Szymon Buczyński Anna Banaszkiewicz

Szymon Buczyński
Anna Banaszkiewicz
WSGE | 227
228 | WSGE
Corruption of politically exposed person in white
collar crime perspective
Korupcja osób na eksponowanych stanowiskach
politycznych z perspektywy white collar crime
Szymon Michał Buczyński
Katedra Kryminologii i Polityki Kryminalnej
Wydział Prawa i Administracji
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
[email protected]
Anna Banaszkiewicz
Katedra Kryminologii i Polityki Kryminalnej
Wydział Prawa i Administracji
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
[email protected]
Abstracts
Corruption of politically exposed person is a global issue. Briberies at
high levels of government distort the allocation of spending and lower the
quality of infrastructure. The opening of political systems and the privatization of enterprises may increase corruption. The development of financial markets has spread democratization and market reforms, introduced new forms of corruption. Corruption of politically exposed person
has impact on economic development and political stability. Corruption
scandals have contributed to the downfall of governments in Brazil, Italy,
Japan, Ecuador, and India. White collar crime as corruption occur within
business companies. There is the strong link between organized crime and
corruption.
Korupcja osób na eksponowanych stanowiskach politycznych jest problemem globalnym. Przekupstwo, łapownictwo na wysokim szczeblach
władzy zakłóca podział wydatków i obniża jakość infrastruktury. Otwarcie
systemów politycznych i prywatyzacja przedsiębiorstw może zwiększyć
korupcję. Rozwój rynków finansowych rozprzestrzenił demokratyzację
WSGE | 229
i reformy rynkowe, wprowadzając nowe formy korupcji. Korupcja osób
na eksponowanych stanowiskach ma wpływ na rozwój gospodarki i stabilność polityczną. Skandale korupcyjne, przyczyniły się do upadku rządów
Brazylii, Włoch, Japonii, Ekwadoru i Indii. Przestępczość białych kołnierzyków występuje a aspekcie korupcji wśród przedsiębiorstw, pokazując
istnienie silnego związku pomiędzy zorganizowaną przestępczością a korupcją.
Key words:
white collar crime, corruption, politically exposed person, financial markets,
money laundering, transparency in administration, fraud, rent-seeking
przestępczość białych kołnierzyków, osoby na eksponowanych stanowiskach
politycznych, rynki finansowe, pranie brudnych pieniędzy, przejrzystość
w administracji, oszustwo, pogoń za rentą
Wprowadzenie
Korupcję osób na eksponowanych stanowiskach politycznych (PEP)
można zdefiniować jako wykorzystanie uprzywilejowanego stanowiska,
władzy politycznej czy pozycji biznesowej do osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej. W ekonomi, jak również naukach społecznych zjawisko to często ukrywane jest pod szerszym i pozornie pozbawionym wydźwięku wartościującego poszukiwaniem renty (rent seeking). Przemiany
ustrojowe i własnościowe są źródłem renty dla podmiotów prywatnych
i tym samym kreują bodźce korupcyjne (przejmowanie renty).Zjawisko
rynku uprawnień jest tak stare jak sama instytucja władzy. Korupcja sensu
largo mieści w swojej definicji szereg patologii gospodarczych związanych
z zajmowaniem znaczących funkcji. Analiza historii najnowszej w perspektywie krajowej, regionalnej i globalnej pozwala na wskazanie szeregu
przypadków korupcji osób na eksponowanych stanowiskach politycznych.
Zjawisko to deformuje obowiązki wpisane w sferę publiczną poprzez łapówki, nepotyzm, nadużycia, defraudacje (Nye,1967). Ten typ korupcji
osłabił włoską Christian Democratic Party, japońską Liberal Democratic
Party i Socialist Party, meksykańską Institutional Revolutionary
Party, czeską Obcanska Demokraticka Strana.12 października 1983 r.
Kakuei Tanaka, od 1972 r. premier Japonii z ramienia Partii LiberalnoDemokratycznej, został skazany na cztery lata więzienia w związku z zakupem 21 samolotów L-1011 Tristar przez All Nippon Airways (ANA).
230 | WSGE
National Federation of Entertainment Association, zrzeszająca właścicieli
salonów Pachinko, przekazywało w latach 1984 - 1987 środki finansowe
na działalność najważniejszych japońskich partii politycznych (Partia
Liberalno-Demokratyczna, Partia Socjalistyczna). Skandale korupcyjne
były czynnikiem wpływającym na zmianę rządu Indii, Włoch(Kawęcki,
2008), Ekwadoru, Japonii czy Brazylii. Afera Siemensa (1914-1915), która odsłoniła kulisy otrzymywania zamówień wojskowych, doprowadziła do upadku gabinetu admirała Gonbei Yamamoto, choć w procesach
karnych prowadzonych w Niemczech, Wielkiej Brytanii i Japonii nie
oskarżono bezpośrednio polityków. Afera Reconstruction Finance Bank
(odbudowa kraju ze zniszczeń wojennych) doprowadziła do oskarżenia premiera Hitoshi Ashida. Polityk został uniewinniony przez Tokijski
Sąd Wysoki. Skazani w procesach korupcyjnych zostali również późniejsi premierzy Takeo Fukuda i Kakuei Tanaka.Korupcja na eksponowanych stanowiskach politycznych zahamowała pomoc Banku Światowego
i Międzynarodowego Funduszu Walutowego kierowaną dla Kenii. Afera
Tweede, Watergate, Standard Oil, Jungle, Bar Mirage wpłynęły na ukształtowanie amerykańskich przepisów dotyczących finansowania działalności
partii politycznych.
W otwartym społeczeństwie informacyjnym media mogą być jednym
z najważniejszych elementów kontroli władzy zarówno na płaszczyźnie
politycznej i gospodarczej, jak i etycznej. Alienacja wobec władzy, korumpowanie polityków i urzędników różnych szczebli przyczyniło się do
ukształtowania nowego stylu dziennikarstwa określonego niepochlebnie przez Theodora Roosevelta w 1906 r. podczas przemówienia w Izbie
Reprezentantów mianem muckrakingu (Rivers, Mathews, 1995) (złoty
okres publicznej służby dziennikarstwa). Wolne i niepowstrzymywane
media mogły wytworzyć kanon postępowania, który obecnie jest podstawą procedur zinstytucjonalizowanego dziennikarstwa śledczego. Poziom
wolności mediów, poza uwarunkowaniami ustrojowymi i prawnymi,
kształtowany jest pozycją właściciela, wpływającego na linię redakcyjną.
Niechlubnym przykładem członka zarządu wstrzymującego publikacje
mogące wskazywać na udział osób na eksponowanych stanowiskach politycznych w procederze korupcyjnych oraz popełniania przez takie osoby przestępstw gospodarczych jest związany do swojej śmierci w 1870 r.
z New York Time James Taylor. W historii dziennikarstwa śledczego Stanów
Zjednoczonych wśród szeregu tytułów wyspecjalizowanych w walce z patologiami nierozłącznie wiązanymi z systemem kapitalistycznym, odsła-
WSGE | 231
niającymi kulisy polityki biznesu można wskazać Collier’s, Everybody’s,
Arena, The American Magazine, McClure’s, Pearson’s, Success.
W prognozie długoterminowej proces demokratyzacji regionu środkowoeuropejskiego i reformy rynkowe mogą być czynnikami sprzyjającymi wprowadzeniu mechanizmów ograniczających zagrożenie tą patologią.
Przyjmując optykę krótkookresową, zmiany polityczne zapoczątkowane
jesienią ludów miały również negatywne reperkusje. Jedną z najpoważniejszych z nich jest pojawienie się nowych form zjawiska. Korupcja osób
na wysokich stanowiskach może przybierać formę strukturalną, gdy jest
wpisana w system polityczny, administrację i gospodarkę. Ważnym czynnikiem kształtującym mechanizmy korupcyjne jest kontekst kulturowy,
wpływający bezpośrednio na rodzaj patologicznych relacji łączących decydentów, biurokratów i przedstawicieli biznesu (kulturowe uwarunkowania
korupcji) (Pokruszyński, 2012). Zjawisko to godzi w rządy prawa, osłabia
instytucje państwa oraz wpływa na system ochrony praw obywatelskich.
