ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenów

OGRANICZENIA W ZABUDOWIE I ZAGOSPODAROWANIU
TERENÓW ZALEWOWYCH
Stan na 20 grudnia 2007 r.
Opracowali dla WWF Polska
dr Marcin Pchałek, dr Tomasz Tadeusz Koncewicz
Zgodnie z art. 79 ust. 2 PW1, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu
oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych obszary
zalewowe dzieli się na:
1) wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie i wartość
gospodarczą lub kulturową,
2) obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych (obszary bezpośredniego zagrożenia
powodzią),
3) obszary potencjalnego zagrożenia powodzią.
Kwalifikacji obszarów zalewowych do jednej z tych kategorii dokonuje właściwy miejscowo
dyrektor RZGW w studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalającym granice zasięgu
wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony
przed powodzią.
Zaliczenie określonych obszarów do terenów zalewowych pociąga za sobą określone
konsekwencje w sferze ich zabudowy i zagospodarowania, które przejawiają się w ograniczeniach
o różnym charakterze. i stopniu restrykcyjności. Można je podzielić na: 1) bezpośrednio
wysłowione w przepisach, 2) pośrednie, 3) potencjalne, które dopiero zostaną ustalone
w przepisach transponujących prawo wspólnotowe.
I. BEZPOŚREDNIE OGRANICZENIA
W ZABUDOWIE I ZAGOSPODAROWANIU TERENÓW ZALEWOWYCH
1. Obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią
W świetle art. 82 ust. 1 PW obszary bezpośredniego zagrożenia powodzią to: 1) tereny
między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem,
w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska; 2) strefa
przepływów wezbrań powodziowych2.
1
Ustawa z dnia 18.07.2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.), dalej powoływana jako
„ustawa Prawo wodne” lub „PW”.
2
Przepis zalicza ponadto do tej grupy obszar pasa nadbrzeżnego w rozumieniu ustawy o obszarach morskich
Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.
1
Zakazy dotyczące zagospodarowania obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią
formułuje art. 82 ust. 2 PW. Dotyczą one w szczególności:
1) wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych,
2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji
wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych
lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk,
3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót,
z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu
morskiego, a także utrzymywaniem lub odbudową, rozbudową lub przebudową wałów
przeciwpowodziowych wraz z ich infrastrukturą.
Co szczególnie istotne z punktu widzenia organów planistycznych - zawarty w przytoczonym
przepisie zwrot „w szczególności” nakazuje przyjąć, że po pierwsze - katalog zakazów nie jest
wyczerpujący, a po drugie, że pełny ich zakres wyznacza dopiero przesłanka „utrudniania
ochrony przed powodzią”.
Przepis art. 82 ust. 2 PW należy wiec interpretować jako ustanowienie zakazu wykonywania
jakichkolwiek robót oraz czynności, które mogą utrudniać ochronę przed powodzią.
Zakazy wynikające z art. 82 ust. 2 PW mają charakter bezwzględny, a wykładnia przesłanki
utrudniania ochrony przed powodzią nie może być ani zawężająca, ani dowolna w inny sposób.
Ustawa dopuszcza odstąpienie od zakazów określonych w art. 82 ust. 2 PW, ale wyłącznie
po uzyskaniu decyzji dyrektora RZGW. Art. 82 ust. 3 pkt 1 PW dopuszcza wydanie decyzji
zwalniającej z zakazów tylko wówczas, „jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią”3.
2. Kolejny bezpośredni i bezwzględny zakaz wynika z art. 40 ust. 1 pkt. 3 PW,
który zabrania lokalizowania na charakteryzowanych obszarach: inwestycji zaliczanych do
przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów
zwierzęcych, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody,
prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania.
Podobnie jak w przypadku zakazów z art. 82 ust. 1 PW – odstępstwo od tego zakazu,
dopuszczalne jest wyłącznie po uzyskaniu decyzji Dyrektora RZGW, którą organ ten może
wydać tylko wówczas, kiedy wystąpi istotna potrzeba ekonomiczna lub społeczna, a jednocześnie
zwolnienie nie spowoduje zagrożenia dla jakości wód w przypadku wystąpienia powodzi.
