Materiały na seminarium w dniu 18 listopada 2016 roku

ZBIGNIEW KMIECIAK
O pojęciu rządów prawa
1. Będące wyznacznikiem współczesnych standardów konstytucyjnych i cywilizacyjnych pojęcie rządów prawa (Rule of Law) i określenie „państwo prawne” (Rechtsstaat, État de droit, Estado del Derecho,
Stato di diritto) – uznawane za jego luźny odpowiednik lub zwrot bliskoznaczny – nie mają precyzyjnych definicji. Nawet w zachodniej, liberalnej demokracji przypisuje się im różne znaczenia, co odzwierciedla odmienność uwarunkowań kultury politycznej, które przesądziły o treści
utożsamianych z nimi idei1. Nie ulega wszakże wątpliwości, że jako koncepcja rządów, ukształtowana – w ogólnym zarysie – w XIX w., zobligowała panujących do ustępstw i zaakceptowania pewnych ograniczeń ich
absolutnej dotąd władzy2.
Przyjmuje się, że stosowanym w systemach prawa kontynentalnego wyrażeniem Rechtsstaat po raz pierwszy posłużył się niejaki Placidus
(alias W. Petersen) w opublikowanym w 1798 r. w Strasburgu pamflecie zawierającym w jednym z rozdziałów krytykę – z pozycji liberalnych
– państwa policyjnego3. Nikt nie spodziewał się wówczas, że w niedługim czasie słowo to zyska rangę określenia wskazującego uniwersalne
i elementarne założenia ładu konstytucyjnego, a zarazem pojęcia stanowiącego podstawowe narzędzie teoretycznej analizy sposobu zorganizowania życia zbiorowości. Obecnie operuje się nim często w zestawieniu
z przymiotnikiem „demokratyczne” (np. art. 2 Konstytucji). Intencją Placidusa było ukazanie kontrastu między prawem tworzonym przez państwo (Staats-Rechts-Lehrer) a państwem zdeterminowanym w swoich
działaniach przez prawo (Rechts-Staats-Lehrer)4. Jak zauważa E. Zoller,
termin „państwo prawne” zachowuje sens tylko wtedy, gdy ukażemy je1 H. Barnett, Constitutional and Administrative Law, London–New York 2013, s. 46;
G. Palombella, The Rule of Law as an Institutional Ideal, [w:] Rule of Law and Democracy, red. L. Morlino, G. Palombella, Leiden–Boston 2010, s. 3–4; A.R. Brewer-Carías, Études de droit public comparé, Bruxelles 2001, s. 526.
2 H. Barnett, Constitutional..., s. 76.
3 Zob. E. Zoller, Introduction to Public Law: A Comparative Study, Leiden 2008, s. 75.
4 L. Heuschling, État de droit, Rechtsstaat, Rule of Law, Paris 2002, s. 37.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
21
go przeciwieństwo, czyli właściwą dla państwa policyjnego, co nie znaczy, że zupełnie już zarzuconą, pełną albo przynajmniej daleko posuniętą
swobodę w kreowaniu prawa5. Autorka podkreśla również, że w państwie
prawnym prawa jednostki mają pierwszeństwo przed ustawą, bądź – mówiąc inaczej – moc prawna ustawy zależy od jej zgodności z tymi prawami6. Oznacza to, że także władza realizowana w imieniu suwerena – narodu, przez jego demokratycznie wyłonioną reprezentację (parlament)
podlega rygorom i ograniczeniom.
Naturalną konsekwencją rozwoju idei państwa prawnego, której
doktrynalne fundamenty wytyczył R. von Mohl, stało się włączenie do
porządku prawnego rozmaitych instytucji mających chronić prawa jednostki w jej stosunkach z państwem (władzą publiczną)7. Ewolucję koncepcji Rechtsstaat i przejście do uniwersalnej formy państwa rządzonego przez prawo (Universal Law-State) interesująco opisał Å. Frändberg.
Autor dokonał oryginalnych ustaleń porządkujących i metodologicznych
dotyczących m.in. ograniczenia władzy, granic legalizmu, zasadniczych
wartości krystalizującego się typu państwa i jego organizacji8.
2. Źródeł utrwalonej w systemach common law koncepcji Rule of
Law można doszukać się w średniowieczu, choć niektórzy upatrują ich
nawet w czasach antycznych. Pisząc na ten temat, autorzy brytyjscy
przywołują zwykle zasady wyprowadzane z takich aktów, jak Magna Car5 E. Zoller, Introduction..., s. 76. Rządy prawa tradycyjnie przeciwstawia się też „rządom ludzi” (rule of men) – zob. G. Palombella, The Rule..., s. 4 i n.
6 E. Zoller, Introduction..., s. 76.
7 Co do pojęcia Rechtsstaatsprinzip rozpatrywanego w kontekście regulacji prawa
administracyjnego procesowego zob. T. von Danwitz we współpracy z K. Ritgenem (Europäisches Verwaltungsrecht, Berlin–Heidelberg 2008, s. 11, 20 i n., 86 i n., 91, 104, 141
i n.). Szerzej konstrukcję Rechtsstaat omawiają: K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, München 1984; M. Koetter, Rechtsstaat and Rechtsstaatlichkeit in
Germany, Berlin 2010; R. Zippelius, Allgemeine Staatslehre: Politikwissenschaft, München 2010. Szerzej o istocie État Légal i État de droit zob. M. Hildebrandt, Radbruch’s
Rechtsstaat and Schmitt’s Legal Order: Legalism, Legality, and the Institution of Law,
Critical Analysis of Law 2015, nr 2:1, s. 46–47. Z kolei dorobek R. von Mohla relacjonuje
J. Nowacki (Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 29 i n.).
8 Å. Frändberg, From Rechtsstaat to Universal Law-State, Heidelberg–New York–
–Dordrecht–London 2014, s. 46 i n., 89 i n., 97 i n. oraz 173 i n. Zob. też Understanding of
the Rule of Law in Various Legal Orders of the World, red. M. Koetter, F. Schuppert, Berlin
2010. Z polskich publikacji poświęconych tej problematyce zob. zwłaszcza M. Wyrzykowski, Legislacja – demokratyczne państwo prawa – radykalne reformy polityczne i gospodarcze, PiP 1991, nr 5, s. 17 i n.; A. Kubiak, Państwo prawne – idea, postulaty, dylematy,
PiP 1991, nr 7, s. 15 i n.; A. Pieniążek, Demokratyczne państwo prawne. Postulaty doktrynalne, istota i charakter, Przemyśl 1999; J. Nowacki, Studia..., s. 9 i n. Zob. też Państwo
prawa. Demokratyczne państwo prawne. Antologia, red. J. Kowalski, Warszawa 2008;
Demokratyczne państwo prawne w teorii i w praktyce w państwach Europy Środkowej
i Wschodniej, red. K. Skotnicki, Łódź 2010; Demokratyczne państwo prawne. Zagadnienia wybrane, red. M. Aleksandrowicz, A. Jamróz, L. Jamróz, Białystok 2014.
