Informacja publiczna ponownie przetworzona

Prawo
Informacja publiczna
ponownie przetworzona
W jaki sposób można z niej skorzystać?
Przemysław Zegarek
Dostęp do informacji publicznej może
wydawać się tematem zarezerwowanym
dla dziennikarzy oraz szeroko pojętej sfery administracji publicznej. Jednak coraz
więcej małych i średnich przedsiębiorstw
zaczyna dostrzegać potencjał tkwiący
w korzystaniu z ogromnej liczby informacji zgromadzonych przez administrację
publiczną. Warto wiedzieć, w jaki sposób
firma może skorzystać z coraz sprawniej
funkcjonujących przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia
6 września 2001 r. (dalej: udip).
Idea
Najważniejszą intencją przyświecającą
wprowadzeniu przepisów o dostępie do
informacji publicznej jest idea jawności
i transparentności życia publicznego. Pionierem w tym obszarze jest Szwecja, która już w 1766 r. wprowadziła tzw. ustawę
konstytucyjną, gwarantującą obywatelom
dostęp do dokumentów urzędowych oraz
ich pełną transparentność.
Co ciekawe, uchwalenie ustawy nie było
wcale wynikiem realizacji wzniosłych idei,
lecz miało zapewnić ówczesnej partii rządzącej, która spodziewała się rychłego
przejścia do opozycji, udział w życiu politycznym kraju. Powyższy akt prawny znosił również cenzurę, gwarantował prawo
druku, swobodę rozpowszechniania informacji i opinii oraz zapewniał swobodę
dostępu do dokumentów znajdujących
się w dyspozycji władzy.
Była to pierwsza tak kompleksowa regulacja dotycząca dostępu do informacji
publicznej na świecie. Reakcje władców
państw ówczesnej Europy były na nią raczej sceptyczne; szwedzcy monarchowie
budzili wesołość z racji konieczności tłumaczenia się z każdego wydatku przed
społeczeństwem. Dzisiaj kraje skandynawskie są postrzegane jako miejsca, gdzie
4
Biuletyn euro info (11)
obywatele ufają urzędnikom, a stopień
korupcji jest minimalny. Również szwedzcy przedsiębiorcy bez żadnych przeszkód
korzystają z informacji zgromadzonych
przez administrację publiczną.
Postrzeganie państw skandynawskich
jako wolnych od korupcji i transparentnych znajduje potwierdzenie w licznych
zestawieniach, rankingach i statystykach.
Warto zapoznać się z interaktywnym raportem Transparency International, który
prezentuje stopień zaufania obywateli do
szeroko pojętej administracji publicznej
w większości państw świata (http://www.
transparency.org/cpi2013/results). Warto
także poznać mapę świata uwzględniającą poziom korupcji w każdym z państw
(http://www.transparency.org/cpi2013/
results)
Unijne normy prawne
Jednym z wniosków, który od razu nasuwa się po lekturze raportu, jest to, że
strefa UE jest największym obszarem pod
względem ludnościowym i jednym z największych pod względem terytorialnym
z niskim wskaźnikiem korupcji.
Czym jest uzasadniona tak wysoka pozycja
Unii w rankingu? Przede wszystkim sprawnie funkcjonującymi przepisami z zakresu dostępu do informacji publicznej.
Art. 41 Karty praw podstawowych dotyczący „Prawa do dobrej administracji” przewiduje „prawo każdej osoby do dostępu do
jej akt, z poszanowaniem uzasadnionych
interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i służbowej”, a także „obowiązek
uzasadniania decyzji przez administrację”.
Również organy UE, takie jak Parlament
Europejski, Rada UE czy Komisja Europejska są objęte bardzo daleko idącymi
przepisami dotyczącymi jawności. Zgodnie z art. 42 Karty dotyczącym „Prawa do-
stępu do dokumentów”, „każdy obywatel
Unii oraz każda osoba fizyczna lub prawna
będąca rezydentem lub mająca siedzibę
w Państwie Członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji”.
Funkcjonuje również dyrektywa 2003/98/
WE Parlamentu Europejskiego i Rady
z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji
sektora publicznego.
