Problem samodzielności finansowej jednostek

Zeszyty naukowe nr 2
2004
Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni
Maria Kosek–Wojnar
Problem samodzielności finansowej jednostek
samorządu terytorialnego
1. Wstęp
Wielu ekonomistów zadaje pytanie, jak powinien być skonstruowany system zasilania jednostek samorządu terytorialnego. Wśród postulatów, jakie zgłaszane są pod adresem tego systemu, najczęściej wymienia się względną trwałość,
spójność, elastyczność, bezpieczeństwo finansowe. Postuluje się jednak przede
wszystkim, aby system ten zapewnił znaczny poziom niezależności finansowej
samorządu przejawiającej się wysokim stopniem samodzielności dochodowej.
Nie można jednak zapominać, że większość decyzji co do wyposażenia samorządu w określone źródła zasilania zaliczyć należy do czynników egzogenicznych. Znikomy jest wpływ samorządów na to, jakie podatki i opłaty lokalne zostaną im przekazane w wyniku repartycji źródeł zasilania pomiędzy organami
władzy różnych szczebli, w jakiej wysokości przyznane zostaną stawki udziałów, według jakich zasad przydzielane będą im subwencje, czy i w jakim zakresie występował będzie system negocjacyjnego przekazywania środków. itd. Nie
można stwierdzić, że istnieje jakakolwiek strategia w zakresie reformowania systemu finansowanego samorządu w Polsce. Tworząc podstawy finansów gmin powołanych w roku 1990, wprowadzono w życie w roku 1991 ustawę o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania. Przyjęte rozwiązania miały wyraźnie przejściowy charakter i miały obowiązywać tylko w roku 1991. Po dokonaniu pewnych korekt przedłużono ten okres o rok następny, potem zaś kolejny.
Dopiero w roku 1994 zaczął obowiązywać nowy akt prawny pod nazwą ustawa
o finansowaniu gmin.
Sytuacja powtórzyła się, gdy powołano kolejne szczeble samorządu terytorialnego, tj. powiaty i województwa. Znów stworzono akt prawny, ustawę
o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który miał wyraźnie przejściowy charakter, i ponownie przedłużano czas jej obowiązywania na kolejne lata.
W roku 2004 weszła w życie nowa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ponownie o przejściowym charakterze.
Trudno się przeto dziwić, że zarówno proces legislacyjny, jak też zakres
12
i sposób dokonywania zmian jest często przedmiotem krytyki. Obserwacja tworzenia podwalin finansów samorządu terytorialnego prowadzi do wniosku, że odbywają się one metodą prób i błędów, przy czym tych ostatnich, jak się wydaje,
jest niestety coraz więcej.
Celem tego opracowania jest odpowiedź na pytanie, czy w świetle przepisów prawnych, zarówno obowiązujących, jak też tych, które zaczęły obowiązywać, stworzono podstawy samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego?
2. Istota samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego
Pojęcie samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego
(JST) rozpatrywane być może zarówno w odniesieniu do dochodów, jak i wydatków tych jednostek. Zaznaczyć przy tym należy, że o ile samodzielności w sferze
dochodów poświęca się w literaturze przedmiotu nieco uwagi, o tyle problem samodzielności w sferze wydatków JST jest zaledwie tylko sygnalizowany.
Samodzielność finansową JST rozpatrywać można w różnych płaszczyznach, w tym również w aspekcie prawnym, rozumiejąc pod tym pojęciem „(...)
prawa i obowiązki wynikające z obowiązujących norm, związane z pozyskiwa1
niem poszczególnych kategorii środków publicznych”. Należy ponadto wskazać
na fakt, że w zakresie samodzielności dochodowej uwaga ekonomistów skoncentrowana jest przede wszystkim na bezzwrotnych źródłach zasilania JST. Zwrotne
źródła zasilania analizuje się w głównie w kontekście dostępności do rynków finansowych w celu pozyskiwania z niego środków, co wydaje się znacznym zawężeniem problemu. Fakt dostępu do rynków finansowych nie przesądza bowiem o samodzielności JST w zakresie pozyskiwania wpływów zwrotnych.
Przykładowo, zgłaszając popyt na pieniądz, JST mogą być bardziej zainteresowane pożyczkami zaciąganymi u różnych innych podmiotów sektora publicznego niż plasowaniem emisji komunalnych papierów wartościowych na giełdzie.