22
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
ta (1215 r.) i Bill of Rights (1689 r.)9. Pojęcie Rule of Law trafiło jednak
do terminologii prawniczej i upowszechniło się w literaturze naukowej
dopiero dzięki opublikowanej w 1885 r. pracy A.V. Diceya10. Jak podkreśla A. Carroll, przeniknęło ono do innych systemów prawnych i zyskało
trwałe miejsce w unormowaniach pisanych konstytucji, jak również wyspecjalizowanych części prawa administracyjnego11.
Znaczenie słów Rule of Law nie jest dokładnym odbiciem kontynentalnego rozumienia określenia Rechtsstaat. Z badań prawnoporównawczych przeprowadzonych przez E. Zoller wynika, że dominującym
składnikiem konstrukcji oznaczonej pierwszą z nazw stały się raczej zasady materialne, a nie formalne – ustrojowe i procesowe. Rule of Law
w mniejszym zatem stopniu zajmuje się np. kwestią hierarchii norm
prawnych, będącą tradycyjnie przedmiotem zainteresowania doktryny
francuskiej, w większym zaś – sytuacją jednostki wobec państwa (władzy
publicznej)12. Charakterystyczne dla tego ujęcia jest postrzeganie prawa
przez pryzmat gwarancji osobistej wolności i własności prywatnej, mających chronić jednostkę przed urzędową ingerencją13. Według teorii wyłożonej przez A.V. Diceya Rule of Law wyklucza istnienie arbitralności,
prerogatyw lub nazbyt szerokiej władzy dyskrecjonalnej. W jej świetle
nikt nie może być ukarany bez uprzedniego naruszenia prawa. Teoria
ta zakłada zarazem objęcie wszystkich przypadków reżimem zwykłego
prawa oraz traktowanie konstytucji jako rezultatu interpretacji tego prawa. Prawo stanowione zachowuje prymat wobec orzecznictwa sądowego.
Niedopuszczalne jest wszakże – w świetle zasad Rule of Law – nadawanie
temu prawu mocy wstecznej14.
Jak zauważa H. Barnett, pojęcie zgodności działania władzy publicznej z prawem oznacza coś więcej niż tylko przestrzeganie obowiązujących reguł prawnych, utożsamiane z czysto formalną legalnością.
Obejmuje ono również dochowanie wymagań dotyczących legitymizacji
i zgodności z konstytucją. Poczynania władzy muszą w związku z tym
spełniać standardy słuszności albo moralności prawa, w znaczeniu, jakie
drugiemu z tych terminów przypisał L. Fuller. Prawo nie jest oczywiście
9 A.W. Bradley, K.D. Ewing, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2007,
s. 95–96; J. Adler, General Principles of Constitutional and Administrative Law, Palgrave
Macmillan 2002, s. 93.
10 Zob. A.V. Dicey, Introduction to the Study of the Law and of the Constitution, Oxford
1885, s. 181 i n. Reprint tego dzieła ze wstępem E.C.S. Wade’a ukazał jako jego dziesiąte
wydanie nakładem the McMillanPress Ltd. – London w 1959 r. (część II i III – The Rule of
Law oraz The Rule of Law: Its Nature and General Applications).
11 A. Carroll, Constitutional and Administrative Law, Harlow 2011, s. 51.
12 E. Zoller, Introduction..., s. 114; Å. Frändberg, From..., s. 2–3.
13 A.W. Bradley, K.D. Ewing, Constitutional..., s. 96.
14 Zob. A. Carroll, Constitutional..., s. 48–50; H. Barnett, Constitutional..., s. 57; E. Zoller, Introduction..., s. 118.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
23
strukturą wyizolowaną, przeciwnie – ma ono pełnić rolę służebną w stosunku do zbiorowości i jednostki, umożliwiając jednocześnie wykonywanie władzy15. Jak wywodzi C.F. Zurn, Rule of Law nie sprowadza się do
jednej idei, jest raczej ich kompleksem16. Mimo uniwersalizmu kojarzonych z nimi założeń uznaje się je za wytwór brytyjskiej cywilizacji, znajdujący korzenie w tym, co A. de Tocqueville określił jako poczucie moralne Brytyjczyków („habit of the heart” of the British people”)17.
3. Krytyka ukształtowanego na przełomie XIX i XX w. ujęcia Rule
of Law zaowocowała wyodrębnieniem w późniejszym czasie jego proceduralnej wersji. Za głównego orędownika wspomnianej koncepcji uchodzi J. Raz, według którego zachowuje ona aktualność tylko w odniesieniu
do formalnych wartości, które ma realizować system prawny. Prawo powinno więc być: dostatecznie ogólne, w szczególności wykluczać dyskryminację, prospektywne, otwarte, pewne, względnie stabilne i zdolne do
rozwijania praw człowieka. Istotnymi elementami tak pojmowanego porządku są ponadto niezawisłość sędziów i dostęp do sądów, jak również
zapewnienie skarżącym uczciwej rozprawy18. Dystynkcja między formalnym (proceduralnym) i materialnym wariantem Rule of Law nie jest
wyraźna, czego ilustracją są wątpliwości towarzyszące analizie naruszeń
prawa traktowanych jako zachowanie arbitralne19.
Nie brak również głosów eksponujących tautologię widoczną
w wyrażeniu Rule of Law. Tworzące ją rzeczowniki są – jak sygnalizuje
S. Humphreys – prawie synonimami. Formułuje on następnie pytanie:
czym jest prawo, jeśli nie regułą. Uznając odrębność tych pojęć, stajemy przed problemem, co odróżnia prawo od reguły20. Kategorycznie stawia sprawę A. Carroll, stwierdzając autorytatywnie, że omawiana konstrukcja nie jest ani regułą, ani prawem. Jest ona natomiast „doktryną
politycznej moralności”, która koncentruje się na utrzymaniu prawidło15 H. Barnett,
Constitutional..., s. 66.
Zurn, Deliberative Democracy and the Institutions of Judicial Review, Cambridge 2007, s. 85.
