Konkurencyjność samorządu terytorialnego a finansowanie rozwoju

NR 83
Zeszyty Naukowe AKADEMII PODLASKIEJ w SIEDLCACH
Seria: Administracja i Zarz dzanie
2009
mgr Anna Marciniuk-Kluska
Akademia Podlaska w Siedlcach
Konkurencyjno ! samorz"du terytorialnego
a finansowanie rozwoju lokalnego
Competitiveness of a local government vs financing
local development
Streszczenie: Zagadnienie konkurencyjno ci samorz!du terytorialnego jest zagadnieniem istotnym nie tylko z punktu widzenia analiz ekonomicznych, ale równie"
z uwagi na jej znaczenie dla polityki makroekonomicznej pa#stwa. Istnieje, bowiem
silne korelacja pomi$dzy efektywno ci! funkcjonowania na poziomie regionalnym
i lokalnym, a efektywno ci! w realizowaniu funkcji publicznych przez pa#stwo, np.
podzia% funkcji i zada#, powi!zania istniej!ce pomi$dzy bud"etem centralnym, a bud"etami lokalnymi. Konkurencyjno & samorz!du terytorialnego postrzegana jest
w kontek cie umiej$tno ci adaptowania przez nie pozytywnych trendów pojawiaj!cych si$ w otoczeniu kreuj!cych dla nich korzy ci wewn$trzne i zewn$trzne np. rozwój przedsi$biorczo ci, kreowanie rozwoju lokalnego. Celem artyku%u jest przybli"enie poj$cia konkurencyjno ci samorz!du terytorialnego, w tym analizy bud"etu gmin
w latach 2002-2006, jako jednego z kluczowych czynników konkurencyjno ci samorz!du terytorialnego.
Abstract: The issue of competitiveness of a local government is an important subject
not only from the point of view of economic analyses but also due to its significance
for the macroeconomic policy of a country. This is because there is a strong
correlation between the effectiveness of operation on the regional and local level
and effectiveness in realising public functions by the state, e.g. division of functions
and tasks, links existing between the central budget and local budgets. The
competitiveness of a local government is perceived in the context of the ability to
adapt by it positive trends that appear within its reach creating internal and external
advantages, e.g. the development of entrepreneurship, facilitating local development.
The purpose of this article is to present the notion of competitiveness of a local
government, including the analysis of the gminas’ budget between 2002 and 2006 as
one of factors of competitiveness of a local government.
Przeprowadzona w Polsce reforma ustroju terytorialno-administracyjnego zapocz tkowa!a proces g!"bokich zmian w systemie zarz dzania
rozwojem lokalnym. Samorz d terytorialny bierze czynny, bezpo#redni i po#redni udzia! w $yciu spo!ecznym i gospodarczym. W jego gestii le$y dyspo-
174
A. Marciniuk-Kluska
zycja mieniem komunalnym i rosn cymi #rodkami finansowymi w tym tak$e
z Unii Europejskiej (UE). Zarz dzanie gmin nie sprowadza si" wy! cznie do
alokacji zasobów, ale tak$e polega na ich pomna$aniu poprzez racjonalnie
prowadzon polityk" ukierunkowan na: rynek pracy, inwestycje infrastrukturalne, rozwój sektora us!ugowego, promocj" oraz marketing lokalny
Podzia! pomi"dzy rozwojem lokalnym i regionalnym zarówno w teorii, jak i praktyce wywo!uje liczne kontrowersje, szczególnie na p!aszczy%nie
wzajemnych powi za& i zale$no#ci1. Obecnie ci gle jeszcze nie ma zgodno#ci w zakresie przypisania instytucjonalnej odpowiedzialno#ci za rozwój,
oraz ustanowienia adekwatnych %róde! finansowania. Po wprowadzeniu
w 1999 roku trójstopniowego podzia!u administracyjnego kraju, za rozwój lokalny uznaje si" ten, który jest realizowany na terytorium gmin, miast i powiatów2. Rozwój na poziomie ka$dego województwa samorz dowego rozpatrywany jest w kategoriach rozwoju regionalnego.
Rozwój lokalny jest interpretowany jako szczególny proces, który dotyczy wa$kich zmian zachodz cych w gminie, powiecie, tj. w lokalnym uk!adzie spo!eczno-terytorialnym. Ten wyodr"bniony z otoczenia uk!ad z regu!y
charakteryzuje si" specyficznymi cechami przestrzeni, gospodarki i kultury,
a tak$e preferencj potrzeb i hierarchi warto#ci rozpatrywan w skali lokalnej.
Wspó!cze#nie rozpoznanie zasi"gu rozwoju spo!ecznego, gospodarczego i przestrzennego w skali lokalnej staje si" szczególnie trudne, poniewa$ gmina funkcjonuje i rozwija si" jako integralna cz"#' wi"kszej ca!o#ci, tj. regionu, korzysta z dóbr i us!ug pochodz cych z innych terenów oraz
jednocze#nie produkuje i dostarcza swoje produkty na rzecz szeroko rozumianego otoczenia. Gmina korzysta z zewn"trznych zasile& finansowych,
a tak$e przekazuje cz"#' w!asnych dochodów do publicznej dyspozycji. Tak
wielokierunkowe interakcje powoduj trudno#ci w definiowaniu rozwoju oraz
jego finansowaniu w skali lokalnej.