W związku z istnieniem dwóch diametralnie różnych źródeł zasilania JST, to znaczy dochodów i przychodów, zasadne jest w moim przekonaniu mówienie o samodzielności dochodowej i przychodowej lub samodzielności w zakresie źródeł
zasilania.
Samodzielność finansowa w sferze dochodów JST sprowadzana jest zazwyczaj do uprawnień, jakie posiadają organy samorządu terytorialnego w zakresie
2
prowadzenia polityki fiskalnej na danym terenie. Polityka fiskalna JST sprowadzana jest przy tym do tzw. władztwa podatkowego, przyznawanego lub nie, organom władzy samorządowej w zakresie podatków i opłat lokalnych. Stanowi
to pewne uproszczenie, ponieważ gama instrumentów, jakimi może się posługiwać samorząd, prowadząc politykę fiskalną, jest znacznie szersza. Do instrumen-
13
tów takich zaliczyć bowiem możemy: deficyt budżetowy, dług lokalny, udzielanie przez samorząd gwarancji i poręczeń.
Poszukując mierników oceny stopnia samodzielności JST, wskazuje się
przede wszystkim na stopę redystrybucji dochodów i wydatków publicznych
przez sektor samorządowy oraz na udział sektora samorządowego w dochodach
i wydatkach sektora publicznego. Stopa redystrybucji dochodów i wydatków publicznych przez sektor samorządowy, podobnie jak udział sektora samorządowego w dochodach i wydatkach sektora publicznego, informuje nas o wielkości zasobów znajdujących się w gestii samorządu terytorialnego. Wielkość tych zasobów nie może jednak przesądzać o stopniu samodzielności, ponieważ:
• stopa redystrybucji JST może być świadectwem zarówno decentralizacji
jak i dekoncentracji środków pieniężnych,
• dochody budżetowe jednostek samorządowych nie są jednolitą kategorią
ekonomiczną, a tym samym w różnym stopniu determinują samodzielność organów samorządowych.
Inny jest stopień samodzielności w sferze dochodów własnych, a inny, i dosyć przy tym zróżnicowany, w odniesieniu do dochodów równoważących (wyrównawczych). Dla oceny stopnia samodzielności organów samorządowych
w sferze dochodowej niezbędne jest także określenie instrumentów finansowych
zaliczanych do tych dochodów.
Zarówno pojęcie dochodów własnych, jak i dochodów wyrównawczych, nie
jest interpretowane jednoznacznie. Jako dochody własne traktowane są często
dochody „płynące z własnej działalności organów lokalnych i jednostek im podporządkowanych oraz przyznawane budżetom lokalnym z dochodów z podatków
3
i opłat” Dochody własne określane są również jako „związane z budżetami lokalnymi w sposób trwały, bez żadnych ograniczeń ze strony państwa i bez jego
udziału w części wpływów pochodzących z poszczególnych źródeł oddanych we
4
władanie związków samorządowych” .
Do dochodów własnych organów samorządowych zaliczamy, jak wspomniano powyżej: podatki i opłaty lokalne, dopłaty, dochody z majątku oraz inne,
jak np. spadki, zapisy, darowizny. Problematyczne jest zaliczanie do nich dodatków do podatków. Ze względu jednak na fakt, że ta ostatnia kategoria dochodów ma najczęściej charakter fakultatywny, co oznacza, że organy samorządowe
mogą, lecz nie muszą jej stosować, należałoby zaliczyć ją do kategorii dochodów
własnych. Ponadto organy samorządowe mają zazwyczaj pewien wpływ na wysokość dochodów pozyskiwanych z tego źródła.
Podatki i opłaty zaliczane do lokalnych „(...) są to podatki i opłaty niekiedy
diametralnie różniące się od siebie pod względem ekonomicznym i konstrukcyjnym (...) nie mają w większości specjalnych cech, które by ich lokalny charakter potwierdzały. Określenie rodzajowe podatków i uznawanie ich za lokalne ma
5
w większości charakter umowny” . Ze wskazanych wyżej względów pojęcie
14
podatków i opłat lokalnych potraktować można wąsko i rozumieć pod nim wyłącznie podatki i opłaty, które stanowią przejaw władztwa podatkowego organów samorządowych, lub szeroko, obejmując nim wszystkie podatki i opłaty,
które oparte są o źródła uznane przez prawo za stałe i bezterminowo związane
z budżetami samorządowymi. Te dwa odmienne podejścia sprawiają, że możemy
mówić o tzw. podatkach i opłatach lokalnych sensu stricto oraz sensu largo.
