docPolish territorial self-government system origin, present state and
download 
Reklamacja Transkrypt
Polish territorial self-government system origin, present state and
Polish territorial self-government system origin, present state and prospects 1. KRÓTKA GENEZA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W POLSCE .......................................... 2 2. POLSKIE JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO ......................................................... 2 3. ZASADY POLSKIEGO SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO .......................................................... 3 4. ZADANIA I WEWNĘTRZNA ORGANIZACJA GMIN ...................................................................... 7 6. 7. 8. 6.1. ZADANIA GMIN ....................................................................................................................................... 7 6.2. ŹRÓDŁA FINANSOWANIA GMIN ............................................................................................................... 9 6.3. WŁADZE GMIN...................................................................................................................................... 11 6.4. METODY REALIZACJI ZADAŃ GMIN ....................................................................................................... 13 ZADANIA I WEWNĘTRZNA ORGANIZACJA POWIATÓW ........................................................ 17 6.5. ZADANIA POWIATÓW ZIEMSKICH ......................................................................................................... 17 6.6. ŹRÓDŁA FINANSOWANIA POWIATÓW ZIEMSKICH.................................................................................. 18 6.7. WŁADZE POWIATÓW ZIEMSKICH .......................................................................................................... 18 6.8. METODY REALIZACJI ZADAŃ POWIATÓW ZIEMSKICH ........................................................................... 19 6.9. POWIATY GRODZKIE ............................................................................................................................. 21 ZADANIA I WEWNĘTRZNA SAMORZĄDU WOJEWÓDZTWA .................................................. 23 7.1. ZADANIA WOJEWÓDZTW ...................................................................................................................... 23 7.2. ŹRÓDŁA FINANSOWANIA WOJEWÓDZTW .............................................................................................. 23 7.3. WŁADZE WOJEWÓDZTW ....................................................................................................................... 24 7.4. METODY REALIZACJI ZADAŃ WOJEWÓDZTW ........................................................................................ 25 PERSPEKTYWY FUNKCJONOWANIA POLSKICH JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO .................................................................................................................................. 26 1 1. Krótka geneza samorządu terytorialnego w Polsce Wykład mój rozpocznę od krótkiej prezentacji genezy samorządu terytorialnego w Polsce. Sięga ona aż XIII w. Przez wieki, losy polskiego samorządu były różne, ale udało się go zachować nawet w okresie utraty niepodległości w latach 1795-1918. Zaraz po wyzwoleniu z zaborów utworzono samorządowe gminy i powiaty oraz częściowo województwa. W dużej mierze ich konstrukcja była podobna do obecnej. Trwało to do II Wojny Światowej, podczas której okupacja niemiecka zlikwidowała wszelką, polską działalność samorządową. Po wojnie próbowano reaktywować samorząd. Udało się to tylko w małym zakresie i tylko na kilka lat. W 1950 r. władze podległe polityce Związku Radzieckiego zlikwidowały wszelką samorządność. Samorządność oznaczała bowiem prawdziwą demokrację, a prawdziwa demokracja była niezgodna z ideologią komunistyczną i zagrażała komunistycznym władzom. Czasy te na szczęcie już się skończyły. W 1989 r., natychmiast po uzyskaniu przez Polskę suwerenności i zmianie systemu komunistycznego na demokratyczno-rynkowy, przywrócone zostały samorządowe gminy. Kilka lat później przywrócono powiaty, a także utworzono nowe, samorządowe województwa. Jak wygląda to dziś? 2. Polskie jednostki samorządu terytorialnego W chwili obecnej łączna liczba wszystkich polskich jednostek samorządu terytorialnego, czyli gmin, powiatów i województw wynosi 2864, ale nie jest stała. Gminy i powiaty mogą być likwidowane, mogą być zmieniane ich granice, a także mogą być tworzone nowe. Inicjatywa w tym zakresie należy do obywateli. W praktyce dziania takie są jednak rzadkie. Na początek skoncentrujmy się na gminach. Gmina to podstawowa jednostka samorządu i jednocześnie terytorium, na którym ona działa. Jest ich 2479 i zostały utworzone w 1990 r. Polskie prawo wyróżnia ich 3 rodzaje: - gminy wiejskie, to znaczy takie, na terenie których nie znajduje się ani jedno miasto. Znajdują się tam zatem wyłącznie wsie i inne jeszcze mniejsze miejscowości w łącznej liczbie od kilku do kilkudziesięciu. Takich gmin jest 1571. - gminy miejskie, to znaczy takie, na terenie których znajduje się tylko jedno miasto i nie ma żadnych innych miejscowości. Inaczej mówiąc granice takiej gminy są tożsame z granicami jednego miasta. Gmin miejskich jest 306. - gminy miejsko-wiejskie, to znaczy takie, na terenie których znajduje się tylko jedno miasto oraz od kilku do kilkudziesięciu wsi lub mniejszych jednostek osadniczych. Gmin tego typu jest 602. 2 Obszar Polski podzielono między wszystkie wyżej wymienione gminy w sposób skończony. Oznacza to, że nie istnieje ani jeden metr kwadratowy tego kraju, który nie należałby do jakiejś gminy. Przejdźmy teraz do powiatów. Jest ich w Polsce 369. Zostały utworzone w 1999 r. Polskie prawo wyróżnia ich 2 rodzaje: - powiat ziemski, to znaczy taki w skład, którego wchodzi od kilku do kilkunastu gmin. Granice takiego powiatu przebiegają zatem po granicach gmin wchodzących w jego skład. Jest ich 314. - powiat grodzki, to znaczy taki powiat, który jest gminą miejską. Inaczej mówiąc granice takiego powiatu są tożsame z granicami jednej gminy miejskiej, czyli jednego miasta. Jest to zatem szczególna jednostka samorządu terytorialnego, zwana miastem na prawach powiatu, będąca jednocześnie i gminą i powiatem. Powiatów grodzkich jest w Polsce 65. Podobnie jak w przypadku gmin, obszar Polski został podzielony między wszystkie wyżej wymienione powiaty w sposób skończony. Trzecia grupa polskich jednostek samorządu terytorialnego to województwa. Jest ich 16 i podobnie jak powiaty zostały utworzone w 1999 r. Nie dzieli się ich na żadne rodzaje – wszystkie są jednakowe pod względem prawnym. Granice województw są jednocześnie granicami gmin i powiatów, a w większości przypadków także granicami państwa. 3. Zasady polskiego samorządu terytorialnego System polskiego samorządu terytorialnego oparty jest na 3 zasadach. Są to: - subsydiarność, - decentralizacja, - niezależność. Zgodnie z zasadą subsydiarności władze jednostek samorządu terytorialnego zajmują się rozwiązywaniem tych problemów publicznych, które są im najbliższe. Władze gmin (zwane władzami lokalnymi) zajmują się sprawami lokalnymi, takimi jak np. zaopatrzenie w wodę, kształcenie w szkołach podstawowych i pomoc społeczna, lokalne drogi. Władze powiatowe koncentrują się na sprawach ponadlokalnych, ale o zakresie przestrzennym mniejszym niż regionalny. Takie sprawy często nazywane są subregionalnymi. Zalicza się do nich np. szkolnictwo średnie, rozwój rynku pracy, leczenie szpitalne i zapewnienie porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli. Z kolei władze woje3 wódzkie (zwane regionalnymi) zajmują się sprawami o znaczeniu regionalnym – np. wspieraniem rozwoju współpracy między nauką i gospodarką, a także budową i utrzymaniem infrastruktury społecznej oraz technicznej o znaczeniu wojewódzkim. Dzięki takiemu podziałowi zadań między poszczególne jednostki osiąga się: - krótki okres między pojawieniem się konkretnego problemu a reakcją władz na ten problem. Brak bowiem pośredników