Polska administracja pa&stwowa i samorz dowa znajduje si"
w momencie du$ych przemian. Integracja z Uni Europejsk , nowe problemy, zmagania z konkurencj wymagaj od urz"dników nie tylko wiedzy, ale
i autorytetu. Najlepsze gminy korzystaj z do#wiadcze& biznesu, dbaj o wizerunek, marketing, pytaj mieszka&ców o ich potrzeby. Zwyci"zcy w wyborach, osoby zaufania publicznego stosuj zasady public relations, aby zyska' przychylno#' wyborców i podnie#' presti$ urz"du. Administracji, na
równi z przedsi"biorcami potrzebny jest program i konsekwencja, prowadz ce do odrobienia zaniedba& minionych lat. Rozwój, nowe pomys!y prowadz ce do sukcesu, zabieganie o aprobat" spo!eczn i wspó!prac" z mieszka&cami mog w znacznym stopniu przyczyni' si" do poprawy warunków
$ycia lokalnych spo!eczno#ci.
1
H. Brandenburg, Zarz!dzanie lokalnymi projektami rozwojowymi. Prace naukowe AE w Katowicach, Katowice 2002, s. 22.
2
L. Patrza!ek, Finanse samorz!du województwa w systemie finansów publicznych w Polsce.
PWE, Warszawa 2000, s. 26.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
ZN nr 83
Konkurencyjno!" samorz du terytorialnego a finansowanie rozwoju lokalnego
175
Poj#cie konkurencyjno ci oraz zadania jednostek
samorz"du terytorialnego
Wed!ug definicji W. Dziemianowicza dotycz cej konkurencyjno#ci
w aspekcie gminnym jednostek samorz dowych zagadnienie konkurowania
analizowane jest na tle zdolno#ci do pozyskania sponsorów lub inwestorów,
maksymalizowania liczby zagranicznych inwestycji bezpo#rednich (ZIP) oraz
docelowo koncentruje si" na wykreowaniu ich pozytywnego wizerunku
w otoczeniu3. Natomiast zgodnie z ogóln definicj T. Sztuckiego konkurencja to zespó! dzia!a&, za pomoc , których uczestnicy rynku d $ c do realizacji swych interesów i osi gania zysków, przedstawiaj nabywcom korzystniejsze od innych oferty zakupu bardziej atrakcyjnych towarów i us!ug,
sprzedawanych po bardziej dogodniejszych cenach i przy silnie oddzia!uj cej promocji4. Definicj" konkurencyjno#ci na poziomie lokalnym nale$y
uzna' za zagadnienie o z!o$onym charakterze, które rozpatrywa' nale$y
kompleksowo poprzez dokonanie pog!"bionej analizy czynników kszta!tuj cych poziom konkurencyjno#ci w danym regionie i wp!ywaj cych na jego
atrakcyjno#' inwestycyjn . Do szczególnie wa$nych czynników zaliczamy:
1. Ocen" polityki zarz dzania maj tkiem w!asnym i u$ytkowanym;
2. Polityk" zarz dzania finansami a w szczególno#ci monitoring
%róde! finansowania oraz kierunki rozdysponowania #rodków
finansowych;
3. Metody aktywizacji dzia!alno#ci gospodarczej oraz poziom bezrobocia;
4. Stan infrastruktury komunalnej powi zany z ocen #rodowiska
naturalnego;
5. Struktura wykszta!cenia mieszka&ców oraz ich kwalifikacje oceniane pod k tem zapotrzebowania zg!aszanego przez rynek pracy;
6. Poziom opieki medycznej, bezpiecze&stwo i porz dek publiczny;
7. Oferowane mo$liwo#ci kszta!cenia i doskonalenia zawodowego.
Wprowadzona z dniem 1 stycznia 1999 r. reforma administracji publicznej kraju mia!a na celu mi"dzy innymi decentralizacj" finansów publicznych. W wyniku reformy powsta! trójszczeblowy podzia! pa&stwa na gminy,
powiaty i województwa, którym powierzono nowe zadania i kompetencje.
Wymaga!o to, zgodnie z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji5 przyznania #rodków
finansowych poszczególnym jednostkom samorz du terytorialnego na odpowiednim poziomie, niezb"dnym do realizacji zada&. Powo!any przepis zapewnia udzia! w dochodach publicznych odpowiednio do przypadaj cych im
zada& oraz gwarantuje, $e zmiany w zakresie zada& i kompetencji jednostek
3
W. Dziemianowicz, Polskie gminy i regiony w globalnej konkurencji. „Wspólnota” 2000, nr 46,
s. 30-31.
4
T. Sztucki, Marketing przedsi$biorcy i menad"era. Agencja Wydawnicza PLACED, Warszawa
1996, s. 30.
5
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. 1996 Nr 78, poz. 483.
ZN nr 83
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
176
A. Marciniuk-Kluska
samorz du terytorialnego winny nast"powa' wraz z odpowiednimi zmianami
w podziale dochodów publicznych.
Zgodnie z art. 6.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz dzie
gminnym6 do zakresu dzia!ania gminy nale$ wszystkie sprawy publiczne
o znaczeniu lokalnym, niezastrze$one ustawami na rzecz innych podmiotów.
Gmina wykonuje zadania w!asne i zlecone. Do zada& w!asnych gminy nale$y
m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania zlecone gminy
mog dotyczy' zakresu administracji rz dowej, a tak$e zakresu administracji,
przygotowa& i przeprowadzania wyborów powszechnych oraz referendów.