Korupcja pozwalająca na uzyskanie kontroli nad stanowieniem prawa
(the corruption of state) (Dobel, 1978) prowadzi do zawłaszczenia państwa
(state capture). Szczególnym rodzajem takiej formy zachowań korupcyjnych jest influence występujący w przypadku, gdy wpływ na kształt stanowionego przez instytucje i organy państwa prawa dokonywany jest bez
płatności na rzecz osób publicznych. Czynnikiem kształtującym elementy
polityki władzy, zmierzającym do przejęcia kontroli nad zasobami publicznymi stają się wówczas grupy interesów czy bezpośrednio zainteresowane
podmioty. W państwach demokratycznych proces stanowienia prawa jest
zawsze płaszczyzną sporu. Ustawą z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu wprowadzania do obrotu finansowego wartości majątkowych
pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł wprowadzono do
polskiego sytemu prawnego instytucję Generalnego Inspektora Informacji
Finansowej (GIIF), zapewniającego współpracę pomiędzy organami ścigania i instytucjami finansowymi. Niezwykle trudno jest wskazać taki obszar regulacji życia społecznego, którego odpowiednie ukształtowanie nie
byłoby korzystne dla formalnych lub nieformalnych grup. Ryzyko wystąpienia takiej patologii może zostać ograniczone poprzez przejrzystą procedurę legislacyjną, podlegającą kontroli na każdym etapie. Za szczególnie
niebezpieczną należy uznać sytuację uzyskania wpływu zorganizowanych
grup przestępczych na kształtowanie zasad funkcjonowania organizmu
państwowego i ostateczne brzmienie przepisów prawa (Zawisza, Kustra,
2011). Skutki działań korupcyjnych prowadzonych przez przestępczość
232 | WSGE
zorganizowaną uzależnione są od efektywności atakowanego sytemu.
Przedsiębiorstwa pozostające pod kontrolą takich grup występują również
w krajach wysokorozwiniętych. Można wskazać dziedziny życia gospodarczego szczególnie narażone na tego typu infiltrację, jak zbiórka śmieci.
Środki z działalności przestępczej służą korumpowaniu urzędników państwowych. Zyski są prane przy wykorzystaniu inwestycji w legalną działalność. Dzięki takiemu wsparciu firmy kontrolowane przez przestępczość
zorganizowaną są konkurencyjne na rynku i mogą ubiegać się o publiczne kontrakty. W koszty działalności przedsiębiorstw łamiących przepisy
prawa, jak kasyna, domy publiczne, wytwórnie narkotyków, wliczone są
środki przeznaczone dla funkcjonariuszy publicznych. Jawnym rezultatem często niezwykle złożonych mechanizmów korupcyjnych jest nowy
akt lub norma, jak również zablokowanie uchwalanie niekorzystnych regulacji. Przepisy znowelizowane mogą być sformułowane wadliwe, w sposób umożliwiający ich obchodzenie, korzystną interpretację czy uchylenie
przez organ kontrolny. Delegacje ustawowe umożliwiają rządowi lub odpowiedzialnym za dany obszar ministrom kształtowanie stosunków społecznych zgodnie z interesem partykularnym, partyjnym. Patologiczna redystrybucja zasobów państwowych wzmacnia beneficjentów zmian w prawie, skorumpowane osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych
oraz zaangażowane w proceder partie. Staje się również ważnym czynnikiem tworzącym sieć nieformalnych powiązań pomiędzy tymi podmiotami ułatwiającą awans społeczny i materialny. Ochronę prawną osób przyczyniających się do zwalczania korupcji zapewnia art. 9 Konwencji Rady
Europy o przeciwdziałaniu korupcji w prawie cywilnym z dnia 4 listopada
1999 r. oraz art. 22 Prawnokarnej konwencji Rady Europy o zwalczaniu korupcji z dnia 27 stycznia 1999 r., ratyfikowanych przez Polskę 11 września
i 11 grudnia 2002 r. Rangę informacji pochodzących od demaskatorów
doceniono w Stanach Zjednoczonych, wprowadzając regulacje systemowe.
Wewnątrz administracji państwowej funkcjonuje Office of Special Counsel.
Ochronę prawną zapewnia Whistleblower Protection Act. Istnieje możliwość uzyskania korzyści majątkowej w zamian za przekazanie informacji
o zaistniałym procederze korupcyjnym. Procedurę taką zastosowano m.in.
w przypadku nielegalnych praktyk stosowanych przez firmy farmaceutyczne. Sarbanes – Oxley Act (SOX/SarOx) z 30 lipca 2002 r. jest bezpośrednią
reakcja na deficyt zaufania do rynków finansowych spowodowany praktykami tzw. kreatywnej księgowości leżącej u przyczyn spektakularnych
bankructw (WorldCom). US Securities Exchange Commission (SEC) zainicjowała zmiany dotyczące audytu wewnętrznego.
WSGE | 233
Szereg mechanizmów korupcyjnych dotyczących osób zajmujących
eksponowane stanowiska polityczne związanych jest ze sposobem obejmowania tych stanowisk. Nepotyzm czy kumoterstwo to patologie typowe dla silnie zbiurokratyzowanych struktur. Korupcja wyborcza wypacza
przebieg procesów demokratycznych.Wśród przestępstw wskazanych
przez polskiego ustawodawcę, oddziałujących negatywnie na przebieg
i jakość wyborów, można wyróżnić: nieprawidłowe sporządzanie list
wyborców (art. 248 pkt 1 k.k.), fałszerstwo dokumentów wyborczych
(art. 248 pkt 3 k.k.), nadużycia przy przejmowaniu lub obliczaniu głosów
(art. 248 pkt 4 k.k.), odstąpienie lub pozyskanie od innej osoby niewykorzystanej karty do głosowania w celu wykorzystania jej w głosowaniu
(art. 248 pkt 5 k.k.), nadużycia w sporządzaniu list z podpisami osób zgłaszających kandydatów w wyborach (art. 248 pkt 6 k.k.), przeszkadzanie
w swobodnym wykonywaniu praw wyborczych (art. 249 k.k.), wywieranie
nieuprawnionego wpływu na wyborcę (art. 250 k.k.), korupcję wyborczą
(art. 250a k.k.), naruszenie tajności głosowania (251 k.k.).
Możliwość wykorzystania władzy publicznej do osiągnięcia korzyści
majątkowej lub osobistej może stwarzać uznanie administracyjne, jak również system koncesji, zezwoleń, licencji, zgód, działalności regulowanej
i określenia nieostre. Korupcja administracyjna jest kierunkowym zniekształceniem stosowania istniejących przepisów prawa (jednostkowe wyjątki od powszechnie obowiązujących zasad) lub wykonywaniem usług,
kontraktów zgodnych z nimi, lecz uzależnionych od celu uzyskania prywatnych korzyści. Decyzja ustawodawcy o wprowadzeniu w treści normy
wyraźnego upoważnienie do uznania wpływa na przewidywalność postępowania i wprowadza niepewność. Pas nieostrości (Zieliński 2002) kreuje
zakres swobody interpretacyjnej (luz semantyczny).W rozstrzygnięciach
Konstytucji RP znajdziemy szereg przepisów bezpośrednio odnoszących
się do zagadnienia granic uznania administracyjnego. Art. 7 wprowadza
kardynalną zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji
publicznej muszą działać w granicach i na postawie prawa. Równie istotna
jest zasada równości traktowania obywateli przez władzę publiczną
zawarta w art. 32 ust 1. Proces zrastania się prawa europejskiego z regulacjami państw członkowskich sprawia, że kontroli podlegają także akty
wydane na podstawie wynikającego z norm prawa pozytywnego uznania
administracyjnego czy pojęć nieostrych. Wśród wyróżnionych dzięki analizie orzecznictwa sądów europejskich norm postępowania, oprócz zakazu
wykroczenia poza granice swobodnego decydowania i obowiązkiem zba-
234 | WSGE
dania stanu faktycznego, można wskazać obowiązek właściwego umotywowania decyzji. Przepis art. 296 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi,
że wszystkie akty podejmowane przez organy UE, bez konieczności powtarzania tej normy w regulacjach szczegółowych, muszą być uzasadniane.