przekazujących informację o problemie. Władza jest blisko problemów, które rozwiązuje. - precyzyjne dobranie sposobów rozwiązania danego problemu dzięki lepszej znajomości problemu i lokalnych, subregionalnych oraz regionalnych uwarunkowań jego rozwiązywania. Władza dobrze zna obszar, za który odpowiada. - dobrą kontrolę rozwiązywania problemów i skutków jakie to przynosi dzięki stałemu monitorowaniu przez władzę tylko swojego obszaru działalności. - właściwe wyznaczenie odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów. Każda władza odpowiada tylko za rozwiązywanie problemów o randze jej odpowiadającej. Aby mogła zaistnieć subsydiarność jednostek samorządu terytorialnego niezbędna jest decentralizacja. W Polsce odbyła się ona w pięciu zakresach: - decentralizacja zadań publicznych – polegała ona na przekazaniu przez władze państwowe gminom, powiatom i województwom zadań publicznych, które przedtem były realizowane przez podmioty państwowe. Pierwszy, bardzo ważny etap tej decentralizacji odbył się w 1990 r. gdy reaktywowano gminy. Nie był to etap ostatni. Od tamtego momentu do dnia dzisiejszego, mniejsze lub większe partie publicznych zadań sukcesywnie przekazywane są przez władze państwowe jednostkom samorządu terytorialnego. Największym aktem decentralizacji w tym okresie było przekazanie w 1999 r. bardzo dużego pakietu zadań nowoutworzonym powiatom i województwom. Decentralizacja zadań publicznych polega też na powierzaniu władzom samorządowym realizacji zupełnie nowych zadań publicznych. Dzieje się tak gdy ich realizacja została uznana przez polskie władze państwowe za konieczną ze względu na nowe potrzeby obywateli, podmiotów gospodarczych i środowiska naturalnego. - decentralizacja kompetencji – polegała na przekazaniu przez władze państwowe władzom gmin, powiatów i województw uprawnień niezbędnych do wykonania ww. zadań. Chodzi tu przede wszystkim o uprawnienia tych władz do: o stanowienia prawa obowiązującego na terenie danej jednostki terytorialnej, o gospodarowania publicznymi pieniędzmi, o podejmowania decyzji wobec mieszkańców, podmiotów gospodarczych i innych organizacji, 4 o wydawania nakazów i zakazów adresowanych do mieszkańców, podmiotów gospodarczych i innych organizacji, o zawierania umów ze wszystkimi innymi podmiotami prywatnymi i publicznymi mającymi takie uprawnienia, o nadzorowania i kontrolowania mieszkańców, podmiotów gospodarczych i innych organizacji, o pozyskiwania, przetwarzania i gromadzenia informacji. Decentralizacja kompetencji również nie jest procesem zakończonym. Trwa ona do dziś i będzie trwała nadal ponieważ jest niezbędna ze względu na decentralizację zadań. - decentralizacja finansów publicznych – realizacja zadań publicznych wymaga nie tylko kompetencji, ale również pieniędzy. Dlatego przeprowadzono decentralizację finansów publicznych, która polegała ona na ustanowieniu prawa, na mocy którego gminy, powiaty i województwa: o otrzymują pieniądze z budżetu państwa, o otrzymują pieniądze z Unii Europejskiej, o mają udziały w podatkach państwowych, o mają własne dochody. Ustanowiono również generalną zasadę, że przekazywanie przez władze państwowe samorządom kolejnych zadań do realizacji może odbywać się tylko z jednoczesnym przekazaniem odpowiednich pieniędzy, albo z jednoczesnym wprowadzeniem takiego prawa, na podstawie którego samorządy będą mogły same pozyskać odpowiednie pieniądze. Praktyczna realizacja tej zasady napotyka jednak współcześnie na trudności. Problem ten jest aktywnie dyskutowany na forum samorządów i w parlamencie. - decentralizacja odpowiedzialności – polegała na przekazaniu przez władze państwowe władzom gmin, powiatów i województw merytorycznej odpowiedzialności za realizacje zadań publicznych. Władze państwowe przestały być odpowiedzialne za realizację tych zadań publicznych, które zostały zdecentralizowane. Wobec kogo odpowiedzialne są zatem władze samorządowe? Odpowiednio – wobec mieszkańców gminy, powiatu i województwa. To zagadnienie omówię za chwilę szerzej. - decentralizacja źródeł władzy – polegała na przekazaniu przez władze państwowe mieszkańcom gmin, powiatów i województw praw do wybierania i odwoływania władz tych jednostek samorządu terytorialnego. Przysłowiową kropka nad „i”, czyli dopełnieniem subsydiarności i decentralizacji jest niezależność. Ma ona dwa następujące wymiary: - niezależność merytoryczna – niezależność tą najlepiej zilustrować przykładem. Jak już wcześniej wspomniałem władze gmin m. in. zajmują się edukacją dzieci na poziomie podstawowym. Wyob5 raźmy sobie, że podejmują decyzję o budowie nowej szkoły. W trakcie budowy zmieniają jednak zdanie i budowa zostaje przerwana. Żadne prace nie odbywają się przez parę lat, obiekt ulega niszczeniu, kradzieżom itp. Po jakimś czasie władze dochodzą do wniosku, że jednak szkoła jest potrzebna i wznawiają prace. Nie kończą ich jednak ponieważ znów zmieniają zdanie i wstrzymują budowę. Po upływie kolejnych lat rozpoczynają przebudowę tego niedokończonego obiektu na ośrodek pomocy społecznej, ale i tej inwestycji nie kończą. Czy to jest racjonalne wydatkowanie środków publicznych? Nie! Czy władze samorządowe mają prawo tak postępować? Tak! Oczywiście, w praktyce tak złe sytuacje zdarzają się bardzo rzadko. Przykład ten przytoczyłem tylko po to, by pokazać Państwu, że Polskie władze samorządowe są niezależne z merytorycznego punktu widzenia od władz państwowych. Samodzielnie podejmują decyzje co do sposobów wykonywania własnych zadań i samodzielnie odpowiadają za ich realizację wobec mieszkańców, którzy te władze powołują i odwołują. Władze państwowe nie mogą ingerować w merytoryczny zakres decyzji podejmowanych przez samorządy. Jeśli to w jakiś sposób zrobią wobec jakiejkolwiek jednostki samorządu terytorialnego, może ona wystąpić do sądu przeciwko władzom państwowym. Jeśli faktycznie doszło do ingerencji, sąd wyrokiem ją anuluje. Niezależność merytoryczna jednostek samorządu terytorialnego podlega bowiem ochronie prawnej. Gdyby władze państwowe legalnie chciały wywrzeć wpływ na merytoryczny zakres realizacji samorządowego zadania publicznego musiałyby najpierw odebrać to zadanie władzom samorządowym, dokonując tym samym centralizacji, a następnie podejmować merytoryczne decyzje. Niezależność merytoryczna nie oznacza jednak niezależności całkowitej. Każda decyzja podejmowana przez władze samorządowe, każde prawo terytorialne ustanowione przez władze samorządowe oraz wydatkowanie każdego złotego (polska waluta), muszą być zgodne z prawem ustanowionym przez władze państwowe. W tym zakresie władze gmin, powiatów i województw podlegają stałemu nadzorowi. Władze państwowe wykorzystują do tego celu 2 rodzaje instytucji: o regionalne izby obrachunkowe – jest ich 16, po jednej w każdym województwie. Są to państwowe instytucje, które kontrolują i nadzorują jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki finansowej – budżet i zamówienia publiczne. W przypadku wykrycia nieprawidłowości pouczają władze samorządowe, unieważniają decyzje finansowe lub kierują sprawę do prokuratury. o wojewodów – ich również jest 16. Są najwyższymi przedstawicielami polskiego rządu w województwach. Powołuje ich premier. Prócz wielu innych zadań, za pomocą urzędów wojewódzkich, kontrolują decyzje władz samorządowych pod względem ich zgodności z prawem. W przypadku wykrycia nieprawidłowości pouczają władze samorządowe lub unieważniają te decyzje. - niezależność wzajemna – polskie jednostki samorządu terytorialnego są od siebie wzajemnie niezależne. Oznacza to, że samorządowe władze wojewódzkie nie są zwierzchnikami lub nadzor6 cami władz powiatów i gmin, które znajdują się na terenie województwa. Analogicznie, władze gmin są niezależne od władz powiatowych. Oczywiście, niezależne są od siebie wzajemnie poszczególne województwa, powiaty i gminy. 4. Zadania i wewnętrzna organizacja gmin 6.1. Zadania gmin Przejdźmy teraz do zadań i wewnętrznej organizacji gmin, powiatów i województw. Zaczniemy od gmin. Ich zadania możemy podzielić na 3 grupy: - zadania własne. - zadania zlecone. - zadania fakultatywne. 