Gwarancje jawności i przejrzystości w działaniach

Zeszyty naukowe nr 5
2006
Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni
Janusz Kot
Gwarancje jawności i przejrzystości w działaniach
organów samorządowej administracji publicznej.
Wprowadzenie
Fundamentem jawności i przejrzystości funkcjonowania organów administracji samorządowej jest art. 61 Konstytucji gwarantujący, że „Obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organu administracji publicznej oraz
osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, jakim wykonują one
zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem
1
Skarbu Państwa : Rozwinięciem tego artykułu Konstytucji jest uchwalenie przez
2
Sejm w 2001 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wprowadzenie
3
zmian do ustawy Prawo prasowe . Jest to przepis ogólny, całościowo odnoszący się do wszystkich obszarów działań organów władzy publicznej, a także szerzej dotyczący podmiotów wykonujących zadania publiczne (art. 4 ust 1 ustawy).
Ten uniwersalny akt prawny doprowadził do niemal „rewolucyjnych” zmian
w sposobie oceny funkcjonowania organów władzy publicznej. Stanowi on
pierwszą po zapisie konstytucyjnym gwarancję praktycznego stosowania zasady jawności i przejrzystości.
Pojęcie „gwarancja”, które Słownik języka polskiego definiuje jako porę4
czenie, zapewnienie, rękojmia, zabezpieczenie należy rozpatrywać co najmniej
z dwóch punktów widzenia. Po pierwsze gwarantowanie obywatelowi, a w tym
przypadku członkowi wspólnoty samorządowej, dostępu do informacji o funkcjonowaniu rezultatach działania organów administracji publicznej, po drugie
(rzadko podnoszone) zapewnienia administracji publicznej komfortu wykonywania zadań w warunkach pełnej czytelności i transparentności spełniania swojego mandatu władzy. Tak aby ograniczyć do minimum margines podejrzeń co
do jakości działań ocenianych wg kryterium legalności, rzetelności, celowości
i gospodarności.
94
1. Dostęp do informacji publicznej
Prawa i wolności obywateli zapisane najbardziej wzniośle i szeroko
w Konstytucji żeby mogły być użyteczne dla obywateli powinny przybrać formę
konkretnych szczegółowych rozwiązań pozwalających je w efekcie urzeczywistnić. Z całą pewnością aktem prawnym, który spełnia te kryteria, jest ustawa o do5
stępie do informacji publicznej . Ustawa ta ma charakter ustrojowy i zawiera kilka podstawowych gwarancji zawartych w zasadach:
• bezpłatnego dostępu do informacji,
• zapoznania się z dokumentami urzędowymi,
• kopiowania dokumentów, a co za tym idzie przenoszenie informacji co do treści w postaci graficznej, jak i teleinformatycznej,
• dostępu do posiedzeń organów kolegialnych władz publicznych,
• uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to istotne
dla ogółu obywateli.
Te zasady nabrały praktycznego wzmocnienia poprzez zawarty w ustawie
obowiązek założenia i prowadzenia urzędowego publikatora teleinformatycznego – Biuletynu Informacji Publicznej. Przede wszystkim zarówno powszechność tego rozwiązania, jak i teleinformatyczna forma powodują, że na masową
skalę w Polsce realizowana jest zasada z art. 2 ustawy, że każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej, a jej uzyskanie nie wymaga jakichś szczególnych zabiegów od obywatela. Można zatem pokusić się o ogólne stwierdzenie, które ze względu na ogólność tego typu sądów ma pewne wady, że jeżeli
w Biuletynie Informacji Publicznej obywatel nie znajdzie potrzebnej, ważnej informacji o funkcjonowaniu np. organów samorządu terytorialnego to może oznaczać że albo biuletyn prowadzony jest nierzetelnie, albo podmiot zobowiązany
do jej publikacji chce ją ukryć przez obywatelem.
Własnej inicjatywy i wysiłku obywatela wymaga skorzystanie z praw wymienionych wyżej – kiedy potrzebuje informacji o szczególe pracy instytucji
i władz publicznych lub chce wziąć udział w obradach stosownych organów.
