bazowa telefonii komórkowej jest wprawdzie pewnym elementem bezprzewodowej sieci
telekomunikacyjnej w rozumieniu
art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca
2004 r. Prawo telekomunikacyjne
(Dz.U. nr 171, poz. 1800 z późn.
zm.). Przepis ten bowiem stanowi,
że przez sieć telekomunikacyjną należy rozumieć systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne
lub przekierowujące, a także inne
zasoby, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów
za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię
elektromagnetyczną, niezależnie
od ich rodzaju. Jednakże w przypadku sieci bezprzewodowej trzeba
zaznaczyć, że składa się ona z wielu
składników o zróżnicowanym charakterze. Zalicza się do nich zarówno typowe obiekty budowlane,
jak i również urządzenia techniczne, które choć stanowią część
sieci, np. telefon komórkowy, w
żadnym razie nie można nazwać budowlami. Stacje bazowe telefonii
komórkowej, będące w istocie wyspecjalizowanymi antenami nadawczo-odbiorczymi, nie mają cech
budowlanych. W związku z tym nie
mogą być uznane za budowle. Potwierdzeniem tego, że w skład sieci
telekomunikacyjnej wchodzą składniki o różnym charakterze, może
być rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków
technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty
budowlane i ich usytuowanie (Dz.U.
nr 219, poz. 1864), które w § 3 pkt 2
określa, że za telekomunikacyjny
obiekt budowlany należy traktować
linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, antenowe wieże, maszty i
konstrukcje wsporcze, kontenery
telekomunikacyjne oraz szafy kablowe.
Nie można również przedmiotowych stacji bazowych telefonii komórkowej traktować jako części
składowych sieci technicznych. W
judykaturze analizowano m.in. charakter mobilnych rozłączników sterowanych drogą radiową, służących
do regulowania przesyłu napięcia
energetycznego. Uznano, że urządzenia te same w sobie nie są budowlami, są natomiast częścią składową
sieci technicznej (zob. wyrok NSA z
dnia 31 maja 2006 r., II FSK 812/05;
wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2006 r.,
II FSK 898/05; wyrok WSA w
Wrocławiu z dnia 27 lutego 2008 r.,
I SA/Wr 1783/07). Przedmiotowe stacje, będące elementem
bezprzewodowej sieci telefonicznej, mają zupełnie inny charakter
niż urządzenie zamontowane na
przewodowej sieci energetycznej. Bezprzewodową sieć telefonii komórkowej nie można, z
uwagi na brak cech budowlanych, utożsamiać z siecią techniczną w rozumieniu art. 3 pkt 3
prawa budowlanego.
Przedmiotowych stacji bazowych
telefonii komórkowej nie można zestawić z pozostałymi, przykładowo
wskazanymi w powyższym przepisie budowlami. W szczególności nie
są to obiekty zbliżone swym charakterem do wolno stojącego masztu
antenowego, wolno stojących instalacji przemysłowych lub urządzeń
technicznych, a także części budowlanych urządzeń technicznych
(kotłów, pieców przemysłowych,
elektrowni wiatrowych i innych
urządzeń) oraz fundamentów pod
maszyny i urządzenia, jako odrębne
pod względem technicznym części
przedmiotów składających się na
całość użytkową.
Niewątpliwie stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem
technicznym. Przepis art. 3 pkt 3
Prawa budowlanego bardzo wyraźnie wskazuje, że urządzenie techwiosna 2010
niczne stanowi budowlę tylko wówczas, gdy jest urządzeniem wolno
stojącym. Ustawodawca zaś w
sposób jednoznaczny rozróżnia
elementy budowlane urządzeń
technicznych od samych urządzeń,
uznając za budowlę jedynie te
pierwsze z nich. Przykładowo w orzecznictwie przyjmuje się, że w odniesieniu do elektrowni wiatrowych
tylko części budowlane urządzeń
technicznych podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości
(zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia
7 listopada 2007 r., I SA/Sz
171/07). Stąd też przedmiotowych
urządzeń nie można uznać za część
składową masztu antenowego.
Stacje bazowe nie są również
urządzeniami budowlanymi. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego
przez urządzenia budowlane należy
rozumieć „urządzenia techniczne”
związane z obiektem budowlanym,
zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia
instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a
także przejazdy, ogrodzenia, place
postojowe i place pod śmietniki.
Niewątpliwie stacje bazowe umieszczone na kominie kotłowni, wieży
kościoła, elewatorze czy też dachu
kamienicy nie mają nic wspólnego z
zapewnieniem możliwości użytkowania tych obiektów budowlanych
zgodnie z jego przeznaczeniem.
Analogicznie należy ocenić stację
bazową umieszczoną na wieży telekomunikacyjnej. W istocie to anteny nadawcze w stosunku do
masztów pełnią dominującą rolę.
Nie każde bowiem urządzenie techniczne może być zaliczone do
urządzeń budowlanych (zob. wyrok
WSA w Gdańsku z dnia 28 listopada
2007 r., sygn. akt I SA/Gd 598/07).
Reasumując, przedmiotowe stacje
bazowe telefonii komórkowej nie są
budowlami w rozumieniu art. 1a
ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. w związku z art.