2. Obszary potencjalnego zagrożenia powodzią
Art. 83 ust. 1 PW wskazuje, że obszary potencjalnego zagrożenia powodzią to tereny narażone
na zalanie w przypadku: 1) przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego,
2) zniszczenia lub uszkodzenia wałów przeciwpowodziowych, 3) zniszczenia lub uszkodzenia
budowli piętrzących albo budowli ochronnych pasa technicznego.
Na obszarach tych dyrektor RZGW może, w drodze aktu prawa miejscowego, wprowadzić
zakazy:
1) obowiązujące na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią z uwagi na potrzebę
ochrony wód, o ile jest to uzasadnione taką potrzebą (zakazy z art. 40 ust. 1 pkt 3 PW)
3
W przypadku spełnienia tej przesłanki dyrektor RZGW może ponadto: wskazać sposób uprawy
i zagospodarowania gruntów oraz rodzaje upraw wynikające z wymagań ochrony przed powodzią (art. 82 ust. 3
pkt 2 PW) nakazać usunięcie drzew lub krzewów (art. 82 ust. 3 pkt 3 PW).
2
2) obowiązujące na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią z uwagi na względy
bezpieczeństwa ludzi i mienia, o ile jest to uzasadnione tymi względami (zakazy z art. 82
ust. 2 PW).
II. BEZPOŚREDNIE ZAKAZY W PROCESACH PLANISTYCZNYCH
Ustawodawca zagwarantował respektowanie bezpośrednich zakazów na etapie planowania
przestrzennego, przez wprowadzenie w art. 84 PW nakazu uwzględniania obszarów zaliczonych
w studium ochrony przeciwpowodziowej do jednej z kategorii terenów zalewowych przy
sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, a także decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji
o warunkach zabudowy.
Należy podkreślić, że organy planistyczne są z mocy prawa (art. 82 ust. 1 pkt 1 PW)
bezwzględnie związane zakazami ustalonymi dla terenów między linią brzegu a wałem
przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału
przeciwpowodziowego, a także wysp i przymulisk. Zakazy obowiązują w stosunku do tych
terenów nawet wówczas, kiedy nie wyznaczono ich formalnie w planie miejscowym.
Inaczej wygląda sprawa zakazów w strefie przepływów wezbrań powodziowych - dopiero
po wyznaczeniu w planie można ją bowiem uznać za obszar bezpośredniego zagrożenia
powodzią, a co za tym idzie, stosować przewidziane zakazy. Należy jednak zwrócić uwagę,
że zakazy odnośnie strefy obowiązywać będą już w momencie jej wyznaczenia chociażby
w jednym planie zagospodarowania przestrzennego (województwa lub miejscowym), ponieważ
ustawa wiąże powstanie strefy z dniem wyznaczenia jej w planie, nie warunkując przy tym,
że chodzi o plan miejscowy.
Oczywiste jest bezwzględne związanie organów planistycznych zakazami dotyczącymi
obszarów potencjalnego zagrożenia powodzią, ponieważ są one ustanawiane dla tej kategorii
terenów zalewowych przez dyrektora RZGW w drodze aktu prawa miejscowego, zawierającego
normy bezwzględnie obowiązujące.
III. POŚREDNIE OGRANICZENIA
W ZABUDOWIE I ZAGOSPODAROWANIU TERENÓW ZALEWOWYCH
1. Zgodnie z art. 56 UPiZP4 i art. 64 tej ustawy można odmówić ustalenia lokalizacji
inwestycji celu publicznego i wydania decyzji o warunkach zabudowy jeżeli zamierzenie
inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Również art. 6 ust. 2 pkt 1 UPiZP,
ustalając prawo właściciela nieruchomości do zagospodarowania terenu, zgodnie z warunkami
ustalonymi w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu, dopuszcza realizację tego prawa pod warunkiem, że nie narusza to chronionego prawem
interesu publicznego5.
4
Ustawa z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.)
Chroniony prawem interes publiczny to między innymi względy: 1) ochrony zdrowia ludzi i środowiska
przyrodniczego, które mogą zostać zagrożone w przypadku zanieczyszczenia wód w związku z wystąpieniem
powodzi na terenach, gdzie zlokalizowano przedsięwzięcia, o których mowa w art. art. 40 ust. 1 pkt 3 PW,
2) ochrona życia i zdrowia ludzi, którzy zasiedliliby tereny zalewowe w efekcie zrealizowania zabudowy
mieszkaniowej, 3) ochrona środowiska przyrodniczego doliny rzecznej, które z uwagi na zabudowę terenów
5
3
2. Przepis art. 80 PW stanowi, że ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się
między innymi przez: 1) zachowanie i tworzenie wszelkich systemów retencji wód, budowę
i rozbudowę zbiorników retencyjnych, suchych zbiorników przeciwpowodziowych oraz polderów
przeciwpowodziowych, 2) racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli
przeciwpowodziowych, a także sterowanie przepływami wód.