Pięć lat stosowania tej ustawy w Polsce, o której rozwiązaniach szczegółowych
poniżej, pozwala już na pewne uogólnienia. Aktywna część społeczeństwa,
w tym także media, bardzo szybko nauczyła się korzystać z tego narzędzia, natomiast „świat administracji publicznej” jeszcze w wielu obszarach nie oswoił
się z faktem, że zapisy tej ustawy mogą być intensywnie wykorzystywane, a do
swoich obowiązków wobec wymagań ustawodawcy (pełny i aktualny Biuletyn
Informacji Publicznej) podchodzą w dalszym ciągu z dystansem i nie traktują
biuletynu jako przyjaznego narzędzia taniego, szybkiego, powszechnego narzędzia komunikowania się z członkami wspólnoty samorządowej, ale jako oręż
zwrócony przeciwko nim samym lub metodom ich pracy.
Stosowanie przepisów o dostępie do informacji publicznej to także pewien
95
przymus ciągłej korekty organizacji i pracy samorządowych organów administracji publicznej. Rzecz jasna, że ostateczna ocena wartości tego aktu pojawi
się po dłuższym okresie jego stosowania i zwiększać się będzie z kadencji na kadencję, ponieważ mamy tu do czynienia z zapoczątkowanym tą ustawą procesem zmian.
Prawo dostępu do informacji publicznej doznaje także pewnych ograniczeń.
Dotyczą one informacji niejawnych, tajemnic ustawowo chronionych, prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Niemniej jednak obszar informacji, który zostaje odkryty, ujawniony i udostępniony jest wystarczający
aby uzyskać możliwość wpływania w procedurach demokratycznych na sposób funkcjonowania administracji publicznej. Tezę tę potwierdzają treści zawarte
art. 6 ustawy, na podstawie którego udostępnieniu podlega informacja publiczna,
w szczególności o:
1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:
• zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,
• projektowaniu aktów normatywnych,
• programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich
realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań,
2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
• statusie prawnym lub formie prawnej,
• organizacji,
• przedmiocie działalności i kompetencjach,
• organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,
• strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1
pkt 3-5,
• majątku, którym dysponują,
3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1,
w tym o:
• trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,
• trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych
i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,
• sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,
• sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,
• stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,
• prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach
i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,
4) danych publicznych, w tym:
• treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
96
– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
• stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,
• treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy
publicznej,
• informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,
5) majątku publicznym, w tym o:
• majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,
• innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,
• majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,
• majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz
pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,
• dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,
• długu publicznym,
• pomocy publicznej,
• ciężarach publicznych.
Powszechne przekonanie obserwowane w społeczeństwie polskim, że organy administracji publicznej, w tym samorządowej, chcą unikać jawności i przejrzystości, ma oczywiście swoje historyczne uzasadnienie. Jednak wydaje się, że
coraz istotniejsza część funkcjonariuszy publicznych jest zainteresowana stosowaniem najwyższych standardów administracji publicznej. Tym bardziej,
że Polska w 1994 roku ratyfikowała w całości Europejską Kartę Samorządu
Terytorialnego opracowaną w Strassburgu w 1985 r., a ten dokument, który jest
elementem polskiego systemu prawnego, może służyć za przykład zbioru reguł
jawności i przejrzystości odnoszącego się do samorządowego segmentu sektora
publicznego. Tam też, szczególnie w pierwszej części, zawarto standardy funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego.
W dostępnej literaturze przedmiotu, zarówno w publikacjach zwartych, jak
i licznych artykułach, autorzy skupiają się przede wszystkim na jawności i przej6
rzystości finansów publicznych . Ma to oczywiście swoje uzasadnienie ze wzglę-
97
du na wyraźne sformułowanie w ustawie o finansach publicznych (art. 12 ust 1
7
ustawy ), że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Natomiast jawność
i przejrzystość działania organów administracji publicznej należy odnieść szerzej
do innych obszarów funkcjonowania samorządu terytorialnego, np.:
8
• ustrój samorządów (gminny, powiatowy i wojewódzki) ,
9
• zamówienia publiczne ,
10
• gospodarka nieruchomościami ,
11
• działalności pożytku publicznego i wolontariatu ,
12
• partnerstwo publiczno-prywatne .