17 Zob. E. Zoller, Introduction..., s. 113.
18 J. Raz, The Rule of Law and Its Virtues, The Law Quarterly Review 1977, nr 93,
s. 195 i n. Opracowanie zamieszczono także w zbiorze Law and Morality, red. D. Dyzenhaus, A. Ripstein, Toronto 2001. Por. także komentarze A. Carrolla (Constitutional...,
s. 47) i H. Barnett (Constitutional..., s. 46).
19 Zob. A.W. Bradley, K.D. Ewing, Constitutional..., s. 103. Szerzej C. Forsyth, Judicial Review and the Constitution, Oxford–Portland, Oregon 2000, s. 183 i n. W opracowaniu autorstwa A. Baraka (The Judge in a Democracy, Princeton 2008, s. 52 i n.) wyróżniono ponadto doktrynalny aspekt Rule of Law. W ujęciu materialnym Rule of Law zdefiniowano jako
„sprawiedliwość społeczną bazującą na porządku publicznym”, czyli „zagwarantowanie fundamentalnych wartości moralności, sprawiedliwości i praw człowieka, z zachowaniem właściwej równowagi pomiędzy nimi i innymi potrzebami społeczeństwa” (s. 55).
20 S. Humphreys, Theatre of the Rule of Law, Cambridge 2010, s. 3.
16 C.F.
24
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
wej równowagi uprawnień i kompetencji między jednostką i państwem,
w wolnych i cywilizowanych społeczeństwach21. Jeszcze inaczej widzi
rzecz G. Palombella, dla którego Rule of Law jest „instytucjonalnym ideałem dotyczącym prawa” o normatywnym charakterze22.
4. W literaturze prezentowanych jest wiele definicji zasady praworządności/rządów prawa (Rule of Law), próbujących zespolić koncepcje
wyrosłe z różnych tradycji, w tym także właściwej dla kontynentalnych
systemów prawa idei Rechtsstaat. Dla dalszych rozważań szczególnie
przydatne wydaje się określenie, które zaproponowano jako podstawę
do dyskusji w ramach międzynarodowej konferencji sędziowskiej poświęconej Rule of Law23. Rządy prawa łączy ono z funkcjonowaniem zespołu reguł i praw obowiązujących w zorganizowanej uczciwie i prosperującej społeczności, którego rdzeniem są następujące zasady: a) rząd
i jego urzędnicy oraz przedstawiciele, jak też osoby prywatne i jednostki w całości podlegają prawu; b) ustawy są jasne, podane do publicznej
wiadomości i ścisłe. Chronią one prawa podstawowe, włączając w to
bezpieczeństwo osób i własności, a ponadto stosowane są równo wobec
wszystkich; c) procesy tworzenia i wykonywania prawa oraz sprawowania administracji spełniają wymagania dostępności, odpowiedniości i skuteczności; d) sprawiedliwość wymierzana jest bez zwłoki przez
kompetentnych, niezależnych i zachowujących właściwą postawę etyczną funkcjonariuszy, powołanych w wystarczającej liczbie oraz dysponujących adekwatnymi środkami, będących odbiciem charakteru zbiorowości.
Uczestnicy konferencji zgodzili się z twierdzeniem, że trudno jest
stworzyć dostatecznie precyzyjną i powszechnie akceptowaną, uwzględniającą wszelkie uwarunkowania kulturowe definicję rządów prawa.
Wskazali przy tym, że da się wyodrębnić podstawowe, wspólne dla odmiennych systemów prawnych standardy Rule of Law. Problem sprowadza się więc do zrekonstruowania ich listy i – w miarę możliwości
– ustalenia występujących między nimi relacji. Nie jest jednak jasne, czy
powinniśmy odwoływać się do jednego modelu Rule of Law czy też, przyjmując realistyczną postawę, mówić o wielu wariantach tej konstrukcji.
Odrębnym zagadnieniem jest zakres operowania analizowanym pojęciem
jako rodzajem klauzuli generalnej, pozwalającej rozstrzygać konflikty
wartości, z którymi ma do czynienia praktyka. Komentując wypowiedzi
dotyczące sposobów rozumienia zasady rządów prawa, moderator panelu dyskusyjnego, T. Dickinson, zgłosił wątpliwość, czy jej stosowanie nie
21 A. Carroll,
Constitutional..., 46.
The Rule..., s. 3.
23 Sponsorowanej przez Furth Family Foundation przy współudziale the University of Michigan Law School oraz International Foundation for Electoral Systems (Malta,
21–23.05.2014 r.).
22 G. Palombella,
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
25
oznacza w istocie rządów przez prawo24. Chcąc ją rozstrzygnąć, nie unikniemy oczywiście fundamentalnego pytania o granice dyskrecjonalnych
działań władzy publicznej i mechanizmy kontroli jej aktywności25.
Uzupełnieniem przedstawionych ustaleń jest koncepcja S. Humphreys’a, który Rule of Law rozpatruje w kategoriach sztuki, wyróżniając parametry spektaklu odbywającego się w obrębie tak nazwanego teatru. Autor zaliczył do nich społeczeństwo, gospodarkę i suwerenność,
wskazując zarazem na sceny odgrywanego spektaklu, tj. rynek, państwo
i sferę spraw publicznych26. Oddzielił on pierwszo- i drugoplanowe role poszczególnych aktorów, poświęcając uwagę takim zjawiskom, jak:
wykonywanie władzy, korupcja, prywatyzacja i prywatne inwestycje
w sektorze publicznym, autonomia i prestiż sądownictwa, społeczeństwo
obywatelskie, oczekiwanie grupy „ubogich” na inwestycje oraz globalna integracja27. W ujęciu tym dostrzega potrzebę reform Rule of Law
w szerszej skali, akcentując podstawowe przesłanie tej doktryny, którym
jest nieinstrumentalne rozumienie prawa. Prawo jest – jak zaznacza autor – autonomiczne w stosunku do celów politycznych i gospodarczych,
choć niewątpliwie ma służyć realizacji dobra publicznego i naprawianiu
zła28. Nie ukrywa przy tym, że idea Rule of Law odwołuje się zarówno do
pozytywistycznych, jak i naturalistycznych koncepcji prawa29. Konstatacje te pośrednio potwierdzają fakt aksjologicznej relatywizacji prowadzonych przez niego rozważań. Zestawienie ze sobą wartości i prawa powoduje, że w Rule of Law widzimy rodzaj „meta-prawa” albo „prawa dla
prawa” (a kind of meta-law, the law of law)30. Określenia te są odległym
refleksem teorii J. Raza, według którego Rule of Law jest tym dla prawa,
czym ostrość dla noża – jego nieodzowną, a w każdym razie pożądaną cechą. Dzięki niej prawo może efektywnie funkcjonować31.