Powiat, nie ograniczaj c uprawnie& gminy, wykonuje od 1999 r.
zadania publiczne o wymiarze lokalnym, tj. takie, których bezpo#rednim adresatem jest obywatel - mieszkaniec okre#lonej wspólnoty samorz dowej,
które uzupe!niaj zadania publiczne gminy. Utworzenie samorz du powiatowego jest rezultatem d $e& do ulepszenia sposobów zarz dzania poszczególnymi dziedzinami sektora publicznego. Zakres zada& powiatu okre#la
ustawa o samorz dzie powiatowym7. Stanowi ona, $e powiat wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, okre#lone ustawami.
Oprócz zapewniania podstawowych potrzeb mieszka&com jednostek
samorz dowych w!adze lokalne mog osi gn ' rezultaty w zakresie: rozwoju lokalnego i regionalnego, poprawy jako#ci $ycia miejscowej ludno#ci,
usprawnienia dzia!alno#ci administracji samorz dowej.
Wspieranie przedsi"biorców przyczynia si" do rozwoju ca!ej jednostki samorz dowej. Skutkiem tej pomocy jest poprawa $ycia mieszka&ców, którym przedsi"biorcy mog oferowa' lepsze b d% ta&sze towary
i us!ugi. (aden z aktów prawnych nie zawiera zada& samorz du terytorialnego w zakresie wspierania przedsi"biorczo#ci. Oznacza to, $e sfera ta
w du$ym stopniu pozostawiona zosta!a w gestii swobodnej decyzji w!a#ciwych organów, które powinny dzia!a' na rzecz podnoszenia warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych na swoim terenie. Analizuj c efekty,
jakie mo$e przynie#' rozwój przedsi"biorczo#ci dla jednostki lokalnej,
stwierdzi' nale$y, $e w!adze samorz dowe nie tylko mog , ale i powinny
wspiera' rozwój lokalnej przedsi"biorczo#ci. Wyró$ni' mo$na nast"puj ce
rodzaje oddzia!ywa& przedsi"biorczo#ci na rozwój gminy:
1. Bezpo#redni wp!yw: m.in. poprzez tworzenie nowych miejsc pracy, wzrost wp!ywów do bud$etu z tytu!u podatków, wzrost inwestycji.
2. Po#redni wp!yw np. poprzez rozwi zywanie problemów zatrudnienia przedsi"biorczo#' przyczynia si" do rozwi zywania innych
problemów, przeciwdzia!ania patologiom, a tak$e ma znaczenie
w procesie budowy spo!ecze&stwa obywatelskiego, przedsi"biorstwa s równie$ %ród!em post"pu.
3. Efekt mno$nikowy, tzn. rozwój przedsi"biorczo#ci generuje inne korzystne zdarzenia, np. nap!yw inwestycji, a tak$e z kolei wzrost inwestycji powoduje wzrost zaanga$owania lokalnych zasobów, itp.
6
7
Ustawa o samorz dzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Dz.U. 2001 Nr 142, poz.1591 z pó%n. zm.
Ustawa o samorz dzie powiatowym, Dz.U. 2001 Nr 142, poz. 1592.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
ZN nr 83
Konkurencyjno!" samorz du terytorialnego a finansowanie rozwoju lokalnego
177
4. Zmiana postaw obywateli, tj. mieszka&cy staj c si" przedsi"biorcami ucz si" aktywno#ci i samodzielnego rozwi zywania problemów.
Gminy mog wp!ywa' na sytuacj" finansow przedsi"biorców poprzez
udzielanie im ró$nego rodzaju zwolnie& i ulg w podatkach i op!atach lokalnych. Instrumenty wydatkowe mog by' stosowane zarówno przez gminy,
jak i powiaty, województwa. Mo$na do nich zaliczy' m.in.: inwestycje jednostek samorz du terytorialnego, wsparcie przedsi"wzi"' i instytucji s!u$ cych
rozwoju gospodarczemu, instrumenty informacyjno promocyjne. JST inwestuj c np. w infrastruktur" drogow czy uzbrojenie terenu, przyczyniaj si"
do lepszego zaspokojenia potrzeb wspólnoty lokalnej, a jednocze#nie u!atwiaj przedsi"biorstwom prowadzenie dzia!alno#ci, poprzez usprawnienie
transportu i wi"ksz dost"pno#' komunikacyjn . Kreuj tym samym atrakcyjno#' lokaln , przyczyniaj c si" do przyci gania inwestorów, co wp!ywa
dodatnio na sytuacj" M)P.
Bud$et jako czynnik konkurencyjno ci samorz"du terytorialnego
Konkurencyjno#' samorz du uzale$niona jest równie$ od struktury
zasobów b"d cych w dyspozycji danej jednostki samorz dowej tworz cych
jej otoczenie wewn"trzne. Otoczenie to w przypadku jednostek samorz du
terytorialnego uto$samiane jest z potencja!em danej jednostki, rozumianym
jako ca!okszta!t zasobów, którymi dysponuje.
Z ekonomicznego punktu widzenia dochody w!asne gmin dziel si"
na: dochody podatkowe gmin, dochody z op!at, dochody z maj tku gminy,
dzier$awy, najmu, od gminnych jednostek bud$etowych, wp!at od gminnych
zak!adów bud$etowych.
W strukturze dochodów w!asnych gmin du$e znaczenie maj dochody podatkowe. Zgodnie z art. 3 ustawy o dochodach jednostek samorz du terytorialnego nale$ do nich8 wp!ywy z ustalonych i pobieranych na podstawie odr"bnych ustaw podatków od: nieruchomo#ci, #rodków transportu,
rolnego, le#nego, dzia!alno#ci gospodarczej osób fizycznych, op!aconego
w formie karty podatkowej, spadków i darowizn, posiadania psów, czynno#ci
cywilnoprawnych. Oraz udzia!y w podatkach stanowi cych dochód bud$etu
pa&stwa: podatku dochodowym od osób fizycznych zamieszka!ych na terenie gminy, podatku dochodowym od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie maj cych osobowo#ci prawnych, posiadaj cych siedzib" na terenie
gminy.