Uregulowane ustawami powyższe obszary to jednocześnie newralgiczne
strefy funkcjonowania samorządu terytorialnego, których proporcjonalnie występuje najwięcej nieprawidłowości stwierdzanych przy kontrolach komplekso13
wych jednostek samorządu terytorialnego .
2. Jawność i przejrzystość finansów publicznych
Trudno odrzucić argument podnoszony przez znawców przedmiotu, że
w odniesieniu do finansów publicznych jawność spełnia się w najwyższym stopniu poprzez ich przejrzystość. Zatem dążenie Ustawodawcy do osiągnięcia wysokiej jakości tych dwóch kryteriów musi odnosić się w równym stopniu w działaniach legislacyjnych zarówno do upubliczniania informacji, jak i do zapisywania jej w sposób jednolity i zrozumiały dla społeczeństwa.
Rozdział II ustawy pod tym samym tytułem odnosi swe regulacje zarówno
14
do podsektora rządowego, jak i podsektora samorządowego . Gwarantuje jawność debaty sejmowej oraz debat budżetowych w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, a także debat nad wykonaniem budżetu państwa, jak i sprawozdaniami z wykonania budżetu jst. Nakłada obowiązek publikacji określonych informacji i danych dotyczących finansów publicznych oraz gwarantuje dostęp obywatelom, posłom, senatorom i radnym do określonych danych
i informacji finansowych. Można śmiało postawić tezę, że ewolucja w uregulowaniach prawnych dotyczących finansów publicznych przebiega od swego rodzaju
„tajności”, poprzez ograniczoną jawność i przejrzystość, do maksymalnej jawności i przejrzystości w skali całego państwa. Przypomina to regulowanie ostrości
w aparacie fotograficznym, jeżeli chcemy bardzo wyraźnie wyeksponować obiekt
na zdjęciu. Obowiązują zatem reguły podawania do publicznej wiadomości informacji szczególnie wrażliwych dla jakości zarządzania finansami publicznymi, to
jest kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu
terytorialnego oraz przez państwowe i samorządowe fundusze celowe, zbiorczych
danych dotyczących finansów publicznych oraz jako nowe obowiązki:
• zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez
jednostkę sektora finansów publicznych oraz wysokość środków
98
publicznych przekazanych na ich realizację,
• zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów uprawnionych,
• zasad odpłatności za świadczone usługi.
Dodatkowo jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do
udostępniania danych i sprawozdań o:
• kwocie zobowiązań wymagalnych,
• udzielonych poręczeniach i gwarancjach,
• pomocy publicznej dla przedsiębiorców.
Omawianą ustawą zagwarantowano radnym dostęp do dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych oraz do informacji zawierających wyniki kontroli przeprowadzonej w jst. Udostępniane są one radnym pod warunkiem zachowania przepisów o rachunkowości oraz o ochronie danych osobowych. Przepisy tej ustawy zapewniają również powszechny dostęp do informacji
o podmiotach, którym przyznano pożyczkę albo udzielono ulgę w spłacie zobowiązań. Ograniczona została możliwość ustanawiania w umowach klauzul o wyłączeniu jawności tych umów.
Praktycznym wymiarem nowych przepisów ustawy o finansach publicznych
jest między innymi podawanie do publicznej wiadomości:
• wykazu udzielonych poręczeń i gwarancji, z wymienieniem podmiotów, których gwarancje i poręczenia dotyczą,
• wykazu osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych
nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków
lub opłat udzielono ulg, odroczeń lub rozłożono spłatę na raty (dotyczy opłat publicznoprawnych),
• wykazu osób prawnych i fizycznych, którym udzielono pomocy publicznej (dotyczy wszystkich jednostek, którym udzielono pomocy).