1. zadania własne – to takie zadania, które zostały określone dla wszystkich polskich gmin przez władze państwowe. Zadania te to: a. planowanie przestrzenne – gminy decydują jak mogą być wykorzystywane nieruchomości prywatne i publiczne (np. na budownictwo mieszkaniowe, rolnictwo, handel, przemysł itd.). b. zaopatrzenie w wodę – to zadanie polega na pozyskaniu wody, oczyszczeniu, dystrybucji i sprzedaży dla mieszkańców, przedsiębiorstw i innych podmiotów. c. oczyszczanie ścieków – to zadanie polega na odbiorze, transporcie oraz oczyszczeniu ścieków komunalnych (nie przemysłowych). d. gospodarka odpadami – zadanie to obejmuje odbiór, transport, segregację, utylizację, recycling i składowanie odpadów komunalnych (nie przemysłowych) oraz budowę, użytkowanie i rekultywację składowisk odpadów. e. oczyszczanie miejsc publicznych – ze śmieci i odpadów. f. ochrona środowiska – gminy m. in.: moniturują stan lokalnego środowiska; stanowią prawne formy ochrony przyrody (np. pomniki przyrody); prowadzą edukację ekologiczną ludności; usuwają odpady, które trafiły do środowiska (np. usuwają dzikie wysypiska), prowadzą sanację zniszczonych ekosystemów (np. zalesienia); wspierają termomodernizację i wykorzystanie alternatywnych źródeł energii. g. opieka i edukacja przedszkolna – gminy świadczą takie usługi dla dzieci w wieku od 3 do 5 lat. h. edukacja podstawowa – to znaczy edukacja w szkołach podstawowych, i. edukacja gimnazjalna – to znaczy edukacja w gimnazjach (po szkole podstawowej), 7 j. pomoc społeczna – to zadanie gminy polega m. in. na: wypłacaniu stałych zasiłków dla osób, których dochody są mniejsze niż minimum socjalne (ok. 800 zł, czyli 200 Euro miesięcznie); wypłacamiu jednorazowych zasiłków osobom, które są tymczasowo w trudnej sytuacji (np. powodzianom); przeciwdziałaniu patologiom społecznym (np. alkoholizm, narkomania, przemoc). k. kultura i sztuka – to zadanie polega na organizowaniu działalności w zakresie kultury i sztuki oraz wspieraniu innych podmiotów, które się tym zajmują. l. sport i rekreacja – realizacja tego zadania polega m.in. na: budowie ogólnodostępnej infrastruktury sportowej i rekreacyjnej (np. boisk, sal gimnstycznych, ścieżek rowerowych); organizowaniu działalności sportowej i rekreacyjnej (np. gminne kluby sportowe); wspieraniu innych organizacji zajmujących się sportem i rekreacją (np. sportowych NGO); promowaniu sportu i rekreacji. m. zieleń gminna – zadanie to obejmuje zakładanie i utrzymanie parków, skwerów i roślin przy drogach, n. mieszkalnictwo – zadanie to polega na budowie, wynajmowaniu mieszkańcom gminy i sprzedaży mieszkań komunalnych. o. budowa i utrzymanie gminnych dróg oraz infrastruktury towarzyszącej drogom (mosty, oznakowanie, oświetlenie, sygnalizacja, parkingi). p. zapewnienie porządku i bezpieczeństwa publicznego – w tym np. kontrola ruchu drogowego, monitoring wizualny miejsc publicznych, kontrola handlu, pomoc poszkodowanym w czasie powodzi itp. q. prowadzenie bibliotek. r. opieka nad zabytkami – zadanie to obejmuje np. remonty obiektów zabytkowych i wspieranie innych podmiotów w opiece nad zabytkami. s. promocja gminy – to znaczy promocja turystyczno-rekreacyjna, promocja inwestycyjna, promocja usług komunalnych. t. komunikacja publiczna – realizacja tego zadania polega na przewozach mieszkańców na terenie gminy. Ta lista zadań nie jest pełna, ale zawiera najważniejsze z zadań własnych. Nie wszystkie z nich są obowiązkowe. Władze państwowe określiły, które z nich muszą być przez gminy realizowane zawsze, a które wtedy gdy władze lokalne uznają, że istnieją potrzeby w tym zakresie. Na przykład, zadaniem obligatoryjnym jest prowadzenie szkół podstawowych, a fakultatywnym komunikacja publiczna. 2. zadania zlecone – są to zadania zlecone gminom przez władze państwowe. Mogą to być zadania: a. zlecone ustawowo, a zatem obowiązkowe dla wszystkich polskich gmin, takie jak np.: ewidencja ludności, wydawanie dowodów osobistych, ewidencja podmiotów gospodar8 czych, prowadzenie spraw dotyczących zgromadzeń publicznych, organizacja wyborów do polskiego Sejmu, Senatu i na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. b. zlecone w drodze porozumienia, czyli dobrowolne, takie jak np.: opieka nad cmentarzami i grobami wojskowymi, lub pośrednictwo w przyjmowaniu dokumentów o wydanie paszportu i odbiór paszportu. Niezależnie od tego w jaki sposób zadanie jest zlecane, władze państwowe mają obowiązek przekazania gminie odpowiednich środków na realizację tego zadania. 3. zadania fakultatywne – są to zadania wynikające z kompetencji generalnej. Kompetencja generalna to przepis, który mówi, że gmina może realizować każdą działalność, która nie jest zarezerwowana prawnie dla innych podmiotów. Gminy realizują zatem wiele zadań innych niż wcześniej wymienione, takich jak np.: wydawanie gazet, prowadzenie szkół wyższych, prowadzenie hoteli, prowadzenie placówek medycznych, budowa pomników i inne. Zakres zadań fakultatywnych zależy od zamożności gminy i od chęci władz do ich realizacji. 6.2. Źródła finansowania gmin Skąd polskie gminy biorą pieniądze na realizację tych wszystkich? Źródeł jest wiele. Są to m. in: 1. podatek od nieruchomości – zależy od powierzchni nieruchomości i sposobu jej wykorzystywania. 2. podatek rolny – zależy od powierzchni gruntu rolnego i sposobu jego wykorzystywania. 3. podatek leśny – zależy od powierzchni i rodzaju lasu. 4. podatek od środków transportowych – dotyczy pojazdów inne niż samochody osobowe do 3,5 tony i zależy od rodzaju pojazdu. 5. podatek od spadków i darowizn. 6. opłata targowa – za korzystanie z targowisk. 7. 39,34% podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT), zamieszkałych na terenie gminy. PIT w Polsce wynosi 18% od dochodów do ok. 85 tys. zł (ok 21 tys. Euro) i 32% od dochodów wyższych. 8. 6,71% podatku dochodowego od podmiotów gospodarczych (CIT), posiadających siedzibę na terenie gminy. CIT w Polsce wynosi 19% od dochodów. 9. dochody z majątku gminy – czyli z wynajmu i sprzedaży nieruchomości należących do gminy. 10. subwencja ogólna z budżetu państwa – przekazywana co roku i zależna m. in. od liczby mieszkańców, liczby uczniów i wysokości pozostałych dochodów. 11. dotacje celowe z budżetu państwa – przekazywane na realizację konkretnych przedsięwzięć. 12. środki z Unii Europejskiej – przekazywane na realizację konkretnych przedsięwzięć. 13. środki z samoopodatkowania mieszkańców – mieszkańcy gminy mogą w referendum podjąć decyzję o obciążeniu się dodatkowym podatkiem na zrealizowanie konkretnego przedsięwzięcia. 9 14. wpływy z opłat mieszkańców i przedsiębiorstw za część usług jakie świadczy dla nich gmina oraz należące do gminy przedsiębiorstwa i inne jednostki. 10 6.3. Władze gmin Po omówieniu dochodów gmin, nadszedł czas na omówienie władz, które tym wszystkim w gminie zarządzają. Władze gminy składają się z dwóch organów: stanowiącego i wykonawczego. 1. Organem stanowiącym gminy wiejskiej jest rada gminy, gminy miejskiej – rada miasta, a gminy miejsko-wiejskiej – rada miasta i gminy. Różnice między nimi dotyczą tylko nazwy, a zatem w dalszej części wykładu posługiwał się będę przykładem rady gminy, ale wszystko co powiem będzie dotyczyło również rady miasta oraz rady miasta i gminy. 2. Rada gminy wybierana jest przez mieszkańców gminy. Głosowanie jest powszechne i tajne. Kadencja rady trwa 4 lata. Radnym może zostać każdy, kto ukończył 18 lat, zamieszkuje w gminie i nie jest pozbawiony praw wyborczych. Nie musi być to Polak, wystarczy że jest obywatelem Unii Europejskiej. Rada liczy od 12 do 60 radnych, w zależności od liczby mieszkańców gminy. Kandydatów na radnych wystawiają komitety wyborcze. Każdy może założyć komitet wyborczy. Komitety wyborcze dużych partii politycznych wystawiają kandydatów we wszystkich gminach, ale komitetów takich jest mało. Większość kandydatów to kandydaci małych, kilkuosobowych, lokalnych komitetów wyborczych, nawet wystawiających jednego kandydata. Wszystkie wydatki na kampanię mogą być płacone tylko przez komitet wyborczy. Każdy kto chce dać kandydatowi pieniądze na kampanię musi je wpłacić na konto komitetu wyborczego. Nawet kandydat też nie może bezpośrednio płacić swoimi pieniędzmi. Najpierw musi je wpłacić na konto komitetu. Wszystkie wydatki komitetów wyborczych są jawne i kontrolowane przez Państwową Komisję Wyborczą. Dzięki temu korupcja wyborcza jest rzadkością. 