Poszanowanie dyrektyw składających się na Rule of Law przesądza o skuteczności i wydajności prawa. Dyrektywy te nie są zatem je24 Ze
spostrzeżeniem tym korespondują uwagi A.W. Bradleya i K.D. Ewinga (Constitutional..., s. 100), którzy piszą o zasadzie legalności jako wymaganiach nakazujących działanie organów władzy za pośrednictwem prawa. Wyjście poza granice prawa kwalifikowane jest jako działanie ultra vires, co uzasadnia pozbawienie aktu mocy prawnej przez
sąd ze skutkiem ex tunc. Odmiennie zob. G. Palombella, The Rule..., s. 6. Autor ten odróżnia Rule of Law od Rule by Law ze względu na immanentne wartości pierwszego ideału.
25 Zob. Z. Kmieciak, Zasada państwa prawnego (Rule of Law) – siedemnasta doroczna międzynarodowa konferencja sądowa sponsorowana przez Furth Family Foundation
przy współudziale the University of Michigan Law School oraz International Foundation
for Electoral Systems (Malta, 21–23.05.2014 r.), ZNSA 2014, nr 4, s. 200–201.
26 S. Humphreys, Theatre..., s. 27 i n., 123 i n.
27 S. Humphreys, Theatre..., s. 187 i n.
28 S. Humphreys, Theatre..., s. 223.
29 S. Humphreys, Theatre..., s. 226.
30 S. Humphreys, Theatre..., s. 5.
31 J. Raz, The Rule..., s. 303.
26
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
dynie elementami modelu, które przywołujemy, chcąc zrekonstruować
„normatywne środowisko”, lecz również tym, co kreuje linie podziału
między legitymacją i jej brakiem, akceptacją i dezaprobatą społeczną,
moralną, kulturową bądź ekonomiczną32.
5. W publikacjach naukowych problematykę rządów prawa analizuje się często łącznie z zagadnieniem konstytucyjnej zasady podziału władzy. W ocenie J. Adlera jej przestrzeganie jest sposobem ochrony
Rule of Law33. Nie ulega wątpliwości, że „władza ma być powstrzymywana przez władzę”34. Konkretyzacją tej myśli są wywody P. Radziewicza, który negując co prawda absolutny charakter zasady podziału władzy, za jej immanentny składnik uznał „system hamulców, powściągania
i wzajemnej kontroli”35. Ten punkt widzenia zaczyna obecnie przeważać, nie jest on jednak przyjmowany bez oporów i zastrzeżeń konserwatywnej części doktryny. W niektórych opracowaniach układ checks and
balances traktuje się jako następstwo i naturalne dopełnienie formalnego rozdzielenia funkcji rządzenia i obsadzania stanowisk w organach
władzy36. Wyznawcy tej koncepcji, nazwanej przez R. Mastermana „czystą wersją teorii rozdziału władz”37, dysponują coraz słabszymi argumentami dla obrony swoich racji. Zyskuje ona zatem stopniowo wymiar
historyczny. Jej anachronizm wyraźnie potwierdza obserwacja rysujących się w praktyce tendencji, w tym odchodzenie w wielu sprawach od
ostrych linii podziałów w obrębie władz publicznych. Rozdzielenie ich
kompetencji jest wobec tego zjawiskiem „dynamicznym, wieloaspektowym”38.
32 S. Humphreys,
Theatre..., s. 170.
General..., s. 106.
34 M. Künnecke, Tradition and Change in Administrative Law. An Anglo-German Comparison, Berlin– Heidelberg 2007, s. 15. Komisja Wenecka wprost stwierdza, że demokracje konstytucyjne wymagają istnienia w obrębie władz publicznych relacji typu checks
and balances – Opinia z 11.03.2016 r. w sprawie nowelizacji ustawy z dnia 25.06.2015 r.
o Trybunale Konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej, przyjęta przez Komisję Wenecką
na 106 sesji plenarnej (Wenecja, 11.03.2016 r.), pkt 135.
35 P. Radziewicz, Kontrola konstytucyjności zaniechań ustawodawczych przez Trybunał Konstytucyjny, PiP 2013, nr 9, s. 11. W głośnej pracy J.H. Ely’ego (Democracy and
Distrust. A Theory of Judicial Review, Cambridge, Mass.–London 1980, s. 4–5) rolę sądów
badających konstytucyjność ustaw sprowadzono do uświadamiania sprawującym władzę,
że nie mogą rządzić tak, jak by chcieli.
36 Szerzej J. Adler, General..., s. 108 i n.
37 R. Masterman, The Separation of Powers in the Contemporary Constitution, Cambridge 2011, s. 11.
38 R. Masterman, The Separation..., s. 31. Zob. też W.J. Waluchow, A Common Law Theory of Judicial Review. The Living Tree, Cambridge 2007, s. 33. Proces adaptacji teorii
Monteskiusza, jej wzbogacenia i korekty w pracach innych autorów w wyczerpujący sposób przedstawił P.O. Carrese, Cloaking of Power. Montesquieu, Blackstone and the Rise of
Judicial Activism, Chicago–London 2003.
33 J. Adler,
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
27
Istotę zachodzących zmian świetnie uchwycił P. Gerangelos, wskazując na intencjonalną naturę mającej umocowanie w amerykańskiej
konstytucji zasady podziału władz. Wyraża ona w gruncie rzeczy pewną ogólną ideę, dyrektywę kierunkową, nie tracąc jednak z tego powodu charakteru normatywnego39. Komentując toczący się od dłuższego
czasu w USA spór między zwolennikami formalizmu i funkcjonalizmu,
autor dostrzega potrzebę kreowania pragmatycznych rozwiązań, które
pomogłyby uporać się z „odwiecznym problemem zapobiegania nadużyciu władzy”40. Wtóruje mu Å. Frändberg, który z szerszej perspektywy
myślenie o państwie prawnym uznaje za wymierzone przeciwko nadużyciom popełnionym w obrębie porządku prawnego przez jego własnych
funkcjonariuszy41. Inny z teoretyków, M. Sellers, zaznacza, że rolą Rule
of Law w każdym cywilizowanym społeczeństwie jest walka z arbitralnym rządem42.