Mimo jednoznacznie brzmiących przepisów, publikowanie wskazanych danych napotkało na opór ze strony jednostek samorządu terytorialnego, co wymagało interwencji Ministra Finansów, który w piśmie z dnia 25 maja 2006 r.
wskazał jednoznacznie, że wykazy takie powinny być sporządzane i podawane do publicznej wiadomości w terminie określonym w art. 14 ustawy o finansach publicznych. Wobec braku przepisów przejściowych obowiązek ten powinien być wypełniony już w roku 2006, bowiem ustawa obowiązuje od 1 stycznia tego roku.
Jawność i przejrzystość finansów publicznych wyraża się nie tylko w formach wskazanych wyżej, ale również obejmuje wydawanie w określonych usta15
wą przypadkach opinii przez regionalne izby obrachunkowe. Opinie bowiem
są nie tylko jawne same w sobie, ale również ujawniają ewentualne przyczyny
i przewidywane skutki podejmowanych decyzji w sprawach finansowych. W ramach jawności mieści się w szczególności obowiązek publikowania niektórych
opinii lub przedstawiania na posiedzeniach organów stanowiących jednostek
99
samorządu terytorialnego.
16
Przygotowywane w roku 2006 rozwiązania ustawowe w zakresie finansów
publicznych przewidują zwiększanie jawności finansów poprzez uczytelnienie,
uproszczenie i ujednolicenie terminologiczne całego sektora publicznego, a zatem zrównanie znaczenia pojęć odnoszących się do materii finansowej.
3. Samorządowe ustawy ustrojowe
Konstytucyjne prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej znalazło swoje rozwinięcie w tych przepisach ustaw samorządowych, które stanowią o jawności działalności organów jednostek samorządowych. Ustawą
z dnia 11 kwietnia 2001r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej
w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45 poz. 497)
przepisy te uzyskały nowe brzmienie, jednakowe we wszystkich ustawach regulujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego. W ustawie o samorządzie
gminnym po artykule 11 dodane zostały artykuły 11a i 11b. Artykuł 11a wymienia
organy gminy, a to: radę i wójta (burmistrza, prezydenta). Artykuł 11b stanowi że działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia tej jawności mogą
wynikać wyłącznie z ustaw. Odnosząc się do dokonanych wyżej ustaleń należy
przyjąć, że okolicznościami uzasadniającymi ustawowe ograniczenia jawności
działalności organów gminy może być jedynie ochrona wartości wymienionych
w art. 61 ust.3 konstytucji.
Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności (zgodnie z art.
11b ust.2):
- prawo obywateli do uzyskiwania informacji,
- prawo wstępu na sesje rady gminy,
- prawo wstępu obywateli na posiedzenia komisji rady gminy,
- prawo dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.
Artykuł 11b ust. 2 rozstrzyga również wielokrotnie podnoszoną wątpliwość dotyczącą prawa dostępu do protokołów z posiedzeń organów gminy
(tj. rady i zarządu gminy) oraz z posiedzeń komisji rady. Protokoły te dokumentują działania związane z wykonywaniem zadań publicznych i jako takie są jawne. Ewentualne ograniczenie dostępu do tych protokołów wynikać może jedynie
ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub
ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust.3 konstytucji). Sądzę, że
w świetle postanowień art.11b ust.2 należy natomiast przyjąć, że jawność działania organów gminy nie obejmuje prawa dostępu do projektów uchwał, umów
100
i projektów innych dokumentów opracowywanych dla potrzeb organów gminy.
Projekt nie jest bowiem dokumentem wynikającym z wykonywania zadań publicznych.
Powyższe uwagi odnieść należy do art. 8a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 15a ustawy o samorządzie województwa.
W świetle art. 8a ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 15a ust.