3. Radni otrzymują dietę, która jest zryczałtowanym zwrotem kosztów ponoszonych przez nich w związku z pełnieniem funkcji radnego, i która nie jest opodatkowana. Wynosi ona od kilkuset do prawie 3 tys. złotych (od ok. 200 Euro do ok. 750 Euro) miesięcznie i jest zależna od liczby mieszkańców gminy oraz funkcji pełnionych przez radnego. Pracodawca (nie ważne czy prywatny, czy publiczny) musi zwolnić radnego z obowiązku wykonywania pracy w dniach gdy radny pełni swoje funkcje. Ponadto, nie może zwolnic go z pracy bez zgody jego rady. Radni co roku ujawniają cały swój majątek, najważniejsze źródła jego pochodzenia oraz wszystkie swoje długi. Ich oświadczenia majątkowe są jawne i każdy może zobaczyć je w Internecie. Podanie nieprawdy w oświadczeniu majątkowym jest karalne. Uprawnione organy państwa dokonują kontroli ich prawdziwości. System ten mocno redukuje korupcję. 4. Podstawową funkcją rady gminy jest podejmowanie najważniejszych decyzji dotyczących realizacji zadań gminy. Decyzje te mają postać uchwał i przyjmowane są w drodze głosowań jawnych zwykłą większością głosów. Każda uchwała powierzana jest do wykonania drugiemu organowi gminy, który jest organem wykonawczym. Do jego omawiania przejdę za chwilę. 11 5. Radni gminy wybierają spośród siebie przewodniczącego rady gminy oraz od 1 do 3 wiceprzewodniczących. Przewodniczący: a. zwołuje obrady rady gminy, b. przygotowuje program obrad rady gminy, c. prowadzi obrady rady gminy, d. przeprowadza głosowania, e. reprezentuje radę gminy na zewnątrz. Wiceprzewodniczący zastępują przewodniczącego gdy jest on nieobecny. 6. W ramach rady gminy funkcjonują komisje, które radni wybierają spośród siebie. Komisja rady to grupa radnych (od kilku do kilkunastu) zajmująca się daną częścią zadań gminy lub kontrolą działalności organu wykonawczego. Komisja służąca do tej kontroli to komisja rewizyjna, która jest obowiązkowa. Liczba i zakres działalności pozostałych zależy od radnych. Przykładowe komisje to: komisja budżetowa; komisja rozwoju gospodarczego; komisja oświaty; komisja turystyki, sportu i rekreacji, komisja spraw społecznych, komisja ochrony środowiska, komisja porządku i bezpieczeństwa publicznego itp. Komisje pracują poza posiedzeniami rady gminy. Najczęściej, przygotowują projekty uchwał rady gminy oraz opinie projektów uchwał przygotowanych przez inne podmioty. Opinie te odczytywane są potem podczas posiedzeń rady gminy i stanowią sugestię dla pozostałych radnych jak mają głosować. Przejdźmy teraz do drugiego organu gminy – organu wykonawczego. 1. Organ wykonawczy gminy jest jednoosobowy – w gminie wiejskiej jest to wójt, w gminie miejsko-wiejskiej oraz małej i średniej gminie miejskiej jest to burmistrz, a w dużej gminie miejskiej – prezydent miasta. Różnice między nimi dotyczą tylko nazwy, a zatem w dalszej części wykładu posługiwał się będę przykładem wójta, ale wszystko co powiem będzie dotyczyło również burmistrza oraz prezydenta miasta (z wyjątkiem miast na prawach powiatu). 2. Wójt wybierany jest przez mieszkańców gminy w wyborach bezpośrednich, powszechnych, jawnych, na czteroletnią kadencję. Wójtem może zostać każdy, kto ma obywatelstwo Polskie, ukończył 25 lat i nie jest pozbawiony praw wyborczych. Zasady wystawiania kandydatów na wójtów i finansowania kampanii wyborczej są takie same jak w przypadku kandydatów na radnych. Z chwilą wyboru Wójt przestaje pracować u dotychczasowego pracodawcy, albo zaprzestaje prowadzenia działalności gospodarczej. Za swoją pracę otrzymuje wynagrodzenie, które wynosi od kilku do kilkudziesięciu tysięcy złotych (od ok. 1200 Euro do ok. 9000 Euro) miesięcznie. Ustala je rada gminy i jest ono zależne od wielkości gminy oraz jej dochodów. Wójt może samodzielnie powołać swoich zastępców w liczbie zależnej od liczby mieszkańców gminy. Najczęściej jest ich 12 od 1 do 2. Ich wynagrodzenia są niewiele niższe. Podobnie jak radni, wójt i jego zastępcy składają oświadczenia majątkowe. 3. Wójt podejmuje wszystkie decyzje jednoosobowo w postaci zarządzeń. Podstawowe funkcje wójta to: a. wykonywanie uchwał, czyli decyzji rady gminy, b. przygotowywanie projektów uchwał rady gminy, c. gospodarowanie majątkiem należącym do gminy, d. wykonywanie budżetu (np. ściąganie podatków i wydawanie pieniędzy na inwestycje), e. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. 6.4. Metody realizacji zadań gmin 4. Podstawowym narzędziem wójta i jego zastępców służącym do wykonywania ww. funkcji jest urząd gminy (gminy wiejskie), urząd miasta i gminy (gminy miejsko-wiejskie), urząd miasta (gminy miejskie). Urząd ten to jednostka organizacyjna (instytucja publiczna) podzielona wewnętrznie na departamenty, wydziały i referaty, którym przyporządkowano planowanie, organizowanie, wykonywanie, powierzanie i monitorowanie danej części zadań gminy. Prawo nie określa z jakich komórek powinien składać się urząd gminy. Decyzje w tym zakresie podejmują władze gminy. Najczęściej spotykane wydziały w urzędach gmin to: wydział spraw obywatelskich, wydział finansów, wydział oświaty, wydział inwestycji, wydział gospodarki nieruchomościami, wydział ochrony środowiska, wydział gospodarki komunalnej. 5. Wójt bezpośrednio nie organizuje pracy urzędu gminy i nie zarządza jego zasobami ludzkimi. Do tego celu służy sekretarz gminy, który mu podlega. Jest on po wójcie, najwyższym rangą urzędnikiem samorządowym w gminie. Jest zatrudniony na umowę o pracę i musi być bezpartyjny. 6. Nie wszystkie zadania gminy mogą być wykonane przez urząd gminy. Z tego powodu wójt posiada do dyspozycji szereg innych podmiotów stanowiących własność gminy. Formy organizacyjnoprawne tych podmiotów to zakład budżetowy, spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa, spółka komandytowo-akcyjna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka akcyjna. W większości przypadków władze lokalne same decydują ile takich podmiotów gmina posiada, jaki jest ich zakres działalności i jaka jest ich forma organizacyjno-prawna. Do najczęściej spotykanych podmiotów należących do gmin należą: a. przedszkola – świadczą usługi opiekuńcze, edukacyjne, wychowawcze. b. szkoły podstawowe – świadczą usługi edukacyjne i wychowawcze. c. gimnazja – świadczą usługi edukacyjne i wychowawcze. d. biblioteki – prócz wypożyczania książek zajmują się edukacją medialną. 13 e. Gminny (Miejski) Ośrodek Pomocy Społecznej – świadczy usługi w zakresie prewencji i rozwiązywania problemów społecznych oraz opieki społecznej. f. Gminny (Miejski) Dom Kultury – organizuje własną i wspiera cudzą działalność w zakresie kultury i sztuki. g. Gminny (Miejski) Ośrodek Sportu i Rekreacji – organizuje własną i wspiera cudzą działalność w zakresie sportu i rekreacji. h. Gminne (Miejskie) Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej – prowadzi gospodarkę odpadami komunalnymi, oczyszcza gminę ze śmieci. i. Gminny (Miejski) Zakład Komunikacyjny – świadczy usługi w zakresie zbiorowego przewozu ludności. j. Gminne (Miejskie) Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji – zajmuje się dostawą wody, odbiorem ścieków komunalnych i ich oczyszczaniem. k. Zakład Zieleni Gminnej (Miejskiej) – zajmuje się utrzymaniem parków i zieleni w innych miejscach publicznych oraz przy drogach gminnych. l. Gminny (Miejski) Zarząd Dróg – zajmuje się budową, remontami i utrzymaniem gminnych dróg oraz infrastruktury okołodrogowej (mosty, wiadukty, chodniki, oznakowanie, sygnalizacja świetlna itp.), a także organizacją ruchu drogowego. m. Cmentarz Komunalny – wszyscy wiemy czym się zajmuje cmentarz . n. Straż Gminna (Miejska) – zapewnia porządek i bezpieczeństwo publiczne, wspomaga Policję, kontroluje ruch drogowy oraz prowadzi edukację ludności. o. Gminny (Miejski) Zakład Gospodarki Mieszkaniowej – zajmuje się remontami, utrzymaniem i wynajmowaniem mieszkań w budynkach należących do gminy. 