28.05.2013_Marcin_Zawicki

Implementacja koncepcji nowego
zarządzania publicznego
i dobrego rządzenia do polityki rozwoju
dr Marcin Zawicki
Katedra Gospodarki i Administracji Publicznej
Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie
Konferencja: Zarządzanie efektywnością usług w urzędach jednostek
samorządu terytorialnego
28 maja 2013
Cele
1.
2.
3.
4.
Co to jest polityka rozwoju?
Co to jest nowe zarządzanie publiczne (NZP)?
Co to jest dobre rządzenie (DR)?
Na czym polega wdrażanie NZP i DR do
polityki rozwoju?
5. Konkluzje
Polityka rozwoju
Zespół wzajemnie powiązanych działań
podejmowanych i realizowanych w celu
zapewnienia trwałego i zrównoważonego
rozwoju kraju, spójności społecznogospodarczej, regionalnej i przestrzennej,
podnoszenia konkurencyjności gospodarki
oraz tworzenie nowych miejsc pracy w skali
krajowej, regionalnej i lokalnej (ustawa o
zasadach prowadzenia polityki rozwoju)
Skoncentrowanie i holizm polityki rozwoju
• obejmuje węzłowe obszary tematyczne –
resortowe i ponadresortowe
• tworzą ją polityki publiczne odnoszące się do
poszczególnych sektorów, dziedzin, regionów i
przestrzeni
• wszystkie polityki publiczne powinny być
spójne względem siebie, a ich zakresy
uzupełniały się
• jest prowadzona przez:
– Radę Ministrów
– jednostki samorządu terytorialnego (w tym
wojewódzkie, powiatowe, gminne)
Nowe zarządzanie publiczne
• Reformy sektora publicznego rozpoczęte na
przełomie lat 70. i 80. w państwach
anglosaskich i zachodnioeuropejskich,
realizowane na gruncie myśli neoliberalnej,
wykorzystujące doświadczenia zarządzania w
sektorze rynkowym
• Orientacja do wewnątrz organizacji publicznych
• Odzwierciedleniem NZP w polityce gospodarczej
jest konsensus waszyngtoński
Kategorie instrumentów nowego
zarządzania publicznego
1. Decentralizacja polityczna
2. Oddzielenie polityki od administracji
3. Prywatyzacja
4. Doskonalenie świadczenia usług publicznych
5. Orientacja na klienta
6. Orientacja na rezultaty
7. Wywoływanie zmian w kulturze organizacyjnej
8. Racjonalizacja struktur organizacyjnych
9. Planowanie i zarządzanie strategiczne
10. Menedżerski sposób kierowania
Kategorie instrumentów nowego
zarządzania publicznego (2)
11. Decentralizacja i elastyczne zarządzanie personelem
12. Zmiany zasad rachunkowości i sprawozdawczości, rozwój
kontroli finansowej i metod zarządzania finansami
13. Mierzenie działalności
14. Demokratyzacja
15. Rozwój mechanizmów rozliczalności
16. Promowanie zachowań etycznych
17. Ograniczanie roli korporacji zawodowych
18. Zmiany zasad przygotowywania i wykonywania budżetu
państwa oraz tworzenia i egzekucji prawa
19. Zmiany zasad realizacji programów publicznych (Zawicki
2011)
Współzarządzanie
• Perspektywa sektorów
– współzarządzanie w sektorze rynkowym (corporate governance)
– współzarządzanie w sektorze publicznym (public governance)
– współzarządzanie w sektorze obywatelskim (civic governance)
• Kluczowe kategorie: interesariusze, partycypacja, sieci
powiązań
• Rządzenie interaktywne - nie imperatywne; władza nie jest
centralnym ośrodkiem oddziaływania w społeczeństwie i
systemem sterującym a społeczeństwo nie jest systemem
sterowanym
• Władza kreuje wizje, pozyskuje zwolenników, negocjuje
warunki realizacji wizji z partnerami i grupami interesów
• Formy aktywności we współzarządzaniu:
– Interweniowanie (restrukturyzacja) w istniejące sieci powiązań
pomiędzy aktorami życia publicznego
– Stwarzanie warunków do współpracy pomiędzy podmiotami
(budowa konsensu)
– Wspólne rozwiązywanie problemów
Dobre rządzenie a współzarządzanie
• Dobre rządzenie (good governance) ≠
współzarządzenie (governance)
• Współzarządzanie – paradygmat teoretyczny i
analityczny – akcentuje eksplanację
• Dobre rządzenie – koncepcja praktyczna i