2 ustawy o samorządzie województwa nie powinna budzić wątpliwości sprawa
udziału obywateli w posiedzeniach zarządu jednostki. Pytanie takie często stawiane było przez członków wspólnot samorządowych, radnych, pracowników
samorządowych a także członków zarządów jednostek samorządu terytorialnego. Sądzę, że nie budzącą wątpliwości odpowiedź na to pytanie daje art. 61 ust.2
Konstytucji oraz przywołane wyżej artykuły ustaw o samorządzie powiatowym
oraz o samorządzie województwa. Zarząd (organ - wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego) nie jest organem pochodzącym z wyborów powszechnych (konstytucja stanowi o prawie wstępu na posiedzenia kolegialnych organów
władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów) natomiast wskazane artykuły ustaw samorządowych, stanowiąc o prawie wstępu, wymieniają odpowiednio radę powiatu i sejmik województwa (wstęp na sesje) oraz ich komisje (wstęp na posiedzenia komisji). Stosując wykładnię gramatyczną art. 61 ust.2
Konstytucji oraz wskazanych przepisów ustaw samorządowych, należy więc
przyjąć, że obywatel nie może domagać się prawa wstępu na posiedzenia zarządu. Nie ma jednak normy prawnej, która zakazuje prawa wstępu obywateli na posiedzenia tego organu – dopuszczalna jest więc sytuacja, że przewodniczący zarządu wyrazi zgodę na udział w posiedzeniu organu obywateli lub ich przedstawicieli. Wyrażając taką zgodę, musi jednak zapewnić ochronę informacji w zakresie
wymaganym przez ustawy. Przed posiedzeniem zarządu powinno się w takich
sytuacjach ustalić, czy przedmiotem obrad będą sprawy, których rozstrzygnięcie wymaga ujawnienia informacji chronionych, a jeżeli tak, to w tej części obrady winny być utajnione. Utajnienia wymagać będzie również odpowiednia część
protokołu z posiedzenia organu.
Ustęp 3 art. 11b ustawy o samorządzie gminnym, art. 8a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 15a ustawy o samorządzie województwa stanowią, że
zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa odpowiednio statut
gminy, powiatu województwa.
4. Zamówienia publiczne po nowelizacji
17
Wydawanie środków publicznych poddane jest w Polsce i w całym demokratycznym świecie procedurom, które zapewniają zachowanie zasad uczciwej konkurencji i równy dostęp zainteresowanych podmiotów do informacji.
Właściwie można bez przesady stwierdzić, że przymus stosowania procedur
101
z zakresu zamówień publicznych jest cechą immanentną systemu rynkowego
i demokratycznego w ogóle.
W przypadku ustawy Prawo zamówień publicznych jawność, a szczególnie przejrzystość działań organów publicznej administracji samorządowej, niezależnie od konieczności prawidłowego stosowania przepisów szczegółowych
nabiera szczególnie doniosłego charakteru. Uciekanie przez funkcjonariuszy publicznych od transparentności działań w tym zakresie może być poczytywane za
synonim korupcji. Może przeciwdziałać temu kilka postanowień ustawy realizujących wyrażoną w art. 8 zasadę jawności postępowania, obejmujących:
• informacje o planowanych zamówieniach i wszczynanych postępowaniach,
• jawne otwarcie ofert,
• jawność dokumentów związanych z konkretnymi postępowaniami,
• jawność dotycząca toczących się postępowań odwoławczych i skargowych,
• obowiązek sprawozdawczy z zakresu udzielanych zamówień.
Obowiązek informacyjny oznacza zamieszczanie ogłoszeń zarówno o zamówieniu, jak i o wszczęciu postępowania oraz wstępnych ogłoszeń informacyjnych.
Jawność otwarcia ofert dotyczy nie tylko wykonawców w postępowaniu ale
także każdej zainteresowanej osoby. Dodatkowo Ustawodawca zapewnia wykonawcy prawo uzyskania informacji podawanych podczas otwarcia ofert nawet jeśli nie był przy tym obecny.
Ustawodawca decyduje jednoznacznie o jawności protokołu postępowania
oraz jego załączników, jedynie z tym zastrzeżeniem, że dokumenty dołączone do
niego są jawne po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty lub unieważnieniu postępowania.
Jawność postępowań odwoławczych i skargowych oznacza:
• wyznaczanie arbitrów w drodze jawnego losowania komputerowego,
• rozpoznawanie odwołania na jawnej rozprawie,
• jawne ogłaszanie orzeczeń,
• jawne co do zasady rozpatrywanie skarg.