Tworzenie gwarancji chroniących przed nadużyciem władzy jest
dla prawników czymś zupełnie zrozumiałym i oczywistym. Gwarancje te doczekały się zresztą – głównie w stosunku do organów władzy
wykonawczej – wyczerpujących i pogłębionych ustaleń doktrynalnych
i praktycznych, w szczególności w toku działalności orzeczniczej sądów. Wypracowane w poszczególnych systemach prawnych konstrukcje
uwzględniają przede wszystkim intencje podejmowanych działań, standardy ocen, którymi kieruje się decydent oraz sposób dochodzenia do decyzji (aspekt proceduralny realizacji funkcji publicznej). W państwach
common law, zwłaszcza w sferze spraw, w których występuje jakikolwiek margines swobody zachowania organu tożsamej z wypełnianiem
władzy dyskrecjonalnej, wymienione rodzaje kryteriów oznaczane są
terminami: improper purpose, irrelevancy, irrationality i lack of proportionality, procedural impropriety. Odrębną odmianą błędów ultra vires
jest zaniechanie wykonywania władzy, także w jej dyskrecjonalnych formach, przybierające postać bezczynności albo zwłoki w działaniu, bądź
uszczuplenia lub „zwichnięcia” własnych kompetencji, np. w rezultacie
presji wywartej przez inny podmiot (a failure to exercise power)43. Przejawem nadużycia władzy jest więc również niedopełnienie czynności, do
39 P. Gerangelos, Separation of Powers and Legislative Interference in Judicial Process. Constitutional Principles and Limitations, Oxford–Portland, Oregon 2011, s. 30–31.
40 P. Gerangelos, Separation..., s. 30.
41 Å. Frändberg, From..., s. 7. Przez porządek prawny autor rozumie relację albo wiązkę relacji pomiędzy systemem norm i systemem organów (s. 177).
42 M. Sellers, An Introduction to the Rule of Law in Comparative Perspective, [w:] The
Rule of Law in Comparative Perspective, red. M. Sellers, T. Tomaszewski, Dordrecht–
Heidelberg–London–New York 2010, s. 2. Kontynuując tę myśl, autor konstatuje, że choć
zmienia się rozumienie Rule of Law, podstawowy cel tej doktryny pozostaje ten sam: „odseparowanie prawa od arbitralnej władzy” (s. 8).
43 Zob. J. Adler, General..., s. 369 i n.; A. Carroll, Constitutional..., s. 322–323; W. Wade,
C. Forsyth, Administrative Law, Oxford 2009, s. 186 i n., 259 i n.
28
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
podjęcia której zobowiązują przepisy prawa albo tylko niezbędnej dla
osiągnięcia celu uzasadnionego względami interesu publicznego i/lub
prawnie chronionego interesu jednostkowego.
Z tym katalogiem błędów pokrywają się w znacznym zakresie klasyfikacje naruszeń prawa przeprowadzane w systemach prawnych niemieckiego obszaru językowego. Cechuje je być może większa dyscyplina
metodologiczna, zdeterminowana odmienną tradycją i uwarunkowaniami rozwoju instytucji prawa publicznego44. We Francji ogół tych błędów
władzy wykonawczej określa się mianem excés de pouvoir45. Wyróżnia się
je, posługując się schematem: działania służące realizacji władzy dyskrecjonalnej i kompetencji związanych (le pouvoir discrétionnaire – la competénce liée)46. Materialną granicę zgodności z prawem tych pierwszych
wyznacza pojęcie oczywistego błędu w ocenie (l’erreur manifeste d’appréciation)47. W ograniczonym wymiarze poddane są one kontroli sądowej
(le contrôle minimum albo restreint). Odbiciem ustaleń francuskiej Rady
Stanu jest przyjęta we Włoszech koncepcja nadużycia władzy (l’eccesso di
potere). Definiowane przy użyciu tego terminu naruszenia prawa obejmują m.in. sprzeczność w treści aktu, rozbieżność linii działania (disparità di
trattamento), wady postępowania wyjaśniającego (difetto d’instruttoria)
bądź uzasadnienia rozstrzygnięcia i odrębnie – błędy co do faktów (erreonea valutazione dei fatti), oczywistą nielogiczność i złamanie zasady proporcjonalności oraz rażącą i oczywistą niesprawiedliwość (ingiustizia grave e manifesta)48. Ostatnie z wyliczonych uchybień jest nie tylko ekscesem
władzy, ale i wadliwością merytoryczną, wynikającą z pogwałcenia zasady
rozsądnego zachowania (violazione del principio di ragionevolezza)49.
Stwierdzenie, że pojęciem różnych form czy wersji nadużycia władzy operuje się najczęściej, mając na myśli jeden z jej segmentów, tj.
władzę wykonawczą, wymaga uzupełnienia przynajmniej dwoma krótkimi uwagami porządkującymi.
44 Np. M. Künnecke, Tradition..., s. 77 i n.; T. von Danwitz, Europäisches..., s. 368–370;
M. Jestaedt, Maßstäbe des Verwaltungshandelns, [w:] Allgemeines Verwaltungsrecht,
red. H.-U. Erichsen, D. Ehlers, Berlin–New York 2010, s. 374–375.
45 F. Colin, Droit public, Gualino éditeur 2014, s. 342 i n. Szerzej na temat reżimu przyznanej w tych sprawach ochrony zob. F. Brisson, La recours pour excés de pouvoir: tendances récentes du contentieux administratif, Elipses 2004.
46 Zob. w kontekście zasady legalizmu C. Debbasch, F. Colin, Droit administratif, Paris
2014, s. 107–108.
47 Zob. F. Colin, Droit..., s. 348; C. Debbasch, F. Colin, Droit..., s. 691–692; D. Truchet,
Droit administratif, Paris 2011, s. 220–222.
48 Zob. R. Chieppa, R. Giovagnoli, Manuale di diritto amministrativo, Milano 2011,
s. 353 i n., E. Casetta, Manuale di diritto amministrativo, Milano 2011, s. 549 i n. oraz
F. Lemetre, R. Miranda, Diritto amministrativo, Napoli 2011, s. 277–299. Szerzej o wykonywaniu władzy dyskrecjonalnej jako odmianie działalności autorytatywnej administracji zob. G. Rossi, Principi di diritto amministrativo, Torino 2010, s. 268 i n.