aplikacyjna – akcentuje zmianę
Dobre rządzenie - wymiary
1. Partycypacja – wszyscy uczestniczą w rządzeniu
2. Rządy prawa – rządzenie w granicach i na podstawie prawa
3. Przejrzystość – decyzje podejmowane w oparciu o ustalone
zasady i procedury
4. Responsywność – uwzględnianie potrzeb wszystkich
interesariuszy
5. Zorientowanie na konsens – dążenie do szerokich
porozumień
6. Spójność społeczna – włączanie do rządzenie najsłabszych
politycznie i ekonomicznie
7. Efektywność i skuteczność – dbałość o efektywną alokacje
zasobów
8. Rozliczalność – odpowiedzialność sektora publicznego,
prywatnego i społecznego wobec społeczeństwa i
interesariuszy
Istota polityki rozwoju
• Wymiar proceduralny polityki rozwoju
– zasady (aksjologia)
– struktura
– metodologia jej realizacji
• Wymiar substancjalny polityki rozwoju
– cele (aksjologia)
– treść
– realizacja polityki
• W strategicznym systemie zarządzania rozwojem
brak klarowanego rozgraniczenia między tymi
wymiarami
Wdrażanie NZP do polityki rozwoju –
wymiar proceduralny
• Zarządzanie strategiczne (system wdrażania)
• Strategie prowadzenia reform
• Zorganizowanie wdrażania polityki rozwoju
(odpowiedzialność za zadania i za procesy,
struktury, menedżeryzm)
• Ekonomizacja, analizy kosztów i korzyści,
ewaluacja
• Orientacja na rezultaty
• Monitorowanie polityki rozwoju i jej efektów
• Upraszczanie procedur
Wdrażanie NZP do polityki rozwoju –
wymiar substancjalny
• Instrumentarium świadczenia usług
publicznych i elastyczność jego doboru
• Programy reformowania kultury
organizacyjnej, rozwoju organizacyjnego/
instytucjonalnego (mobilizacja zasobów
wewnętrznych, rozwój kompetencji)
• Identyfikacja problemów i potrzeb, badania i
analizy
Wdrażanie DR do polityki rozwoju –
wymiar proceduralny
• Wykorzystywanie potencjału interesariuszy w
budowie systemu wdrażania polityki rozwoju
(mobilizacja zasobów zewnętrznych)
• Procedury uzgadniania polityk
• Współzarządzanie wielopoziomowe i
współzarządzanie sieciowe
• Odpowiedzialność wobec społeczeństwa
Wdrażanie DR do polityki rozwoju –
wymiar substancjalny
• Wykorzystywanie potencjału interesariuszy w
definiowaniu celów i zadań polityki rozwoju,
sposobów ich osiągania, osiąganych efektów
• Dążenie do konsensu w procesie realizacji
polityki rozwoju
• Inkluzja grup słabszych ekonomicznie i
politycznie
Ograniczenia NZP i DR w polityce
rozwoju
• Ograniczenia NZP:
– przesadnie rozbudowane, ideologicznie argumentowane
kontraktowanie (koszty transakcyjne)
– utrata zbiorowej wiedzy technicznej administracji ze względu na jej
przemieszczanie się w stronę podmiotów niepublicznych
– ryzyko nadmiernej autonomizacji agencji i spółek publicznych
• Ograniczenia współzarządzania/DR:
– niska sprawność w warstwach zarządzania, koordynacji i organizacji –
niezdolność sieci do samoorganizacji
– nieprzejrzystość relacji między aktorami polityk oraz „celebrowana
nieformalność” zarządzania wielopoziomowego
– niska wiarygodność danych o efektach polityk implementowanych
metodami współzarządzania publicznego oraz słabość aparatu
ewaluacyjnego takich polityk
– wysokie koszty operacyjne funkcjonowania modelu współzarządzania
publicznego
Konkluzje
• Modele zarządzania publicznego są przydatne zasadniczo dla
projektowania procedur (jak to robić?) – niż treści polityk
publicznych (co robić?)
• Inne perspektywy teoretyczne użyteczne dla prowadzenia
polityki rozwoju
– neo-weberyzm (Pollitt, Bouckaert 2011) – redefinicja roli władz
publicznych w zarządzaniu publicznym
– nauka o polityce publicznej – technologia realizacji polityki
publicznych
• Wdrażanie NZP, DR i innych koncepcji nie jest celem
samoistnym. Celem jest ich umiejętne integrowanie i
wykorzystywanie na rzecz rozumienia istoty problemów
rozwojowych oraz osiągania celów polityki rozwoju