Zarówno korupcja jak i pranie brudnych pieniędzy mają charakter globalny i są silnie powiązane z przestępczością gospodarczą i zorganizowaną. Na niebezpieczną korelację występującą pomiędzy korupcją i przestępczością zorganizowaną, również w wymiarze międzynarodowym, wskazała dyrektywa z 1998 r. zatytułowana International Crime Control Strategy
przygotowana przez administrację Bila Clintona. Łapówki i wykorzystanie
uzyskanych dzięki nim politycznych koneksji jest kwalifikowane w tym
dokumencie jako jedne z głównych narzędzi legalizacji działalności gospodarczej, przejmowania kontroli nad istniejącymi przedsiębiorstwami
i przenikania na rynek międzynarodowy (18,81). Zjawisko to jest szczególnie widoczne na przykładzie przemytu, handlu ludźmi oraz nielegalnego rynku handlu bronią, środkami odurzającymi, narządami, tkankami i komórkami ludzkimi. Na płaszczyźnie powiązań grup przestępczych
z organizacjami terrorystycznymi uwidacznia się zjawisko przekształcenia
typu fighters into felons (ETA, IRA, triady chińskie). Przestępczość zorganizowana może być również formą akumulacji środków służących innym
rodzajom działalności. W procederze prania pieniędzy uczestniczą banki, podmioty podziemnej bankowości, niebankowe instytucje finansowe,
podmioty uczestniczące w operacjach kapitałowych i inwestycyjnych,
profesjonalni pośrednicy finansowi, kasyna, inne podmioty zajmujące
się działalnością gospodarczą i handlową. Patologie te łączy również utajony charakter, brak świadków oraz pozorny brak ofiar. Analiza studiów
przypadku wskazuje, że ważnym mechanizmem ujawniania nielegalnych
praktyk jest demaskacja (autonomous whistleblowing, legal – backed whistleblowing). W interesie publicznym ujawniane są wewnętrzne, poufne
informacje gromadzone przez przedsiębiorstwa. Proces weryfikacji umożliwia ich wykorzystanie w postępowaniu sądowym (demaskacja motywowana). Rozbicie lojalności grupy chroni interes publiczny lub prywatny.
Adresatem ujawnienia szerokiego jest opinia publiczna za pośrednictwem
środków masowego przekazu.
Osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych
Posługując się terminem politically exposed person, należy wyjaśnić
jego pochodzenie, gdyż definicje PEP różnią się od siebie w zależności
WSGE | 235
od aktu, w którym zostały określone. I tak pojęcie osoby eksponowanej
politycznie pojawiło się pierwotnie we wrześniu 2001 r. w tekście poprawionych Wytycznych dotyczących Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy dla
Sektora Finansowego. Dokument ten opracowany został przez Komisję
Nadzoru Finansowego Jersey i określał katalog PEP, nie precyzując jednak
dokładniej, do jakich konkretnie kategorii osób krajowych czy zagranicznych się odnosi, tj.:
 osoby zajmujące wyższe stanowiska polityczne w państwowych strukturach administracyjnych, legislacyjnych, wykonawczych a także militarnych i sądowniczych (wybieralnych lub niewybieralnych), członkowie partii politycznych bądź członkowie zarządów przedsiębiorstw
państwowych;
 bliska rodzina, tj., małżonkowie, rodzice, dzieci, rodzeństwo, małżonkowie tych rodziców i dzieci, dziadkowie, wnuki;
 bliscy współpracownicy, powszechnie i publicznie uznani za blisko
współpracujących lub mających bliskie relacje z PEP bądź też osoby,
które wykonywały na rzecz PEP międzynarodowe bądź krajowe transakcje (Jasiński, 2012).
Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego w październiku 2001 r.
opracował także definicję PEP. Określała ona, iż PEP to osoby fizyczne, które
zajmują bądź zajmowały prominentne funkcje publiczne, w tym szefów
państw, wysokich rangą polityków, wysokich członków rządów, wysokich
przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości oraz sił zbrojnych, członków
zarządów przedsiębiorstw państwowych oraz wysokich rangą członków
głównych partii politycznych(Jasiński, 2012). Szczegółowy komentarz odnoszący się do PEP pojawił się w maju 2002 r. wraz z opracowaniem kolejnej
definicji PEP, umiejscowionej w wytycznych opublikowanych przez Grupę
Wolfsberg. Podobnie jak definicja Komitetu Bazylejskiego ds. Nadzoru
Bankowego także i ta definicja określiła, iż PEP jest osobą, zajmującą bądź
która zajmowała publiczne stanowisko (np. będącą politykiem, członkiem
rządu, członkiem zarządu państwowej spółki, parlamentarzystą), bądź
należy do rodziny lub jest bliskim PEP. Wspomniany komentarz uściślił,
iż PEP to osoba fizyczna, uhierarchizował stanowiska publiczne poprzez
nadanie im rangi ważności (wysokie, prominentne, ważne). Zawierał także
przykładowy katalog takich stanowisk – szef rządu, państwa, ministrowie,
a także sędziowie, oficerowie sił zbrojnych, sprawujący władzę członkowie
rodów królewskich, członkowie zarządów przedsiębiorstw państwowych,
członkowie głównych partii politycznych oraz szefowie organizacji mię-
236 | WSGE
dzynarodowych (np. Banku Światowego, Międzynarodowego Funduszu
Walutowego, Organizacji Narodów Zjednoczonych), parlamentarzyści,
ambasadorowie, członkowie korpusu dyplomatycznego, chargé d´affaires
i członkowie zarządów banków centralnych. Do członków rodziny, którym przyznano status PEP, zaliczono: małżonków, zstępnych, wstępnych,
rodzeństwo oraz osoby pozostające we wspólnym pożyciu z PEP, zaś bliskimi o randze PEP - określono osoby, utrzymujące bliskie relacje gospodarcze (które są publiczne, powszechnie znane) z PEP, doradców gospodarczych PEP (np. doradców finansowych) lub osoby działające w imieniu
PEP (Jasiński, 2012).
Financial Action Task Force (FATF), Grupa Specjalna ds.
Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy, powstała w roku 1989 podczas szczytu
Grupy G7, jako jeden z głównych organów międzynarodowych prowadzących walkę z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu. FATF opracował 40 zaleceń, które w wyniku nowelizacji w 2003 r. uwzględniły m.in.
termin PEP. Scharakteryzowano nim osoby fizyczne, wyłącznie zagraniczne, które zajmowały bądź zajmują eksponowane stanowiska publiczne,
a także członków ich rodzin albo bliskich współpracowników. Pomijając
osoby o niższej randze.
Najważniejszymi jednak aktami, które niejako połączyły wszystkie dotychczas opracowane wytyczne dotyczące PEP, były: dyrektywa 2005/60/
WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r.
w sprawie przeciwdziałania korzystaniu z systemu finansowego w celu
prania pieniędzy oraz finansowania terroryzmu (Dz. Urz. UE L 309.15
z 25.11.2005,ze zm.) oraz Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji, którą w dniu 31 października 2003 r. przyjęło Zgromadzenie
Ogólne Narodów Zjednoczonych (Dz. U. 2007, Nr 84, poz. 563). W tym
miejscu należy jednak zaznaczyć, iż przepisy obu tych aktów zgodne są
tylko w głównych przesłankach definicyjnych odnoszących się do PEP.
Wyróżnia się następujące rozbieżności: inne stanowiska w kwestii katalogu członków rodziny PEP, określenia znaczących stanowisk publicznych,
miejsca zamieszkania osoby na eksponowanym stanowisku politycznym,
a także zakresu bliskich współpracowników, których należy uznać się za
PEP.