Zachowanie i tworzenie wszelkich systemów retencji wód oraz samo ich retencjonowanie
wymaga przeznaczenia do tego celu terenów wolnych od zabudowy oraz takich, w stosunku
do których sposób zagospodarowania należy ograniczyć wprowadzając zakazy bezpośrednie
z art. 82-88 PW.
Art. 80 PW w zw. z art. 56 UPiZP i art. 64 UPiZP może stanowić podstawę zarówno
odmowy wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji
o warunkach zabudowy, jeśli jej wydanie niweczyłoby skuteczność systemu retencyjnego,
jak i wyłączenia określonych terenów spod zagospodarowania w planie miejscowym w ogóle,
bądź tylko w sposób utrudniający retencjonowanie wód.
3. Na ograniczenie zabudowy terenów zalewowych coraz większy wpływ wywierać będą
podmioty publiczne sprawujące różne formy kontroli społecznej:
1) Intensyfikować się będzie presja profesjonalnych organizacji ekologicznych.
Należy zwrócić uwagę organów planistycznych, że w toku postępowań w sprawie uchwalenia
studium lub planu miejscowego organizacje ekologiczne mogą składać uwagi i wnioski co do
konieczności właściwej inkorporacji do tych dokumentów zapisów o terenach zalewowych,
zawartych w studiach przeciwpowodziowych, włącznie ze stosownymi zakazami, a w przypadku
jakichkolwiek nieprawidłowości w tym zakresie – zwracać uwagę organu nadzorczego,
aby w trybie, odpowiednio - art. 12. ust. 2 UPiZP lub art. 20 ust. 2 UPiZP stwierdzał nieważność
uchwał rad gmin w całości lub części (art. 28 ust. 1 UPiZP).
Analogicznie - organizacje ekologiczne przystępując do postępowań w sprawie wydania
decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy
mogą żądać odmowy ich wydania w sytuacji, gdy byłoby to sprzeczne z chronionym prawem
interesem publicznym (np. ochroną przed powodzią, czy szerzej – ochroną środowiska), z uwagi
na planowane zlokalizowanie inwestycji na obszarze zalewowym (kwalifikując dany obszar
do jednej z kategorii terenów zalewowych na podstawie studium gminnego albo map terenów
zalewowych). Organizacje ekologiczne coraz częściej w praktyce uczestniczą także na prawach
strony w postępowaniach prowadzonych przez dyrektora RZGW w sprawie zwolnień z zakazów
dotyczących zagospodarowania obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią (art. 82 ust. 2
PW lub art. 40 ust. 1 pkt. 3 PW). Co istotne - w obu przypadkach legalność decyzji
nie uwzględniających kwalifikacji danych obszarów do terenów zalewowych lub zignorowania
dotyczących ich zakazów może być kwestionowana także po uzyskaniu przez nie waloru
ostateczności, nie tylko przez strony, ale także przez organizacje ekologiczne - w postępowaniach
w sprawie stwierdzenia ich nieważności. Stwierdzenie nieważności tych decyzji
po zagospodarowaniu działek przez inwestorów będzie skuteczną podstawą do roszczeń
tych ostatnich względem gmin, o odszkodowania za poniesione szkody. W odniesieniu
zalewowych zostanie docelowo zniszczone na skutek konieczności podjęcia technicznych środków ochrony
przeciwpowodziowej.
4
do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest znaczącym ograniczeniem
w tej materii nawet termin złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności (12 miesięcy)6.
2) Zagospodarowanie i zabudowa oraz prowadzone przez gminy procesy planistyczne
dotyczące terenów zalewowych stanowią przedmiot analiz podmiotów funkcjonujących na rynku
ubezpieczeń i asekuracji.