Podatek dochodowy od osób fizycznych stanowi kluczowe znaczenie w strukturze dochodów w!asnych gmin, jednak organy gminy nie maj
mo$liwo#ci stosowania ulg, zwolnie&, umorze& i odrocze&.
W Polsce reformy samorz dowe lat 1990 wyposa$y!y gminy, a pó%niej powiaty i województwa w udzia!y w podatku dochodowym. Udzia! gmin
w podatku dochodowym od osób fizycznych by! systematycznie podwy$szany z 15% w 1996 r. do 39,34% w 2005 r. Zmieni!a si" tak$e formu!a tego
8
Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Dz.U.2005 Nr 249, poz. 2104.
ZN nr 83
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
178
A. Marciniuk-Kluska
udzia!u. Do 1995 r. obliczano go, mno$ c ogóln kwot" jego wp!ywów
z obszaru województwa przez mno$nik 0,15 i wska%nik odpowiadaj cy stosunkowi liczby mieszka&ców danej gminy do ogólnej liczby mieszka&ców
w województwie. Wp!ywy z podatku rozdzielane by!y mi"dzy gminy poszczególnych województw równomiernie, proporcjonalnie do liczby ludno#ci,
bez uwzgl"dnienia wk!adu poszczególnych gmin w ogóln sum" podatku
! cznie dla danego województwa. Od stycznia 2004 r., w ramach szerszej
reformy systemu finansowania samorz dów, wzros!y udzia!y jednostek samorz du terytorialnego. Udzia! gminy we wp!ywach z podatku dochodowego
od osób fizycznych ustala si" mno$ c ogóln kwot" wp!ywów z tego podatku
przez wska%nik 0,39349 i wska%nik równy udzia!owi nale$nego w roku poprzedzaj cym rok bazowy podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszka!ych na terenie gminy w ogólnej kwocie nale$nego podatku w tym
samym roku. Taki sposób wyliczenia udzia!u gminy uwzgl"dnia udzia! ! cznej kwoty podatku od osób fizycznych zamieszka!ych na terenie gminy
w ogólnej kwocie nale$nego podatku w ca!ym województwie, równie$ w roku
ubieg!ym. Im wi"cej podatnicy danej gminy wnosz do ogólnokrajowych
wp!ywów z tytu!u podatku dochodowego od osób fizycznych, tym wi"kszy
jest procentowy udzia! tej gminy w ogólnokrajowych wp!ywach z tego tytu!u.
Udzia! jednostek samorz du terytorialnego w podatku dochodowym
od osób prawnych ustalone s proporcjonalnie do liczby osób zatrudnionych
w wyodr"bnionych zak!adach osób prawnych, na podstawie zasad okre#lonych w rozporz dzeniu Ministra Finansów10 w sprawie trybu rozlicze& udzia!ów samorz du we wp!ywach z podatku dochodowego od osób prawnych.
Najwy$sze udzia!y we wp!ywach z podatków dochodowych od osób
fizycznych maj gminy w 2005 r. wyniós! on 39,34%, natomiast podatek dochodowy od osób prawnych od 2004 r. kszta!tuje si" na poziomie 6,71%.
Subwencje i dotacje stanowi trwa!y i powszechnie wyst"puj cy element systemu dochodów bud$etów lokalnych i regionalnych. Konieczno#'
dotowania wynika zarówno z ró$nic w warunkach naturalnych, jak równie$
z ró$nego stopnia wyposa$enia samorz du w infrastruktur" techniczn
i spo!eczn . Wiele zada& lokalnych ma znaczenie ogólnokrajowe, dlatego
istnieje potrzeba przekazywania samorz dom #rodków uzupe!niaj cych
przez centrum.
Subwencja ogólna wspomaga finansowo dzia!alno#' wszystkich
jednostek samorz du terytorialnego i jest konstytucyjnym %ród!em dochodów. Do ko&ca 2003 r. subwencja ogólna dla gmin podzielona by!a na trzy
cz"#ci: podstawow , o#wiatow i rekompensuj c . Od 1 stycznia 2004 r.
wielko#' subwencji ogólnej zosta!a zmniejszona, natomiast zwi"kszy!y si"
dochody w!asne poprzez wyra%ne zwi"kszenie udzia!ów w podatkach do9
W. Kosiedowski, Samorz!d terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego, Wyd. 1,
Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa, Toru& 2005, s. 200.
10
Ustawa o dochodach jednostek samorz du terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r. Dz.U.
Nr 203, poz. 1966 oraz rozporz dzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie
rozlicze& dochodów z tytu!u udzia!u jednostek samorz du terytorialnego we wp!ywach z podatku dochodowego od osób prawnych Dz. U. Nr 224, poz. 2228.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
ZN nr 83
Konkurencyjno!" samorz du terytorialnego a finansowanie rozwoju lokalnego
179
chodowych. Ponadto zlikwidowano cz"#' rekompensuj c tej subwencji dla
gmin oraz cz"#' drogow dla powiatów i województw.