Na gruncie prawa polskiego pojęcie osoby na eksponowanym stanowisku politycznym zdefiniowano w odrębnej ustawie dotyczącej prania
pieniędzy, a mianowicie ustawie z dnia 16 listopada 2000 r. o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych po-
WSGE | 237
chodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł, którą znowelizowano, uchwalając ustawę z dnia 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych
pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu i o zmianie niektórych innych ustaw
(Dz. U. 2009, Nr 166, poz. 1317, ze zm.).Regulacje te weszły w życie dnia
22 października 2009 r., z wyjątkiem art. 1 pkt 21 ustawy, odnoszącego
się do art. 13 ustawy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu
terroryzmu, który wszedł w życie w dniu 8 października 2010 r. Wskutek
nowelizacji, która implementowała III dyrektywę, ustawa oficjalnie otrzymała nazwę, pod którą funkcjonowała dotychczas w obrocie:o przeciwdziałaniu wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych
pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz o przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu. W słowniczku znajdującym się w art.
2 §1 f wspomnianej ustawy zdefiniowano pojęcie PEP.
Ilekroć w ustawie mowa o:
osobach zajmujących eksponowane stanowiska polityczne - rozumie
się przez to osoby fizyczne:
a) szefów państw, szefów rządów, ministrów, wiceministrów lub zastępców ministrów, członków parlamentu, sędziów sądów najwyższych,
trybunałów konstytucyjnych oraz innych organów sądowych, których
orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, z wyjątkiem trybów nadzwyczajnych, członków trybunałów obrachunkowych, członków zarządów banków centralnych, ambasadorów, chargés d’affairs oraz wyższych oficerów
sił zbrojnych, członków organów zarządzających lub nadzorczych przedsiębiorstw państwowych - którzy sprawują lub sprawowali te funkcje publiczne w okresie roku od dnia zaprzestania spełniania przesłanek określonych w tych przepisach,
b) małżonków osób, o których mowa w lit. a, lub osoby pozostające
z nimi we wspólnym pożyciu, rodziców i dzieci osób, o których mowa
w lit. a, małżonków tych rodziców i dzieci lub osoby pozostające z nimi we
wspólnym pożyciu,
c) które pozostają lub pozostawały z osobami, o których mowa w lit.
a, w ścisłej współpracy zawodowej lub gospodarczej lub są współwłaścicielami podmiotów prawa, a także jedynymi uprawnionymi do majątku
podmiotów prawa, jeżeli zostały one założone na rzecz tych osób
- mające miejsce zamieszkania poza terytorium Rzeczypospolitej
238 | WSGE
Polskiej.
White collar crime
Korupcję osób na eksponowanych stanowiskach politycznych odróżnia od innych form tego zjawiska bezpośredni związek z procesem legislacyjnym, stosowaniem prawa, zarządzaniem zasobem dóbr publicznych.
W warunkach polskich specyficznym obszarem zagrożenia korupcją i pokrewnymi patologiami są fasadowe, często traktowane jako łup w rozgrywkach politycznych, rady nadzorcze spółek Skarbu Państwa. Prowadzi ona
do patologicznego wykorzystania władzy i uprawnień. Zakłóca zależności konkurencyjne naturalnie występujące w warunkach wolnego rynku.
Przed korupcją, lepiej niż postawa izolacjonistyczna w gospodarce, chroni
korzystny klimat inwestycyjny, osiągany głównie dzięki działalności władz
państwowych. Równie ważna, jak gwarancyjna funkcja państwa i przejrzystość administracji, jest przewidywalność instytucji. Analizowany
samodzielnie proces zmian ustrojowych (pluralizm, liberalizacja) jest
czynnikiem posiadającym potencjał wystarczający do zdestabilizowania
instytucji państwa, stąd wybór gradualizmu oraz poszukiwanie rozwiązań
pośrednich przez niektóre kraje (Bułgaria, Rumunia). Doskonale uwidacznia to zjawisko porównanie, zakorzenionych we wspólnym doświadczeniu historycznym, krajów Europy Środkowo-Wschodniej oraz państw
nadbałtyckich i Wspólnoty Niepodległych Państw. W okresie tym Polska,
podobnie jak inne państwa regionu, zmuszona została do podjęcia wyzwania utrzymania poparcia społecznego dla zmian, uzyskania pomocy
zagranicznej i zbudowania instytucji państwa prawa. Zawłaszczenie państwa ma na celu przekierowanie, niezgodnie z obowiązującymi przepisami
prawa i wzorcami działania, części dóbr w stronę określonych jednostek,
firm, sektorów gospodarki. Władze państwowe decydują o sposobie dystrybucji szeregu towarów i usług, często subsydiowanych (De Melo, Ofer,
Handler, 1995).
Afera Tweede to przykład zachowań korupcyjnych, znakomicie ilustruje mechanizm defraudacji środków publicznych przy wykorzystaniu władzy i powiązań, wiązanych ze sprawowaniem stanowisk publicznych. William Marcy/Magear Tweed (Boss) był nowojorskim politykiem,
przewodniczącym Tammy Hall (Democratic Party), członekiem Izby
Reprezentantów i senatu stanowego, twórcą niesławnego The Tweed Ring.
Tą nielegalną grupę lobbingową, wyspecjalizowaną w kupowaniu rozstrzygnięć administracyjnych i sądowych, tworzyli ówczesny burmistrz Nowego
WSGE | 239
Yorku Abraham Oakey Hall (Elegant Oakey), szambelan miasta Peter Barr
Sweeny i senator Richard Barrett Connolly. Funkcjonowanie tego patologicznego układu obrazuje również wagę dziennikarstwa śledczego w zachowaniu przejrzystości relacji polityczno-biznesowych. Równie ważne
jak demaskujące artykuły, ukazujące się od 1870 r. w New York Times,
Philadelphia Press, Daily Advertiser, Chicago Tribune,okazały się trafiające
do szerszego grana odbiorców karykatury autorstwa Thomasa Nasta publikowane na łamach Harper’s Weekly. Tweed w 1873 r. został skazany na
karę 12 lat pozbawienia wolności i grzywnę. Wyrok w procesie karnym,
obniżony ostatecznie w postępowaniu odwoławczym do roku, okazał się
mniej dokuczliwy dla sprawcy przestępstw finansowych niż otwarta dzięki
niemu droga do rozstrzygnięć cywilnoprawnych zmierzających do restytucji zdefraudowanych środków.
Alokacja środków poza oficjalnym systemem podatkowym jest niejednokrotnie korzystna dla przedsiębiorstw. Pozwala na wejście na rynek
oraz osiągnięcie przewagi konkurencyjnej. W systemach reglamentowanych, gdzie popyt na objęcie działalnością danej sfery przewyższa podaż,
zwiększające dochody urzędników łapówki pozwalają na wyeliminowanie konkurencji i kontynuację funkcjonowania firmy. Rynek korupcyjny,
nieefektywnie imitując prawa konkurencji, wyklucza podmioty niegotowe do ponoszenia dodatkowych obciążeń finansowych, wykraczających
poza ceny rynkowe. Tak ukształtowany system traci swoją informacyjną
przejrzystość. Niedobór dóbr dostępnych na rynku może być zjawiskiem
sztucznie kształtowanym dzięki monopolistycznej pozycji urzędników.
Z perspektywy podmiotów funkcjonujących na rynku równie ważna jest
efektywność działań podejmowanych dzięki udziałowi w procederze korupcyjnym.
Kolejnym ważnym czynnikiem przemawiającym za przekazywaniem
łapówek jest pozorne zwiększenie bezpieczeństwa podmiotu na rynku.