Skoro podstawowym czynnikiem kształtującym wysokość składek jest ryzyko wystąpienia
zdarzeń objętych ubezpieczeniem – kalkulacja wysokości składki przy ubezpieczeniach
majątkowych dotyczących mienia właścicieli zabudowanych lub zagospodarowanych
nieruchomości musi uwzględniać, iż są one położone na terenach zalewowych.
Wzrost składki powoduje spadek ubezpieczonych, a zbyt duże ryzyko ubezpieczeniowe do odmowy przez ubezpieczyciela zawarcia umowy dobrowolnego ubezpieczenia majątkowego.
W razie wystąpienia powodzi poszkodowani mogą się w takiej sytuacji zwrócić o pomoc
materialną wyłącznie do gminy.
Co więcej – w przypadku zabudowy i zagospodarowania terenów o oczywistym
i największym ryzyku powodziowym – ubezpieczyciele mogą odmówić wypłaty odszkodować
powołując się na rażące niedbalstwo poszkodowanych7. Nie należy wykluczać w takiej sytuacji
wystąpienia przez poszkodowanych z uzasadnionymi roszczeniami przeciwko gminom
o odszkodowanie za przyczynienie się do szkody w związku z zezwoleniem na zabudowę
lub zagospodarowanie terenów zalewowych, mimo istnienia przesłanek do odmowy jego
udzielenia ze względów ochrony przed powodzią.
3) Pozorny i krótkoterminowy jest wzrost atrakcyjności inwestycyjnej gmin, które
zagospodarowują tereny zalewowe. Firmy konsultingowe i ratingowe analizujące atrakcyjność
inwestycyjną danych gmin dla podmiotów komercyjnych, jak również władze wdrażające
programy operacyjne związane z wydatkowaniem środków wspólnotowych biorą pod uwagę
w studiach wykonalności konkretnych projektów inwestycyjnych zarówno ryzyko związane
z prawdopodobieństwem wystąpienia na danych terenach klęski żywiołowej, jak i powodzi
o mniejszej skali, a nawet lokalnych podtopień, w tym zwłaszcza koszty związane
z zabezpieczeniem przed ich skutkami oraz koszty usunięcia potencjalnych szkód.
Po wprowadzeniu w Polsce opłaty retencyjnej i powodziowej zagospodarowane tereny
zalewowe będą generować znacznie wyższe koszty niż tereny nie zagospodarowane.
IV. POTENCJALNE OGRANICZENIA
W ZABUDOWIE I ZAGOSPODAROWANIU TERENÓW ZALEWOWYCH
1. Opłaty retencyjne i opłaty powodziowe
6
W przypadku gdy upływ tego terminu stoi na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności decyzji, to zgodnie
z art. 53 ust. 7 zd. 2 UPiZP będzie miał zastosowanie przepis art. 158 § 2 kpa, a stwierdzenie na jego podstawie,
że decyzja została wydana z naruszeniem prawa – w kontekście możliwość dochodzenia odszkodowania na zasadach
określonych w art. 417 kc i art. 417 1 kc będzie równoważne orzeczeniu o jej nieważności.
7
Taką podstawę w przypadku OC od gospodarstw rolnych może stanowić art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 22.05.2003r.
o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli
Komunikacyjnych (Dz.U. Nr 124, poz. 1152, z późn. zm.), w przypadku majątkowych ubezpieczeń dobrowolnych –
art. 827 § 1 kc.
5
Rzeczpospolita Polska jest zobowiązana wdrożyć zobowiązania wynikające z art. 9 RDW8,
czyli ustanowić skuteczne mechanizmy służące realizacji zasady partycypacji użytkowników
wód w kosztach ich ochrony, zgodnie z zasadą „zanieczyszczający płaci”.
Ochrona przed powodzią i usuwanie środowiskowych skutków powodzi zajmuje istotne
miejsce wśród kosztów ochrony wód, w związku z czym z art. 9 RDW wynika wymóg
partycypacji użytkowników wód także w kosztach z tym związanych.
Wprowadzenie do polskiego ustawodawstwa mechanizmów wdrażających tę zasadę będzie
wkrótce przedmiotem prac legislacyjnych. W związku z regulacjami prawa wspólnotowego
i praktyką ich wdrażania przez inne Państwa Członkowskie – rozwiązania z pewnością
będą oparte na zawartych w projekcie ustawy o Państwowym Zarządzie Gospodarki Wodnej9,
przedstawianym przez Ministerstwo Środowiska do konsultacji społecznych w 2007r.