Przepisy ustawy zobowiązują wreszcie zamawiających do składania rocznego sprawozdania o udzielonych zamówieniach.
Przepis art. 8 Prawa zamówień publicznych precyzuje, że zamawiający
może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. Przede wszystkim nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie
później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału
102
w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępniane.
Ogólna zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia została
wzmocniona przesądzeniem o jawności umów. Podlegają one udostępnieniu na
zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.
5. Gospodarka nieruchomościami
Art. 50 ustawy o samorządzie gminnym nakłada na osoby uczestniczące
18
w zarządzaniu mieniem komunalnym obowiązek zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia oraz
jego ochrony. Tę szczególną staranność należy rozumieć nie tylko jako dbałość
o techniczny aspekt gospodarowania majątkiem publicznym, ale przede wszystkim w tym sformułowaniu zawiera się wymóg jasności i przejrzystości działań
uprawnionych organów. Te wymagania znajdują swoje odzwierciedlenie także
w zapisach ustawy o finansach publicznych, gdzie w art. 180 Ustawodawca zobowiązał organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego do dołączania do projektu uchwały budżetowej informacji o stanie mienia komunalnego.
Prawidłowo sporządzona zawiera właściwie komplet informacji o rzeczowych
aktywach jednostki samorządu terytorialnego, zarówno w ujęciu statycznym, jak
i dynamicznym czyli zasobowym i strumieniowym. Standardy jawności i przejrzystości w ustawie o gospodarce nieruchomościami doznawały w latach dziewięćdziesiątych istotnego rozwoju poprzez zapisy samej ustawy, jak i wydane
na jej podstawie rozporządzenia. Otóż gospodarka nieruchomościami polegająca na aktywnym zagospodarowaniu składników mienia może być realizowana skutecznie przy pełnym informowaniu członków wspólnoty samorządowej
(a nie tylko potencjalnych inwestorów) o zamiarze np. zbycia, wydzierżawienia,
obciążenia ograniczonym prawem rzeczowym nieruchomości stanowiącej majątek jst. Tzw. podanie do publicznej wiadomości trwa 21 dni, a do tego dochodzą,
w przypadku organizowania przetargów, terminy i miejsca zamieszczania ogłoszeń. Zatem minimalny okres od podania do publicznej wiadomości do przeprowadzenia np. przetargu na nieruchomość o wartości niższej niż 10.000 euro trwa
7 tygodni, a w przypadku nieruchomości o dużych wartościach, najkrótszy możliwy okres wynosi 5 miesięcy. Oczywiście, informacje z tego zakresu powinny
znaleźć się w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki.
Z powyższego wynika, że Ustawodawca zagwarantował odpowiednio długi
czas na dotarcie do informacji, zapoznanie się z nią i właściwą reakcją zarówno
ze strony mieszkańca, jak i potencjalnego kontrahenta. Niestety ten obszar działania organów samorządowej administracji publicznej w praktyce również narażony jest na próby poszczególnych funkcjonariuszy publicznych naruszania właśnie procedur w zakresie transparentności ich działania.
103
6. Działalność pożytku publicznego
Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie miała za za19
danie uporządkowanie relacji pomiędzy sektorem pozarządowym a organami
administracji publicznej, podobnie jak w przypadku relacji dotyczących sektora
prywatnego – ustawa Prawo zamówień publicznych i ustawa o partnerstwie publiczno – prywatnym.
Potraktowanie przez ustawodawcę całościowo administracji publicznej, to
znaczy państwowej i samorządowej, wprawdzie ograniczyło swobodę kształtowania relacji przez sektor samorządowy na podstawie zapisów ustawy o finansach publicznych (dawny art. 118), niemniej jednak wprowadzono ułatwienia dla
organizacji pozarządowych, standaryzując sposób ich uczestniczenia w organizowanych konkursach ofert, a także zobligowano organy administracji publicznej do generowania ujednoliconych informacji dotyczących wykonywania zadań
publicznych.