Niepewność rynku jest przesłanką sprzyjającą transferom krótkoterminowym. Na taki odbiór sytuacji wpływa zarówno niebezpieczeństwo zmiany opcji czy osób, które gwarantowały uzyskanie kontraktu w zamian za
przekazane środki, jak groźba nałożenia na firmę kolejnych oficjalnych
lub niezgodnych z przepisami ciężarów. Firmy dobrze funkcjonujące
w warunkach rynku korupcyjnego mogą stanowić czynnik oporu wobec
zmian stosowanych procedur i przepisów prawa. Zachowanie status quo,
choć sytuacja dla podmiotów wkraczających na rynek ma walor nieprzewidywalności, oznacza działanie w warunkach sprzyjających zachowaniu
240 | WSGE
pozycji konkurencyjnej, w środowisku o rozpoznanych mechanizmach
funkcjonowania. Proces utrwalania przez aktorów zależności korupcyjnych w perspektywie długofalowej prowadzi do osłabienia sytemu i dewaluacji pozycji władzy. Stałym elementem polityki korporacyjnej jest dążenie do ograniczania kosztów na wszystkich jej etapach. To samo działanie,
dzięki korzystnej interpretacji przepisów czy rozstrzygnięciom organów
podatkowych i celnych, może wiązać się z różnej wysokości nakładami.
Zaniżony w wyniku takiego procederu i niesprawiedliwie rozdzielony pobór, stanowiąc dodatkowe obciążenie dla budżetów lokalnych i centralnego, jest czynnikiem utrwalającym więzi korupcyjne. Forma zachowań korupcyjnych, mających na celu obniżenie kosztów bezpośrednich inwestycji
poprzez niedostosowanie się do obowiązujących norm (materiałowych,
środowiskowych, bezpieczeństwa), występuje powszechnie, niezależnie
od wpływających na zachowania korupcyjne uwarunkowań ustrojowych
i kulturowych. Przedsiębiorstwa funkcjonują nie tylko w warunkach rynków otwartych. Korumpowanie urzędników i polityków w krajach rozwijających się argumentowane jest pragmatycznym nastawieniem na zysk.
Korporacje międzynarodowe wielokrotnie stosują odmienne, wewnętrzne standardy działania w zależności od kraju czy regionu. Wypracowanie
i implementacja przez korporację procedur mających zapobiegać przestępczości typu white collar crime i związanej z nią korupcji jest jedynie
jednym z elementów chroniących przejrzystość działań. Znakomicie obrazuje to przypadek Enron Corporation (NYSE/ENE), innowacyjnego
przedsiębiorstwa z branży energetycznej z siedzibą w Houston, które przed
bankructwem w 2001 r. uważano za wzorcowe pod względem ochrony interesu akcjonariuszy. Procedury zapobiegające malwersacjom, wysoka kapitalizacja i stabilny kurs zapewniły tej korporacji wyznacznik blue chip.
Podobnie oceniane są Google, Apple, IBM, Coca-Cola Company.
Korupcja osób na eksponowanych stanowiskach politycznych związana jest najczęściej z przeniesieniem monopolu państwowego w stronę sektora prywatnego. Wraz z rangą dysponowanych dóbr oraz pozycją urzędnika wzrasta kwota nielegalnych przepływów. Podobnie, jak ma to miejsce
w przypadku korupcji nieangażującej urzędników wysokiego szczebla,
cenionym dobrem jest zarówno uprawnienie do wydania korzystnego
rozstrzygnięcia, jak i transfer poufnych informacji. Uzyskanie kontraktu
może zapewnić złożenie najkorzystniejszej oferty przygotowanej w oparciu o wiedzę o sposobie oceny, progach cenowych, projektach pozostałych
oferentów. W systemie polskich zamówień publicznych nadal najważ-
WSGE | 241
niejszym kryterium pozostaje, uznawana za obiektywny wskaźnik, cena.
Korupcja na wielką skalę nie jest patologią, którą możemy wiązać jedynie
z państwami rozwijającymi się. Występuje wszędzie tam, gdzie mamy do
czynienia z kontraktami państwowymi, zamówieniami publicznymi i inwestycjami publicznymi. Przykłady państw afrykańskich wykazały, jak
korupcjogenna jest eksploatacja zasobów naturalnych. Nieprawidłowo
ukształtowane, pod wpływem korupcji na poziomie decyzyjnym, kontrakty zniekształcają bazę informacyjną kraju i tym samym potencjalnie obciążają przyszłych kontrahentów. W systemie korupcyjnym niereglamentującym dostępu do rynku firma podpisująca kontrakt rządowy jest często najefektywniejsza również w swoich działaniach poza procederem. Dlatego
patologię tę można rozpatrywać jako rodzaj quasi przetargu. Niezależnie
od zastosowanego parytetu podziału zysków pomiędzy zwycięską firmą
a wysokim urzędnikiem państwowym straty ponosi budżet państwa.
W 1999 r. Bank Światowy dowodził, że przeprowadzenie przez polski
parlament ustawy zawierającej rozwiązania zgodne z oczekiwaniami grupy
interesu (sprzecznej z interesem publicznym) kosztuje 3 mln dolarów. Za
argument przemawiającym za możliwością występowania patologii tego
typu uznano nagrania, które stały się podstawą tzw. Afery Rywina. Żądana
przez producenta kwota za korzystny kształt ustawy o radiofonii i telewizji,
ułatwiający koncernowi Agora inwestycje na rynku telewizji naziemnej,
miała wynosić 17,5 mln dolarów. Korupcja w związku ze stanowieniem
prawa, podporządkowanie kierunków działalności legislacyjnej interesom
partykularnym, grupowym, partyjnym, może polegać na niewprowadzaniu nowych przepisów (zachowanie obowiązujących rozwiązań prawnych,
utrzymanie status quo), czy wadliwej konstrukcji proponowanych rozwiązań (nieprecyzyjność, uznaniowość, brak procedur odwoławczych).
Zgodnie z szacunkami Banku Światowego, zrzeszającego 188 państw, całkowita kwota wręczanych corocznie łapówek przekracza 1 bln dolarów.
W roku 2010, według danych Komendy Głównej Policji, wszczęto 6083
postępowania przygotowawcze w sprawach o przestępstwa korupcyjne.
Postępowania przygotowawcze prowadzone przez CBA w roku 2010 dotyczyły m.in. terenowej administracji rządowej (22%), administracji samorządowej (9%), administracji celnej i skarbowej (5%). Zgodnie z raportem
Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2000-2009 opracowanym
przez Global Financial Integrity (GFI), uwzględniającym analizę kosztów przestępczości, korupcji i niedoszacowania handlu, kraje rozwijające,
w badanym okresie, straciły ponad 6,5 bilionów dolarów wskutek nielegal-
242 | WSGE
nych przepływów finansowych. Największy udział w nieprawidłowościach
miały państwa azjatyckie (Chińska Republika Demokratyczna - 2,18 bln
dolarów). Polska, z kwotą 106,486 miliardów dolarów nielegalnych przepływów finansowych, znalazła się na miejscu 13 (Kar, Curcio, 2011), jako
pierwszy kraj należący do Unii Europejskiej.Republika Czeska, w cytowanym zestawieniu, została umieszczona na miejscu 20, Słowenia – 25, Litwa
– 32.