3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż
nie zostały w sposób wyraźny wymienione w ostatnim ze wspomnianych przepisów, ani nie są podobne
do żadnej z wskazanych w tej normie prawnej budowli. Nie są również urządzeniami budowlanymi w
12
PYTANIA I WĄTPLIWOŚCI PRAWNE
rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. W związku z tym
urządzenia te nie mogą być przedmiotem opodatkowania podatkiem
od nieruchomości.
Powyższe stanowisko prezentowane było w orzecznictwie sądów
administracyjnych (zob. wyrok
WSA w Lublinie z dnia 30 maja
2008 r., I SA/Lu 174/08; wyrok
WSA w Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2008 r., I SA/Wr 500/08), a
także w piśmiennictwie (zob. B.
Brzeziński, W. Morawski, Glosa do
wyroku WSA w Lublinie z dnia 7
czerwca 2006 r., I SA/Lu 158/06,
Przegląd Podatkowy 2007, nr 10, s.
38 i n.).
Z uwagi na powyższe Naczelny
Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów
prawa materialnego, a mianowicie
błędnej wykładni art. 1a ust. 1 pkt 2
i art. 2 ust. pkt 3 u.p.o.l. w związku z
art. 3 pkt 1 lit. b), art. 3 pkt 3 i 9
Prawa budowlanego polegające na
błędnym uznaniu, że anteny stacji
bazowych telefonii komórkowej są
budowlami w rozumieniu prawa podatkowego i podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości.
Rację miał również autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie art.
2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2
kwietnia 1997 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie związane z przyjęciem błędnej wykładni art. 2 ust.
1 pkt 3 w związku z art. 1a ust. 1 pkt
2 u.p.o.l., nieuwzględniającej zasady określoności podatku.
Natomiast chybione są zarzuty
skargi kasacyjnej naruszenia art. 5
ust. 1 pkt 1, art. 10, art. 28 ust. 1 w
związku z art. 3 pkt 7 i art. 3 pkt 6,
art. 54, art. 55, art. 62 ust. 1 i ust. 5
Prawa budowlanego, w związku z
art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych i art. 1 ust. 2 Dyrektywy Rady
nr 89/106/EWG, jak również w
związku z § 3 pkt 2, 9 i 13 rozporządzenia z dnia 26 października
2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty
budowlane i ich usytuowanie, polegające na niezastosowaniu tych
unormowań. Po pierwsze, jak
wcześniej wskazano, do określenia
przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości wystarczające są przepisy art. 1a ust. 1 pkt
2 i art. 2 ust. pkt 3 u.p.o.l. w
związku z art. 3 pkt 1 lit. b), art. 3
pkt 3 i 9 Prawa budowlanego. Po
drugie, przepisy Prawa budowlanego, wskazywane w skardze kasacyjnej, dotyczą innych kwestii
takich jak: zasad projektowania i
budowania obiektów budowlanych
(art. 5 ust. 1 pkt 1), wyrobów zastosowanych w obiekcie budowlanym
(art. 10), rozpoczęcia robót budowlanych (art. 28 ust. 1), zasad rozpoczęcia
użytkowania
obiektów
budowlanych (art. 54 i 55), czy też
zasad użytkowania obiektów budowlanych (art. 2 ust. 1). Podobnie
w innym celu wydano pozostałe
przepisy, zawarte w wyżej wskazanych aktach prawnych. Stąd też
zbędne było odnoszenie się do tych
unormowań.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli
nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny
wpływ na wynik sprawy, a zachodzi
jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest merytorycznie
rozpoznać sprawę, orzekając na
podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Skorzystanie z instytucji procesowej, o
której mowa w tym przepisie,
możliwe jest również w sytuacji, gdy
nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 10
maja 2005 r., sygn. akt FSK
2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80;
wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r.,
I OSK 1494/07).
Ponieważ omówione wyżej naruszenia prawa materialnego dotyczyły nie tylko zaskarżonego
wyroku, ale i obu decyzji organów
podatkowych, uzasadnia to nie
tylko uchylenie zaskarżonej decyzji
Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ale i poprzedzającej ją
decyzji Prezydenta Miasta. W
związku z powyższym Naczelny Sąd
Administracyjny na podstawie art.
188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1
pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a
uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz uchylił decyzje organów podatkowych obu instancji.
wiosna 2010
O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty
postępowania kasacyjnego oraz
koszty postępowania przed sądem
I instancji, orzeczono na podstawie
art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z
art. 200 p.p.s.a., art. 193 p.p.s.a. i
art. 205 § 2 i § 4 p.p.s.a. Na sumę
kosztów składają się uiszczone
przez skarżącego wpisy stosunkowe od skargi oraz skargi kasacyjnej oraz opłata kancelaryjna za
wniosek o sporządzenie uzasadnienia przez Sąd I instancji, a także wynagrodzenie pełnomocnika strony
skarżącej. Wysokość tego wynagrodzenia określono w oparciu o §
2 ust. 1 pkt 2 oraz § 2 ust. 2 pkt 1
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 grudnia 2003 r. w
sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w
postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz szczegółowych
zasad ponoszenia kosztów pomocy
prawnej udzielonej przez doradcę
podatkowego z urzędu (Dz.U. nr
212, poz. 2075).