Zmiany w zasadach przekazywania subwencji ogólnej polegaj na
wprowadzeniu innego podzia!u dla gmin i powiatów: cz"#' wyrównuj ca, równowa$na i o#wiatowa oraz na odr"bnych sposobach obliczania nale$nych
kwot, które okre#la arbitralnie ustawa bud$etowa. Kwota cz"#ci o#wiatowej
subwencji ogólnej dla danej gminy ustalana jest z uwzgl"dnieniem wag dla
zada& szkolnych (liczba uczniów na terenach wiejskich, racjonalizacja sieci
szkó!, awans zawodowy nauczycieli) oraz wag dla zada& poza szkolnych.
Cz"#' wyrównawcz otrzymuj gminy biedniejsze, czyli s!absze
ekonomicznie, o ni$szych w!asnych dochodach podatkowych. Cz"#' ta stanowi realizacj" systemu wyrównawczego i polega na ochronie jednostek
najs!abszych pod wzgl"dem gospodarczym. Do obliczenia kwoty cz"#ci
podstawowej subwencji wyrównawczej potrzebne s dochody podatkowe
danej gminy na jednego mieszka&ca, oraz dochody podatkowe wszystkich
gmin11. Kwot" podstawow otrzymuj gminy, których wska%nik dochodów
podatkowych na jednego mieszka&ca jest mniejszy ni$ 92% wska%nika dochodów podatkowych dla wszystkich gmin. Odnosi si" to do gmin, których
w!asne roczne podstawowe dochody s ni$sze o 8% od #redniej krajowej.
W praktyce wysoko#' nale$nych poszczególnym gminom kwot podatkowych jest zró$nicowana i uzale$niona od relacji mi"dzy wska%nikami
oraz od liczby mieszka&ców gminy. Im ni$szy potencja! podatkowy gminy,
tym wi"ksza kwota podstawowa subwencji wyrównawczej nale$nej gminie.
Minister w!a#ciwy do spraw finansów publicznych przekazuje gminom kwot" podstawow cz"#ci subwencji wyrównawczej ogólnej do 15 dnia
ka$dego miesi ca. Kwot" uzupe!niaj c otrzymuj tylko te gminy, w których
g"sto#' zaludnienia jest ni$sza od #redniej g"sto#ci zaludnienia w kraju,
a dochód na jednego mieszka&ca gminy nie przekracza 150% #redniego dochodu podatkowego na jednego mieszka&ca w kraju. Zmiana ta wynika z za!o$enia, $e koszty jednostkowe wykonywania wielu zada& s wy$sze na obszarach rzadko zaludnionych, które wobec tego wymagaj dodatkowego
finansowania (transport dzieci do szkó!, utrzymanie dróg lokalnych).
Cz"#' równowa$ ca subwencji ogólnej dla gmin ustalana jest jako
suma ! cznej kwoty wp!at gmin, których dochody podatkowe na jednego
mieszka&ca s wy$sze ni$ 150% #redniej krajowej. Wp!ywy wynosz od
20% przy dochodach podatkowych mi"dzy 150 i 200% #redniej krajowej, do
30% gdy dochody podatkowe gminy przekraczaj 300% #redniej krajowej,
maj charakter progresywny. Dotyczy to gmin, które maj prawo do uzupe!niania swoich dochodów w zwi zku ze zmianami finansowania zada&
zw!aszcza z zakresu pomocy spo!ecznej.
Dotacje celowe dla jednostek samorz du terytorialnego s dochodami bezzwrotnymi o charakterze transferowym, pochodz cymi najcz"#ciej
z bud$etu pa&stwa. Dotacje celowe dla gmin, powiatów i województw maj
jednakowe nazwy, formy i prawno-finansowe mechanizmy funkcjonowania.
Dotacje celowe z bud$etu pa&stwa s form wydatku na rzecz jednostek
11
A. Borodo, Samorz!d terytorialny. System prawno finansowy, Warszawa 2004, s. 160.
ZN nr 83
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
180
A. Marciniuk-Kluska
samorz du terytorialnego na sfinansowanie lub dofinansowanie #ci#le okre#lonego zadania bud$etowego. Dotacja ta stanowi transfer #rodków bud$etowych o cechach subwencji ogólnej, ale ró$ni si" m.in. tym, $e dotacje kierowane s nie do wszystkich jednostek samorz dowych. Dotacje celowe
otrzymuj tylko te jednostki, których mo$liwo#ci rozwojowe s z powodów finansowych ograniczone, w celu wyrównywania rozwoju regionów zaniedbanych.
Podstawowe rodzaje dotacji bud$etowych:
1. Dotacje na bie$ ce zadania zlecone i powierzone,
2. Dotacje na zadania w!asne,
3. Dotacje na zadania inwestycyjne (w!asne i zlecone).
Dotacje na zadania zlecone zasilaj bud$ety jednostek samorz dowych z przeznaczeniem na finansowanie tej cz"#ci zada&, które ustawowo
zosta!y przekazane do realizacji samorz dowi. Na zadania administracji rz dowej dotacje celowe mog by' przekazywane na mocy porozumie& mi"dzy
podmiotami publicznymi. Je#li zadanie nie zostanie ca!kowicie zrealizowane
wówczas jednostki samorz du s zobowi zane zwróci' do bud$etu pa&stwa
cz"#' #rodków, odpowiadaj c zadaniom, które nie zosta!y zrealizowane.
W przypadku, gdy samorz d taniej wykona zadania zlecone, nadwy$ki #rodków pozostaj do dyspozycji samorz du. )rodki na dotacje s
ustalane wed!ug zasad przyj"tych przy kalkulacji odpowiednich wydatków
z bud$etu pa&stwa12.