Pod względem przeciwdziałania praktykom tworzenia patologicznych
relacji pomiędzy władzą a gospodarką godne uwagi są przyjęte rozwiązania amerykańskie. Ujawnione przypadki korupcji wysokich funkcjonariuszy innych państw stanowiły asumpt do przyjęcia w 1977 r. przez
Kongres Stanów Zjednoczonych Foreign Corrupt Practices Act (obecnie
International Anti-Bribery Ac). Patologia ta została wpisana do katalogu
przestępstw federalnych (jurysdykcja sądów amerykańskich). Nowe przepisy ułatwiły karanie zarówno bezpośrednich sprawców przestępstw, jak
i organizacji przyzwalających na nie. Podpisany 19 grudnia przez prezydenta Jimmiego Cartera dokument był rezultatem dochodzenia prowadzonego przez U.S. Securities and Exchange Commission (SEC), podczas
którego kilkaset amerykańskich przedsiębiorstw przyznało się do dokonywania nielegalnych wypłat środków przeznaczonych dla obcych rządów,
partii i polityków. Najgłośniejszy był przypadek koncernu lotniczego The
Lockheed Corporation (Loughead Aircraft Manufacturing Company)
i Chiquita Brands International Inc. Lockheed uzyskiwał przewagę konkurencyjną dzięki korumpowaniu wysokich przedstawicieli aparatu państwowego Japonii, Włoch, Holandii i Arabii Saudyjskiej. Korzystny dla United
Brands Company poziom opodatkowaniu eksportu uzyskano dzięki wielomilionowej łapówce dla Prezydent Hondurasu Oswaldo Lópeza Arellano
(Bananagate). O stosowanie podobnej strategii działalności gospodarczej
oskarżano szereg innych koncernów m.in. Wal-Mart, BAE System, Siemens
AG, Lucent Technologies, Monsanto, Titan Corporation, Avon Products,
Invision Technologies, Baker Hughes, Daimler AG.Szereg innych krajów
OECD, przed wprowadzeniem rekomendacji w zakresie odliczeń podatkowych łapówek dla funkcjonariuszy zagranicznych (Recommendation
on the Tax Deductibility of Bribes to Foreign Officials), jak Dania, Islandia,
Niemcy, Norwegia, Luksemburg sankcjonowały podobne praktyki, zezwalając na zwolnienie, odliczenie lub wliczenie w koszty przedsiębiorstwa
kwot wydanych na łapówki dla zagranicznych polityków i funkcjonariuszy. Zjawisko eksportu korupcji miała ukrócić Konwencja o zwalczaniu
WSGE | 243
przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych podpisana przez Polskę 17 grudnia
1997 (Dz. U. Nr 15, poz. 178.). Zapisy art. 1 konwencji za korupcję uznają
umyślne proponowanie, obiecywanie lub dawanie przez jakakolwiek osobę jakiejkolwiek nienależnej korzyści majątkowej lub innej korzyści zagranicznemu funkcjonariuszowi publicznemu lub osobie trzeciej, zarówno
bezpośrednio, jak i poprzez pośredników, w celu skłonienia tego funkcjonariusza do działania lub powstrzymania się od działania w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, w celu otrzymania lub utrzymania możliwości prowadzenia działalności gospodarczej lub zapewnienia
sobie innej nienależnej korzyści w prowadzeniu międzynarodowej działalności gospodarczej. W systemie prawnym Unii Europejskiej podobną
rolę odgrywa Konwencja o zwalczaniu korupcji wśród funkcjonariuszy
Wspólnot Europejskich lub funkcjonariuszy Państw Członkowskich Unii
Europejskiej (Dz. Urz. WE nr C 195, 25/06/1997). Kompetencje śledcze
(administrative, external, internal) posiada wpisany w strukturę wspólnot
European Anti – Fraud Office (UE - OLAF).
Kraje postkomunistyczne w okresie transformacji
Patologiczne zachowania nieetyczne występujące na granicy pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym nie mogą być wiązane z konkretnym okresem rozwoju cywilizacyjnego (pierwsze wzmianki o procederze
pochodzą z Asyrii sprzed 3400 r. p.n.e.), lecz z determinującym je systemem politycznym, społecznym, finansowym, moralnym, ideologicznym. Regulacje związane z nadużyciem funkcji publicznej znajdziemy
w zachowanych regulacjach prawnych wiązanych z babilońskim władcą
Hammurabim (1792-1750 p.n.e.). Kazuistycznie sformułowane zakazy
odnajdziemy w Pięcioksięgu. Rzymskie prawo municypalne wprowadziło normy ograniczające swobodę działania urzędników (Sitek, 2008).
W sytuacji państw totalitarnych ustawy mające na celu przeciwdziałanie
patologiom w przestrzeni publicznej wykorzystywane są jako narzędzie
walki politycznej czy wybiórczej represji. Geneza zjawiska sprawia, że zagrożenie powstania patologicznych relacji pomiędzy urzędnikami, politykami i światem biznesu istnieje zawsze, fluktuacji podlega natomiast jego
skala. Najprostszym modelem wykorzystania eksponowanych stanowisk
publicznych do celów prywatnych jest obsada stanowisk rządowych, samorządowych, lokalnych poza procedurą konkursową, czy niezgodnie
z kryteriami merytorycznymi. Taki sposób nieprawidłowego postępowa-
244 | WSGE
nia w życiu publicznym tradycyjnie określa się tworzeniem kliki czy sitwy.
Zjawisku korupcji towarzyszy powstanie specyficznego dla danej grupy
czy czynności sytemu eufemizmów. Pojawia się on również w przypadku
przedsiębiorstw. Możemy spotkać się z określeniami typy niejasnej nadwyżki kosztów, nadużyć w zarządzie, przeinwestowanie, koniecznej alokacji dóbr, stymulowaniu efektywności działania.Zarówno w wymiarze ekonomicznym, politycznym, systemowym, praktycznym i kulturowym z korupcją i przestępczością okołokorupcyjną najskuteczniej walczą władze
Szwecji, Norwegii, Danii, Nowej Zelandii, Kanady czy Singapuru (cleanest
of the clean). Można zidentyfikować szereg innych obszarów szczególnie
podatnych na tego typu zagrożenie. W przypadku krajów regionu środkowoeuropejskiego, obciążonych spuścizną socjalistyczną i wysiłkiem transformacji ustrojowej, newralgiczne dla zachowania przejrzystości procedur
okazały się mechanizmy prywatyzacji przedsiębiorstw (wycena majątku
prywatyzowanych przedsiębiorstw), zamówień publicznych, przydziału
gruntów państwowych i samorządowych, pobierania i naliczania danin
publicznych czy obsługi zadłużenia międzynarodowego. Zmiany wskazały
również na konieczność budowania wspólnoty w sensie zarówno społecznym, jak i kulturowym. Poziom korupcji jest jedną z determinant rozwoju
gospodarczego oraz czynnikiem współkształtującym ucieczkę zasobów
w stronę gospodarki nieoficjalnej. Można wskazać przypadki współwystępowania stosunkowo wysokiego poziomu korupcji z inwestycjami zagranicznymi i wzrostem gospodarczym. Również wówczas zjawisko to należy
uznać za obciążające i zmniejszające efektywność gospodarczą i polityczną. Założenia ekonomiczne, również te potwierdzone w praktyce, należy
zawsze dostosowywać do unikalnych warunków poszczególnych krajów.