7. Tworzenie własnych podmiotów to nie jedyny sposób wykonywania zadań przez polskie gminy. Powszechnie stosowane są też metody takie jak: a. realizacja zadań poprzez nabywanie dóbr lub usług od przedsiębiorstw prywatnych, organizacji pozarządowych lub osób fizycznych. Jeśli zlecenie ma mniejszą wartość niż 14000 Euro decyzję o wyborze dostawcy usługi lub towaru niezależnie podejmuje wójt. Najczęściej, zanim ją podejmie, pracownicy urzędu porównują kilka ofert i rekomendują wybór najlepszej. Jeśli zlecenie ma wartość wyższą, stosuje się przepisy ustawy o zamówieniach publicznych. Zobowiązuje ona wszelkie podmioty publiczne do przeprowadzenia publicznego, jawnego, obiektywnego, bezstronnego przetargu, w którym udział może wziąć każdy oferent z Unii Europejskiej. Samorządy kupują np.: budowę dróg i infrastruktury okołodrogowej, usługi finansowe, usługi planistyczne, usługi transportowe, usługi remontowo-budowlane, usługi szkoleniowe, komputery i oprogramowanie, pojazdy, materiały promocyjne oraz energię elektryczną. 14 b. powierzenie realizacji zadań przedsiębiorcom prywatnym, organizacjom pozarządowym lub osobom fizycznym. Chodzi tu o przekazanie wykonawcy realizacji danego zadania gminy na jakiś okres czasu. Za realizację zadania wykonawca otrzymuje regularną zapłatę od gminy. Wyboru wykonawcy dokonuje się w taki sam sposób jak wcześniej przedstawiony. Odpowiedzialność za prawidłową realizację zadania dalej ciąży jednak na gminie. Dlatego gmina stale kontroluje wykonawcę i jakość realizacji powierzonego zadania. Najczęściej powierza się utrzymanie parków i innej zieleni gminnej, opiekę nad osobami starszymi i chorymi, prowadzenie portali internetowych gmin, oczyszczanie miasta oraz utrzymanie wodociągów i kanalizacji. Analizy dowodzą, że powierzenie realizacji niektórych zadań wiąże się ze znacznie mniejszymi wydatkami niż wtedy, gdy jest ono realizowane przez samorząd. Z tego powodu to rozwiązanie uznaje się za dobre i jest coraz częściej stosowane w polskiej praktyce samorządowej. Jako ciekawostkę mogę powiedzieć, że w chwili obecnej rozpoczął się eksperyment przekazania przez samorząd województwa dolnośląskiego (w którym mieszkam) wszystkich dróg wojewódzkich (2400 km) firmie prywatnej na 10 lat. Jej obowiązkiem będzie ich kompleksowe wyremontowanie w ciągu 4 pierwszych lat, bieżące naprawianie przez cały okres oraz utrzymanie i odśnieżanie. Zakłada się, że takie rozwiązanie pozwoli zaoszczędzić w tym okresie ok. 35 mln Euro publicznych pieniędzy. Jeśli eksperyment będzie się sprawdzał już w pierwszych latach, drogą tą pójdą inne polskie samorządy – gminy, powiaty i województwa. c. zakup dóbr lub usług od podmiotów należących do gmin sąsiednich na bazie swobodnie wynegocjowanej umowy. Metodę tą najczęściej stosuje się gdy samodzielna realizacja danego zadania przez samorząd nie jest możliwa, lub gdy koszty samodzielnej realizacji byłyby nieracjonalnie wysokie. Np. gminy, które mają mało mieszkańców kupują usługi przewozu ludności od zakładów komunikacyjnych należących do sąsiednich dużych gmin, albo gminy, które mają małe zasoby wody kupują wodę pitną od przedsiębiorstw wodociągowych należących do gmin sąsiednich. d. tworzenie przez dwie lub większą liczbę gmin podmiotów wspólnych. Takie podmioty wykonują te same gminne zadania na obszarze wszystkich gmin-założycieli. To rozwiązanie stosuje się w celu osiągnięcia tzw. korzyści skali, a przez to redukcji jednostkowych kosztów wykonania zadań. W ostatnich latach tworzy się w Polsce coraz więcej takich międzykomunalnych podmiotów, w dziedzinach takich jak np. kanalizacja i oczyszczanie ścieków, gospodarka odpadami i promocja. e. koncesjonowanie. Niektóre z zadań gminy mogą być realizowane samodzielnie przez gminę lub przez prywatną firmę, która uzyska od gminy stosowne zezwolenie – koncesję. Firma, która uzyskała koncesję jest stale kontrolowana przez gminę. Kontrola ma na celu sprawdzenie, czy koncesjonowana działalność jest prowadzona zgodnie z przepisami pra15 wa oraz umową koncesji. Przedsiębiorca prywatny płaci gminie za koncesję i co roku za przedłużenie koncesji. Decyduje się on na taki koszt dlatego, że koncesjonowana działalność przynosi mu zysk. Za to co robi płacą mu ci mieszkańcy gminy, którzy korzystają z koncesjonowanych usług. W praktyce koncesje wydawane są np. na gospodarowanie odpadami komunalnymi (odbiór, transport, składowanie, utylizacja i recycling) oraz na prowadzenie targowisk. f. powierzanie w zarząd. Ta metoda realizacji zadań polega na powierzeniu zarządzania podmiotem gospodarczym należącym do gminy prywatnej firmie. Podmiot ten otrzymuje wynagrodzenie od gminy zgodnie z zasadami ustalonymi w umowie zarządu. Może to być część zysku osiągniętego przez gminne przedsiębiorstwo, albo wynagrodzenie zależne od utrzymania niskich kosztów, lub wysokiej jakości usług, lub od innych parametrów. Wybór firmy zarządzającej odbywa się na zasadach określonych przez wspomnianą już ustawę o zamówieniach publicznych. Gminy najczęściej powierzają w zarząd przedsiębiorstwa gospodarki komunalnej, zakłady gospodarki mieszkaniowej, przedsiębiorstwa komunikacji miejskiej oraz przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Metoda ta stosowana jest jednak rzadko. Wybiera się ją wtedy, gdy powierzenie zarządu ma przynieść wyższą jakość zarządzania niż to miało miejsce dotychczas. g. partnerstwo publiczno-prywatne. Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) to określenie wspólnej działalności gospodarczej podmiotu publicznego i prywatnego. Korzyścią dla podmiotu publicznego (w tym wypadku gminy) jest pozyskanie prywatnego kapitału do realizacji publicznych zadań, a także podniesienie jakości zarządzania dzięki zaangażowaniu podmiotu prywatnego. Korzyść dla podmiotu prywatnego to zysk. Istnieje wiele form PPP. Przedstawię Państwu 3 przykłady takiego partnerstwa. Załóżmy, że w gminie potrzebny jest aquapark, a władze lokalne nie mają dość pieniędzy by samodzielnie go wybudować. Możliwe są tu następujące partnerstwa: i. gmina i prywatna firma zakładają spółkę - aquapark. Gmina wykłada 51% kapitału i obejmuje 51% akcji, a firma 49% kapitału i obejmuje 49% akcji. Obie strony partycypują w przyszłych zyskach i stratach proporcjonalnie do udziałów, ale decydujące słowo należy zawsze do gminy. ii. firma samodzielnie zakłada spółkę (aquapark) i wykłada na nią 100% kapitału, ale pod warunkiem zobowiązania się gminy do zakupu co roku usług o wartości 1 mln zł (250 tys. Euro) w tym aquaparku, przez 20 lat. Dla firmy nie jest ważne co gmina zrobi z zakupionymi usługami. Gmina może je np. wykorzystać jako zajęcia uczniów gminnych szkół, lub po prostu sprzedać komuś innemu. iii. firma samodzielnie buduje aquapark i wykłada na niego 100% kapitału, ale nie prowadzi na nim działalności. Robi to pod warunkiem zobowiązania się gminy do 16 wynajęcia budynku aquaparku np. na co najmniej 10 lat za 500 tys. zł (125 tys. Euro) rocznie. Potem firma będzie sama prowadzić działalność albo znajdzie innego najemcę. 6. Zadania i wewnętrzna organizacja powiatów 6.5. Zadania powiatów ziemskich Omówioną mamy wewnętrzną organizację gmin. Skoncentrujmy się teraz na powiatach. Jak już wspomniałem w Polsce są 2 rodzaje powiatów – ziemskie i grodzkie. Mają one różne zakresy zadań i różną organizację wewnętrzną. Zacznijmy od powiatu ziemskiego, czyli takiego, w skład którego wchodzi od kilku do kilkunastu gmin. Wśród zadań takiego powiatu, podobnie jak w gminach, znajdują się: 1. zadania własne – czyli takie zadania, które zostały określone dla wszystkich polskich powiatów przez władze państwowe. Zadania mają charakter ponadlokalny i są to np.: a. edukacja na poziomie średnim – w szkołach ponadgimnazjalnych. b. edukacja specjalna – nieco później wyjaśnię Państwu na czym to polega. c. lecznictwo wymagające pobytu w szpitalu. d. pomoc społeczna – w zakresie opieki i zamieszkania oraz przeciwdziałania patologiom. e. wspieranie funkcjonowania rodzin. f. pomoc osobom niepełnosprawnym. g. budowa i utrzymanie powiatowych dróg oraz infrastruktury towarzyszącej drogom (mosty, oznakowanie, oświetlenie, sygnalizacja, parkingi). h. usługi kartograficzne. i. administracja architektoniczno-budowlana. j. administracja w zakresie leśnictwa i rybactwa śródlądowego. k. przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy. l. ochrona praw konsumenta. 