Wpływ organów samorządowych na wielkość dochodów własnych realizowany być może poprzez wyposażanie ich w określone władztwo finansowe.
Stąd też samodzielność finansowa organów samorządu utożsamiana być może
z władztwem finansowym, jakie posiadają te organy. Ze względu na dominujący udział podatków w systemie zasilania budżetów samorządowych, uwaga ekonomistów koncentruje się w tym wypadku na władztwie podatkowym tych organów. Władztwo organów samorządowych odnosić należy jednak także do innych
rodzajów dochodów własnych. Udziały wyznaczane w podatkach lub innych kategoriach finansowych stanowią formę repartycji dochodów pomiędzy organami państwa i samorządu i zaliczane być powinny do dochodów równoważących.
Organy samorządowe nie mają bowiem wpływu na kształtowanie tych źródeł zasilania.
Powstaje pytanie, jaki powinien być poziom tych dochodów, aby uznać go za
zadowalający dla stwierdzenia stopnia samodzielności organów samorządowych
w sferze dochodowej? Problem ten na gruncie literatury nie został dotąd rozstrzygnięty. Wydaje się, że trudno byłoby w tym miejscu wskazać racjonalne kryteria,
którymi można się posługiwać dla określenia tej wielkości.
Jeżeli przyjmiemy założenie, że dochody własne stanowić powinny pełne
pokrycie dla wydatków jednostek samorządowych, będzie to przejaw dążenia
do samofinansowania jednostek samorządowych. Zanegowane wtedy zostaną
przesłanki determinujące konieczność pionowej i poziomej redystrybucji środków. Nie wnikając szerzej w tę problematykę, należy stwierdzić, że samofinansowanie, a zatem zasada pokrywania wszelkich wydatków dochodami własnymi
i wpływami zwrotnymi, musi powodować znaczne zróżnicowanie ekonomiczne
poszczególnych regionów kraju. Pod znakiem zapytania pozostaje zatem kwestia
roli państwa w zaspokajaniu potrzeb publicznych.
Jeżeli natomiast przyjmiemy, że w praktyce nie powinien istnieć model samorządu oparty na samofinansowaniu, to jednak musimy stwierdzić, że stopień
wyposażenia organów samorządowych w dochody własne jest istotną determinantą ich samodzielności. Zasadne jest także stwierdzenie, że trudno jest na podstawie racjonalnych kryteriów określić procentowe granice wyposażenia tych
podmiotów w dochody własne, a w dłuższym przedziale czasu jest to praktycz6
nie niemożliwe.
Samodzielność w sferze przychodów JST może być postrzegana poprzez zakres uprawnień, jakie posiadają organy władzy samorządowej w pozyskiwaniu
15
zwrotnych źródeł zasilania. Jeżeli jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia takie posiadają, należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:
• z jakich rodzajów zwrotnych źródeł zasilania mogą korzystać,
• czy i jakie zasady przyjęto przy określaniu granic ich zadłużania się,
• czy zostały określone rodzaje wydatków finansowanych z przychodów
zwrotnych,
• czy i jaka jest dostępność tych jednostek do rynków finansowych.
Gama instrumentów dłużnych jest bardzo szeroka. Ograniczenia stopnia samodzielności JST w sferze ich pozyskiwania dotyczyć mogą zarówno ich rodzajów (np. możliwość zaciągania wyłącznie kredytów bankowych i pożyczek, brak
możliwości emisji papierów wartościowych), jak i czasu, na jaki instrumenty te
są pozyskiwane (np. brak możliwości zadłużania się na okres dłuższy niż rok budżetowy).
Zasady przyjmowane przy określaniu granic zadłużania się należy wiązać
z kontrolą długu lokalnego. Granice zadłużania określa się poprzez wyznaczanie
nieprzekraczalnych progów zadłużenia lub (i) kosztów obsługi długu. Zasady te
mogą być następujące:
• jednakowe dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że granice te wyznaczane są na takim samym poziomie,
• uzależnieniu ich od sytuacji finansowej poszczególnych JST,
• uzależnieniu ich od wielkości JST.
Sporo wątpliwości może budzić stwierdzenie, że „limity długu określane
w takiej samej wysokości dla każdej jednostki samorządu terytorialnego należy
traktować raczej jako psychologiczną a nie finansowa granicę dla władz lokal7
nych.” Zasadne natomiast, zwłaszcza z punktu widzenia samodzielności w sferze przychodów tych jednostek, jest stwierdzenie, że „Podstawowym kryterium
branym pod uwagę w tych regulacjach powinna być (i jest w krajach UE i USA)
sytuacja finansowa wspólnot lokalnych, lub inaczej mówiąc jej zdolność kredy8
towa.”
Samodzielność w sferze wydatków JST rozumieć można jako swobodę
wydatkowania środków znajdujących się w gestii samorządu. Determinantą samodzielności organów samorządowych jest w tym wypadku zasada równomiernego w skali całego kraju kształtowania poziomu usług przez instytucje sektora
publicznego związana z ich standaryzacją. Samodzielność ta powinna być utożsamiana ze swobodą, jaką posiadają organy samorządowe w zakresie prowadzenia polityki fiskalnej, w szczególności zaś kształtowania wydatków budżetowych
oraz salda budżetu. Sprowadza się ona zatem do:
• wyboru kierunku wydatków (ustalania priorytetów),
• struktury wydatków,
• gospodarowania przejętym majątkiem oraz należnym,
• kształtowania salda budżetu.
16
Problem swobody rozdysponowania środków może być rozpatrywany
w kilku aspektach. Podstawową rolę odgrywa z pewnością możliwość swobodnego decydowania przez organy władzy o kierunkach rozdysponowania gromadzonych środków publicznych. Obok innych czynników, istotny wpływ na samodzielność w sferze wydatków budżetowych ma udział wydatków sztywnych
i quasi sztywnych w wydatkach budżetu. W związku z tym, że wydatki te muszą
być bezwzględnie finansowane, w zasadniczy sposób ograniczona zostaje samodzielność wydatkową samorządu. Determinantą samodzielności wydatkowej JST
jest nie tylko katalog zadań obligatoryjnych JST, ale także stopień dyrektywności
w zakresie ich wykonywania.
Istotnym ograniczeniem jest również narzucanie organom samorządowym
zadań przez organy wyższego szczebla bez stosownego przekazywania środków.
Przykłady takich działań są liczne.
3. Problem samodzielności JST w Polsce
Podstawę samodzielności finansowej JST postrzegać należy przede wszystkim przez pryzmat ich dochodów własnych. Pojęcie dochodów własnych, które
jest zapisem konstytucyjnym, potraktowane zostało w aktach niższej rangi wyjątkowo niestarannie. Za niepoprawne merytorycznie należy uznać to, że do dochodów własnych JST ustawowo są zaliczane udziały. Problem ze zdefiniowaniem
dochodów własnych pojawił się z całą wyrazistością w ustawie z dnia 23 października 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Podejmując
próbę systematyzacji dochodów jednostek samorządu terytorialnego, wyodrębniono trzy kategorie tych dochodów, a mianowicie dochody własne, subwencje
i dotacje. Ustawodawca wykazał przy tym całkowity brak konsekwencji. Obok
bowiem wymienionych powyżej, jako potencjalne źródła zasilania zostały wskazane środki pochodzące ze źródeł zagranicznych nie podlegające zwrotowi, środki pochodzące z UE, inne środki określone w odrębnych przepisach oraz środki
z funduszy celowych, pozyskiwane na podstawie odrębnych przepisów. Rodzi
się pytanie, czy dochody z tych źródeł nie mieszczą się w żadnej ze wskazanych
powyżej kategorii? Kolejny brak konsekwencji wykazano, zaliczając do dochodów własnych dotacje z budżetów innych JST. Wydaje się, że pojęcia dotacji nie
można wiązać z określonym podmiotem, lecz cechami, jakie posiada ten instrument. Bez względu zatem na podmiot, który udziela dotacji, powinny one być
traktowane jednorodnie.
Konkludując, można stwierdzić, że w oparciu o przepisy prawne obowiązujące w Polsce nie można traktować kategorii dochodów własnych jako miernika
samodzielności finansowej JST.
Podstawę samodzielności finansowej JST upatrywać należy w tym, jaki zakres władztwa podatkowego posiadają organy samorządowe. Władztwo podat-
17
kowe może być analizowane tylko do w odniesieniu do gmin, które wyposażone zostały w dochody z podatków lokalnych. Pozostałe jednostki samorządowe,
tj. powiaty i województwa, nie posiadają żadnych dochodów z podatków lokalnych. W związku z zasadą centralnego władztwa podatkowego gminom przypisano jedynie częściowe władztwo podatkowe, które jest określane potocznie jako
władztwo ujemne. Polega to na tym, że gminy mają prawo do obniżania górnych
stawek podatków od nieruchomości, od środków transportowych oraz fakultatywnego podatku od psów, jak również mogą wpływać na wysokość podstawy
opodatkowania innych podatków, np. w podatku rolnym poprzez obniżenie na
swoim terenie cen skupu żyta. Gminy mogą stosować również inne niż ustawowe zwolnienia i ulgi podatkowe w odniesieniu do większości przypisanych im
podatków lokalnych. Reasumując, władztwo podatkowe JST jest wyraźnie ograniczone.
Od roku 2004 wprowadzone zostają istotne zmiany w systemie zasilania
JST. Należy postawić pytanie, czy zmiany te można uznać za przejaw decentralizacji finansów państwa i dalszy krok w kierunku zwiększenia samodzielności
tych jednostek? Odpowiedź na nie uzyskamy, dokonując krótkiej charakterystyki tych zmian.
Przewiduje się zwiększenie dochodów wszystkich jednostek samorządu terytorialnego poprzez wyposażenie ich w nowe źródło zasilania, tj. 5% dochodów
uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu
administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Zapis ten jest jednak obwarowany zastrzeżeniem „o ile inne przepisy nie stanowią inaczej”. Jest to
zatem niepewne źródło zasilania, tym bardziej mało stabilne, że można go zmienić przepisem niższej rangi.
Godny podkreślenia jest fakt, że wszystkim jednostkom samorządowym
podwyższono wysokość udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych
oraz w podatku dochodowym od osób prawnych ( por. tab.1).
Tablica 1. Udział jednostek samorządu terytorialnego w podatkach dochodowych
Udziały w PIT
Rodzaj jednostek
Razem
Budżet państwa
Gminy
Powiaty
Województwa
Udziały w CIT
Rodzaj jednostek
Razem
Budżet państwa
Gminy
Powiaty
Województwa
Źródło: opracowanie własne
do roku 2003
100,0%
69,9%
27,6%
1,0%
1,5%
od roku 2004
100,0%
49,81%
39,34%
10,25%
1,60%
zmiana
100,0
-20,09%
+11,74%
+ 9,25%
+ 0,10%
Stan obecny
100,0%
94,5%
5,0%
0,5%
Ustawa
100,0%
75,99%
6,71%
1,40%
15,90%
zmiana
100,0
-18,51%
+ 1,71%
+ 1,40%
+15,40%
18
Jednostki samorządu terytorialnego uzyskają od roku 2004 wzrost wysokości udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych, pobieranym według zasad ogólnych, tj. według skali podatkowej, oraz w podatku dochodowym od osób
fizycznych, pobieranym od dochodów z pozarolniczej działalności gospodarczej
w wysokości 19%. Wysokość udziałów dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego zostanie zwiększona o 20,09%. Dość znacznie, bo o 18,51%, zostaną zwiększone udziały w podatku dochodowym od osób prawnych. Na uwagę
zasługuje ponadto fakt, że powiatom, które do tej pory nie miały wyznaczonego
udziału w tym podatku, został on przyznany w wysokości 1,40%.
Rodzi się jednak pytanie, czy będzie to oznaczać realny wzrost dochodów ze
wskazanych powyżej źródeł? Sądzę, że nie można udzielić pozytywnej odpowiedzi na to pytanie. W pozyskiwaniu dochodów ze wskazanych wyżej źródeł pojawią się liczne bariery. Zaliczyć do nich możemy między innymi:
1. zasady korygowania udziału gmin w dochodach z podatku dochodowego od osób fizycznych,
2. zasady tzw. redystrybucji poziomej, jakie wprowadzono nie tylko
w odniesieniu do gmin, ale również w odniesieniu do powiatów i województw,
3. poziom realizacji dochodów z wymienionych wyżej podatków
Wysokość udziału w podatku dochodowym od osób fizycznych wzrasta
w przypadku gmin z 27,6% do 39,34%, a zatem aż o 11,74%. Wzrost ten będzie
w rzeczywistości niższy, ponieważ udział ten będzie zmniejszany o wskaźnik stanowiący iloczyn 3,81 punktu procentowego i wskaźnika, który zostanie ustalony
przez podzielenie liczby mieszkańców przyjętych przed dniem 1 stycznia 2004
do domów pomocy społecznej według stanu na 30 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy przez liczbę mieszkańców przyjętych przed dniem 1 stycznia
2004 r. według stanu na dzień 31 grudnia 2003 r. Dla roku 2004 wskaźnik ten wynosi 0,95. Oznacza to, że udział gmin będzie de facto niższy o tę wielkość.
Diametralnie zostały zmienione zasady kształtowania subwencji ogólnej dla
wszystkich jednostek samorządowych. O ile do roku 2003 jedynie gminy dokonywały wpłat na rzecz zwiększenia subwencji przydzielanej innym gminom,
o tyle od roku 2004 zarówno powiaty, jak i województwa zobligowane zostaną do dokonywania wpłat na rzecz subwencji równoważącej (powiaty) oraz regionalnej (województwa). Jeżeli wskaźnik podstawowych dochodów podatkowych przypadających na jednego mieszkańca jest wyższy niż 110 % analogicznego wskaźnika w skali kraju, powiat i województwo są zobowiązane do dokonania wpłat .
System poziomej redystrybucji środków może być uzasadniony, ale głównie w odniesieniu do gmin, których budżety zasilane są dochodami z podatków
lokalnych. Jednak zarówno powiaty, jak i województwa korzystają z dochodów
19
z tytułu udziałów, nie przypisano im bowiem żadnych podatków lokalnych.
Z jednej zatem strony zwiększono wysokość udziałów, z drugiej natomiast rozszerzono zakres redystrybucji poziomej. Wbrew pozorom dochody z tytułu
udziałów nie stanowią stabilnego źródła dochodów jednostek samorządowych.
Przesądza o tym w szczególności wysokość wpływów osiąganych z tych podatków w skali państwa, która uzależniona jest od sytuacji gospodarczej, w tym
– wysokiej stopy bezrobocia.
Reasumując, można stwierdzić, że zmiany, które w najbliższym czasie nastąpią, nie przyczynią się do wzrostu samodzielności dochodowej JST. Rodzi
się pytanie, czy będą one sprzyjać samodzielności w sferze wydatków tych
jednostek?
Samodzielność w sferze wydatków może być postrzegana jako swoboda
w zakresie ponoszenia tych wydatków. Podstawę jej może stanowić system subwencji. Subwencje przydzielane JST nie stanowią podstawy samodzielności dochodowej, lecz właśnie wydatkowej. Śledząc zmiany, jakie nastąpią w zakresie
przyznawania subwencji JST od roku 2004, można zauważyć, że odstąpiono od
przyznawania ich według zasady relatywizowania wysokości subwencji do dochodów budżetu państwa na rzecz ustalania tej wysokości co roku w ustawie budżetowej. Zważywszy na ostry kryzys finansów publicznych, zmiana ta jest dla
JST bardzo niekorzystna, oznacza bowiem brak stabilności w zakresie tego źródła zasilania.
Na zakończenie warto poświęcić kilka słów problemowi samodzielności JST
w sferze przychodów. Zastosowane w ustawie o finansach publicznych rozwiązanie dotyczące granic zadłużenia i obsługi długu nie stanowi postawy do samodzielności tych jednostek. Dużo lepszym rozwiązaniem byłoby uzależnienie wysokości długu oraz kwot przeznaczanych na jego obsługę od zdolności kredytowej samorządu.
4. Podsumowanie
Zmiany zachodzące w systemie zasilania jednostek samorządu terytorialnego nie dają podstaw do samodzielności finansowej tych jednostek. Po raz trzeci
stworzony został system zasilania, który ma wyraźnie przejściowy charakter. Nie
udało się stworzyć systemu, który dawałby chociaż częściową gwarancję stabilności funkcjonowania samorządu. Ponadto ustawa, która weszła w życie od roku
2004, zawiera pewne błędy merytoryczne.
20
Przypisy
1
E. Kronberger Sokolowska, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność
finansowa jednostek samorządu terytorialnego, LIBER, Warszawa, 2001, s. 70
2
szerzej na ten temat: M. Kosek-Wojnar, K .Surówka Finanse samorządu terytorialnego,
AE Kraków, 2002, s 69 i dalsze
3
por ustawa z dnia 12 stycznia 1991 o podatkach i opłatach lokalnych, op. cit
4
E. Chojna – Duch, E. Kornberger-Sokołowska, Dochody gmin z podatków i opłat,
Warszawa, 1998, s.8
5
N. Gajl, Finanse i gospodarka lokalna na świecie, PWE, Warszawa, 1993, s. 129
6
por. J. Kateta, Gospodarka budżetowa, PWE, Warszawa,1985 s. 240.
7
A. Kopańska, Zewnętrzne źródła finansowania inwestycji jednostek samorządu
terytorialnego, DIFIN, Warszawa 2003, s.77
8
jak wyżej, s.77