Koszty transakcji, istotne w długookresowym wyniku ekonomicznym
państwa, redukują prawidłowo funkcjonujące instytucje (otoczenie instytucjonalne) (Knack, Keefer, 1995). Niewłaściwa redystrybucja środków
publicznych może sprzyjać deformacji gospodarki krajowej poprzez wspieranie kapitałochłonnych, bezprodukcyjnych inwestycji, czy dyskryminację
obszarów życia społecznego pozbawionych możliwości generowania dodatkowych dochodów. Oczywiście korupcja była zakorzeniona również
w okresie istnienia bloku komunistycznego, stanowiła wręcz ważną instytucję życia społecznego, jednak bezprecedensowy wysiłek reformatorski,
zmieniający otoczenie gospodarcze, stworzył nowe obszary tej patologii
(Brovkin, 2003). Jednym z czynników świadczących o skali zachowań korupcyjnych towarzyszących przemianom politycznym i gospodarczym jest
zmiana percepcji (Kaufmann, Siegelbaum, 1997) zaobserwowana zarów-
WSGE | 245
no w przypadku osób znajdujących się wewnątrz instytucji państwowych,
jak i przez obywateli (efekt endogeniczny). Percepcja zachowań innych
może ukierunkowywać i wzmacniać indywidualne reakcje. W przestrzeni,
w której korupcja uważana jest za powszechną tendencję, jednostki częściej podejmują decyzje o wzięciu lub daniu łapówki. Wybór ten oparty
jest na rachunku zysków i strat. Odbiór skali zjawiska kształtuje również
subiektywne postrzeganie kary. Osoby przyłapane przez władze na tym
procederze uważane są za te, które w swoich poczynaniach posunęły się
zbyt daleko, lub za pechowców. Jednym ze wskaźników pozwalających
na analizę postrzegania korupcji jest Corruption Perception Index – CPI,
narzędzie stosowane przez Transparency International. Można wyróżnić
również Briber Payer Index (BPI), International Country Risk Guide Index
(ICRG Index) czy The Business Environment and Enterprise Performance
Survey (BEEPS). 93% Słoweńców uważa, że korupcja w ostatnich trzech
latach wzrosła lub utrzymała się na tym samym poziomie. W przypadku
Słowaków wskaźnik ten wynosi 85%. Podatność na korupcję polityczną
należy postrzegać jako jeden z ważnych czynników obniżających zdolność gospodarki do efektywnego funkcjonowania w okresie obniżonej koniunktury. W ten sposób można odczytać kryzys Grecji, Włoch, Portugali
czy Hiszpanii. Wśród najważniejszych bodźców, zwiększających skalę korupcji osób na eksponowanych stanowiskach politycznych, należy wskazać prywatyzację, przeregulowanie rynków, niestabilność kursów walutowych, brak zawodowej kadry urzędniczej (efekt egzogeniczny). Stosunek
jednostki do korupcji kształtują czynniki indywidualne i społeczne
(Paternostro, Gatti, Rigolo, 2003). Procesy prywatyzacyjne były równie
ważne ze względów ekonomicznych (konkurencja w warunkach wolnorynkowych), jak i ideologicznych. Własność państwowa skorelowana była
z systemem socjalistycznym oraz przekonaniem o braku efektywnego zarządu. Zagrożenie korupcją w przypadku przekształceń własnościowych
występuje na wszystkich etapach procedury, stanowi więc ono szczególne
zagrożenie transformacji. Zjawisko to, obok regulacji biurokratycznych
czy podatkowych, zwiększa koszty wejścia na rynek gospodarki w okresie przemian ustrojowych. Możemy mówić o okresie wyodrębniania się
rodzimej klasy kapitalistycznej w warunkach zbliżonych do marksowskiej
akumulacji pierwotnej, wytworzonych przez patologie w obszarze przejmowania mienia publicznego (tzw. prywatyzacja rabunkowa, kapitalizm
łupieżczy).
Skalę patologii związanych ze sprawowaniem eksponowanych stano-
246 | WSGE
wisk łączyć należy z moralnością życia publicznego, kształtującą stosunek
do państwa, stanowionego prawa, etosu działalności publicznej. Tak postrzegana korupcja stanowi czynnik zniechęcający czy podwyższający, na
podobieństwo podatków, koszty bezpośrednich inwestycji zagranicznych(stosunek inwestycji do PKB) (Wei, 2000). Państwa postkomunistyczne, regulując system dystrybucji korzyści nakładów, musiały zmierzyć
się również z zagrożeniem pułapki korupcyjnej, zmniejszającej ogólną
sumę inwestycji (krajowych i zagranicznych) i wpływającej na racjonalność struktury wydatków publicznych. W przypadku krajów postkomunistycznych równie niebezpieczne są przejawy korupcji zdecentralizowanej
i scentralizowanej.
Wyjątkową możliwość obserwowania procesu kształtowania się
form korupcji, powiązanych z white collar crime, dostarcza gospodarka
Chińskiej Republiki Ludowej. Oczywiście nie można mówić w tym wypadku o pełnym przejściu od rozwiązań planowych do wolnorynkowych
ze względu na wykraczającą daleko poza standardy demokratyczne rolę
rządu i Partii Komunistycznej, ale proces ewolucyjnych zmian trwający
od 1979 r. (tzw. nowa polityka ekonomiczna). Socjalistyczna gospodarka
rynkowa powstała dzięki eksperymentowi, jakim było przekazanie autonomii przedsiębiorstwom. Bezpośrednie powiązanie sfery politycznej
i gospodarki, w warunkach dopuszczenia zagranicznych inwestycji bezpośrednich i walki o pozycje wytwórców chińskich na globalnym rynku, zaowocowało wytworzeniem oligarchii opartej na więziach rodzinnych. Taki
obraz przestępczości, związanej z niezgodnym z prawem wykorzystaniem
pozycji dla uzyskania korzyści osobistych czy dóbr materialnych, ukształtował się w wyniku tzw. polityki otwartych drzwi już w latach osiemdziesiątych (Zhang, 2001). Wytworzona w zderzeniu kapitalizmu i socjalizmu
kultura polityczna, pozbawiona właściwie funkcjonujących mechanizmów
kontrolnych, ułatwia akumulację dóbr na wszystkich poziomach władzy.
Zapoczątkowana polityką wielkiego skoku kontrola wszystkich kanałów
komunikacji nie zapobiegła powszechnej socjalizacji zachowań korupcyjnych (mnożnikowy efekt percepcji). Kontrolę, w wymiarze politycznym,
nad przestępczością osób na wysokich stanowiskach publicznych przejął
powołany w 1979 r. Centralny Komitet Nadzoru i Dyscypliny,decydujący
o podjęciu dalszych kroków prawnych (kontrola prawna i administracyjna). Wykryci sprawcy afer korupcyjnych, jak Zhou Limin, Liu
Yibing (ChinaConstruction Bank), Zheng Xiaoyu (State Food and Drug
Administration) zostali skazani na karę śmierci. Politykę kar wymierza-
WSGE | 247
nych w przypadku przestępstw o naturze finansowej zmodyfikowała ratyfikowana United Nations Convention Against Corruption. Autonomia
w przestrzeni ekonomicznej, w warunkach gwałtownego rozwoju gospodarczego, stwarza możliwość popełniania przestępstwa, o ich odmiennym
charakterze decydują różnice, kulturowe, polityczne, światopoglądowe
i jurysdykcyjne (Bhasin, 2007).
Działalność lobbystyczna
Lobbing umożliwia wspólnotom i grupom interesu wywieranie prawnie usankcjonowanego wpływu na decyzje polityczne. Możemy dokonać
podziału grup ze względu na kryterium członkowstwa, finansowania działalności, interesu, charakteru relacji, celu powstania. Tworzą się one zawsze wtedy, gdy pojawia się wspólnie definiowany interes. Intensyfikację
ich działalności należy łączyć z okresami zaburzenia porządku społecznego. Wielość niejednokrotnie sprzecznych grup interesów jest wyrazem
segmentyzacji i złożonej struktury życia społecznego, gospodarczego,
politycznego. Wykorzystanie sprzeczności wewnętrznej może sprzyjać
rozwiązywaniu wewnętrznych konfliktów. Mechanizm efektywnego funkcjonowania współczesnego społeczeństwa musi odwoływać się do jego
heterogeniczności i pluralizmu. Świadoma alokacja zasobów może dotyczyć dóbr kolektywnych i selektywnych. Lobbing jest formą komunikacji, polega na nawiązaniu bezpośrednich relacji pomiędzy grupą nacisku
a aparatem państwowym. W warunkach kulturowych i instytucjonalnych
ograniczających skalę zachowań patologicznych działania te mogą być
odczytywane jako płaszczyzna dialogu między społeczeństwem a władzą.
Grupy nacisku tworzą organizacje reprezentujące interesy ekonomiczne,
stowarzyszenia pracowników i pracodawców, firmy i ich ugrupowania,
media, instytucje standaryzacyjne, organizacje pozarządowe i eksperckie
(tzw. think tanks), ośrodki akademickie. W warunkach polskich jedynie
nieliczne środowiska prowadzą profesjonalną działalność lobbingową.
Rzecznictwo interesów jest działaniem skoncentrowanym na celu. Lobbing
Disclosure Act of 1995, amerykańska ustawa regulująca wpływanie na proces decyzyjny poprzez przekonywanie władz państwowych do określonych
rozwiązań definiuje lobbystę jako osobę zatrudnioną w celu uzyskania korzyści, która otrzymała przynajmniej jeden kontrakt na świadczenie takich
usług, spędzającej więcej niż 20% czasu w ciągu 6 miesięcy na ich wykonywaniu. Lobbing jest legalnym elementem porządku sytemu demokratycznego. Pejoratywne nacechowanie tego terminu w polskiej rzeczywistości
248 | WSGE
związane jest z zespoleniem go z pojęciem korupcji. Podstawowym aktem
prawnym regulującym ramy prawne działalności lobbingowej jest ustawa
o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa z 2005 r. (Dz. U.