W projekcie ustawy przewidziano wprowadzenie dwóch nowych opłat:
1) za ochronę wód (opłaty retencyjnej),
2) za ochronę przed powodzią (opłaty powodziowej).
Opłatę retencyjną przewidziano jako daninę publiczną o charakterze fakultatywnym do jej ponoszenia mógłby zostać zobowiązany każdy właściciel nieruchomości gruntowej
o zmniejszonej naturalnej retencji lub powodujący jej zmniejszenie. Wysokość opłaty retencyjnej
miałaby być kalkulowana na podstawie natężenia spływu wód opadowych.
Opłata powodziowa z kolei miałaby mieć charakter obligatoryjny i obciążałaby samorząd
województwa, który zostałby tym włączony w system ochrony przeciwpowodziowej.
Na wysokość opłaty miałyby wpływ liczba mieszkańców zagrożonych powodzią, wartość
chronionego majątku, zagrożonego powodzią oraz prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi
na danym obszarze.
Instrumenty finansowe wymuszą aktywność zobowiązanych w kierunku podjęcia realnych
działań – odpowiednio w kierunku zwiększenia naturalnej retencji i zabezpieczenia lokalnych
społeczności przed powodzią.
Nie pozostaną również bez wpływu na prawną sytuację gmin.
Oczywistym jest, że w sytuacji, w której opłata powodziowa będzie zależała między
innymi od liczby mieszkańców zagrożonych powodzią i wartości chronionego majątku samorządy województw, aby uniknąć kosztów związanych z wysokimi opłatami będą musiały
zrewidować plany zagospodarowania województw, wprowadzając w nich zapisy wykluczające
lub ograniczające zabudowę terenów zalewowych.
Konieczne więc będzie również dokonanie rewizji planów zagospodarowania przestrzennego
przez gminy i odnotowanie w nich ograniczeń ustalonych w planach wojewódzkich.
Tereny zalewowe aktualnie zagospodarowywane lub w stosunku, do których przewiduje się
to w najbliższej przyszłości będą musiały stracić na wartości, zarówno ze względu na to,
że wzrośnie koszt utrzymania nieruchomości (opłata retencyjna), jak i na to, że zrewidowane
plany wykluczą możliwość dalszego ich zagospodarowania (np. dobudowy kolejnych budynków,
rozbudowy istniejących), jak i zagospodarowania otoczenia.
Spadek wartości nieruchomości z drugiego powodu będzie skutkował koniecznością wypłaty
przez gminy ich właścicielom rent planistycznych, o ile nie utrwali się linia orzecznicza
8
Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23.10.2000r. ustanawiająca ramy wspólnotowego
działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 237 z 22.12.2000).
9
Tekst projektu ustawy: http://www. kzgw.gov.pl/index.php?id=333.
6
traktująca art. 187 PW w zw. z art. 185 PW jako Lex specialis względem przepisów o rentach
planistycznych10.
Już dziś można mówić więc o bodźcu ekonomicznym, jaki powinien odwodzić gminy
od zamiaru przeznaczenia w planach bądź w drodze stosownych decyzji terenów zalewowych
pod zabudowę i zagospodarowanie, bowiem prowadzi to do wzrostu ich wartości, który,
w perspektywie nieuniknionego spadku tej wartości po wprowadzeniu opłaty powodziowej,
narazi gminy na wypłatę wyższych rent planistycznych.
Warto dodać, że gminy zezwalając aktualnie mieszkańcom na inwestycje w nieruchomości
na terenach zalewowych, nie informując przy tym, że koszt ich utrzymania wzrośnie
po wprowadzeniu opłaty retencyjnej, a spadnie wartość oraz potencjał dalszego
ich zagospodarowywania na skutek ograniczeń jakie wymusi rewizja planów w związku
z wprowadzeniem opłaty powodziowej „fundują sobie” w przyszłości konflikty społeczne,
związane z eskalacją niezadowolenia właścicieli, którzy zostaną „zaskoczeni” ograniczeniem
ich uprawnień właścicielskich.