2. zadania zlecone – czyli zadania zlecone powiatom przez władze państwowe. Pomijając, które z nich są obowiązkowe, a które dobrowolne można powiedzieć, że mogą to być zadania m. in. z zakresu: a. pomocy dla uchodźców, b. ubezpieczenia zdrowotnego bezrobotnych bez zasiłku, c. utrzymanie jednostek straży pożarnej, 17 d. opracowanie planów funkcjonowania powiatu w sytuacji ataku terrorystycznego lub działań wojennych. 6.6. Źródła finansowania powiatów ziemskich Kilka zdań warto poświęcić źródłom pieniędzy wydawanych na realizację powiatowych zadań. Są to przede wszystkim: 1. 10% podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT), zamieszkałych na terenie powiatu. 2. 1,4% podatku dochodowego od podmiotów gospodarczych (CIT), posiadających siedzibę na terenie powiatu. 3. subwencja z budżetu państwa – przekazywana co roku i zależna m. in. od liczby mieszkańców i liczby uczniów. 4. dotacje celowe z budżetu państwa – przekazywane na realizację konkretnych przedsięwzięć. 5. środki z Unii Europejskiej – przekazywane na realizację konkretnych przedsięwzięć. 6. dochody z majątku powiatu – czyli z wynajmu i sprzedaży nieruchomości należących do powiatu. 7. wpływy z opłat mieszkańców i przedsiębiorstw za część usług jakie świadczy dla nich powiat oraz należące do powiatu przedsiębiorstwa i inne jednostki. 6.7. Władze powiatów ziemskich Możemy teraz przejść do omawiania władz powiatu ziemskiego. Analogicznie jak w przypadku gmin, władza powiatu ziemskiego składa się z dwóch organów: stanowiącego i wykonawczego. 1. Organem stanowiącym powiatu ziemskiego jest rada powiatu. Rada ta wybierana jest przez mieszkańców powiatu. Głosowanie jest powszechne i tajne. Kadencja rady trwa 4 lata. Radnym może zostać każdy, kto ukończył 18 lat, zamieszkuje w powiecie i nie jest pozbawiony praw wyborczych. Kandydat musi mieć obywatelstwo polskie. Rada liczy od 15 do 29 radnych, w zależności od liczby mieszkańców powiatu. Organizacja wyborów do rady powiatu jest taka sama jak organizacja wyborów do rad gmin – te same komitety wyborcze, te same zasady finansowania i te same zasady kontroli. 2. Podobnie jak w przypadku radnych gmin, radni powiatu otrzymują dietę, która wynosi od ok. 1 tys. zł do prawie 3 tys. zł (od ok. 250 Euro do ok. 750 Euro) miesięcznie i jest zależna od liczby mieszkańców powiatu oraz funkcji pełnionych przez radnego. Radny powiatowy, tak samo jak 18 radny gminny, może bez konsekwencji opuszczać miejsce pracy w celu pełnienia swoich funkcji, a co roku ujawnia cały swój majątek i długi. 3. Analogicznie jak w przypadku rady gminy, rada powiatu podejmuje najważniejsze decyzje dotyczące realizacji zadań powiatu ziemskiego. Decyzje te mają postać uchwał i przyjmowane są w drodze głosowań jawnych zwykłą większością głosów. Każda uchwała powierzana jest do wykonania drugiemu organowi powiatu, który jest organem wykonawczym (za chwilę go omówię). Tak jak w gminie, radni powiatu wybierają spośród siebie przewodniczącego rady powiatu i wiceprzewodniczących. Ich funkcje są takie same jak w przypadku przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy. Podobnie jak w radzie gminy, tak i tu radni powołują komisje. Jedna z nich to obowiązkowa komisja rewizyjna służąca do kontroli organu wykonawczego. Teraz czas na drugi organ władz powiatu ziemskiego – organ wykonawczy. 1. Organ wykonawczy powiatu ziemskiego jest zupełnie inny niż organ wykonawczy gminy. W powiecie ziemskim jest to zarząd powiatu – organ kilkuosobowy. Zarząd powiatu wybiera rada powiatu spośród swoich członków. Rada powiatu decyduje także, kto będzie pełnił poszczególne funkcje w zarządzie powiatu, a są one następujące: przewodniczący zarządu powiatu (nazywany starostą), wiceprzewodniczący zarządu powiatu (nazywany wicestarostą) oraz do 3 członków zwyczajnych zarządu powiatu. Za swoją pracę członkowie zarządu otrzymują wynagrodzenie od ok. 5 tys. zł do ok. 15 tys. zł (od ok. 1250 Euro do ok. 3750 Euro) miesięcznie i jest ono zależne od liczby mieszkańców powiatu oraz pełnionej funkcji. 2. Zarząd powiatu podejmuje wszystkie decyzje wspólnie, podczas specjalnych posiedzeń, w formie uchwał zarządu powiatu. Podstawowe funkcje zarządu powiatu to: a. wykonywanie uchwał, czyli decyzji rady powiatu, b. przygotowywanie projektów uchwał rady powiatu, c. gospodarowanie majątkiem należącym do powiatu, d. wykonywanie budżetu (np. ściąganie podatków i wydawanie pieniędzy na inwestycje), e. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. 6.8. Metody realizacji zadań powiatów ziemskich 1. Podstawowym narzędziem zarządu powiatu służącym do wykonywania ww. funkcji jest starostwo powiatowe. Podobnie jak urząd gminy, starostwo to jednostka organizacyjna (instytucja publiczna) podzielona wewnętrznie na departamenty, wydziały i referaty, którym przyporządkowano planowanie, organizowanie, wykonywanie, powierzanie i monitorowanie danej części zadań powiatu 19 ziemskiego. Wewnętrzna organizacja starostwa powiatowego jest zależna od woli zarządu powiatu. 2. Tak jak w gminie, zarząd powiatu bezpośrednio nie organizuje pracy starostwa powiatowego i nie zarządza jego zasobami ludzkimi. Do tego celu służy sekretarz powiatu, który podlega staroście. Jest zatrudniony na umowę o pracę i musi być bezpartyjny. 3. Nie wszystkie zadania powiatu ziemskiego mogą być wykonane przez starostwo powiatowe. Z tego powodu zarząd powiatu posiada do dyspozycji szereg innych podmiotów stanowiących własność powiatu ziemskiego. Formy organizacyjno-prawne tych podmiotów są takie same jak w przypadku gmin. Władze same decydują ile takich podmiotów powiat ziemski posiada, jaki jest ich zakres działalności i jaka jest ich forma organizacyjno-prawna. Do najczęściej spotykanych podmiotów należących do powiatów ziemskich należą: a. szkoły średnie ogólnokształcące (licea). b. szkoły specjalne (podstawowe, gimnazja, średnie) – kształcą i wychowują dzieci oraz młodzież, której stan zdrowia nie pozwala na edukację w szkołach zwykłych. c. szpitale powiatowe – świadczą usługi medyczne. d. Powiatowy Urząd Pracy – świadczy usługi w zakresie rejestracji bezrobotnych, pośrednictwa pracy, aktywizacji zawodowej oraz wypłaca zasiłki. e. domy pomocy społecznej – świadczą usługi w zakresie stałego pobytu oraz opieki nad osobami chorymi i w zaawansowanym wieku. f. Zarząd Dróg Powiatowych – zajmuje się budową, remontami i utrzymaniem powiatowych dróg oraz infrastruktury okołodrogowej (mosty, wiadukty, chodniki, oznakowanie, sygnalizacja świetlna itp.), a także organizacją ruchu drogowego. g. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej – sporządza, aktualizuje i udostępnia szczegółowe mapy powiatu ziemskiego. h. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie – sprawuje opiekę nad rodzinami dotkniętymi patologiami społecznymi, organizuje rodziny zastępcze, wspomaga niepełnosprawnych, kombatantów i repatriantów. i. domy dziecka – które są miejscami zamieszkania dzieci i młodzieży pozbawionych opieki rodzicielskiej. j. poradnie psychologiczno-pedagogiczne – prowadzą dla dzieci i młodzieży: terapie zaburzeń psychologicznych, planowanie kariery zawodowej, profilaktykę uzależnień, pomoc w rozwiązywaniu problemów rodzinnych. k. domy wczasów dziecięcych - okresowego przebywają w nich dzieci fizycznie słabe i z terenów ekologicznie zagrożonych. 4. Tak jak w przypadku gmin, prócz tworzenia własnych podmiotów powiaty ziemskie stosują szereg innych metod realizacji swoich zadań. Przypomnę, że są to: 20 a. realizacja zadań poprzez nabywanie dóbr lub usług od przedsiębiorstw prywatnych, organizacji pozarządowych lub osób fizycznych, b. powierzenie realizacji zadań przedsiębiorcom prywatnym, organizacjom pozarządowym lub osobom fizycznym, c. zakup dóbr lub usług od podmiotów należących do powiatów sąsiednich na bazie swobodnie wynegocjowanej umowy, d. tworzenie przez dwa lub większą liczbę powiatów podmiotów wspólnych, e. koncesjonowanie, f. powierzanie w zarząd, g. partnerstwo publiczno-prywatne. 