2005, Nr 169, poz. 1414 ze zm.).
W 2011 r., według rejestru prowadzonego przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, działalność lobbystyczną podjęło
209 podmiotów (24 reprezentowane w sejmie). Osobiście lub przez osoby
uprawnione do reprezentowania podmioty wykonujące działalność lobbystyczną wzięły udział w posiedzeniach 32 komisji sejmowych, najczęściej,
bo 17 razy w Komisji Zdrowia. W pracach nad projektami rozwiązań ustawowych, włącznie z wynikającą z regulaminu sejmu możliwością zabrania
głosu (art. 154 ust. 2a), wzięło udział 9 osób.
Zakończenie
Czynnikiem sprzyjającym korupcji na wysokich szczeblach władzy
są okresy głębokich zmian ustrojowych, społecznych, kryzysy finansowe
i gospodarcze. Zwalczanie korupcji osób na eksponowanych stanowiskach
politycznych wymaga interdyscyplinarnego podejścia, łączącego informacje z zakresu prawa, kryminologii, kryminalistyki, socjologii i finansów. Korumpowanie osób zaliczonych do grupy politically exposed person
(PEP), proceder ukrywania i legalizacji dóbr pochodzących z takich źródeł, patologiczne rozporządzanie zasobem publicznym stanowią element
rynku nielegalnych transferów kapitałowych. Działania te zawierają się
w typologii szeroko rozumianych przestępstw białych kołnierzyków (white collar crime). Jedną z wyspecjalizowanych organizacji zajmujących się
szkoleniem specjalistów w zakresie zapobiegania i wykrywania przestępczości związanej z rynkiem nielegalnych transferów kapitałowych jest założone w 1988 r. w Austin, działające od 2003 r. w Polsce Stowarzyszenie
Biegłych ds. Nadużyć (Association of Certified Freud Examiners - ACFE).
Intensyfikacja procesów prywatyzacyjnych, rosnące znaczenie giełd
regionalnych, wzrost udziału w globalnym rynku finansowym instytucji
z rajów podatkowych, brak spójnej kontroli rynku nielegalnych przepływów kapitałowych oraz wykorzystywanie przez sprawców nowoczesnych
technik informacyjnych i usług bankowych,w kontekście systemowego
zapobiegania i zwalczania korupcji na eksponowanych stanowiskach politycznych, wskazują na konieczność prowadzenia dalszych analiz, udoskonalania i wprowadzania nowych metod i systemów zapobiegania zjawi-
WSGE | 249
sku. Towarzyszące patologii procesy nielegalnych transferów finansowych
wpływają na destabilizacjęprzemian rynkowych poprzez zniekształcanie
zależności konkurencyjnych, manipulację poziomem cen oraz nieuprawnioną ingerencję w mechanizm decyzyjny.
Międzynarodowe wysiłki na rzecz walki z korupcją uzasadniają zwrócenie większej uwagi na stosunki gospodarcze z udziałem osób, które zajmują lub zajmowały ważne stanowiska publiczne (szczególnie w przypadku krajów i regionów o udokumentowanym, wysokim poziomie korupcji)
oraz wzmocnienia zasad identyfikacji w stosunku do osób na eksponowanych stanowiskach politycznych. Patologiom na rynku finansowym sprzyja stosowanie odmiennych, czasami wręcz skrajnie różnych, standardów
w ramach instytucji o zasięgu regionalnym i globalnym, dzięki wykorzystaniu występujących luk w przepisach krajowych. Istotne jest, aby banki
i inne instytucje finansowe były w stanie szybko udzielać upoważnionym
organom śledczym informacji o utrzymywaniu stosunków gospodarczych
ze wskazanymi przedsiębiorstwami, spółkami, osobami.
Podsumowując rozważania niniejszej pracy, należy podkreślić, iż korupcja osób na eksponowanych stanowiskach politycznych, w szczególności w aspekcie przestępczości białych kołnierzyków, stanowi zagrożenie
dla gospodarki we wszystkich krajach świata. Podobnie jak sama korupcja
czy pranie pieniędzy jest procederem trudnym, aczkolwiek nie niemożliwym do zwalczenia. Wspólna praca organów, instytucji międzynarodowych a także współpraca sektora prywatnego z publicznym dają dowód
temu, iż zwalczanie patologicznych zjawisk korupcyjnych możliwe jest
przy udziale wszystkich krajowych, międzynarodowych instytucji w oparciu o ujednolicone normy prawne w tym obszarze.
References
Bhasin, B. B. (2007). Succeeding in China: cultural adjustments for Indian
businesses, Cross Cultural Management: An International Journal, t. 14.
ss. 43-53.
Brovkin, V. N. (2003). Corruption in the 20 Century Russia,Crime, Law and
Social Change, t. 40. ss. 195-230.
De Melo, M., Ofer, G., Sandler O., Pioneers for Profit: St. Petersburg
Entrepreneurs in Services, World Bank Economic Review, 1995, nr 9.
Dobel, J. P. (1978). The Corruption of a State, The American Political
Science Review, nr 3. ss. 958-973.
250 | WSGE
Jasiński, W. (2012). Osoby na eksponowanych stanowiskach politycznych.
Przeciwdziałanie korupcji i praniu pieniędzy. Warszawa: Wolters
Kluwer Polska – LEX.
Kar, D., Curcio, K. (2011).Illicit Financial Flows from Developing Countries:
2000-2009.Global Financial Integrity.
Kaufmann, D., Siegelbaum, P. (2007). Privatization and Corruption in the
Transition, Journal of International Affairs, nr 50.ss. 419-58.
Kawęcki, K. (2008). Ewolucja systemu Partyjnego Republiki Włoskiej w latach 1945-2000, Journal of Modern Science, t. 1.ss. 46-53.
Knack, S., Keefer, P. (1995). Institutions and Economic Performance: CrossCountry test Using Alternative Institutional Measures. Economics and
Politics, t. 7. ss. 207-227.
Nye, J. S. (1967). Corruption and political development: a cost-benefit analysis. American Political Science Review, t. 61. ss. 417-427.
Paternostro, S., Gatti, R., Rigolo, J. (2003). Individual Attitudes toward
Corruption: Do social Effects Matter?, World Bank Policy Research
Working Paper 3122.
Pokruszyński, W. (2012). Bezpieczeństwo. Teoria i praktyka, Józefów:
Wydawnictwo Wyższej Szkoły Gospodarki Euroregionalnej im. Alcide
De Gasperi.
Rivers, W. L. Mathews, C. (1995). Etyka środków przekazu. Warszawa:
Wydawnictwa Artystyczne i Filmowe.
Sitek, B. (2008). Lex coloniae Genetivae Iuliae seu Ursonensis i Lex Irnitana.
Ustawy municypalne antycznego Rzymu. Tekst, tłumaczenie i komentarz.Poznań: Ars boni et aequi.
Wei, S. (2000). How Taxing Is Corruption on International Investors?, The
Review of Economics and Statistics, nr 1.ss. 1-11.
Zawisza, J., Kustra S. (2011). Bezpieczeństwo województwa mazowieckiego,
wyzwania i zagrożenia, w okresie powszechnej globalizacji XXI wieku,
Journal of Modern Science, t. 3. ss. 21-38.
Zhang, L. (2001). White-collar crime: bribery and corruption in China. [W:]
L., Z., Jianhong Liu, S., F., Messner (red.), Crime and Social Control
in a Changing China (ss. 23-36), Westport: Greenwood Press.
Zieliński, M. (2002).Wykładnia prawa. Zasady, Reguły. Wskazówki.
Warszawa: LexisNexis2.n
WSGE | 251