49 Zob. F. Lemetre, R. Miranda, Diritto..., s. 298.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
29
Po pierwsze, o statusie podmiotów zaangażowanych w wypełnianie zadań publicznych decyduje nie tyle ich pozycja ustrojowa, co realizowana w konkretnym przypadku funkcja. Kierując się tym założeniem,
czeski Najwyższy Sąd Administracyjny uznał, że w pewnych sprawach
prezydent republiki i izba parlamentu powinny być traktowane jako organ administracyjny w znaczeniu materialnym (funkcjonalnym) – orgán
veřejné správy v materiálníym (funkčním) smyslu – ze wszystkimi tego
konsekwencjami, w tym dopuszczeniem sądowej kontroli ich aktów. Stanowisko to uzasadniono koniecznością ochrony publicznych praw podmiotowych w sprawach należących do kompetencji tych organów (powołań sędziów i wykonywania nadzoru nad samorządem terytorialnym)50.
Po drugie, trzeba pamiętać, że ustalenia w przedmiocie naruszeń
prawa przez organy władzy wykonawczej, którym przypisuje się znamiona abuse of power, a tym bardziej adresowane do tych organów nakazy
związane z potrzebą dochowania powszechnie uznanych i posiadających
konstytucyjne umocowanie wartości, takich jak przewidywalność, proporcjonalność, celowość, przejrzystość czy pewność prawa, mają szerszy
zakres odniesienia. Dostarczają one bowiem ważkich wskazówek metodologicznych i kryteriów, przydatnych do formułowania ocen dotyczących aktywności dwóch pozostałych segmentów władzy (ustawodawczej
i sądowniczej). Przegląd orzecznictwa polskiego TK raczej nie pozostawia wątpliwości co do ich znaczenia dla kształtowania wzorców konstytucyjności51. W państwie prawnym to właśnie wyprowadzane z konstytucji
zasady limitują swobodę działań parlamentu, który podobnie jak każdy
inny organ powinien liczyć się z konsekwencjami prawnymi przekroczenia granic posiadanej władzy, także w wypadku naruszenia wymogów
procedury ustawodawczej. Ustawa nie jest jedynie narzędziem wdrażania programów politycznych kolejnych ekip rządzących. Z przytoczonych
wcześniej wypowiedzi S. Humphreys’a na temat jej autonomii w stosunku do określanych w tych programach celów wynika, że ustawa powinna
być aktem legitymizującym władzę, uznającą prymat rządów prawa nad
rządami aktualnej większości parlamentarnej. Tę cechę dobrze oddaje
zwrot: „demokratycznie legitymizowana równowaga interesów”52.
Na tym tle dochodzi nierzadko, o czym świadczą polskie doświadczenia, do ostrych sporów i kontrowersji. Są one niejako pochodną zderzenia prawa z polityką, którego wynik jest swoistym testem dojrzałości
50 Zob. D. Kryska,
Srovnání českého a polského správního soudnictví, Praha 2013,
s. 234–248. Zapatrywania polskich sądów administracyjnych w tym względzie ocenił autor jako konserwatywne, wyłamujące się z obserwowanych współcześnie trendów (s. 261).
51 Zob. m.in. L. Garlicki, Materialna interpretacja klauzuli demokratycznego państwa
prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Państwo prawa. Demokratyczne państwo prawne. Antologia, red. J. Kowalski, Warszawa 2008, s. 309 i n.
52 S.J.A. ter Borg, W.S.R. Stoter, Is Goal-Based Regulation Consistent with the Rule of
Law, [w:] The Rule of Law in Comparative..., s. 63.
30
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
demokracji i funkcjonujących w niej instytucji. Immanentnym składnikiem Rule of Law są mechanizmy prawne pozwalające rozstrzygać tego
rodzaju konflikty, z kontrolą konstytucyjności ustaw na czele. Problem
w tym, że już sam zarzut nadużycia władzy w jakiejkolwiek postaci bywa przyjmowany przez część polityków z niechęcią i irytacją, najczęściej
z sugestią wikłania się ich przeciwników w rozgrywkę polityczną. Kontestowane posunięcia próbuje się przy tym tłumaczyć faktem posiadanego mandatu społecznego i uzyskanego w ten sposób przyzwolenia, zgody
wyborców na podejmowane przez władzę decyzje. Jest to dość prymitywny sposób pojmowania demokracji przedstawicielskiej i jej kluczowego elementu – zasady suwerenności Narodu (art. 4 Konstytucji). Odsłania on braki i niedostatki kultury politycznej, bez której rządy prawa
są tylko pustym frazesem, a nie rozwijaną, mającą realne znaczenie koncepcją. Jeśli jednak sprowadzimy ją – jak chce tego A. Carroll – do „doktryny politycznej moralności”, ułomność ta wyjaśni przyczyny napięć
i niepowodzeń, obserwowanych także w innych państwach młodej demokracji53.
6. Konstatacja ta skłania do sceptycznych zapatrywań odnośnie
do możliwości rozwiązywania powstających konfliktów, przybierających w skrajnych sytuacjach postać kryzysu konstytucyjnego, na drodze prawnej. Właściwe dla tej drogi mechanizmy okazują się zawodne, o czym przekonuje głośny spór wokół TK. Ich słabość ujawniła się
w klarownej sytuacji, w której Prezydent – pozostając w bezczynności w sprawie złożenia ślubowania przez trzech, powołanych w zgodzie
z Konstytucją sędziów TK, równoznacznej z zaniechaniem realizacji powierzonej mu kompetencji – nie dysponował jakimkolwiek marginesem
swobody zachowania. Zobowiązany był on, z mocy art. 21 ust. 1 ustawy
z 25.06.2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym54, uczestniczyć w akcie ślubowania, gdyż ani Konstytucja, ani jakakolwiek ustawa nie umocowała
go do oceny poprawności zastosowanego trybu wyboru sędziów. Przepis
ten przewidział, że: „Osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału
składa wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ślubowanie”. Ustawa wskazała jedynie prawne skutki odmowy złożenia ślubowania przez
wybraną osobę (art. 21 ust. 2). Oznacza to, że sprowadziła ona kompe53 Szerzej o jakości tej demokracji w państwach Europy Środkowo-Wschodniej zob.
M. Ciobanu, The End of the Democracy Transition? Analyzing the Quality of Democracy
Model in Post-Communism, [w:] Rule of Law as..., s. 93 i n. Istotę rozważanego problemu
doskonale oddaje twierdzenie o konflikcie państwa prawa z najgorszymi stronami źle pojętej demokracji (J. Zajadło, Nieposłuszeństwo sędziowskie, PiP 2016, nr 1, s. 20). Por. też
bogato udokumentowane wywody A.R. Brewer-Caríasa (Études..., s. 534). Autor przypomina, że prymat legislatywy w stosunku do władzy wykonawczej i sądowniczej nie tyle
jest odbiciem zasady suwerenności, co podległości prawodawcy konstytucji „w celu uniknięcia absolutyzmu, albo tego, co nazywa się »dyktaturą z wyboru«”.