6.9. Powiaty grodzkie Przedstawiłem Państwu organizację wewnętrzną powiatu ziemskiego. Jak już wcześniej wspomniałem, powiat grodzki ma zupełnie inną konstrukcję. Jest to taki powiat, który jest jednocześnie gminą miejską. Samorząd ten wykonuje zatem na swoim terytorium wszystkie zadania gminne i wszystkie zadania powiatowe. Posiada wszystkie dochody takie jakie mają powiaty ziemskie oraz wszystkie dochody, które posiadają gminy. Inaczej mówiąc, to „dwa w jednym” – gmina i powiat w jednym organizmie. Powiat grodzki również posiada dwa organy władzy: stanowiący i wykonawczy. 1. Organem stanowiącym powiatu grodzkiego jest rada miasta. Wybierana jest tak, jak rada każdej innej gminy wiejskiej, miejskiej, czy miejsko-wiejskiej, a radni mają taki sam status jak wszyscy inni radni. Ma takie same komisje i przewodniczącego. Jednak taka rada podejmuje wszystkie najważniejsze decyzje dotyczące realizacji zadań gminnych i zadań powiatowych na obszarze powiatu grodzkiego. 2. Organem wykonawczym powiatu grodzkiego jest prezydent miasta. Wybierany jest tak jak wójt, burmistrz, czy prezydent zwykłego miasta i ma taki sam jak oni status. Jednak posiada jednocześnie wszystkie kompetencje takie jak każdy wójt, burmistrz, czy prezydent zwykłego miasta oraz wszystkie kompetencje takie jak cały zarząd powiatu. Wykonuje zatem wszystkie uchwały rady miejskiej dotyczące realizacji zadań gminnych i zadań powiatowych. 3. Podstawowym narzędziem prezydenta miasta w powiecie grodzkim, które służy mu do wykonywania ww. funkcji jest urząd miasta. Jednak taki urząd miasta jest „sumą” urzędu miasta w zwykłym mieście i starostwa powiatowego w powiecie ziemskim. 4. Analogicznie, jak w przypadku gmin i powiatów ziemskich, urząd miasta w powiecie grodzkim nie wystarczy do zrealizowania wszystkich zadań. Dlatego też, prezydent miasta dysponuje szeregiem innych podmiotów stanowiących własność powiatu. Jak zapewne się Państwo domyślają, są 21 to jednocześnie wszystkie podmioty, które występują w gminach oraz wszystkie podmioty, które występują w powiatach ziemskich. Oczywiście, prócz nich stosuje się wszystkie inne, omówione już metody realizacji zadań: nabywanie, powierzanie, tworzenie podmiotów wspólnych, koncesjonowanie, powierzanie w zarząd i partnerstwo publiczno-prywatne. 22 7. Zadania i wewnętrzna samorządu województwa 7.1. Zadania województw Nadszedł czas na omówienie samorządu województwa. Do jego zadań należą: 1. zadania własne – czyli takie zadania, które zostały określone dla wszystkich polskich województw przez władze państwowe. Zadania mają charakter regionalny i są to np.: a. określenie i realizacja strategii rozwoju województwa. b. lecznictwo wymagające specjalistycznej hospitalizacji. c. kultura i ochrona jej dóbr. d. modernizacja terenów wiejskich. e. gospodarka wodna – np. poprzez regulację rzek. f. budowa i utrzymanie wojewódzkich dróg oraz infrastruktury towarzyszącej drogom (mosty, oznakowanie, oświetlenie, sygnalizacja, parkingi). g. regionalny pasażerski transport kolejowy. h. podwyższanie poziomu innowacyjności województwa. i. kształtowanie świadomości narodowej i obywatelskiej. j. szkolnictwo wyższe. 2. zadania zlecone – czyli zadania zlecone województwom przez władze państwowe. Pomijając, które z nich są obowiązkowe, a które dobrowolne można powiedzieć, że mogą to być m. in. zadania z zakresu: a. kształcenia nauczycieli. b. kartografii. c. zniżek na przewozy środkami komunikacji publicznej zagwarantowanych przez państwo. 7.2. Źródła finansowania województw Zatrzymajmy się jeszcze na chwile przy źródłach finansowania tych zadań. Są to m. in.: 1. 1,6% podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT), zamieszkałych na terenie województwa. 2. 14,75% podatku dochodowego od podmiotów gospodarczych (CIT), posiadających siedzibę na terenie województwa. 3. subwencja z budżetu państwa – przekazywana co roku i zależna m. in. od liczby mieszkańców i liczby uczniów. 4. dotacje celowe z budżetu państwa – przekazywane na realizację konkretnych przedsięwzięć. 5. środki z Unii Europejskiej – przekazywane na realizację konkretnych przedsięwzięć. 23 6. dochody z majątku województwa – czyli z wynajmu i sprzedaży nieruchomości należących do województwa. 7. dochody z kar i grzywien – np. za zanieczyszczanie środowiska naturalnego. 8. wpływy z opłat mieszkańców i przedsiębiorstw za część usług jakie świadczy dla nich województwo oraz należące do województwa przedsiębiorstwa i inne jednostki. 7.3. Władze województw Skupmy się teraz na władzach województwa. Władze wojewódzkie również składają się z dwóch organów: stanowiącego i wykonawczego. 1. Organem stanowiącym województwa jest sejmik województwa. Sejmik wybierany jest przez mieszkańców województwa. Głosowanie jest powszechne i tajne. Kadencja sejmiku trwa 4 lata. Radnym może zostać każdy kto ukończył 18 lat, zamieszkuje w województwie i nie jest pozbawiony praw wyborczych. Kandydat musi mieć obywatelstwo polskie. W województwach, w których mieszka 2 mln mieszkańców sejmik liczy 30 radnych. W większych dodaje się po 3 radnych na każde 0,5 mln mieszkańców. Organizacja wyborów do rady powiatu jest taka sama jak organizacja wyborów do rad gmin – te same komitety wyborcze, te same zasady finansowania i te same zasady kontroli. 2. Tak jak w gminach i powiatach, radni sejmiku województwa otrzymują dietę, która wynosi od ok. 2 tys. zł do ok. 3 tys. zł (od ok. 500 Euro do ok. 750 Euro) miesięcznie i zależy tylko od funkcji pełnionych przez radnego. Radny sejmiku, tak samo jak radny gminy lub powiatu, może bez konsekwencji opuszczać miejsce pracy w celu pełnienia swoich funkcji, a co roku ujawnia cały swój majątek oraz długi. 4. Tak jak w przypadku rady gminy i rady powiatu, sejmik województwa podejmuje najważniejsze decyzje dotyczące realizacji zadań województwa. Decyzje te mają postać uchwał i przyjmowane są w drodze głosowań jawnych zwykłą większością głosów. Każda uchwała powierzana jest do wykonania drugiemu organowi sejmiku, który jest organem wykonawczym (za chwilę przejdę do omawiania go). Tak jak w gminie i w powiecie, radni sejmiku wybierają spośród siebie przewodniczącego sejmiku i wiceprzewodniczących. Ich funkcje są takie same jak w przypadku przewodniczących i wiceprzewodniczących rad gmin i rad powiatów. Również i tu powołuje się komisje. Jedna z nich to obowiązkowa komisja rewizyjna służąca do kontroli organu wykonawczego. Przejdźmy teraz do organu wykonawczego samorządu województwa. 1. Organ wykonawczy sejmiku województwa jest podobny do organu wykonawczego powiatu ziemskiego. Jest nim organ kilkuosobowy – zarząd województwa. Zarząd ten wybierany jest sejmik 24 województwa spośród radnych sejmiku. Sejmik decyduje także, kto będzie pełnił poszczególne funkcje w zarządzie województwa, a są one następujące: przewodniczący sejmiku województwa (nazywany marszałkiem województwa), wiceprzewodniczący zarządu województwa (nazywany wicemarszałkiem) oraz 3 członków zwyczajnych zarządu województwa. Za swoją pracę członkowie zarządu otrzymują wynagrodzenie od ok. 8 tys. zł do ok. 15 tys. zł (od ok. 2000 Euro do ok. 3750 Euro) miesięcznie i jest ono zależne tylko od pełnionej funkcji. 2. Tak jak w powiecie ziemskim, zarząd województwa podejmuje wszystkie decyzje wspólnie, podczas specjalnych posiedzeń, w formie uchwał zarządu województwa. Podstawowe funkcje zarządu województwa to: a. wykonywanie uchwał, czyli decyzji sejmiku województwa, b. przygotowywanie projektów uchwał sejmiku województwa, c. gospodarowanie majątkiem należącym do województwa, d. przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa, planu zagospodarowania przestrzennego i programów wojewódzkich oraz ich wykonywanie, e. współpraca z innymi samorządami regionalnymi, także z innych krajów, f. kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności podmiotów należących do samorządu województwa. 