Kolejnym konfliktem, który może się otworzyć po wprowadzeniu opłaty powodziowej może
być konflikt miedzy gminami a samorządami wojewódzkimi. Zabudowane i zabudowywane
tereny zalewowe zwiększają potencjalne zobowiązania samorządu województwa względem
Skarbu Państwa z tytułu opłaty powodziowej. Mimo szerokiego władztwa planistycznego gmin
nie można wykluczyć roszczeń samorządów województwa z tytułu przyczynienia się gmin
do wzrostu kosztów ochrony powodziowej.
2. Dobre praktyki – projekt Dyrektywy Powodziowej
Wyżej zwrócono uwagę na art. 80 PW wskazujący formy, za pomocą których samorządy
lokalne powinny realizować ochronę ludzi i mienia przed powodzią11.
Zgodnie z wymogami RDW - działania służące ochronie przed powodzią mają znaczenie
kluczowe z punktu widzenia ochrony wód, a zgodnie z wymogiem integrowania zarządzania
wodami w obszarze Wspólnoty – powinny być przez Państwa Członkowskie realizowane
zgodnie z Katalogiem Dobrych Praktyk w zakresie prewencji, przygotowania i reagowania na
powódź12.
W kontekście analizowanej problematyki gminy powinny zwrócić uwagę na następujące
zalecenia zawarte w Katalogu:
- należy podjąć działania mające na celu przywrócenie naturalnych rozlewisk rzecznych,
co ma umożliwić zdolności naturalnych terenów podmokłych i zalewowych
do przyjmowania wód i łagodzenia skutków powodzi,
- odpowiednie władze i/lub inne powołane do tego organy winny informować społeczeństwo,
iż powódź jest zjawiskiem naturalnym związanym z rzekami. Społeczeństwo powinno mieć
10
Patrz pkt VI opinii.
Przepis wymienia między innymi przez: 1) zachowanie i tworzenie wszelkich systemów retencji wód, budowę
i rozbudowę zbiorników retencyjnych, suchych zbiorników przeciwpowodziowych oraz polderów
przeciwpowodziowych, 2) racjonalne retencjonowanie wód oraz użytkowanie budowli przeciwpowodziowych,
a także sterowanie przepływami wód, 3) odpowiednie kształtowanie polityki przestrzennej.
12
Best practices on flood prevention, protection and mitigation stanowią podstawę przygotowywanej Dyrektywy
Powodziowej UE - Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z dnia 17.05.2006 r. w sprawie
wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie oceny zagrożenia powodziowego
i zarządzania nim COM(2006) 15 wersja ostateczna – 2006/0005 (COD) (Dz.Urz. UE C 195/37 z 18.08.2006r.).
11
7
-
-
-
świadomość, że wykorzystywanie terenów narażonych na zjawiska powodziowe do celów
przemysłowych, rolniczych, turystycznych i prywatnych powinno podlegać pewnym
ograniczeniom, co ma pozwolić na ograniczenie skali zniszczeń. Informacje na temat takich
ograniczeń dotyczących budownictwa na terenach powodziowych winny być łatwo
dostępne,
informacja dotycząca oceny ryzyka powodziowego powinna być jasna i klarowna,
zadaniem władz jest zapewnienie przejrzystości i dostępności informacji dotyczących
ochrony przeciwpowodziowej i planów działań ochronnych. Cel ten może być osiągnięty
poprzez sporządzenie map zagrożeń powodziowych wskazujących obszary o najwyższym
stopniu ryzyka i ich wykorzystanie w procesach planowania. Mapy takie powinny być
czytelne i wskazywać różne poziomy zagrożenia. Mapy są niezbędne dla prawidłowej
koordynacji różnych działań, stanowią narzędzie planowania i umożliwiają zapewnienie
wszystkim uczestnikom procesu takich samych informacji co do zasięgu ewentualnych
zagrożeń. Mapy powodziowe winny być wykorzystywane do ograniczania możliwych
zniszczeń poprzez ich uwzględnienie w procesach planowania przestrzennego i działań
kryzysowych. W obu przypadkach zachodzi konieczność, by mapy powodziowe (zagrożeń,
stref, ryzyka) przewidywały również najgorszy możliwy scenariusz. Należy szeroko
rozpowszechniać i wyjaśniać informacje zawarte w geograficznych systemach informacji
(GIS). W ramach ustalonych procedur należy opracować plany działania dla mediów.