54 Dz.U. poz. 1064 ze zm.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
31
tencję głowy państwa do kategorii ściśle rozumianego obowiązku, podlegającego niezwłocznemu wykonaniu, bez oczekiwania na posunięcia innego podmiotu (okazały się one zresztą – co potwierdziła opinia Komisji
Weneckiej – całkowicie pozbawione podstaw prawnych). Wywiązanie się
z niego musi być – w warunkach ukształtowania kompetencji „związanej” – traktowane jako zachowanie, od którego uzależniona jest prawna
doniosłość aktu wyboru, raczej o ceremonialnym, a nie esencjonalnym
znaczeniu. Jego istotą jest przecież wysłuchanie ślubowania (tak trzeba
rozumieć słowa: „wobec Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”), czyli
wymaganego przez przepis ustawowy, określonego co do treści oświadczenia. Alternatywą dla tej kwalifikacji zachowania Prezydenta byłoby
przyjęcie, że jest ono tylko przejawem udziału w czynności konwencjonalnej, koniecznym dla jej skuteczności. Tę nazwę zastrzeżono w teorii
prawa dla różnych grup czynności psychofizycznych i ich wytworów,
którym reguły prawne nadały odpowiedni sens, wiążąc z nimi określone
konsekwencje prawne55.
Jako równie poważny delikt, obciążający Prezesa Rady Ministrów
(złamanie art. 190 ust. 2 Konstytucji), jawi się zaniechanie niezwłocznej
urzędowej publikacji powszechnie obowiązującego i ostatecznego orzeczenia TK – wyroku z 9.03.2016 r. w sprawie K 47/15. Uzależnienie tej
czynności od wyniku oceny poprawności działań Trybunału musi być
traktowane jako klasyczne działanie ultra vires, czyli wyjście poza granice ustawy (uzurpowanie sobie prawa, którego ona nie przyznała). W sekcji IV opinii Komisji Weneckiej wyjaśniono, że TK był legitymowany do
wydania wyroku bez zastosowania przepisów stanowiących przedmiot
kontroli. Z pkt 143 tej opinii wynika zaś, że opublikowanie wyroku i jego
respektowanie potraktowano jako wstępny warunek rozwiązania kryzysu
konstytucyjnego w Polsce.
Mimo stanowiska zajętego przez NSA w postanowieniach
z 9.10.2012 r. (w sprawach I OSK 1872/1256 oraz I OSK 1883/1257) za
otwartą trzeba uznać kwestię dopuszczalności wniesienia skargi na wyróżniony typ bezczynności organów władzy wykonawczej do sądu administracyjnego58. Do skorzystania z tego środka ochrony legitymuje
55 Zob. L. Nowak, S. Wronkowska, M. Zieliński, Z. Ziembiński, Czynności konwencjonalne w prawie, SP 1972, nr 33, s. 73 i n.; Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 134–135, 161–165 i 223. Jak zaznaczono w uzasadnieniu
wyroku TK z 3.12.2015 r., uznanie swobody głowy państwa „w zakresie decydowania
o ewentualnym przyjęciu bądź nieprzyjęciu ślubowania od sędziego wybranego przez
Sejm oznaczałoby wykreowanie nowej normy ustawowej” (K 34/15, OTK-A 2015, nr 11,
poz. 185).
56 LEX nr 1269627.
57 LEX nr 1269634.
58 W pierwszym z orzeczeń pogląd ten uzasadniono brakiem w polskim porządku
prawnym normy prawa materialnego, „która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji
w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego”. Zdaniem sądu kompetencja prezy-
32
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
podmioty mające interes prawny art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 ustawy
z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi59. Stwarza on podstawę do objęcia kontrolą sądową zaniechania organu pełniącego funkcję administracyjną, który nie podejmuje innego – niż
akt stosowania prawa – aktu albo nie dokonuje innej czynności, dotyczących uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie
do przyjęcia jest teza, że mamy tu do czynienia z rodzajem prerogatyw
Prezydenta bądź uprawnień Prezesa Rady Ministrów, a ich zachowania nie podlegają żadnym formom kontroli. Z analogicznym problemem
znakomicie uporał się – o czym już była mowa – czeski Najwyższy Sąd
Administracyjny. W nawiązaniu zaś do przemyśleń Å. Frändberga wystarczy stwierdzić, że zaaprobowanie odmiennego poglądu kłóciłoby się
z założeniami państwa prawnego. Idea poddania władzy pewnym restrykcjom nie jest – jak wyjaśnia autor – utopią. Ona jedynie ustanawia
reguły gry i odnosi się do środków działania władzy. Każdy, kto ją sprawuje, powinien ponosić odpowiedzialność za jej użycie60.
Rozprawiając o instytucjach kontroli władzy publicznej, nie wolno
tracić z pola widzenia okoliczności, że pewne decyzje polityków, dotyczące np. tempa wprowadzanych zmian legislacyjnych lub zakresu dokonywanych konsultacji i ekspertyz oraz sposobu wykorzystania ich rezultatów, wymykają się spod ocen stricte prawnych. Podlegają one weryfikacji
z innych punktów widzenia, w szczególności racjonalności działania, organizacyjnej sprawności lub zwykłej przyzwoitości postępowania. Nie
podważa to faktu, że akt tworzenia prawa, tak jak akt jego stosowania,
może być rozstrzygnięciem głęboko przemyślanym albo całkowicie woluntarystycznym, podjętym w pośpiechu, bez oglądania się na autorytety,
dostatecznej znajomości rzeczywistości społecznej i posiadania wiedzy,
którą J. Wróblewski nazywał instrumentalną61. Prowokuje to pytania
o motywy zabiegów legislacyjnych, o stopień ich merytorycznego przygotowania i odpowiedzialności za skutki zmian regulacji prawnych. Niedenta w tym zakresie „ma charakter prerogatywy”. Z krytyką wypowiedzi sądu wystąpili:
M. Stębelski i J. Sułkowski (Glosy do postanowienia NSA z 9 X 2012, I OSK 1883/12, PiP
2014, nr 1, s. 121–133). Zob. też J. Sułkowski, Czy rozstrzygnięcia Prezydenta mogą być
poddane kontroli sądownictwa administracyjnego? Kazus Prezydentów Lecha Kaczyńskiego i Vaclava Klausa, [w:] Listina a současnost. Sborník příspěvků sekce ústavního
práva, přednesených na mezinárodní védecké konferenci Olomoucké právnické dny
2010, red. J. Jirásek, Olomouc 2010, 223–234.