7.4. Metody realizacji zadań województw 1. Podstawowym narzędziem zarządu województwa służącym do wykonywania ww. zadań jest urząd marszałkowski. Podobnie jak urząd gminy i starostwo, urząd marszałkowski to jednostka organizacyjna (instytucja publiczna) podzielona wewnętrznie na departamenty, wydziały i referaty, którym przyporządkowano planowanie, organizowanie, wykonywanie, powierzanie i monitorowanie danej części zadań województwa. Analogicznie jak w gminach i powiatach, zarząd województwa posiada też do dyspozycji inne jednostki o różnej formie organizacyjno-prawnej. Do najczęściej spotykanych należą: a. wojewódzki ośrodek ruchu drogowego – zajmuje się egzaminowaniem kandydatów na kierowców. b. szkoły ponadgimnazjalne o profilach zawodowych. c. teatry, d. filharmonie, e. muzea, f. szpitale specjalistyczne, g. pogotowia ratunkowe, h. ośrodki kształcenia nauczycieli – zajmują się kształceniem kadr szkół. 25 i. regionalne biura w Brukseli – reprezentują interesy województw w Unii Europejskiej i promują je. j. Wojewódzki Zarząd Dróg – zajmuje się budową, remontami i utrzymaniem wojewódzkich dróg oraz infrastruktury okołodrogowej (mosty, wiadukty, chodniki, oznakowanie, sygnalizacja świetlna itp.), a także organizacją ruchu drogowego. k. Wojewódzki Zarząd Kolei – zajmuje się budową, remontami i utrzymaniem wojewódzkiej infrastruktury kolejowej, a także przewozem pasażerów koleją. l. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych – zarządza rzekami i zbiornikami wodnymi oraz zapewnia ochronę przeciwpowodziową. m. Wojewódzkie Biuro Urbanistyczne – prowadzi planowanie przestrzenne województwa. n. agencje współpracy gospodarczej – zajmują się pozyskiwaniem inwestorów zagranicznych i promocją eksportu o. parki innowacji i nauki – zajmują się komercjalizacją działalności badawczo-rozwojowej. 2. Prócz używania własnych podmiotów stosuje się też wszystkie inne, omówione już metody realizacji zadań: nabywanie, powierzanie, tworzenie podmiotów wspólnych, koncesjonowanie, powierzanie w zarząd i partnerstwo publiczno-prywatne. 8. Perspektywy funkcjonowania polskich jednostek samorządu terytorialnego Na zakończenie mojego wykładu chciałbym Państwu przekazać trochę informacji na temat perspektyw funkcjonowania polskiego samorządu terytorialnego. Powszechnie w Polsce uważa się, że samorząd terytorialny to jeden z najsilniejszych filarów państwa. Gminy, powiaty i województwa są nie tylko sprawnymi realizatorami zadań publicznych, bez których nowoczesne państwo nie może funkcjonować. Są również ważnym elementem demokracji. Przez ostatnie 20 lat Polacy przekonali się, że mają faktyczny wpływ na to, jak zmienia się ich bliskie i dalekie otoczenie. Wielu ludzi interesuje się samorządami, a ponad milion związanych jest z nimi zawodowo. Jeśli w przeglądarce internetowej wpiszemy „gmina”, „powiat” i „województwo” to otrzymamy ponad 60 mln linków do stron w języku polskim. Samo już to mówi jak popularne są w Polsce tematy samorządowe. Warto też podkreślić, że w ostatnich wyborach samorządowych kandydowało aż 262 tys. kandydatów. Dlatego w najbliższej przyszłości nie planuje się kluczowych zmian polskiego systemu samorządowego. Dąży się do jego doskonalenia. Dlatego teraz przedstawię Państwu o jakich działaniach doskonalących samorządy dyskutuje się obecnie w Polsce. 26 1. nowoczesne zarządzanie strategiczne – polskie samorządy wojewódzkie obowiązkowo sporządzają strategie rozwoju. Gminy i powiaty nie muszą tego robić, jednak w zdecydowanej większości posiadają strategię rozwoju. Zarządzanie strategiczne traktuje się jako najlepszy sposób na poradzenie sobie z wielką liczbą zadań i zmiennymi warunkami funkcjonowania. Polskie, samorządowe planowanie strategiczne jest rozwinięte dobrze. Gorzej jest z procedurami wdrażania strategicznych planów. Z tego powodu dużo się teraz mówi o możliwościach wykorzystania technik informatycznych, modelowaniu procesów administracji publicznej, zarządzaniu tymi procesami, ewaluacji, audytach oraz o Strategicznej Karcie Wyników R. Kaplana i D. Nortona. 2. budżetowanie zadaniowe – od 2013 r. wszystkie polskie samorządy będą zobowiązane do sporządzania budżetu zadaniowego. Budżet zadaniowy umożliwia zarządzanie wydatkami poprzez konkretne i zhierarchizowane cele, na rzecz osiągania konkretnych efektów, mierzonych za pomocą ustalonych mierników. Jest to zatem jeden z elementów upowszechniania zarządzania strategicznego, o którym przed chwilą mówiłem. Dziś budżety sporządza się jeszcze najczęściej w układzie działów, ale wiele samorządów nie czeka i już sporządza budżety zadaniowe. 3. wspieranie innowacyjności gospodarki – innowacyjność traktuje się współcześnie na świecie jako jeden z najważniejszych czynników rozwoju społeczno-gospodarczego. Coraz częściej od naszych samorządów oczekuje się, że będą jednymi z najważniejszych kreatorów innowacyjności. Szczególnie dotyczy to samorządów województw. Już od kilku lat sporządzają one i wdrażają regionalne strategie innowacji. Coraz większy udział we wspieraniu innowacyjności mają gminy i powiaty. W wyniku tych wszystkich działań tworzone są parki technologiczne, parki przemysłowe, parki naukowo-badawcze i klastry łączące samorządy, przedsiębiorstwa i placówki naukowe. 4. e-administracja – informatyzacja usług dla mieszkańców i przedsiębiorstw oraz dla wewnętrznej działalności urzędów i jednostek samorządowych, to kolejny bardzo ważny temat. Oczekuje się, że przyniesie to szybszą, sprawniejszą i tańszą obsługę klientów. W informatyzację inwestuje większość samorządów. Podejmowane są też działania ogólnokrajowe. Na przykład projekt EAP, który ma na celu zmapowanie, zestandaryzowanie i publiczne udostępnienie wszystkich procedur samorządowych. 5. rozwój zrównoważony – zapewnienie rozwoju zrównoważonego (ekorozwoju) jest jednym z najważniejszych polskich celów. Zawarty jest nawet w Konstytucji. Polskie samorządy mają bardzo duży wpływ na to by rozwój zrównoważony został osiągnięty. Nie rozmawia się już o tym czy rozwój zrównoważony jest dobrą drogą. Najważniejsza dyskusja toczy się na temat jak osiągnąć ten rozwój w gminach, powiatach i województwach. Osiągnąć ekorozwój, ale nie zahamować rozwoju społecznego i gospodarczego. 6. społeczeństwo obywatelskie – siła samorządów wynika z zaangażowania mieszkańców w sprawy publiczne. Dlatego władze samorządowe coraz silniej dążą do wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. To znaczy społeczeństwa aktywnego, samoorganizującego się oraz określającego i osiągającego cele bez żadnej inspiracji lub przymusu władz. Samorządy ściśle współpracują z 27 organizacjami pozarządowymi, których jest w Polsce ponad 130 tys. (stowarzyszenia, związki, fundacje itp.). Coraz częściej NGO świadczą usługi publiczne na podstawie umów z samorządami. 7. kapitał ludzki i kapitał społeczny – rozwój społeczno-gospodarczy gminy, powiatu, czy województwa, a przez to całego kraju zależy od kapitału ludzkiego i kapitału społecznego. Samorządy coraz częściej koncentrują się na wspieraniu rozwoju wiedzy, umiejętności i możliwości mieszkańców. Propagują wartości, normy i postawy sprzyjające rozwojowi gospodarczemu (np. przedsiębiorczość, nie akceptowanie: korupcji, pracy „na czarno”, niezarejestrowanej działalności gospodarczej). Coraz częściej próbują tworzyć partnerstwa na rzecz rozwoju danego terytorium. Składają się one z najważniejszych i najaktywniejszych przedsiębiorstw, NGO i instytucji publicznych. 8. pozyskiwanie funduszy z Unii Europejskiej – to temat niezwykle ważny dziś i w przyszłości. Konkurencja między polskimi samorządami o pieniądze z UE jest bardzo duża. Projekty i wnioski są coraz lepsze, a inwestycje przeprowadzane są coraz sprawniej. Dobrze wpływa to na ogólne zarządzanie samorządami. Dużo mówi się również o tym jakie środki zostaną przeznaczone dla Polski w nowym okresie programowania UE, tzn. w latach 2014-2020. Wielu samorządowców zastanawia się jakie skutki może przynieść w tym zakresie akcesja Ukrainy do UE. 9. partnerstwo-publiczno prywatne – ze względu na trudności finansowe wiele samorządów szuka alternatywnych źródeł finansowania. Mówi się, że jest to nieunikniona przyszłość większości polskich samorządów. 28