oprócz działań podejmowanych przez odpowiednie organa i osoby prywatne,
w zwiększaniu świadomości zagrożeń i ograniczaniu ryzyka dla ludzi, przedsiębiorstw,
a nawet całych społeczności ważnym elementem może być również ubezpieczenie,
tereny zalewowe rzek należy określić i uznać prawnie za podstawowe obszary retencji wód
lub przywracania właściwego przepływu w rzece. Celem tych działań ma być
niedopuszczanie do budowy sztucznych brzegów, obwałowań, zbiorników retencyjnych
i zapobieżenie powstawaniu wszelkich budowli i obiektów technicznych, które mogłyby
stanowić przeszkodę dla swobodnego i naturalnego spływu wód rzeki, których budowa
nie jest usprawiedliwiona koniecznością ochrony obszarów o znacznej gęstości zaludnienia,
powinno się przeciwdziałać budowie wszelkich obiektów na terenach bezpośrednio
zagrożonych wystąpieniem powodzi, osunięciami ziemi lub przerwaniami wałów,
w przypadku, jeśli istnieje poważne zagrożenie dla życia ludzkiego lub ryzyko znacznych
strat materialnych. Dostosowywać sposób zagospodarowania terenu do istniejących na
danym obszarze zagrożeń (obszary rozlewisk, groble, okolice wałów) w celu ograniczenia
skali ryzyka.
V. ODPOWIEDZIALNOŚĆ ODSZKODOWAWCZA
1. Odszkodowanie przysługuje właścicielowi gruntów zalanych podczas powodzi:
1) w wyniku nieprzestrzegania przepisów ustawy przez właściciela wody lub właściciela
urządzenia wodnego – od tych podmiotów (art. 16 ust. 3 PW),
2) leżących w granicach polderu przeciwpowodziowego - od właściciela wody (art. 16 ust.
3 PW).
Odszkodowanie w obu przypadkach jest ustalane i wypłacane na warunkach określonych
w art. 186-188 PW, do naprawienia szkody stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.
Odszkodowanie obejmuje pokrycie strat poniesionych przez poszkodowanego, nie obejmuje
natomiast rekompensaty za utracone korzyści. Odszkodowanie ustala w drodze decyzji
8
administracyjnej organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, a jeżeli szkoda
nie jest jego następstwem - właściwy wojewoda. Decyzja jest niezaskarżalna. Stronie
niezadowolonej z ustalonego odszkodowania oraz w przypadku niewydania decyzji w ciągu
trzech miesięcy od zgłoszenia żądania przysługuje droga sądowa. Roszczenie o naprawienie
szkody przedawnia się z upływem 2 lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się
o zalaniu gruntu podczas powodzi.
Co istotne z punktu widzenia gmin, jako organów planistycznych – ani powyższe, ani inne
przepisy ustawy Prawo wodne nie wyłączają odpowiedzialności odszkodowawczej gmin
na zasadach ogólnych.
Za szkodę w związku z powodzią, wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie
lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej będzie ona ponosić odpowiedzialność
odszkodowawczą na podstawie art. 417 § 1 kc.
Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego (np. planu
miejscowego, w którym nie zawarto wymaganych ograniczeń co do zabudowy terenów
zalewowych) - jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu
niezgodności tego aktu z ustawą (art. 4171 § 1 kc).
Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnej decyzji (np. o warunkach
zabudowy nieruchomości, na której powinien obowiązywać zakaz zabudowy, o którym mowa
w art. 82 ust. 2 PW), naprawienia szkody można żądać po stwierdzeniu we właściwym
postępowaniu niezgodności decyzji z prawem (art. 4171 § 2 kc).
2. Za ograniczenia w korzystaniu z prawa własności w związku z zakazami, jakie ustalają
przepisy art. 82-88 PW odszkodowanie właścicielom tych nieruchomości nie przysługuje
(art. 185 ust. 1 PW).
Co istotne – w wyroku z dnia 16.10.2007r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że wyłączenie
odpowiedzialności odszkodowawczej jest zgodne z Konstytucją, jako uzasadnione z punktu
widzenia bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia, życia i mienia obywateli oraz ochrony
środowiska. TK stwierdził, że ograniczenia realizują cel publiczny i są konieczne
w demokratycznym państwie prawnym oraz nie naruszają istoty prawa własności, bo istnieje
możliwość uzyskania zwolnienia od niektórych zakazów i nie niweczą one podstawowych
składników prawa własności, takich jak możliwość korzystania, pobierania pożytków
czy rozporządzania własnością13.