59 T.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.
60 Å. Frändberg, From..., s. 50. Z tych powodów krytycznie trzeba ocenić postanowienie
i argumentację WSA w Warszawie z 30.05.2016 r. (IV SAB/Wa 187/16, LEX nr 2071578)
odrzucające skargę na bezczynność premiera w przedmiocie publikacji wyroku TK
z 9.03.2016 r., K 47/15. Wyrok ten zamieszczono jednak w zbiorze: OTK ZU-A 2016, poz. 2.
61 Zob. J. Wróblewski, Teoria racjonalnego tworzenia prawa, Ossolineum 1985, s. 50
i n. W kontekście oddziaływania idei państwa prawnego na praktykę ustawodawczą Sejmu problematykę tę analizuje J. Jaskiernia, Zasady demokratycznego państwa prawnego w sejmowym postępowaniu ustawodawczym, Warszawa 1999.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
33
które z inicjatyw ustawodawczych nasuwają przypuszczenie, że z jednej
strony zależność: środek (przyczyna) – cel (skutek), a z drugiej strony
– stosunek korzyści i kosztów społecznych, w ogóle nie są przez decydentów brane pod uwagę bądź są marginalizowane. Bardziej liczy się
zademonstrowanie pewnych intencji i uzyskanie efektu propagandowego. W sprawach społeczno-gospodarczych przypomina to postawę, którą
kiedyś określano jako „naiwny instrumentalizm”, tj. zachowanie zdeterminowane wiarą (wishful thinking), a nie wiedzą62. Jak wiadomo, wiara czyni cuda, jednak w sferze prawotwórstwa (osiągania celów, które
wytyczył sobie prawodawca) powiedzenie to jak dotąd niespecjalnie się
sprawdza.
*
Państwa prawnego nie tworzy się metodą „dekretacji” (zamieszczenia odpowiedniego przepisu w konstytucji), trzeba je w mozole i trudzie budować latami, nie bez zgrzytów i zawirowań. Proces ten ma swoją
dynamikę – przebiega zwykle w wielu fazach, które wyznaczają zachodzące przemiany polityczne, społeczne, kulturowe i gospodarcze63. Stan
zaawansowania tego procesu możemy ocenić, odpowiadając na pytanie,
czy udało się osiągnąć względną równowagę bądź harmonię między dwoma składnikami porządku prawnego: systemem obowiązujących norm
prawnych i odpowiadającą mu organizacją aparatu publicznego. Rozważając to zagadnienie, Å. Frändberg zastrzega, że ukształtowanie drugiego z wymienionych elementów ma być podporządkowane realizacji
wartości państwa prawnego64. Tak pojmowane kryterium, a nie doraźne
cele, uwarunkowane często potrzebami walki politycznej, powinno przesądzać o sposobie zorganizowania państwa: ustroju organów władzy publicznej, ich struktur i kompetencji, występujących między nimi relacji
i stosunków z jednostką, sposobu obsadzania stanowisk czy kwalifikacji
zajmujących je osób. Na tym tle wyłania się wiele problemów praktycznych, w tym transparentności działania władz, stabilizacji zatrudnienia
profesjonalnej i neutralnej politycznie kadry urzędniczej, niezależności
w wykonywaniu określonych funkcji bądź efektywności prawnych mechanizmów kontroli. Z punktu widzenia idei państwa prawnego (rządów
prawa) nie mniej istotne jest również to, kto faktycznie podejmuje znaczące dla życia zbiorowości decyzje oraz kto, w jakim zakresie i według
62 Szerzej Z. Kmieciak, Skuteczność regulacji administracyjnoprawnej, Łódź 1994,
s. 11 oraz 46 i n.; R. Bettini, Il circolo vizioso legislativo, Milano 1983, s. 13 i n.; R. Bettini,
Legislazione e politiche in Italia, Milano 1990, s. 59 oraz 82 i n.
63 W odniesieniu do Niemiec zob. E. Zoller, Introduction..., s. 75 i n. Polską drogę
kształtowania zrębów demokratycznego państwa prawnego omawia H. Olszewski (Polska droga do państwa prawa. Refleksje o kulturze prawnej, [w:] Państwo..., s. 359 i n.).
64 Å. Frändberg, From..., s. 178.
34
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
jakiej formuły ponosi za nie prawną odpowiedzialność. Rzeczywistość
rozmija się niekiedy boleśnie z wyobrażeniami na temat instytucjonalnych form sprawowania władzy, dostarczając skądinąd interesującego
materiału do przemyśleń na temat stadiów rozwoju i meandrów demokracji65.
Some remarks about the rule of law
Against the background of the problems observed in the Polish democracy, the author presents the essence of the concept of the rule of
law, its origins and its evolution. The article shows the differences between the concept of the rule of law and Rechtsstaat, coming to the conclusion of a gradual development of a universal idea of a state ruled by
law. The author draws attention to the fact that this kind of a state is not
created by means of a ‘decree’ (inclusion of a suitable regulation in the
constitution). Building it is a process that requires great effort and takes
years, not without obstacles and turbulences. Analyzing the dispute concerning the Constitutional Court, the author underlines that it is rooted
in the collision of law and policy. The result of this dispute has been regarded as a specific test of maturity of the Polish democracy and its institutions. At the same time, he advocates full use of the mechanisms of
accountability for abuses of power.
Słowa kluczowe: demokracja, koncepcja rządów prawa, uniwersalne państwo prawne, podział władz, nadużycie władzy, idea ograniczenia
władzy
Keywords: democracy, concept of Rule of Law/Rechtsstaat, universal state ruled by law, separation of powers, abuse of power, idea of power restriction
65 Szerzej
zjawiska te rozpatruje, odwołując się do pojęć „przechodzenia do demokracji” (transition to democracy), „minimalnej demokracji” (minimal democracy) i spełniającej wymagania jakościowe, dojrzałej demokracji, L. Morlino (The Two „Rule of Law”
Between Transition to and Quality of Democracy, [w:] Rule of Law as..., s. 39 i n.). Odnosząc się do padającego niekiedy z ust rządzących stwierdzenia, że „demokracja w Polsce
nie jest zagrożona”, wypadałoby przede wszystkim zapytać, o jaką odmianę demokracji
chodzi, a dopiero później oceniać stopień realizacji właściwych dla niej standardów.
PAŃSTWO i PRAWO 9/2016
35