Organy UE, takie jak
Parlament Europejski,
Rada UE czy Komisja
Europejska są objęte
bardzo daleko idącymi
przepisami dotyczącymi
jawności
Dotyczy ona gospodarczego prawa do
ponownego wykorzystania informacji publicznej (nazywanej w terminologii unijnej
„Informacją Sektora Publicznego”). Dyrektywa nakłania państwa członkowskie Unii
Europejskiej do udostępniania jak najszerszego zakresu zasobów do ponownego
wykorzystania, określa też warunki, na
których to się odbywa.
Przepisy unijne możemy więc podzielić na
dwie najważniejsze kategorie:
●przepisy gwarantujące jawność funkcjonowania organów UE,
●przepisy nakazujące wprowadzenie regulacji na rzecz jawności we wszystkich
krajach członkowskich.
Można w pewnym uproszczeniu przyjąć,
że dla naszego kontynentu pierwotnym
Prawo
źródłem idei jawności była Skandynawia. Idea ta była równolegle rozwijana
w krajach anglosaskich, które od wieków
cieszyły się dużą niezależnością prasy.
Z biegiem czasu jawność została uznana
przez wszystkie kraje Unii Europejskiej;
za pomocą dyrektyw i różnego rodzaju
działań Komisji Europejskiej, również państwa niemające skutecznych uregulowań
prawnych z zakresu dostępu do informacji
publicznej zostały nakłonione do ich przygotowania.
Polskie normy prawne
W III RP w końcu pojawiły się realne możliwości i potrzeby korzystania z dorobku
innych państw europejskich w zakresie
jawności i transparentności. Konstytucja
z 1997 r. zagwarantowała wszystkim obywatelom prawo do informacji oraz prawo
do jawności życia publicznego (art. 54 i 61).
Jednak trudno mówić o faktycznym dostępie do informacji publicznej w Polsce pod
koniec lat 90-tych. Nasze społeczeństwo
nie było w ogóle świadome przysługujących mu praw. Z kolei organy władzy publicznej często nie do końca zdawały sobie
sprawę z ciążących na nich obowiązkach.
Konstytucja z 1997 r.
zagwarantowała
wszystkim obywatelom
prawo do informacji
oraz prawo do jawności
życia publicznego
Chociaż w art. 61 Konstytucji zapisano,
że posiedzenia z kolegialnych organów
władzy publicznej są jawne, to wnioski
o dostęp do nagrań wideo czy protokołów
z posiedzeń rad gmin czy powiatów były
bardzo często odrzucane.
Społeczeństwo jednak dojrzewało i widziało coraz większą potrzebę transparentności
życia publicznego. Przyczyniło się do tego
Fot. Bartosz Bartosiński
W Polsce tradycja dostępu do informacji
publicznej i jawności życia publicznego
praktycznie nie istniała. W czasach I RP
jednym z największych problemów państwa była korupcja i całkowity brak transparentności życia publicznego. Również
w II RP i w czasach PRL-u nie było politycznie sprzyjającego klimatu do realizowania
postulatów jawności i transparentności.
ujawnienie wielu afer politycznych i gospodarczych. Nie bez znaczenia były też naciski
ze strony Unii Europejskiej, z którą byliśmy
w trakcie rozmów akcesyjnych.
Rezultatem tych procesów było uchwalenie we wrześniu 2001 r. polskiej ustawy
o dostępie do informacji publicznej. Jednak pierwsze lata jej funkcjonowania nie
przyniosły większych zmian. Urzędnicy
wyjątkowo niechętnie udzielali odpowiedzi na zapytania w trybie udip. Mimo istniejących przepisów, poziom świadomości zarówno obywateli, jak i urzędników,
nadal był bardzo niski.
Cicha rewolucja w dostępie
do informacji
Nowa dekada okazała się jednak rewolucyjna, jeśli chodzi o świadomość i jakość
dostępu do informacji publicznej w naszym kraju. Warto wspomnieć o jej kilku
najważniejszych osiągnięciach.
1)Zakres pojęcia informacji publicznej
został zinterpretowany przez sądy administracyjne jako bardzo szeroki. Informacją publiczną jest więc praktycznie każda informacja znajdująca się
w posiadaniu organów administracji
publicznej. Mowa tu o raportach z kontroli, wynagrodzeniach urzędników,
umowach zawieranych z prywatnymi
firmami, informatycznych bazach danych, a także o orzeczeniach sądowych
czy decyzjach administracyjnych. Oczywiście niektóre informacje publiczne
nie będą podlegały udostępnieniu.
Przykładem może być tu ochrona czyjegoś prawa do prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy.
2)W sytuacji, kiedy przedsiębiorca czy
osoba fizyczna zawiera kontrakt z administracją publiczną i korzysta w ten sposób ze środków publicznych, pierwszeństwo przed prawem do prywatności tej
osoby będzie miało prawo do informacji
mówiącej o tym, jakie ta osoba otrzymała wynagrodzenie za realizowaną usługę. Tym samym w zdecydowanej większości przypadków, tam gdzie wchodzą
w grę środki publiczne, sądy dają pierwszeństwo prawu do informacji, kosztem
prawa do prywatności.
3)Anonimowe wnioski składane drogą
elektroniczną. O informację publiczną
może zapytać każdy; również za pośrednictwem poczty elektronicznej
oraz anonimowo. Początkowo tego rodzaju pytania budziły ogromne obawy
wśród urzędników przyzwyczajonych
do zasady pisemności z kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak
ogromna liczba orzeczeń sądowych
Biuletyn euro info (11)
5
Prawo
uznających wprost możliwość udzielania zapytań drogą elektroniczną sprawiła, że prosta i odformalizowana procedura elektroniczna stała się faktem.
Autorów wyżej wymienionych sukcesów
jest wielu. Z całą pewnością warto na
pierwszym miejscu wspomnieć o organizacjach strażniczych. Niektóre z nich,
takie jak np. Watchdog (dawniej SLLGO),
odegrały szczególnie istotną rolę w propagowaniu w naszym kraju idei prawa do informacji. Nie można zapominać także o sędziach sądów administracyjnych, którzy,
poza nielicznymi wyjątkami, przychylali się
ku korzystnej z punktu widzenia jawności
interpretacji przepisów ustawy. Warto również pamiętać o tych urzędnikach, którzy
szybko reagowali na niekorzystne dla nich
orzeczenia, wprowadzając udogodnienia
na stronach internetowych swoich instytucji oraz udostępniając w Biuletynach
Informacji Publicznej np. rejestry wszystkich umów zawieranych z wykonawcami
różnego rodzaju usług (vide http://bip.
warszawa.pl/Menu_przedmiotowe/ogloszenia/umowy/default.htm?t1=Dzielnice&t2=BEMOWO&page=0).
Zakres pojęcia
informacji publicznej
został zinterpretowany
przez sądy administracyjne
jako bardzo szeroki
Można powiedzieć, że pierwszy etap rewolucji dokonał się. Niejasności interpretacyjne przepisów zostały w większości
przypadków zinterpretowane przez sądy
projawnościowo. Jednak wciąż relatywnie
niewielu Polaków jest świadomych możliwości, jakie stwarza dla nich udip.
Drugim etapem rewolucji może być właśnie ugruntowanie świadomości w społeczeństwie i sprawienie, że obywatele będą
sięgali w naturalny sposób po informacje
publiczne, natomiast urzędnicy będą ich
udzielali, traktując to działanie jako jeden
ze swoich podstawowych obowiązków.
Aby drugi etap rewolucji stał się faktem, potrzeba jednak jeszcze trochę czasu i dalszego pogłębienia się świadomości obywateli.
Jednym z istotnych elementów będzie tu
z całą pewnością świadomość tego, że dla
6
Biuletyn euro info (11)
sektora biznesowego informacje publiczne mogą okazać się prawdziwą żyłą złota.
Jak biznes może korzystać
z informacji publicznej?
Załóżmy, że przedsiębiorca mający firmę doradczo-szkoleniową złożył ofertę
w odpowiedzi na zapytanie przesłane
przez urząd miejski. Usługę wycenił na
10 tys. PLN brutto (zapytanie ofertowe
bez trybu prawa zamówień publicznych).
Wygrała inna oferta. Przedsiębiorca, który
przegrał, ma prawo wiedzieć zarówno to,
kto będzie realizował usługę dla urzędu
miasta, jak również to, jaką kwotę zaproponował wygrany. Co więcej, zwracając się
z zapytaniem do zleceniodawcy, nie trzeba zdradzać swojej tożsamości.
Ponadto tryb udip jest bardzo odformalizowany i procedury kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie
w niektórych sytuacjach. Nie ma więc żadnych przeszkód, aby pytanie zadać za pośrednictwem poczty elektronicznej. Urzędnicy powinni odpowiedzieć niezwłocznie,
nie później jednak niż w terminie 14 dni.
Ponadto warto wiedzieć, że poza informacjami technicznymi, przedsiębiorca ma
prawo także obejrzeć ofertę swojego konkurenta, a nawet poprosić o kopię umowy,
którą ten ostatni zawarł z urzędem.
Przepisy udip pojawiają się wszędzie tam,
gdzie są wydawane publiczne pieniądze.
Korzystając z przysługującego prawa do
informacji, każdy sam stawia się w roli organizacji strażniczej i kontroluje to, czy wybór konkurenta był podyktowany jedynie
względami ekonomiczno-merytorycznymi.
Ale to nie wszystkie zastosowania udip-u w sektorze biznesowym. Sektor administracji publicznej cały czas gromadzi bardzo wiele informacji, które często mają
również dużą wartość gospodarczą. Przykładem mogą być chociażby informacje
pogodowe przygotowywane przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej
(IMiGW). Prognozy pogody są informacją publiczną i to właśnie między innymi
dzięki przepisom udip udostępnia się je
wszystkim zainteresowanym nieodpłatnie
i bez dawania jakimkolwiek podmiotom
warunków preferencyjnych.
Prognoza pogody to jeden z najbardziej
oczywistych przykładów korzystania z informacji gromadzonych przez sektor pu-
bliczny. Jednak innych, równie cennych
gospodarczo informacji jest znacznie więcej. Być może, że te informacje są w stanie
już teraz znacząco pomóc niejednemu
biznesowi.
Sektor administracji
publicznej cały czas
gromadzi wiele
informacji, które
często mają również dużą
wartość gospodarczą
Przykłady
W oparciu o zasadę ponownego wykorzystania informacji publicznej działa
popularny serwis jakdojade.pl, który wykorzystuje informacje o rozkładzie jazdy
autobusów w aplikacji transportowej na
smartfony. Usługa podpowiada, jak dojechać do danego miejsca za pomocą środków komunikacji miejskiej – w sposób
bardziej intuicyjny niż tradycyjne tabele
z rozkładami.
http://warszawa.jakdojade.pl/
W której dzielnicy najczęściej kradną samochody? Gdzie zarejestrowano najwięcej psów tzw. ras niebezpiecznych? Gdzie
jest najbliższy bazarek, siłownia? Jak daleko do dobrej szkoły rejonowej? Na jaki
plac zabaw zabrać dziecko? Gdzie nagrywają kamery monitoringu? Wszystkie te
informacje znajdują się na portalu dobra
ulica. Portal korzysta między innymi z baz
danych gromadzonych przez policję.
http://dobraulica.pl/
Portal Targeo ma mapy Polski obejmujące
swoim zasięgiem 100% populacji miejskiej
objętej dokładnymi punktowymi adresami,
ponad 6 mln adresów (z czego 3.5 mln dokładnych adresów). Duża część tych informacji pochodzi z zasobów publicznych.
http://www.targeo.pl/
Przykłady ze Skandynawii
Rozbudowany system informacji o transporcie publicznym został stworzony dla
Helsinek. Dzięki odpowiednio przetworzonym informacjom z rozkładu jazdy na
stronie internetowej można dokładnie
śledzić trasę i miejsca, w których aktualnie
znajduje się wybrany autobus. Po kliknięciu na konkretny pojazd pojawia się informacja o tym, gdzie jest, jak daleko od pętli
Prawo
i na jakich przystankach znajdzie się w najbliższym czasie (z uwzględnieniem czasu
dojazdu do przystanków).
http://transport.wspgroup.fi/hklkartta
By sprawdzić przeszłość znajomej osoby,
wystarczy podać na stronie LexBase.se jej
imię i nazwisko lub szwedzki odpowiednik
numeru PESEL. Serwis informuje wówczas
nie tylko o tym, czy ktoś był w przeszłości
karany. Łatwo można uzyskać także informacje o tym, gdzie aktualnie mieszka.
Przykład ten pokazuje, że w Szwecji prawo
do prywatności zostało poniekąd zmarginalizowane na rzecz prawa do informacji.
https://www.lexbase.se/
Gdzie tkwi haczyk?
Co do zasady haczyka nie ma. Niezbyt precyzyjne przepisy zostały zinterpretowane
przez sądownictwo administracyjne w duchu jawności i transparentności. Dostęp
do informacji może być limitowany przede
wszystkim przez czynnik ludzki; z jednej
strony wyobraźnią i kreatywnością przedsiębiorców, a z drugiej negatywnym podejściem niektórych urzędników.
Pionierzy musieli włożyć sporo wysiłku
w przekonanie urzędników do udostępnienia im żądanych informacji. Najbardziej problematyczne mogą okazać się te
sytuacje, w których do udostępnienia informacji jest konieczne poniesienie znacznych nakładów czasowych. Dzieje się tak
zwłaszcza w przypadku rozbudowanych
baz informatycznych.
Pamiętać również należy o tym, że co do zasady dostęp do informacji jest bezpłatny! Mogą
się jednak pojawić sytuacje, kiedy zawnioskujemy o bazę danych, nad którą konieczne
będą prace informatyczne. Jeśli nakład czasu i pracy jest znaczący – wtedy urzędnicy
mogą nałożyć dodatkową opłatę za dostęp
do informacji. Opłata ta nie może być jednak
źródłem dodatkowych dochodów urzędu.
Ma ona jedynie zrekompensować nakłady
czasowe i finansowe poniesione w związku
z wykonaniem koniecznych działań.
Podsumowanie
Z dostępem do informacji publicznej, traktowanym jako prawo polityczne, jest u nas
coraz lepiej. Pozostaje jednak jeszcze bar-
Szybka Ścieżka
dla Innowacji (FTI)
dzo dużo do zrobienia, jeśli chodzi o wykorzystanie informacji sektora publicznego przez biznes.
Zdecydowanie warto rozwijać współpracę na płaszczyźnie biznes – administracja.
Jest to klasyczna sytuacja win-win, w której
korzystają obie strony. Państwo, które nieodpłatnie i przede wszystkim skutecznie
udostępnia swoje zasoby sektorowi biznesowemu, wpływa na obniżenie kosztów prowadzenia działalności gospodarczej. Tym
samym sprawia, że polskie przedsiębiorstwa
są bardziej konkurencyjne i łatwiej im rywalizować z firmami zagranicznymi. Z kolei
większe zyski firmy to większe wpływy z podatków i więcej środków również dla sfery
budżetowej.
Zachęcam wszystkich przedsiębiorców
do korzystania z zasobów publicznych.
Drzwi do ogromnych zasobów informacji
zostały już częściowo uchylone. To, czy zostaną otwarte na oścież, zależy już przede
wszystkim od nas samych. n
Przemysław Zegarek
Kancelaria Lex Artist
Innowacje
Nowy program dotacyjny dla polskich przedsiębiorstw
Tomasz Hoffmann
Komisja Europejska podejmuje liczne
inicjatywy, których wspólnym celem jest
zwiększanie efektywności, a przez to konkurencyjności unijnej gospodarki. Decydenci upatrują przewagę konkurencyjną
naszej gospodarki w wiedzy i opartych
na niej innowacjach. Głównym źródłem
wzrostu w Europie ma być maksymalizacja
tworzenia nowej wiedzy i zdolność do jej
sprawnego przekształcania w komercyjnie
atrakcyjne produkty i usługi. Inaczej mówiąc, postęp naukowy i technologiczny
musi być szybko przekształcany w zbywalne produkty, usługi i procesy. Wydaje się to
oczywistym wyborem, biorąc pod uwagę
relatywnie mały dostęp do surowców oraz
stosunkowo drogą siłę roboczą.
Jednym z najważniejszych rozwiązań,
które stworzyła Komisja Europejska dla
wsparcia gospodarki w powyższym zagadnieniu, jest program Horyzont 2020.
Zaczął on funkcjonować już w grudniu
2013 r., co dodatkowo podkreśla fakt, jak
pilnych i znaczących zmian oczekuje się
od uczestników rynku. Horyzont 2020
jest podzielony na szereg działań, które
będą stanowić impulsy do komercjalizacji
dostępnej wiedzy. Niektóre z nich mają
pomagać w tworzeniu ścisłych powiązań
pomiędzy naukowcami (również tymi na
początku swojej kariery) a przemysłem.
Inne mają wspierać przedsiębiorstwa we
wdrażaniu innowacji, które mają wysoki
potencjał oddziaływania na wyzwania
stojące przed Unią Europejską. Część ze
wspomnianych działań koncentruje się
na wspieraniu sektora małych i średnich
przedsiębiorstw (MSP) zarówno poprzez
subsydiowanie innowacyjności firm z tej
grupy, jak i wspieranie ich potencjału rynkowego.
Biuletyn euro info (11)
7