Organy planistyczne powinny w tym kontekście uwzględnić dwa rozstrzygnięcia
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, które otworzyły obywatelom polskim
drogę do dochodzenia odszkodowań za zbyt długi czas pozostawania w niepewności
co do ostatecznego przeznaczenia ich nieruchomości (sprawa Jerzy Rosiński przeciwko Polsce,
sygn. akt 17373/02 i sprawa małżeństwo Skibińskich przeciwko Polsce, sygn. akt 52589/99).
Skoro gminy nie ponoszą odpowiedzialności odszkodowawczej za ustanowienie
przewidzianych w art. 82-88 PW zakazów i ograniczeń, a mogą ją ponieść za przewlekanie
13
W wyroku z dnia 16.10.2007r., sygn. akt K 28/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 195 poz. 1413) Trybunał Konstytucyjny
orzekł o zgodności z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz o braku niezgodności z art. 21 ust. 2 Konstytucji art. 185 ust. 1
PW - w zakresie, w jakim wyłącza on stosowanie przepisów o odpowiedzialności za szkody w sytuacji,
o której mowa w art. 85 ust. 1 pkt 4 PW (ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości położonej w odległości
mniejszej niż 50 m od wału przeciwpowodziowego). Ponieważ wszystkie zakazy z art. 82-88 PW są zbliżone
co do istoty, konstrukcji i charakteru prawnego – wyrok można odnosić poprzez analogię do wszystkich zakazów,
do których odnosi się art. 185 ust. 1 PW.
9
jasnego określenia statusu tych nieruchomości i utrzymywanie niepewności co do zakresu
uprawnień ich właścicieli – to nie jest tak, że „bardziej się opłaca” pozostawać w bezczynności
planistycznej i zwlekać z wyznaczeniem terenów zalewowych w planach oraz uchylać
od wprowadzenia względem tych terenów ograniczeń w zabudowie.
4. Do zapobiegania szkodom w wodach i naprawy szkód w wodach stosuje się przepisy
ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie14 (art. 185 ust. 2 PW).
Do zapobiegania szkodom w środowisku zobowiązany jest podmiot korzystający
ze środowiska, on też ponosi koszty naprawy tych szkód.
VI. RENTY PLANISTYCZNE
Z art. 36 ust. 1 i 2 UZiPZ wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego
albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób
lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone,
właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy: 1) odszkodowania
za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części,
3) nieruchomości zamiennej.
Art. 36 1 ust. 3 UZiPZ uprawnia natomiast właściciela zbywającego nieruchomość, której
wartość spadła w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, jeżeli nie
skorzystał on z praw, o którym mowa wyżej – do żądania od gminy odszkodowania równego
obniżeniu wartości nieruchomości.
Obawa wypłaty rent planistycznych w związku z ustanowieniem w planie miejscowym
zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 82-88 PW stanowi główną przesłankę, którą gminy
kierują się uchylając się od wdrażania rozwiązań ograniczających zabudowę i zagospodarowanie
terenów zalewowych.
Należy jednak zwrócić uwagę, iż w stosunku do art. 36 ust. i 2 UZiPZ przepisem
szczególnym (niemal jednobrzmiącym) na gruncie ustawy Prawo wodne jest art. 187, który,
na co wyżej zwracano uwagę - w stosunku do zakazów i ograniczeń, o których mowa
w art. 82-88 PW podlega wyłączeniu na mocy art. 185 ust. 1 PW.
Uwzględniając przy tym wyżej powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia
16.10.2007r. wydaje się więc, że istnienie obowiązku wypłaty przez gminy renty planistycznej
w związku z ustaleniem w planie miejscowym odpowiednich zakazów i ograniczeń, o których
mowa w art. 82-88 PW nie jest oczywiste i może być w przypadku sporu sądowego
rozstrzygnięte zgodnie z powyższą interpretacją15.
14
Ustawa z dnia 13.04.2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493).
Podobny pogląd wyraża A. Miler odnośnie relacji między art. 36 UZiPZ, a innym względem niego przepisem
szczególnym - art. 129 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r., Nr 129, poz. 902,
z późn. zm.), [w:] Strefa przemysłowa jako nowy instrument ochrony środowiska, PUG 2006, Nr 3, s. 25.
15
10