W strukturze dochodów gmin dotacje celowe do ko&ca 2003 r. stanowi!y ok. 15% dochodów ogó!em. Du$e znaczenie mia!y dotacje celowe
z zakresu administracji rz dowej zlecane gminom, dotycz ce g!ównie opieki
spo!ecznej, ochrony zdrowia, gospodarki komunalnej, mieszkaniowej oraz
administracji. Od 2004 r. wiele zada& obj"tych dotychczas systemem dotacji
celowych gminy zacz"!y finansowa' z dochodów w!asnych. Przyk!adem s
wyp!aty dodatków mieszkaniowych, na które gminy otrzymywa!y do ko&ca
2003 r. dotacje celowe z bud$etu pa&stwa, od 2004 r. dotacje na ten cel zosta!y zniesione. Samorz dy gminne mog tak$e otrzymywa' dotacje celowe
na dofinansowanie zada& inwestycyjnych. W ramach tej dotacji mog by'
przyznawane #rodki z bud$etu pa&stwa na dofinansowanie zada& inwestycyjnych szkó! i placówek o#wiatowych do wysoko#ci 50% warto#ci kosztorysowej inwestycji.
Analiza porównawcza bezwzgl"dnych wielko#ci i struktury najwa$niejszych %róde! dochodów samorz du od 2001 r. jest utrudniona ze wzgl"du na liczne zmiany klasyfikacji bud$etowej13, oraz wy! czenie z bud$etów
powiatów obligatoryjnego finansowania od 2003 r. powiatowych komend policji, Inspekcji Sanitarnej i Inspekcji Weterynaryjnej, zmieni! si" tak$e sposób
finansowania polityki regionalnej realizowanej przez województwa samorz dowe w ramach wprowadzonych w 2001 r. kontraktów wojewódzkich.
12
W. Kosiedowski, Samorz!d terytorialny..., op. cit., s. 217.
Rozporz dzenie Ministra Finansów z 18 lipca 2000 r. w sprawie szczegó!owej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów Dz. U. Nr 59, poz. 688 z pó%n. zm.
13
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
ZN nr 83
Konkurencyjno!" samorz du terytorialnego a finansowanie rozwoju lokalnego
181
Analizuj c struktur" dochodów samorz dowych nale$y zwróci'
uwag" na udzia! dochodów w!asnych w dochodach ogó!em, gdy$ g!ównie to
decyduje o zakresie samodzielno#ci decyzji finansowych gmin. Gminy zawdzi"czaj wzrost swoich dochodów zwi"kszonym transferom z bud$etu
pa&stwa. Zakres swobody w dysponowaniu dochodami, wyznaczony udzia!em #rodków w!asnych w gminach nie uleg! wyra%nym zmianom.
Podstawowa cz"#' %róde! dochodów bud$etowych gmin stanowi
samoistne podatki lokalne, którymi gminom wolno zarz dza', a tak$e
w okre#lonych ustawowo granicach wp!ywa' na ich wielko#'. Wysoko#' dochodów jest #ci#le wspó!zale$na z ich baz ekonomiczn . W grupie podatków i op!at lokalnych zasilaj cych bud$ety gmin wiejskich podregionu ostro!"cko-siedleckiego podstawowe znaczenie ma podatek od nieruchomo#ci
(tabela 1).
Tabela 1. Dochody w!asne gmin wiejskich podregionu ostro!"cko-siedleckiego (#rednio na gmin") w latach 2002-2006
Table 1. Own revenue of rural gminas in the Ostro!"ka-Siedlce subregion
(an average per gmina) between 2002 and 2006
2004
2005
2006
35,4
30,1
27,9
13,6
14,2
12,8
10,2
8,0
1049
19,9
20,8
25,3
23,0
27,3
25
34
0,6
0,7
1,0
0,8
0,9
2253
2231
2498
3220
3849
100
893
829
885
970
1072
39,6
306
317
320
329
308
449
464
632
740
25
13
16
2002
37,1
2006
100
2005
100
2004
100
2003
Dochody
w#asne
w tym:
Podatek
od nieruchomo!ci
Podatek rolny
Podatek
od osób
fizycznych
Podatek
od osób
prawnych
Dochody
z maj tku
gminy
Inne
2002
Wyszczególnienie
2003
Udzia# w dochodach w#asnych
ogó#em w % w latach:
Dochody w#asne w tys. z# w latach:
100
94
104
93
97
133
4,2
4,7
3,7
3,0
3,5
498
501
543
1059
1253
22,1
22,5
21,8
32,9
32,4
*ród!o: Opracowanie w!asne na podstawie wyników bada&
Udzia! tego podatku w dochodach w!asnych gmin wiejskich wynosi!
od 27,9 – 37,1 %. Jest to podatek nale$ cy do grupy podatków maj tkowych
o szerokim zakresie podmiotowym, jednolity ze wzgl"du na charakter w!asno#ci podatników, zrównuj cy kategorie podmiotów fizycznych i prawnych.
Dla dochodów z tego podatku istotne znaczenie ma wybór przez
w!adze gminy w!a#ciwego poziomu stawek podatkowych. Przyj"cie niskich
stawek mo$e spowodowa' przej#ciowy spadek dochodów bud$etu danej
gminy i uniemo$liwi' jej wywi zywanie si" z na!o$onych na ni zada&. Je$eli
ZN nr 83
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
182
A. Marciniuk-Kluska
w!adze gminy przyjmuj stawki tego podatku na najwy$szym przewidzianym
przez regulacje ustawowe pu!apie, to mo$e to spowodowa' w krótkim czasie
wzrost dochodów bud$etowych, ale jednocze#nie mo$na si" spodziewa', $e
cz"#' przedsi"biorców przeniesie dzia!alno#' do innych gmin. Nie b"dzie te$
nap!ywu nowych inwestorów, co mo$e doprowadzi' do spadku dochodów
z tytu!u podatku od nieruchomo#ci, pomimo przyj"cia wysokich stawek.