20
Strefa zadań publicznych, określona w art. 4 ustawy , jest kluczowa dla
zrozumienia roli, jaką może w życiu publicznym odegrać sektor pozarządowy. Strefa ta jest zdefiniowana tak szeroko, że praktycznie nie pozostawia marginesu zadań dla wykonywania ich wg indywidualnej procedury przewidzianej
przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Ta sytuacja prak21
tycznie oznacza, że zlecanie realizacji zadań publicznych odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, co jest sposobem realizacji zasad współpracy pomiędzy organami administracji publicznej a organizacjami pozarządo22
wymi polegających na zachowaniu uczciwej konkurencji i jawności . Tak dalece ustawodawca przywiązuje wagę do jawności, że w art. 5 ust 3 nakłada na
organ stanowiący j.s.t. obowiązek uchwalania programu współpracy z organi23
zacjami pozarządowymi. Sam otwarty konkurs ofert ogłasza się z trzydziestodniowym wyprzedzeniem w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim lub lokalnym
w zależności od rodzaju zadania, a także na tablicach ogłoszeń w siedzibie organu
administracji publicznej, ale również, co już w treści artykułu było podnoszone,
w Biuletynie Informacji Publicznej. W każdym wypadku, podmioty zainteresowane powinny dowiedzieć się o mającym odbyć się konkursie, w szczególności
przy pomocy sieci teleinformatycznej.
Przejrzystość i jawność działania dotyka także sposobu rozstrzygnięcia konkursu, w którym wybór musi być uzasadniony, szczególnie pod kątem wymogów
stawianych przez oferenta.
Także rygor pisemności przy zawieraniu umowy, jako warunek jej ważności, kieruje nas w stronę rozwiązań zastosowanych w ustawie Prawo zamówień
publicznych.
Właściwie cała ustawa przesiąknięta jest troską o sposób wydawania pieniądza publicznego, o dobór adresata, oraz o to, by cały ten proces był przeprowa-
104
dzony w warunkach konkurencji i nie mógł być wykorzystany na przykład do ce24
lów politycznych .
7. Partnerstwo publiczno-prywatne
Kolejny przykład formy realizacji zadań organów jednostek samorządu terytorialnego wrażliwej na zagadnienia transparentności jest partnerstwo publiczno-prywatne. Ten szczególny rodzaj metody działania administracji publicznej rozwinął się w krajach zachodnich, krajach o ugruntowanym ustroju demokratycznym i od kilku lat był także udziałem działań samorządu terytorialnego
w Polsce od roku 2005 ujętym systemowo w rozwiązania ustawowe. To posunięcie wydaje się niezwykle słuszne, ponieważ ustawa dość precyzyjnie regu25
luje zasady i tryb współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego .
Współpraca ta służąca realizacji zdania publicznego ma przynieść korzyści dla
interesu publicznego ale także stosowne wynagrodzenie dla partnera prywatnego. Aby można było w pełni stosować tę formę wykonywania zadań korzyści dla
interesu publicznego muszą przejawiać się w oszczędności w wydatkach podmiotu publicznego, podniesienia standardów świadczenia usług lub obniżenia
uciążliwości dla otoczenia.
Kluczowym zagadnieniem przy zawieraniu umowy o partnerstwo publiczno-prywatne są zasady i tryb wyboru partnera prywatnego. Ustawodawca zadbał o to, by do dokonania wyboru partnera prywatnego stosować odpowiednio
przepisy ustawy prawo zamówień publicznych ze wszystkimi tego konsekwencjami w zakresie jawności. A zatem informacje o planowanej realizacji określonego przedsięwzięcia należy zamieścić w Biuletynie Zamówień Publicznych
26
i Biuletynie Informacji Publicznej .
Ustawodawca przykłada tak wielką wagę do jawności działań w zakresie
partnerstwa publiczno-prywatnego, że zawarł w art. 21 ustawy klauzulę dotyczącą nieważności umowy, jeżeli nie przeprowadzono analizy tego przedsięwzięcia
z uwzględnieniem ryzyk, aspektów ekonomicznych i finansowych, porównania
korzyści związanych z realizacją tego przedsięwzięcia, stanu prawnego składników majątkowych i zrównał ten warunek z nieogłoszeniem informacji w wymienionych wcześniej biuletynach. Praktycznie oznacza to, że umowa zawarta niejako „niejawnie” jest nieważna.