W podregionach o relatywnie ni$szym poziomie rozwoju lokalnego,
w którym dominuje rolnictwo, istotne %ród!o dochodów gmin stanowi podatek
rolny, który w badanym podregionie kszta!towa! si" w granicach 8,0 – 14,2%.
Jednym z wa$niejszych dochodów bud$etowych gmin s udzia!y
w podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób
prawnych. W latach 1999-2003 udzia!y gmin w tych podatkach nie zmienia!y
si" i wynosi!y 27,6% w podatku dochodowym od osób fizycznych i 5% w podatku dochodowym od osób prawnych. Jednak dochody bud$etowe gmin
z tytu!u podatku dochodowego od osób fizycznych systematycznie si"
zmniejsza!y i w konsekwencji udzia! tego %ród!a dochodów w dochodach
ca!kowitych obni$y! si" do 22%. Przyczyn tego by! ogólny spadek dochodów z podatku od osób fizycznych, wynikaj cy ze zmian w konstrukcji tego
podatku oraz pogarszaj ca si" sytuacja gospodarcza kraju. W okresie tym
wzros!y dochody gmin z podatku dochodowego od osób prawnych, co spowodowane by!o g!ównie zwi"kszeniem si" dochodów przedsi"biorstw. Od
2004 r. zwi"kszono udzia! gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych
do 39,34% oraz w podatku dochodowym od osób prawnych do 6,71%.
W zwi zku z tymi zmianami wzrós! udzia! podatków dochodowych w dochodach bud$etowych gmin. Najwy$sze udzia!y w podatku dochodowym osi gn"!y du$e gminy miejskie, co wi $e si" z wy$szym poziomem zatrudnienia
w#ród mieszka&ców.
Ró$nice w wysoko#ci dochodów gmin przes dzaj dochody w!asne,
czyli g!ówne podatki lokalne oraz w!asne dochody nie podatkowe z op!at
i maj tku gminy. Jest to ta cz"#' dochodów, która w najwi"kszym stopniu
uzale$niona jest od dzia!alno#ci w!adz gminy.
Subwencje ogólne finansuj od 1999 r. dzia!alno#' wszystkich jednostek samorz du terytorialnego. Udzia! subwencji ogólnej w dochodach
gmin by! zró$nicowany w poszczególnych typach gmin oraz w uk!adzie terytorialnym. Udzia! subwencji ogólnej w dochodach gmin kszta!towa! si" odwrotnie do udzia!u dochodów w!asnych. Najwi"kszy udzia! subwencji
w strukturze dochodów wyst pi! w gminach wiejskich podregionu ostro!"ckosiedleckiego i wyniós! ponad 56% ogólnych dochodów.
W bud$etach gmin system dotacji celowych z bud$etu pa&stwa by!
zbli$ony i wynosi! 8-12% ogó!u dochodów Z dokonanej przez regionalne izby
obrachunkowe analizy struktury otrzymanych przez gminy dotacji w 2003 r.
wynika, $e dotacje na realizacj" zada& z zakresu administracji rz dowej,
zleconych gminom w poszczególnych typach stanowi!y 6,5-7,3%, a na zadania w!asne wynosi!y 1,7-2,7% zrealizowanych dochodów ogó!em. Udzia!
dotacji otrzymanych na podstawie porozumie& z organami administracji pu-
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
ZN nr 83
Konkurencyjno!" samorz du terytorialnego a finansowanie rozwoju lokalnego
183
blicznej oraz jednostkami samorz du terytorialnego by! znikomy i nie przekroczy! poziomu 1%.
Podsumowuj c nale$y stwierdzi', $e gminy maj nadal zbyt ma!
samodzielno#' dochodow , wynikaj c z nadmiernego uzale$nienia od
transferów #rodków pieni"$nych z bud$etu pa&stwa14. Wprowadzone ustawowo nowe zasady kszta!towania dochodów po 2004 r. nie przynosz radykalnej poprawy w tej kwestii. W sektorze samorz dowym nadal dominuj ce
znaczenie maj gminy, które w przewa$aj cej cz"#ci dysponuj samorz dowymi #rodkami publicznymi i s jednocze#nie lepiej wyposa$one w narz"dzia oddzia!ywania na rozwój lokalny.
Bariery podnoszenia konkurencyjno ci lokalnej
Podnoszenie konkurencyjno#ci lokalnej jest procesem systematycznym, na który mo$na oddzia!ywa' w sposób ci g!y. Istotne s w tym procesie dzia!ania maj ce na celu popraw" i udro$nienie warunków do rozwoju
poprzez eliminowanie barier wp!ywaj cych na ocen" efektywno#ci przyj"tych
pierwotnie za!o$e&
Efektywne wykorzystanie czynników rozwoju wymaga istnienia odpowiednio korzystnego klimatu dla tego typu przedsi"wzi"':
1. struktury spo!eczne szczebla lokalnego zainteresowane rozwojem lokalnym i popieraj ce ten rozwój,
2. do#wiadczenie i wola kreowania rozwoju przez samorz d terytorialny, inicjatywno#', aktywno#' i przedsi"biorczo#' spo!eczno#ci
lokalnej,
3. prawne, organizacyjne, techniczne i technologiczne wspieranie
inicjatyw,
4. materialno-finansowe wspomaganie inicjatyw rozwoju lokalnego.
G!ównym problemem pozostaje brak lub ograniczone #rodki na finansowanie rozwoju lokalnego. Ograniczone ustawowo fundusze na finansowanie rozwoju lokalnego nie pozwalaj na pe!ne zaspokojenie potrzeb inwestycyjnych danej jednostki samorz dowej oraz jej prawid!owy rozwój.
Struktura finansowa poszczególnych szczebli samorz du terytorialnego
opiera si" na znacznej zale$no#ci jednostek samorz dowych od transferów
z bud$etu centralnego. Istotn rol" w finansowaniu zada& publicznych w krajowym systemie finansowania ca!y czas pe!ni subwencje, co z punktu widzenia podnoszenia konkurencyjno#ci ze wzgl"du na jej nisk efektywno#',
mo$e budzi' zastrze$enia. Wa$nym zagadnieniem z punktu podnoszenia
konkurencyjno#ci lokalnej jest efektywne pozyskiwanie nowych %róde! finansowania jak równie$ posiadanie wiedzy, w jaki sposób z nich skorzysta'. Niski poziom finansowania zada& inwestycyjnych przy wykorzystaniu #rodków
z funduszy unijnych na poziomie lokalnym wynika m.in. z ograniczonego poziomu wiedzy o mo$liwo#ciach pozyskania #rodków, nieznajomo#ci procedur
14
Z. Gilowska, Finansowanie polityk wspierania rozwoju regionalnego, Kongres Ekonomistów
Polskich, „Problemy Rozwoju Regionalnego”, Warszawa 2000, s. 8.
ZN nr 83
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
184
A. Marciniuk-Kluska
i warunków w zakresie pozyskania tych #rodków oraz w!asnego kapita!u na
wspó!finansowanie okre#lonych zada&.
Ponadto pozytywnemu klimatowi spo!ecznemu mog w praktyce samorz dowej towarzyszy' bezwarunkowo oddzia!ywuj ce, klasyczne bariery:
− niedorozwój infrastruktury spo!ecznej i technicznej,
− brak nowych uzbrojonych terenów dla nowej dzia!alno#ci gospodarczej,
− niedorozwój budownictwa mieszkaniowego,
− dewastacja #rodowiska naturalnego,
− brak wykwalifikowanych kadr,
− brak zasobów finansowych na wspieranie rozwoju lokalnego i regionalnego.
Wspó!cze#nie funkcjonuj ce jednostki samorz du terytorialnego celem utrzymania swojej zdolno#ci konkurencyjnej wykaza' si" musz wysokim stopniem innowacyjno#ci i kreatywno#ci decyzyjnej pozwalaj cej na
maksymalizacj" poziomu zaspokojenia potrzeb o charakterze u$yteczno#ci
publicznej15. Badania i rozwój, wiedza oraz informacja sta!y si" najbardziej
cennymi zasobami determinuj cymi sukces w realizacji przyj"tych za!o$e&
oraz zada& jednostek samorz du terytorialnego.
Literatura
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Borodo A., 2004: Samorz!d terytorialny. System prawno finansowy,
PWN, Warszawa, s. 160.
Baruk J., 2001: Wiedza i innowacje jako 'ród%o przewagi konkurencyjnej. ”Gospodarka Narodowa”, nr 4, s. 20
Brandenburg H., 2002: Zarz!dzanie lokalnymi projektami rozwojowymi.
Prace naukowe AE w Katowicach, Katowice, s. 2.
Dziemianowicz W., 2000: Polskie gminy i regiony w globalnej konkurencji. „Wspólnota”, nr 46, s. 30-31
Gilowska Z., 2000: Finansowanie polityk wspierania rozwoju regionalnego, Kongres Ekonomistów Polskich, „Problemy Rozwoju Regionalnego”, Warszawa, s. 8.
Kosiedowski W., 2005: Samorz!d terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego, Wyd. 1, Towarzystwo Naukowe Organizacji
i Kierownictwa, Toru&, s. 200.
Patrza!ek L., 2000: Finanse samorz!du województwa w systemie finansów publicznych w Polsce. PWE, Warszawa, s. 26.
Sztucki T., 1996: Marketing przedsi$biorcy i menad"era. Agencja Wydawnicza PLACED, Warszawa s. 30.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U.
1996 Nr 78, poz. 483.
15
J. Baruk, Wiedza i innowacje jako 'ród%o przewagi konkurencyjnej. ”Gospodarka Narodowa”
2001, nr 4, s. 20.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
ZN nr 83
Konkurencyjno!" samorz du terytorialnego a finansowanie rozwoju lokalnego
185
10. Rozporz dzenie Ministra Finansów z 18 lipca 2000 r., w sprawie szczegó!owej klasyfikacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów Dz.U. Nr 59, poz. 688 z pó%n. zm.
11. Ustawa o dochodach jednostek samorz du terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r. Dz.U. Nr 203, poz. 1966 oraz rozporz dzenie Ministra
Finansów z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rozlicze& dochodów z tytu!u udzia!u jednostek samorz du terytorialnego we wp!ywach z podatku dochodowego od osób prawnych Dz.U. Nr 224, poz. 2228.
12. Ustawa o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Dz.U.2005
Nr 249, poz. 2104.
13. Ustawa o samorz dzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Dz.U. 2001
Nr 142, poz. 1591 z pó%n. zm.
14. Ustawa o samorz dzie powiatowym, Dz.U. 2001 Nr 142, poz. 1592.
ZN nr 83
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
186
Seria: Administracja i Zarz dzanie (10)2009
A. Marciniuk-Kluska
ZN nr 83