Widać z tego krótkiego omówienia wyraźnie, że przez przejrzystość finansową modelu współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego ustawodawca chce osiągnąć zwiększenie zaufania do tej idei. Wydaje się, że nie tylko
realizacja zadań może być satysfakcjonująca dla opinii publicznej, ale równie
ważna jest świadomość, że wykonane zostały one przy pełnej klarowności relacji
pomiędzy obydwoma sektorami – publicznym i prywatnym.
105
8. Zakończenie
Z całą pewnością w Polsce, ale i w całej Wspólnocie Europejskiej, nie może
być mowy o odwrocie od jawności i przejrzystości w działaniach organów administracji publicznej. Obserwowane obecnie standardy życia społecznego obejmują jawność i przejrzystość jako cechę immanentną funkcjonowania społeczeństwa demokratycznego.
Można w wielkim uproszczeniu stwierdzić, że budowa samorządu w Polsce,
a także jego zmiany, zbiegły się w czasie z zastosowaniem na szeroką skalę nowoczesnych technologii informacji i komunikacji. To one wzmacniają otwartość
i jawność organów administracji publicznej.
Należy mieć nadzieję, że istniejące i omówione wyżej rozwiązania legislacyjne będą w większym stopniu wpływały na zmiany mentalne społeczeństwa,
a szczególnie osób, które wchodzą w skład organów administracji publicznej.
106
Przypisy
1
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r, (Dz. U. nr 78, poz. 483,
sprostowanie: Dz. U. z 2001
2
ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112
poz. 1198 ze zm.)
3
zob. art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe,
4
Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s 243
5
ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112
poz. 1198 ze zm.)
6
Por. B. Brzeziński, W. Matuszewski, W. Morawski, A. Olesińska, A. Zalasiński, Prawo
finansów publicznych, Dom Organizatora Tonik, Toruń 2006, s 87; C. Kosikowski,
E. Ruśkowski, Finanse publiczne i prawo finansowe, Dom wydawniczy ABC,
Warszawa 2006, 331; W. Misiąg, Jawność i przejrzystość a efektywność finansów
publicznych, Seminaryjne posiedzenie Kolegium Najwyższej Izby Kontroli,
warszawa, 30 listopada 2006 r.
7
ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze
zm.)
8
ustawa o samorządzie gminnym, (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.),
ustawa o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm),
ustawa o samorządzie województwa t.j. (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm)
9
ustawa z dnia 9 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 177
z późn. zm.)
10
ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr
261, poz. 2603 z późn. zm.)
11
ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie
(Dz. U. nr 96, poz. 873 z późn. zm.)
12
ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. nr 169,
poz. 1420)
13
Autor jest Prezesem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, zob. również
Sprawozdanie z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu
przez jednostki samorządu terytorialnego w roku 2005, KRRiO, Warszawa 2006, oraz
za lata poprzednie
14
Nowy podział wprowadzony cyt. ustawą o finansach publicznych
15
ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. j. Dz.
U. z 2001 r., nr 55, poz. 577 z późn. zm.)
16
Konferencja Ministra Finansów z dnia 7 kwietnia 2006 r.
17
W. Hartung, P. Laudański, W.M. Stodolak, M. Stręciwilk, M. Winiarz, Zamówienia
publiczne po nowelizacji 2006, Unimex, Wrocław 2006
18
Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do
poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz mienie
innych samorządowych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.
19
Autor ma tu na myśli organizacje opisane w art. 3 ust 2 i 3 ustawy łącznie
20
ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
107
21
22
23
24
25
26
Autor rozumie przez to „wspieranie oraz powierzanie” zdefiniowane m.in. w art. 11
ust 1 ustawy
por. art. 5 ustawy
por art. 13 ustawy
por. art. 3 ust 4 ustawy
por art. 1, 2 i 3 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym
zob. art. 13 i 14 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym