Konspekt szkolenia

Konspekt szkolenia
Legalizacja samowoli budowlanej obiektu, a obowiązek jego rozbiórki
Materiały i prowadzenie:
Jolanta Wawrzyniak
radca prawny
Gdańsk, dnia 14 października 2016r.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
Zakres przedmiotowy samowoli budowlanej:
1.1. Pojęcie samowoli budowlanej,
1.2. Artykuł 48 prawa budowlanego,
1.3. Kluczowe definicje – obiekt budowlany, część obiektu budowlanego, budowa,
rozbudowa, nadbudowa, remont, modernizacja, pozwolenie na budowę, zgłoszenie,
sprzeciw do zgłoszenia.
Zakres zastosowania art. 48 prawa budowlanego,
Organ właściwy w sprawie samowoli budowlanej,
Wszczęcie postępowania – na wniosek czy z urzędu,
Legalizacja samowoli budowlanej,
5.1. Przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej,
Artykuł 49 prawa budowlanego - sprawdzenie spełnienia wymagań; postanowienie o
obowiązku usunięcia nieprawidłowości,
Artykuł 49 b prawa budowlanego - decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego będącego w
budowie lub jego części albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo
wniesienia sprzeciwu; postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych,
Opłata legalizacyjna,
Nakaz rozbiórki,
Strony postępowania oraz następstwo prawne,
Legalizacja „starych” samowoli budowlanych – obiektów wybudowanych przed 1 stycznia
1995r.,
Odpowiedzialność karna za wybudowanie obiektu niezgodnie z prawem i odpowiedzialność
zawodowa,
Podsumowanie – dyskusja.
2
1. Zakres przedmiotowy samowoli budowlanej:
1. 1. Pojęcie samowoli budowlanej
Pojęcie samowoli budowlanej nie znalazło w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U
2016r., Nr 290 j.t.) prawa budowlane – zwanej dalej Pb swojej definicji legalnej, jednakże jest
ono powszechnie używane w języku potocznym jak i również w doktrynie i judykaturze.
Powszechnie przyjmuje się, iż z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy roboty
budowlane są lub zostały przeprowadzone bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem
pozwolenia na budowę albo bez uprzedniego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu
przez właściwy organ (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Legalis 2013,
komentarz do art. 48 Pb; S. Serafin, Zagadnienia techniczne w prawie budowlanym, Warszawa
2005, s. 184). Samowola budowlana może zatem dotyczyć budowy, jak i również robót
budowlanych, które nie są budową, jeśli przepisy prawa łączą z ich prowadzeniem określone
obowiązki uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia do właściwego organu (Plucińska-Filipowicz
Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II).
Nadto za samowolę budowlaną będzie należało również uznać między innymi:
1. nielegalne wykonywanie robót budowlanych, w których inwestor samowolnie odstąpi w
sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w
odpowiednich przepisach prawa,
2. wykonywanie robót budowlanych w zakresie wymagającym pozwolenia (np. przebudowa),
podczas gdy inwestor dokonał zgłoszenia robót o innym charakterze (np. remont),
3. zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego
zgłoszenia,
4. rozpoczęcie robót budowlanych jeszcze przed uzyskaniem stosownego pozwolenia.
W orzecznictwie wskazuję się jednak, iż wykonanie robót budowlanych jeszcze w trakcie
trwania postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie zawsze spowoduje umorzenie
postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jako
bezprzedmiotowego. Wydanie, bowiem pozwolenia na budowę w zakresie prac już wykonanych
będzie prowadziło do swoistej legalizacji tych robót. Nie powinno się, bowiem orzekać o
rozbiórce tak wykonanych robót ani nakazywać sporządzenia projektu budowlanego
zamiennego, skoro projekt budowlany już został sporządzony na potrzeby udzielonego
pozwolenia na budowę. Stosowanie, bowiem w takiej sytuacji regulacji z art. 48 Pb byłoby
sprzeczne z jej celem, czyli doprowadzeniem obiektu budowlanego czy też robót budowlanych
do stanu zgodnego z prawem, skoro obiekt budowlany został wybudowany i jest on zgodny z
ostatecznie udzielonym pozwoleniem na budowę, a więc jest zgodny z prawem. Celem, bowiem
regulacji zawartej w art. 48 Pb i art. 49b Pb jest dążenie do przywrócenia obiektu do stanu
zgodnego z prawem, a dopiero wówczas, gdy jest to niemożliwe do usunięcia stanu powstałego
w wyniku dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej.
Orzecznictwo
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 grudnia 2010 r. II SA/Sz
648/10
3
Budowa budynku z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na
budowę jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2012 r. II
SA/Bk 784/11
Rozpoczęcie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę
zawsze jest traktowane, jako samowola budowlana zagrożona nakazem rozbiórki - art. 48 p.b.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r. II OSK
1936/10
Nie narusza prawa decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli
okaże się, że roboty budowlane, których pozwolenie to miałoby dotyczyć, zostały już wykonane.
W przypadku, gdy budowa (roboty budowlane) zostały już rozpoczęte, a tym bardziej
zakończone, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest już zbędne, co z kolei prowadzi do
wniosku, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.,
podlega wobec tego umorzeniu.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r. II SA/Kr
585/10
Pozwolenie na budowę, które "sankcjonuje" już wykonane prace budowlane, niejako powoduje
również ich "legalizację". Nie można orzec ani o rozbiórce tak wykonanych robót budowlanych,
ani też nakazać sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, skoro już został projekt
budowlany sporządzony na potrzeby udzielonego pozwolenia na budowę.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. VIII
SA/Wa 976/10
Przepis art. 48 p.b. ma charakter restytucyjny, a nie represyjny; jego istotą jest przywrócenie
obiektu do poprzedniego stanu.
1.2. art. 48 Pb
Zgodnie z art. 48 Pb
1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu
budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i
19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:
1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w
szczególności:
a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi
aktami prawa miejscowego albo;
b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku
obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym
doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem
- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.
4
3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych
zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami
obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu
zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu
architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3,
stosuje się przepis ust. 1.
5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się
jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót
budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.
Jak wynika z powyższego art. 48 Pb ma zastosowanie do obiektu budowlanego, lub jego części,
będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także do
obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez
wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a Pb, 2b Pb i
19a Pb, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Kluczowymi zatem terminami ściśle związanym z artykułem 48 Pb, które umożliwiają jego
prawidłowe zastosowanie są: obiekt budowlany i jego część, budowa oraz pozwolenie na
budowę, a także brak wymaganego pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenie oraz sprzeciw do
zgłoszenia.
1. 3. Kluczowe definicje
Obiekt budowlany
Zgodnie z definicją legalną przez:
1. obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z
instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem,
wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1);
2. budynek - należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z
gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i
dach (art. 3 pkt 2);
3. budowlę - należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub
obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele,
przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z
gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje),
ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia
techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje
oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle
sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów,
pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod
5
maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów
składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3);
4. obiekt małej architektury - należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:
a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,
b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,
c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki,
drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4);
Część obiektu budowlanego
Przez część obiektu budowlanego należy rozumieć samodzielny obiekt budowlany lub część
innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części
wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą
część obiektu budowlanego
Orzecznictwo
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2011 r. II OSK
852/10
Jeżeli decyzja orzekająca rozbiórkę dotyczyła dobudowy do większego obiektu budowlanego, to
bez naruszenia jego konstrukcji dobudowaną do niego część można też rozebrać.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r. VIII
SA/Wa 192/10
Art. 48 p.b. dotyczy budowy, a użyte w art. 48 ust. 1 sformułowanie "część obiektu
budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim, jako samodzielny obiekt budowlany lub jako
część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej
części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą
pozostałą część obiektu budowlanego.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2010 r. II
SA/Ol 329/10
1. Nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego można wydać tylko wówczas, gdy część ta da się
wydzielić bez uszczerbku dla reszty określonej całości. Użyte w art. 48 p.b. sformułowanie "część
obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim, jako samodzielny obiekt budowlany,
którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle
samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być
rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego.
2. Rozbiórkę obiektu budowlanego można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim
wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak
również musi istnieć możliwość wydzielenia części obiektu budowlanego, która ma zostać
poddana rozbiórce, bez uszczerbku dla pozostałej części obiektu.
Budowa
Przez budowę zgodnie z art. 3 pkt 6 należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w
określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Budową
6
nie jest zatem przebudowa zdefiniowana w art. 3 pkt 7a Pb, co oznacza, iż do przebudowy nie
znajdzie zastosowania art. 48 Pb. Do przebudowy znajdzie zastosowanie zaś art. 50 Pb i 51 Pb.
Przez rozbudowę
należy rozumieć zmianę związaną z powiększeniem parametrów
istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice
obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). A zatem rozbudową będzie powiększenie
istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie (np.
pokój, werandę), wykusz lub taras.
Natomiast przez nadbudowę należy rozumieć rozbudowę polegającą na powiększeniu obiektu
poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem dotychczasowej powierzchni zabudowy.
Remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających
na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym
dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3
pkt 8). W orzecznictwie przyjmuje się, że istotą remontu jest przywrócenie pierwotnego stanu
technicznego i użytkowego środka trwałego. Zdaniem sądów administracyjnych remont może
być połączony z wymianą zużytych części, jeśli w trakcie wykonanych prac nie dojdzie do
zmiany charakteru i funkcji danego środka trwałego, a taka wymiana jest wynikiem eksploatacji
danego środka trwałego. Za remont uznawane są wszystkie zmiany trwale przywracające
pierwotny poziom techniczny danego środka trwałego, pierwotną zdolność użytkową utraconą
na skutek upływu czasu i eksploatacji.
Orzecznictwo
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1998r. SA/Sz 119/97
Przyjmuje się, że wszystkie działania przywracające pierwotny stan techniczny i użytkowy
środka trwałego wraz z wymianą zużytych składników technicznych można uznać za remont.
Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2001r. I SA/Gd 2487/98
Podstawowa różnica między remontem a ulepszeniem środków trwałych polega na tym, że
wydatki remontowe zmierzają do podtrzymywania, odtworzenia wartości użytkowej środków
trwałych (konserwacja, naprawy), a wydatki o charakterze ulepszeń zmierzają do podjęcia czy
rozszerzenia działalności i powodują istotną zmianę cech użytkowych składnika majątku.
Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2000 r., I SA/Wr 2915/98
Posługując się wykładnią dynamiczną przy interpretacji pojęcia »remont« w odniesieniu do
charakteru wykonywanych robót, należy brać pod uwagę zmieniającą się rzeczywistość
gospodarczą i postęp techniczny, mające duży wpływ na sposób i środki realizowania robót tym
pojęciem objętych. Inaczej przedstawiał się zakres prac remontowych przed laty, inaczej
wygląda to obecnie, przy istnieniu na rynku nowych metod realizacji robót budowlanych,
nowych środków stosowanych do przeprowadzenia tych prac, a także związanych z tym
kosztów.
Modernizacja – pojęcie modernizacji nie znalazło swojej definicji legalnej w przepisach Pb,
jednakże zostało one wymienione w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994r. o
rachunkowości (Dz. U 2016r. Nr 1047 j.t.). Pojęcie modernizacji – ulepszenia zostało
7
zinterpretowane w piśmie Ministerstwa Finansów z 13 marca 1995r. PO 3-/722-160/94.
Zdaniem resortu finansów „wydatki na ulepszenie są to wydatki powodujące zwiększenie
wartości użytkowej tych środków z dnia ich przekazania do używania. Do wydatków na
ulepszenie środków trwałych zalicza się m.in. wydatki na ich modernizację, tj. unowocześnienie
środków trwałych”. Stanowisko ministerstwa podzielają organy podatkowe. Przykładowo,
według Izby Skarbowej w Bydgoszczy pismo z 11 października 2007 r., ITPB1/423-31/07/PSZ,
jeśli nie wzrasta wartość użytkowa środka trwałego, to nie może być mowy o zakwalifikowaniu
wydatku, jako modernizacji.
Przyjmuje się, że do wzrostu wartości użytkowej środka trwałego dochodzi, jeśli:
1) wydłuża się okres używania środka trwałego,
2) zwiększa się zdolność wytwórcza środka trwałego,
3) zmienia się jakość produktów uzyskiwanych za pomocą ulepszonych środków trwałych,
4) zmniejszają się koszty eksploatacji środka trwałego.
Orzecznictwo
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r., II SA/Bd
809/08
Za remont i modernizację nie mogą być, więc uznane roboty, w wyniku, których powstają nowe
elementy.
Pozwolenie na budowę
Zgodnie z art. 3 pkt. 12 Pb przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję
administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót
budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.
Zgłoszenie – nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., który wymagałby
załatwienia przez organ, jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli
inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego
milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Fakt
niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do
uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku
konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego (Plucińska-Filipowicz
Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II).
Sprzeciw do zgłoszenia oznacza brak możliwości legalnego przystąpienia przez inwestora do
realizacji zamierzonej inwestycji. W ten sposób właściwy organ wyraża, bowiem brak zgody na
rozpoczęcie robót budowlanych objętych zgłoszeniem inwestora. Formą wniesienia sprzeciwu
dotyczącego przystąpienia do wykonywania robót budowlanych jest decyzja administracyjna
(Małysa-Sulińska Katarzyna, Administracyjnoprawne aspekty inwestycji budowlanych).
2. Zakres zastosowania art. 48 Pb
Art. 48 Pb będzie miał zastosowanie do sytuacji, w której obiekt budowlany został już
wybudowany (budowa została zakończona, zarówno faktycznie, jak i prawnie), jak i do sytuacji,
w której obiekt budowlany jest jeszcze budowany (jest w trakcie takiej budowy). Podstawą
8
zatem wszczęcia postępowania z art. 48 Pb jest stwierdzenie braku ważnego i wymaganego
prawem pozwolenia, względnie zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1
pkt 1a Pb, 2b Pb i 19a Pb, albo budowy pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Art. 48
nie znajdzie zatem zastosowania do robót budowlanych, które nie są budową w rozumieniu art.
3 pkt 6 Pb, a wymagają stosownego pozwolenia. Takie, bowiem przypadki samowoli budowlanej
są objęte regulacjami zawartymi w art. 50–51 Pb. Pozostałe z kolei budowy prowadzone bez
wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu podlegają regulacjom art. 49b
pr. bud., (R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2006, komentarz do art.
48).
Poszczególne powyżej wskazane tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej, jako
dotyczące różnych ich przypadków, co do zasady wzajemnie się wykluczają. Z tego też względu
niedopuszczalne jest ich łączenie w jednym postępowaniu administracyjnym.
Orzecznictwo
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 lutego 2012 r. II SA/Bk
668/11
1. Jeśli roboty budowlane polegają na modyfikacji konstrukcji dachu i kierunku jego spadku, ale
nie zmieniają charakterystycznych parametrów obiektu, w tym jego wysokości, oraz jeśli brak
jest możliwości zakwalifikowania robót, jako odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy, to
stanowią one przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.
2. Do robót budowlanych niezaliczanych do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. nie mają
zastosowania art. 48 ust. 1 ani art. 49b ust. 1 p.b., a przepisy art. 50-51 p.b.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r. II OSK
504/10
Co do zasady tryby przewidziane w przepisach art. 48 i 51 p.b. nie powinny być łączone.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r. II
SA/Bk 519/10
Tryby określone w art. 48 oraz 50-51 p.b. są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych
stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o
stosowane zamiennie różne instrumenty i podstawy prawne. Tylko prawidłowe dokonanie
ustaleń, co do stanu faktycznego pozwala organowi nadzoru budowlanego na ocenę, czy obiekt
budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach
samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b. (o ile budowa wymagała pozwolenia) lub w
rozumieniu art. 49b p.b. (o ile budowa wymagała zgłoszenia), czy też wystąpiły przesłanki
umożliwiające doprowadzenie do zgodności inwestycji z prawem w trybie art. 51 p.b.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r. II
SA/Wr 526/10
Jeżeli w wyniku wszczętego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 50 p.b. okaże się, że
samowola budowlana wypełnia przesłanki art. 48, wówczas postępowanie to podlega
umorzeniu, a właściwy organ winien wszcząć postępowanie na podstawie art. 48 p.b.
9
Prócz powyżej wskazanego wyłączenia zastosowania art. 48 Pb należy również zwrócić uwagę,
iż art. 48 Pb nie znajdzie także zastosowania w przypadku, gdy do samowoli budowlanej doszło
w związku z zaniedbaniami obowiązków ciążących na organie, jak i również wówczas, gdy
inwestor prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie
ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana
z obrotu prawnego.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2011 r. II OSK
1688/10
Wobec dokonanego przez inwestora zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlany organ
przyjmujący zgłoszenie powinien ewentualnie wezwać inwestora do ściślejszego przedstawienia
zamierzenia budowlanego lub wnieść sprzeciw, jeżeli roboty budowlane wymagają pozwolenia
na budowę. W razie braku takiej reakcji organu zastosowanie powinny znaleźć w razie potrzeby
art. 50 i 51 p.b, lecz nie art. 48 p.b.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 26 lutego
1999 r. IV SA 397/97
W wypadku gdyby wobec zaniedbania przez organ administracji spoczywających na nim
obowiązków - na przykład niepowiadomienia inwestora o złożonym przez inną stronę
odwołaniu oraz przyjęcia bez zastrzeżeń zawiadomienia o przystąpieniu do robot budowlanych,
doręczonego organowi po upływie terminu do wniesienia przez inwestora odwołania - doszło
do zrealizowania obiektu, nie powinno się stosować przepisu art. 48 p.b., lecz art. 59 p.b.
dotyczący pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie można w takiej sytuacji uznać,
że działanie inwestora rzeczywiście stanowi samowolę budowlaną, lecz w istocie jest wynikiem
zaniedbania obowiązków przez organ administracji.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2011 r. II OSK 1211/10
1. Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie
ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana
z obrotu prawnego, nie może być traktowany, jako osoba dopuszczająca się samowoli
budowlanej bądź, jako osoba, która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę.
2. Zarówno art. 48, jak i art. 50 p.b. dotyczą stanów faktycznych, w których można mówić o
samowoli budowlanej inwestora realizującego budowę pomimo braku akceptacji właściwego
organu administracji publicznej. Przy czym charakter tej samowoli jest zróżnicowany. W
przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień
organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego
oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację. Z kolei art. 50 p.b. obejmuje takie czynności
inwestora, określone, jako inne niż te, których dotyczy art. 48, których wykonanie nie powoduje
zawsze konieczności orzeczenia o nakazie rozbiórki, lecz organ administracji stosując art. 50
nakazuje wstrzymanie wadliwie prowadzonych robót budowlanych, a następnie korzystając z
art. 51 p.b., podejmuje rozstrzygnięcie zmierzające do legalizacji tych robót i ewentualnie do
wznowienia robót budowlanych. Regulacja art. 50 jest, więc zdecydowanie łagodniejsza,
uwzględniająca między innymi interes inwestora.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 sierpnia 2010 r. II
SA/Bk 311/10
10
1. Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu
wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających
zastosowanie art. 48 p.b., chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o
uzyskaniu pozwolenia na budowę.
2. Skoro w przypadku inwestycji podlegających reglamentacji w drodze pozwolenia na budowę
ustawodawca przewidział możliwość ich zaakceptowana w przypadku nieistotnych odstępstw
od treści tego pozwolenia, to tym bardziej nie można wykluczyć takiej możliwości w przypadku
inwestycji niewymagających aktu administracyjnego. Granica legalnego działania inwestora,
który dokonał zgłoszenia będzie zatem wyznaczona przez uregulowania uzasadniające
wniesienie sprzeciwu określone w art. 30 ust. 6 i 7 p.b. Odstąpienie od treści zgłoszenia w
zakresie nieprzekraczającym tych granic można rozważać w kontekście nieistotnego odstąpienia
od treści zgłoszenia.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2010 r. II SA/Ol
693/10
1. Jeżeli zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom
zgłaszającego, nie może być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 p.b. i nie wywołuje
skutków przewidzianych dla tej instytucji. O tym, czy po stronie inwestora istnieje obowiązek
uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia, decyduje kwalifikacja obiektu
budowlanego, a nie działania inwestora, który niezależnie od rodzaju planowanej budowy,
wybiera uproszczoną formę reglamentacji robót budowlanych.
2. Metoda likwidowania samowoli jest surowa i nacechowana automatyzmem, lecz nie wykracza
poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Ustawodawca jednakowo traktuje
wszystkich adresatów art. 48 ust. 1 p.b., gdyż wykluczył możliwość uwzględnienia przez organy
nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo lub
niezwiązanych z istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym
podejściem do poszczególnych przypadków.
3. Organ właściwy w sprawie samowoli budowlanej
Organem właściwym do prowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz wydania decyzji o
nakazie rozbiórki jest w pierwszej instancji powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, zaś w
drugiej instancji wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Powyższe jednak nie dotyczy
spraw, o których stanowi art. 82 ust. 3 Pb, a także spraw określonych w rozporządzeniu Rady
Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach,
których organem pierwszej instancji jest wojewoda (Dz. U. Nr 235, poz. 1539) wydanym na
podstawie art. 82 ust. 4 Pb, bowiem wówczas organem właściwym w pierwszej instancji jest
wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, w drugiej Główny Inspektor Nadzoru
Budowlanego.
4. Wszczęcie postępowania – na wniosek czy z urzędu
Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczynane jest z urzędu, chociaż informacja o
jej prawdopodobnym zaistnieniu zazwyczaj pochodzi od osoby trzecie lub też jest wynikiem
złożenia stosownego wniosku przez stronę tego postępowania, w tym nawet i inwestora, który
oczywiście może być sam zainteresowany legalizacją dokonanej przez siebie samowoli.
11
Inicjatywa wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej może być również
wynikiem działania innego organu administracji na podstawie art. 100 § 1 k.p.a, który stanowi,
iż organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97
§ 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie
zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba
że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.
Orzecznictwo
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2010 r. II OSK
1586/09
Sprawa samowoli budowlanej i pozwolenia na użytkowanie są rodzajowo odrębnymi sprawami.
Badanie samowoli budowlanej w trybie art. 48 p.b. następuje w postępowaniu wszczynanym z
urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 sierpnia 2010 r. II
SA/Bk 294/10
1. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
mamy do czynienia wówczas, gdy organ w sposób oczywisty stwierdzi brak jakichkolwiek
podstaw prawnych oraz faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
2. Gdy w postępowaniu o pozwolenie na budowę lub w toku kontroli zgłoszenia budowlanego
organ administracji architektoniczno - budowlanej poweźmie wątpliwości, co do legalności
istniejącego obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy, ma obowiązek wyjaśnienia
kwestii legalności przy ewentualnym skorzystaniu z instytucji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i
wystąpieniu do organów nadzoru budowlanego w trybie art. 100 § 1 k.p.a.
Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r. II
OSK 2132/10
W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek
pisemnej skargi obywatela, przepisy art. 48, art. 50 - 51 p.b mają zastosowanie jedynie wtedy,
gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm
prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności
kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa.
5. Legalizacja samowoli budowlanej
Konstrukcja art. 48 Pb wskazuję, iż w razie stwierdzenia samowoli budowlanej wpierw należy
podjąć próbę jej legalizacji. Dopiero wówczas, gdy brak będzie możliwości legalizacji samowoli
budowlanej wydanie decyzji o nakazie rozbiórki będzie prawnie dopuszczalne. Z tymże
oczywiście należy pamiętać, iż legalizacja samowoli budowlanej uzależniona jest również od
woli samego inwestora, bowiem niespełnienie przez inwestora wszelkich przesłanek do jej
legalizacji pozbawia organ administracji możliwości jej zalegalizowania.
Orzecznictwo
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r. VIII
SA/Wa 674/11
12
Decyzja o rozbiórce budynku ma charakter represyjny, ostateczny, więc zastosowanie przepisu
art. 48 ust. 1 p.b. jest możliwe tylko wyjątkowo.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. VII
SA/Wa 72/11
Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za
naruszenie przepisów p.b. Dlatego też stosując przepis np. art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., należy
wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki
był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu
zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest
przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy
prawa - temu służą przepisy karne np. art. 90 p.b.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r. II SA/Łd
990/10
Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma
prawnych możliwości jego legalizacji, z tym, że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie
jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2011 r. II SA/Gd
503/10
Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma
prawnych możliwości jego legalizacji, przy czym dowodzenie okoliczności wymienionych w art.
48 ust. 2 p.b. obciąża samowolnego inwestora.
Legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności
zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który stwierdzając fakt budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę –
ocenia, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym
doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Uznając legalizację za
dopuszczalną – stosownie do poczynionych wstępnie ustaleń – organ nakłada na inwestora
obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji. Dalsza inicjatywa
w postępowaniu legalizacyjnym należy przede wszystkim do inwestora (inwestorów), który
obowiązany jest wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków pod rygorem orzeczenia
rozbiórki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2011
r., II SA/Po 571/10).
5.1. Przesłanki umożliwiające legalizację samowoli budowlanej
Pierwszą przesłanką jest zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym. Przez to pojęcie należy rozumieć zgodność budowy z ustaleniami
obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku
takiego obowiązującego planu – zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i
zagospodarowania terenu.
Orzecznictwo
13
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2012 r. II OSK
2561/11
Jeżeli na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje plan
miejscowy, to tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności inwestycji z przepisami o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero w sytuacji braku planu do oceny tej
bierze się pod uwagę ustalenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Braku, zatem zgodności samowoli budowlanej z miejscowym planem lub decyzją o warunkach
zabudowy powoduje, iż legalizacja obiektu jest niemożliwa. Jeśli zatem ustalenia ww. aktów
wykluczają możliwość legalizacji samowoli wybudowanego obiektu budowlanego, organ
nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję o nakazie rozbiórki bez wszczynania
postępowania legalizacyjnego.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2011 r. II SA/Ke
39/11
Legalizacja obiektu nie jest możliwa w przypadku, kiedy budowa jest sprzeczna z miejscowym
planem zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2010 r. II
SA/Gl 457/10
Jeżeli przepisy obowiązującego planu miejscowego w sposób jednoznaczny wykluczają
możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, wówczas organ
nadzoru budowlanego winien wydać w oparciu o art. 48 ust. 1 p.b. decyzję nakazującą rozbiórkę
realizowanego budynku bez wszczynania postępowania legalizacyjnego.
Drugą przesłanką umożliwiającą legalizację samowoli budowlanej jest brak naruszenia
przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie
obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Chodzi tu w ogólności o
wszystkie przepisy prawa budowlanego i aktów wykonawczych, które regulują te zagadnienia.
By móc zalegalizować samowolę budowlaną obie powyższej wskazane przesłanki muszą zostać
spełnione łącznie. Jeśli warunek ten jest spełniony wówczas organ wydaje postanowienie o
wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (gdy obiekt nie został jeszcze wybudowany) i
nałożeniu na inwestora określonych obowiązków. W postanowieniu tym organ nadzoru
budowlanego ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada
obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów, o których
mowa w art. 48 ust. 3 Pb. Jeśli obiekt budowlany został już wybudowany to wówczas organ
wydaje jedynie postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie
dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pb tj.:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami
obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu
zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; tj. cztery egzemplarze
projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami
wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7
Pb, aktualnych na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania
14
przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny
oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; oświadczenie o posiadanym prawie do
dysponowania nieruchomością na cele budowlane; w przypadku obiektów zakładów górniczych
oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust.
3 pkt 1 Pb, postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej,
o którym mowa w art. 82 ust. 2 Pb, projektowanych rozwiązań w zakresie:
a) linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic,
placów i innych miejsc publicznych,
b) przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia
terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani
morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego;
Natomiast w przypadku obiektów budowlanych:
1) których wykonanie lub użytkowanie może stwarzać poważne zagrożenie dla użytkowników,
takich jak: obiekty energetyki jądrowej, rafinerie, zakłady chemiczne, zapory wodne lub
2) których projekty budowlane zawierają nowe, niesprawdzone w krajowej praktyce,
rozwiązania techniczne, nieznajdujące podstaw w przepisach i Polskich Normach,
należy dołączyć specjalistyczną opinię wydaną przez osobę fizyczną lub jednostkę organizacyjną
wskazaną przez właściwego ministra.
Do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2, co
oznacza obowiązek sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem
zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia
budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę
budowlanego, także w przypadkach projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak
budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe.
W przypadku wydania postanowienia wstrzymującego prowadzenie dalszych robót ich
wznowienie jest uzależnione od uzyskania, na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 Pb, decyzji o
zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Prowadzenie robót
mimo ich wstrzymania przedmiotowym postanowieniem będzie skutkowało wydaniem nakazu
rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 1Pb (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek
(red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II).
Termin przedłożenia wymaganych dokumentów określa sam organ w ramach posiadanego
przez siebie luzu decyzyjnego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011 r., II OSK 28/10). A zatem
ustalenie tego terminu pozostawiono do uznania organu, z tymże termin ten powinien zostać
określony w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy, przy czym musi być on
wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne spełnienie nałożonych na nią obowiązków
(wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lutego 2011 r., II SA/Kr 1208/10). Z uwagi na fakt, iż termin
ten jest terminem procesowym, może on podlegać przez organ zarówno przedłużanie, jak i
skróceniu (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane.
Komentarz, wyd. II).
Orzecznictwo
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2010 r. VII
SA/Wa 1323/10
15
Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 p.b., którego bezskuteczny upływ powoduje obowiązek
orzeczenia nakazu rozbiórki nie jest terminem prekluzyjnym, ale ma charakter procesowy.
Oznacza to, że termin ten może być w dowolny sposób zarówno przedłużany jak i skracany.
Niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na stronę postanowieniem
wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pb skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Z
kolej spełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem, tj.
przedłożenie odpowiedniej dokumentacji, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu
budowlanego, a w przypadku, gdy budowa nie została zakończona, także o pozwolenie na
wznowienie robót budowlanych. Otwiera to możliwość dalszego prowadzenia postępowania
legalizacyjnego zgodnie z procedurą wynikającą z art. 49 Pb (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.),
Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II).
6. Art. 49 Pb Sprawdzenie spełnienia wymagań; opłata legalizacyjna; postanowienie o
obowiązku usunięcia nieprawidłowości
Właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i
udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i
sprawdzeń,
3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia
budowlane
- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie
przysługuje zażalenie.
2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w
art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.
3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada
postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a
po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę
wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem
art. 49c ust. 2.
4. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję:
1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;
2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.
4a. Decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny
oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na
obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o
udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie
środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach, gdy ocena ta jest
możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych
przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony
środowiska.
16
5. W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na
użytkowanie.
7. Art. 49b Decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego będącego w budowie lub jego części
albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu;
postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych
1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu
budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego
zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.
2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym technicznobudowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została
zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek
przedłożenia w terminie 30 dni:
1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4;
2) projektu zagospodarowania działki lub terenu;
3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami
obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu
zagospodarowania przestrzennego.
3. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1.
4. Jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, właściwy organ, w drodze
postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
5. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym, że wysokość opłaty
w przypadku budowy, o której mowa w:
1) art. 29 ust. 1 pkt 9-11, 14, 15, 17 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 - wynosi 2500 zł;
2) art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 2a, 3, 3a, 6, 12, 13, 16, 19, 20b oraz 28 - wynosi 5000 zł.
6. Właściwy organ, w przypadku, gdy budowa nie została zakończona, po wniesieniu opłaty, o
której mowa w ust. 5, zezwala, w drodze postanowienia, na dokończenie budowy.
7. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję, o
której mowa w ust. 1, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.
8. Opłata legalizacyjna
Opłata legalizacyjna jest jednym z elementów legalizacji samowoli budowlanej. Bez jej
uiszczenia wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu
budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót albo też decyzji o zatwierdzeniu projektu
budowlanego, w sytuacji, gdy budowa została ukończona będzie niemożliwe.
Orzecznictwo
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. VII SA/Wa
33/14
17
Opłata legalizacyjna nie jest podatkiem ani karą. Jest uprawnieniem, z którego inwestor może
skorzystać, bądź nie. Od jej uiszczenia uzależnione jest ostateczne usankcjonowanie samowoli
budowlanej. Inwestor nie ma jednak przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. Nie jest to zatem
opłata, w stosunku, do której można stosować przepisy o.p.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2005 r. OSK
1602/04
Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem.
Postępowanie legalizacyjne, którego przedmiotem jest nałożenie opłaty legalizacyjnej jest
jedynie postępowaniem wpadkowym umożliwiającym legalizację samowoli budowlanej. A więc
niejako a priori zakłada się w nim, że w sprawie miała miejsce samowola budowlana.
Opłata legalizacyjna jest świadczeniem dobrowolnym, a zaniechanie jej uiszczenia w
przewidzianym terminie przez organ nie będzie skutkować przymusowym jej ściągnięcia w
trybie egzekucji administracyjnej, lecz wydaniem przez organ decyzji nakazującej rozbiórkę
samowoli budowlanej. Zaniechanie zatem uiszczenia opłaty legalizacyjnej nie jest
niewykonaniem kary lub ustalonego zobowiązania fiskalnego, lecz jest nie spełnieniem
ustawowego warunku umożliwiającego nabycie uprawnienia strony do legalizacji popełnionej
samowoli budowlanej. Uiszczenie, zatem opłaty legalizacyjnej wiąże się z uzyskaniem
uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej. Zalegalizowanie, zatem samowoli budowlanej i
wykonanie przysługującego uprawnienia zależne jest od dobrowolnego jej uiszczenia.
Zgodnie z art. 49 ust. 2 Pb wysokość opłaty legalizacyjnej ustala się przy pomocy odpowiedniego
zastosowania przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Pb, z tym, że stawka
opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Mając na uwadze treść art. 59f ust. 1 Pb
opłatę legalizacyjną stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu
budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Warto zaznaczyć, że dwa
ostatnie współczynniki określające kategorie i wielkości obiektu budowlanego ustala załącznik
(tabela) do Pb. Z kolei stawka opłaty (s) mając na uwadze jej wysokość określoną w ust. 2 art.
59f tj. 500,00 zł wynosi po podwyższeniu, o którym mowa w art. 49 ust. 2 pr. bud. - 25.000 zł.
Należy również pamiętać, iż w przypadku, gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem
budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom,
opłata legalizacyjna stanowi suma opłat obliczonych dla różnych kategorii.
W przypadku popełnienia samowoli budowlanej, o której mowa w art. art. 49 b ust. 1 Pb to do
opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w
przypadku budowy, o której mowa w: art. 29 ust. 1 pkt 9-11, 14, 15, 17 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3
i 4 - wynosi 2500 zł; art. 29 ust. 1 pkt 1, 2, 2a, 3, 3a, 6, 12, 13, 16, 19, 20b oraz 28 - wynosi 5000
zł.
Zgodnie art. 49c Pb do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 Pb i art. 49b ust. 4
Pb, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy
z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), z tym,
że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Złożenie wniosku, o którym
mowa w art. 67 a § ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, powoduje
18
zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48 Pb, art. 49 Pb
i art. 49b Pb do dnia rozstrzygnięcia wniosku.
Powyższa regulacja umożliwia stronie na złożenie do wojewody wniosku o umorzenie w całości
lub w części, o odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty opłaty legalizacyjnej.
Podejmując decyzję w przedmiotowej sprawie, wojewoda kieruje się przesłanką istnienia
ważnego interesu strony lub interesu publicznego. Oceniana tu będzie w szczególności sytuacja
osobista, w tym rodzinna i zdrowotna strony, a także – co oczywiste – jej sytuacja majątkowa.
Nie bez znaczenia mogą tu być również przyczyny i charakter samowoli budowlanej, czy też
spodziewany skutek odmowy udzielenia ulgi, a tym samym nakazu rozbiórki (jak brak
możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strony lub jej rodziny) (Plucińska-Filipowicz
Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II).
Stosowny wniosek do wojewody strona może złożyć w każdej chwili, od momentu doręczenia jej
postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Strona nie jest
związana w tym zakresie żadnymi terminami. Złożenia takiego wniosku skutkuje przy tym
obligatoryjnym z mocy ustawy zawieszeniem postępowania administracyjnego prowadzonego
na podstawie art. 48 Pb, art. 49 Pb i art. 49 b do dnia rozstrzygnięcia wniosku. (PlucińskaFilipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II).
Art. 49a. Pb - opłata legalizacyjna – zwrot, zaliczenie w poczet kosztów wykonania zastępczego
1. W przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4
Pb, i wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 Pb, opłata legalizacyjna podlega zwrotowi, z
zastrzeżeniem ust. 2, w terminie 30 dni od dnia stwierdzenia wykonania rozbiórki.
2. Jeżeli wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego odbywa się w trybie
wykonania zastępczego, o którym mowa w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji, opłatę legalizacyjną zalicza się w poczet kosztów wykonania zastępczego.
9. Nakaz rozbiórki
Jak to powyżej wskazano nakaz rozbiórki zostanie orzeczony wówczas, gdy nie będzie prawnych
możliwości legalizacji, dokonanej samowoli oraz w przypadku niespełnienie przez inwestora
przesłanek określonych w art. 48 Pb, art. 49 Pb, 49 b Pb, w tym obowiązków nałożonych na
inwestora przez organ nadzoru budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu prowadzenia
robót budowlanych w wyznaczonym terminie.
Nakaz rozbiórki może dotyczyć także tylko części obiektu budowlanego wzniesionego
samowolnie. Orzekając jednak rozbiórkę tylko części obiektu budowlanego organ musi wziąć
pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, a zatem możliwości
dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części
obiektu budowlanego wykonanego zgodnie z prawem.
W sprawach związanych z nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego brak jest miejsca na
zastosowania instytucji tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, iż przy podejmowaniu
decyzji o nakazie rozbiórki organ nie może brać pod uwagę innych okoliczności niewskazanych
w art. 48 Pb, 49 Pb i 49b Pb, takich jak np. sytuacja rodzinna czy też finansową inwestora,
przyczyny popełnienia samowoli budowlanej, nieznajomość przepisów prawa, uszczerbku w
19
majątku zobowiązanego do rozbiórki, dla których popełniono samowolę budowlaną, czy też
szkód majątkowych związanych z rozbiórką, bowiem art. 48 i 49 Pb wykluczyły możliwość
uwzględnienia przez organ nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych,
nieprzewidzianych ustawowo kryteriów oceny samowoli budowlanej.
Decyzja o nakazie rozbiórki wydana przez organ musi być precyzyjna i jednoznaczna w
szczególności, co przedmiotu rozbiórki. W tym zakresie decyzja zawierać winna szczegółowy
i precyzyjny opis obiektu budowlanego będącego przedmiotem decyzji. Niedopuszczalne jest
odwoływanie się przez organ do opisów zawartych w uzasadnieniu decyzji czy też opisów
znajdujących się w aktach sprawy. Takiej precyzyjne określanie przedmiotu rozbiórki pozwoli
niewątpliwie uniknąć dotknięcia takiej decyzji kwalifikowanymi wadami prawnym w skutek
rażącego naruszenia prawa stanowiącej podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji,
w sytuacji, gdy decyzja będzie faktycznie niewykonalna z uwagi na brak jednoznacznego i
precyzyjnego oznaczenia przedmiotu rozbiórki.
10. Strony postępowania oraz następstwo prawne
Zgodnie z art. 52 Pb Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na
swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 Pb, art. 49b Pb, art.
50a Pb oraz art. 51 Pb. Przepis art. 52 Pb stosuje się również do obiektów budowlanych,
podlegających rozbiórce w terminach, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 3 Pb (art. 53 Pb).
Z powyższego artykułu wnika, iż stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Pb,
art. 49 b Pb, art. 50a Pb i art. 51 Pb są Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego a
to z kolei oznacza, iż ww. podmioty jednocześnie są adresatami decyzji wydanych na podstawie
powyżej powołanych przepisów, bowiem decyzje te nakładają na ww. podmioty określone w
tych decyzjach obowiązki, które niewątpliwie dotyczą ich interesu prawnego. Zgodnie z
powołanymi powyżej przepisami na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego
mogą zostać nałożone następujące obowiązki: rozbiórka obiektu budowlanego albo jego części;
doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego; zaniechanie kontynuacji robót
budowlanych (jako zaniechanie podjęcia czynności); wykonanie określonych robót
budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Wymienienie w art. 52 Pb trzech kategorii podmiotów zobowiązanych dokonać nakazanych w
decyzji, o której mowa w art. 48 Pb, art. 49b Pb, art. 50a Pb oraz art. 51 Pb obok siebie nie
oznacza jednak, iż obowiązki te obciążają te podmioty solidarnie. W orzecznictwie wskazuje się,
iż kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Co do
zasady w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba, że w
okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do
nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją.
Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie
ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości
bądź, gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych
osób (Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane.
Komentarz, wyd. II).
Orzecznictwo
20
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. II OSK 158/07
Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania
nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na
wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa
budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2011 r. II OSK 247/10
Przyjęcie poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być
wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja
samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu
budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. II OSK 338/11
Przepis art. 52 p.b. wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art.
48, 49b, 50a i 51 p.b. mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu
budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor,
jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem
budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2013 r. II OSK 66/12
Należy zwrócić uwagę, że w sytuacji, gdy inwestor nie włada nieruchomością, nakaz rozbiórki
może
zostać
skierowany
do
właściciela
nieruchomości.
W
orzecznictwie
sądowoadministracyjnym za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie, z którym nie można
orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada
on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie
nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Pb podmiotów jest
posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08
Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W
pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą
samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany
również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt
budowlany. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor
wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości wystąpienia z
wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości. W sprawie dotyczącej nakazu
rozbiórki na inwestora może zostać nałożony obowiązek rozbiórki także w sytuacji, gdy nie
można w sposób bezsporny ustalić jego prawa do nieruchomości.
Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do
inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany
wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00). Uznać należy w szczególności, iż
będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez
zgody właściciela nieruchomości. W takim, bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na
właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na
21
koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który
działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności
związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony
na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób
pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan
prawny własności nieruchomości nie może, bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od
konsekwencji administracyjnych z tego powodu.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2016 r. II SA/Gd
303/16
Skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do podmiotu, który w administracyjnym toku instancji,
jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, skutecznie zbył na rzecz innego
podmiotu prawo własności działki i obiektów objętych rozbiórką, może naruszać przepisy
postępowania administracyjnego, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w sposób, który ma istotny wpływ na
wynik sprawy.
Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 p.b., w tym decyzji o nakazie rozbiórki na
podstawie art. 48 ust. 1 p.b., jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych
w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego
obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach sprawy.
Wymienienie w art. 52 p.b. trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że
obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2016 r. II SA/Gd
168/16
Wymienienie w art. 52 p.b. trzech kategorii podmiotów zobowiązanych do usunięcia skutków
samowoli budowlanej nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty
solidarnie a kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa.
Inwestor w procesie inwestycyjno - budowlanym zajmuje, bowiem kluczową pozycję. To
inwestor jest odpowiedzialny za zorganizowanie procesu budowy i zgodne z przepisami prawa
jej prowadzenie od początku aż do zakończenia budowy. To inwestor jest sprawcą wykroczeń, o
których mowa w art. 52. Inwestor jest też adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę czy też
podmiotem, który dokonuje zgłoszenia.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 lipca 2016 r. II SA/Ke 6/16
Przyjęcie poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być
wyłącznie inwestor, prowadzi do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli
budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w
przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2016 r. VII SA/Wa
2726/15
Podmiotami, które mogą stać się adresatami decyzji nakazującej rozbiórkę są inwestor,
właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wprawdzie ustawodawca pozostawił organowi
wybór w zakresie podmiotu, na który może być nałożony obowiązek wynikający z art. 48 p.b.,
jednakże należy ściśle określić krąg podmiotów, jakich może dotyczyć wybór.
22
Wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 p.b., w tym decyzji o nakazie rozbiórki na
podstawie art. 48 ust. 1 pow. ustawy, jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów
wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych
na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej
sprawy.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 maja 2014 r. II SA/Po
59/14
Jakkolwiek z art. 52 p.b. wynika, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego może
być skierowana do inwestora, właścicieli lub zarządcy obiektu budowlanego, to stwierdzić
należy, iż nawet wówczas, gdy decyzja taka ma być skierowana do inwestora, to stronami
postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której obiekt ten stoi. Decyzja o
rozbiórce dotyczy, bowiem ich interesu prawnego, wynikającego z prawa własności
nieruchomości, które co do zasady rozciąga się na budynki na niej wzniesione (art. 47 i 48 k.c.).
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2012. II SA/Wr
167/12
W sytuacji, gdy decyzja o rozbiórce ma być skierowana do inwestora, stroną postępowania
powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten stoi.
Zgodnie z art. 52 p.b. zasadą jest, że nakaz rozbiórki w pierwszej kolejności należy kierować do
inwestora, niezależnie od tego czy jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną
inwestycję. Zasada ta nie znajduje natomiast zastosowania, w sytuacji, gdy inwestor w dacie
orzekania nie ma już uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłby mu na
wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest,
więc jednoznacznie określone i jest nim posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego
wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej.
W pojęciu "zarządcy obiektu budowlanego" mieści się zarówno podmiot władający
nieruchomością, na rzecz, którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, ale także podmiot,
który włada nieruchomością z tytułu umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy. Inaczej ujmując,
pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy objąć każdą osobę tj. użytkownika, dzierżawcę
czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku
prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością.
Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego dotyka nie tylko praw właściciela gruntu, na którym
obiekt ten stoi, ale również podmiotu będącego następcą prawnym inwestora, który dopuścił się
ich samowolnego posadowienia - nabywcy zorganizowanej części przedsiębiorstwa.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2012 r. II
SA/Wr 93/12
W przypadku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 48 p.b. dla ustalenia
stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej, nie ma zastosowania przepis szczególny
art. 28 ust. 2 p.b., bowiem wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż ma on zastosowanie
wyłącznie dla kształtowania kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie
pozwolenia na budowę.
23
Decyzja o rozbiórce dotyczy interesu prawnego, wynikającego z prawa własności
nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się wszystkie rzeczy trwale
złączone z tą nieruchomością ziemską. Dlatego też w sytuacji, gdy decyzja taka ma być
skierowana do inwestora, stroną postępowania powinien być także właściciel
(współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten stoi.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2012 r. II SA/Gd
82/12
Nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania
nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na
wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów
jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2011 r. II
SA/Sz 868/11
W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego obciążony jest inwestor
mający tytuł prawny do obiektu. Jeśli inwestor, czyli osoba, która obiekt realizowała tytuł ten
utraciła, zobowiązanym winien być ten, na kogo ten tytuł przeszedł.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r. II SA/Kr
607/11
Kolejność podmiotów wskazanych w przepisie art. 52 p.b. nie jest przypadkowa, a nakaz
rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora, przy
czym brak podstaw by, jako w sytuacji, kiedy inwestorem jest kilka osób nakaz rozbiórki
kierować tylko do jednego czy też do niektórych z nich.
Pojęcie "inwestor", jakim posługuje się p.b., nie jest pojęciem jednoznacznym. Terminem tym
ustawa posługuje się często. Interpretując go, należy posługiwać się wykładnią funkcjonalną, nie
abstrahując jednocześnie od potocznego oraz słownikowego rozumienia tego pojęcia.
Interpretując pojęcie inwestora na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede
wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu
budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot, bez którego woli i
aktywności dany proces budowlany nie mógłby się rozpocząć ani być kontynuowany. Położenie
przy tym nacisku jedynie na aspekt formalny tj. przyjęcie, że inwestorem jest tylko ten podmiot,
który przed organami administracji może skutecznie zainicjować proces budowlany i który
faktycznie dokonał prac budowlanych (był ich wykonawcą) jest nieuzasadnione. Podmiot taki uprawniony do wszczęcia procesu budowlanego i realizujący to prawo jest oczywiście
inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego. Nie tylko jednak taki podmiot na gruncie
obowiązujących przepisów jest inwestorem. Inwestorem jest nie tylko podmiot, który
podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą tych robót), ale też osoba, bez
której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który
roboty budowlane inicjuje i finansuje.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 r. II SA/Lu
448/10
24
Wyzbycie się przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której dokonano robót
budowlanych objętych postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w
trybie art. 51 p.b., nie pozbawia organ możliwości nałożenia obowiązków przewidzianych w
dyspozycji cytowanej normy prawnej. Jeżeli bowiem inwestor utracił tytuł prawny do tej
nieruchomości, to wówczas, zgodnie z art. 52 p.b., zobowiązanie należy skierować do aktualnego
właściciela obiektu.
Nałożenie obowiązku wykonania czynności można uzasadniać kryterium sprawstwa lub tytułu
prawnego do obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy. W przypadku zbiegu obu
tych kryteriów, czyli ustalenia, że sprawca jest jednocześnie właścicielem obiektu, w zasadzie
nie ma problemu ze wskazaniem podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności. W
przypadku, gdy sprawca nie ma już tytułu prawnego do nieruchomości, której postępowanie
dotyczy, wykonanie obowiązku może być problematyczne z uwagi na brak zgody właściciela
nieruchomości na dokonanie tych czynności. Można też sobie wyobrazić sytuację, że właściciel
obiektu będzie wyrażał wolę, by czynności dokonał inwestor, który w momencie orzekania nie
ma prawa do obiektu budowlanego. Przy zastosowaniu art. 52 Pb pewne jest, że dokonanie
czynności powinno, co do zasady obciążać inwestora, który ma jednocześnie prawo do
nieruchomości na cele budowlane. W przypadkach, gdy sprawcą jest inwestor, który nie posiada
w dacie orzekania przez organ prawa do obiektu, wskazanie podmiotu zobowiązanego powinno
uwzględniać wolę właściciela, co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor – sprawca samowoli –
dokonał czynności. Wola właściciela, gdy sprawcą jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w
zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego. W takiej sytuacji z uzasadnienia decyzji organu
powinno wynikać, że właściciel wyraził zgodę na to, by to inwestor dokonał czynności
(Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz,
wyd. II)
W sytuacji, gdy obiekt wniesiony w sposób samowolny stanowi przedmiot współwłasności oraz
gdy inwestorem był tylko jeden ze współwłaścicieli wówczas nakaz dokonania stosownych
czynności powinien być wpierw kierowany do współwłaściciela, który był inwestorem
(sprawcą).
Nie można jednak zapomnieć o odpowiedzialność następców prawnych za wybudowanie
obiektu niezgodnie z prawem tj. bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia czy też
zgłoszenia. Następcy prawni, bowiem bez względu na sposób nabycia obiektu budowlanego (w
formie umowy czy też dziedziczenia) będą ponosić prawne konsekwencje związane
z samowolną budową lub wybudowaniem obiektu. W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia
właściwych organów administracji publicznej, w tym decyzje zmierzające do usunięcia skutków
samowoli budowlanej, będą kierowane do następców prawnych, tj. nabywców nieruchomości,
na której budowany jest lub wybudowany został obiekt budowlany. W związku z tym to
następcy prawni będą zobowiązani do usunięcia skutków samowoli, w tym poniesienia opłaty
legalizacyjnej czy też rozbiórki obiektu
Orzecznictwo
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006 r. II OSK 1197/05
Jeżeli następstwo prawne (po stronie właścicieli nieruchomości) nie nastąpiło w toku
postępowania legalizacyjnego, ale przed jego wszczęciem, to jednak nie zmienia to faktu, iż
25
zobowiązanymi do usunięcia skutków samowoli budowlanej, a w tym i poniesienia opłaty
legalizacyjnej, są nabywcy nieruchomości - jako jej właściciele, na której samowolnie został
wzniesiony obiekt budowlany, z którego nabywcy ci korzystają.
Następcy prawni inwestorów bowiem, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w
prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, do nich zatem powinny być kierowane przez
organ wszelkie rozstrzygnięcia, a w tym zarówno postanowienie o wymierzeniu opłaty
legalizacyjnej, jak i ewentualna decyzja zmierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej
na tej nieruchomości. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z
5.10.1998 r., sygn. akt IV SA 1796/96 (LEX nr 43781). Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie
następstwo prawne (po stronie właścicieli nieruchomości) nie nastąpiło w toku postępowania
legalizacyjnego (co mogło sugerować uzasadnienie postanowienia organu II instancji), ale przed
jego wszczęciem, to jednak nie zmienia to faktu, iż zobowiązanymi do usunięcia skutków
samowoli budowlanej, a w tym i poniesienia opłaty legalizacyjnej, są nabywcy nieruchomości jako jej właściciele, na której samowolnie został wzniesiony obiekt budowlany, z którego
nabywcy ci korzystają. Stanowisko to znajduje też potwierdzenie art. 52 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 5 października
1998 r. IV SA 1796/96
Następcy prawni inwestorów, uzyskując prawo własności nieruchomości, weszli w prawa i
obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, do nich zatem powinny być kierowane wszelkie
rozstrzygnięcia, a w tym decyzja zmierzająca do usunięcia skutków samowoli budowlanej na tej
nieruchomości.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2015 r. II
SA/Łd 572/15
Nabywca nieruchomości przejmuje ciężar wykonania określonych obowiązków nawet wtedy,
gdy nie był sprawcą samowoli i działkę zakupił w dobrej wierze.
Warto również zwrócił uwagę na art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), z którego wynika, że
w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego
zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności
egzekucyjne pozostają w mocy.
Należy także pamiętać, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48 Pb pełne
zastosowanie znajdzie regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego
wynikająca z art. 28 k.p.a. Stroną takiego postępowania będzie, zatem każdy, czyjego interesu
prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Dlatego też w sytuacji, gdy decyzja o rozbiórce
ma być skierowana do inwestora, stroną postępowania powinien być także właściciel
(współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten stoi.
Orzecznictwo
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r. II OSK
573/10
26
1. Przepis art. 28 ust. 2 p.b. nie może stanowić podstawy do ustalenia kręgu stron w
postępowaniu zmierzającym do zalegalizowania obiektu budowlanego wybudowanego bez
koniecznego pozwolenia na budowę. Służy temu ogólny przepis zawarty w art. 28 k.p.a.
2. Nie można uznać za zasadny poglądu, iż dla uzyskania pozwolenia na wznowienie robót
budowlanych i zatwierdzenie projektu nie ma znaczenia posiadanie tytułu prawnego do
dysponowania nieruchomością. Przepis art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.
uzależnia legalizację obiektu wzniesionego bez koniecznego pozwolenia na budowę od
stwierdzenia prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2012 r. II
SA/Wr 93/12
1. W przypadku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 48 p.b. dla
ustalenia stron postępowania w sprawie samowoli budowlanej, nie ma zastosowania przepis
szczególny art. 28 ust. 2 p.b., bowiem wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż ma on
zastosowanie wyłącznie dla kształtowania kręgu stron postępowania administracyjnego w
sprawie pozwolenia na budowę.
2. Decyzja o rozbiórce dotyczy interesu prawnego, wynikającego z prawa własności
nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się wszystkie rzeczy trwale
złączone z tą nieruchomością ziemską. Dlatego też w sytuacji, gdy decyzja taka ma być
skierowana do inwestora, stroną postępowania powinien być także właściciel
(współwłaściciele) nieruchomości, na której obiekt ten stoi.
11. Legalizacja „starych” samowoli budowlanych – obiektów wybudowanych przed 1
stycznia 1995r.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 Pb, przepisu art. 48 Pb nie stosuje się do obiektów, których budowa
została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym
dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Zamiast przepisów obecnie
obowiązujących, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza,
zatem, iż do nielegalnie wybudowanych obiektów budowlanych, których budowa została
ukończona przed 1 stycznia 1995r. (tj. dniem wejścia w życie prawa budowlanego z 1994 r.) lub
też przed tą datą wszczęte zostało postępowanie administracyjne, to do takiej samowoli
zastosowanie znajdą przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Wynika to również z art. 107 ust. 1
Pb. W doktrynie pojawiła się opinia, że opisywany przepis intertemporalny jest „dowodem
troski ustawodawcy o przestrzeganie zasady zaufania jednostki do państwa i prawa, a także
wyrazem ochrony praw dobrze nabytych na podstawie starej ustawy przez podmioty, które pod
rządami «starego prawa» popełniły samowolę budowlaną” (Cherka Maksymilian, Samowola
budowlana w polskim prawie budowlanym). Należy również podkreślić, iż art. 103 ust. 2 Pb
odnosi się jedynie do art. 48, w związku z tym nie dotyczy on innych przypadków samowoli
budowlanej, które w tym artykule nie zostały wymienione.
Orzecznictwo
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2013 r. II SA/Gl
909/13
Wobec ustalenia, że samowolna rozbudowa budynku miała miejsce w czasie obowiązywania
Prawa budowlanego z 1974 r. prawidłowo przyjęły organy orzekające, że do jej legalizacji mają
27
zastosowanie przepisy tego aktu prawnego, a to w związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa
budowlanego z 1994 r.
Dla prawidłowego zastosowania art. 103 ust. 2 Pb niewątpliwie wymaga zdefiniowania pojęcie,
zakończenie budowy obiektu budowlanego. W tym zakresie w orzecznictwie sądów
administracyjnych przyjmuje się powszechnie, iż przez zakończenie budowy obiektu
budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 p.b. należy rozumieć doprowadzenie budowy już do
stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania
takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. O uznaniu budowy za zakończoną nie powinien
przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych
o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu
1 stycznia 1995r.
Orzecznictwo
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2011 r. II SA/Kr
360/11
Zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 p.b. polega na
doprowadzeniu budowy już do stanu, w którym – chociażby nawet częściowo – jest możliwe
przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Uznaniu budowy
za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych,
wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w
użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 września 2011 r. II SA/Op
242/11
O uznaniu budowy za zakończoną, w rozumieniu art. 103 ust. 2 p.b., nie przeszkadza częściowy
brak wykonania robót wykończeniowych, które mogą być przeprowadzone w terminie
późniejszym, w już użytkowanym obiekcie budowlanym.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2010 r. II OSK
205/10
Uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót
wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 października 2015 r. II
SA/Bd 230/15
Zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 p.b. polega na
doprowadzeniu budowy już do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe
przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W uznaniu
budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót
wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być
wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu zakończenia budowy.
Zgodnie z art. 37 Pb z 1974r.
28
1. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z
przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo
przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy
terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany
lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest
przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia
albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
2. Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o
przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie
wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo
wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to
uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.
3. Wraz z przejęciem na własność Państwa obiektu budowlanego lub jego części, określonych w
ust. 1 i 2, podlega przejęciu na własność Państwa również działka, na której obiekt jest położony
- o obszarze niezbędnym do właściwego użytkowania obiektu. Przejęcie działki następuje za
odszkodowaniem płatnym według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jeżeli obiekt jest
położony na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste, umowa użytkowania wieczystego ulega
rozwiązaniu.
4. Przejęcie prawa własności obiektu budowlanego wraz z działką następuje z dniem, w którym
decyzja o przejęciu obiektu i działki na własność Państwa stała się ostateczna. Z tym dniem
ulega rozwiązaniu umowa użytkowania wieczystego, jeżeli obiekt jest położony na terenie
oddanym w użytkowanie wieczyste. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia w księdze
wieczystej objętych nią praw rzeczowych.
5. Z przyczyn określonych w ust. 1 i 2 obiekty budowlane i urządzenia, określone w art. 28 ust. 3,
podlegają przymusowej rozbiórce.
Z powyższego wynika zatem, iż art. 37 Pb z 1974r. przewiduje możliwość legalizacji samowolnie
wzniesionego obiektu budowlanego dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej jego
rozbiórki, do których należą:
1. położenie na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest
przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (art.
37 ust. 1 pkt 1);
2. powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego
pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2);
3. istnienie innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w ust. 1 tego przepisu (art. 37
ust. 2.
By uniknąć nakazu rozbiórki w konkretnym stanie faktycznym badanym przez organ nie mogą
zajść żadne z ww. przesłanek wykluczających możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Jeśli
zatem żadna z ww. przesłanek nie wystąpi, to organ administracji państwowej wyda
inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie
zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu
nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Inwestor, właściciel lub
zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano
przewidziany w art. 40 Pb z 1974r. nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu
29
pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji
państwowej (art. 42 Pb z 1974r.).
Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać
rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej
rozbiórki (art. 38 Pb z 1974r.)
Jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania
obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie
art. 37 ust. 1 pkt 1 Pb z 1974r., lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2 Pb z 1974r.,
właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej
rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w
sposób określony w decyzji (art. 39 Pb z 1974r.)
Orzecznictwo
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2016 r. II SA/Kr
372/16
Z analizy przepisu art. 37 p.b. wynika, że nakaz rozbiórki może być wydany nie tylko w
przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie,
który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę
lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub obiekt ten powoduje bądź w razie
wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne
pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jeżeli inwestor zrealizował
obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju
zabudowa, to nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodzi przesłanka
określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. W takim przypadku organ może prowadzić postępowanie
zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 p.b. z 1974 r.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2016 r. VII SA/Wa
1513/15
1. Obiekt budowlany wykonany w ramach samowoli budowlanej, który nie spełnia przesłanek
przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 p.b. z 1974 r., podlega wyłącznie rygorom
przewidzianym w art. 40 tej ustawy, które umożliwiają legalizację.
2. Nie ma podstaw do nakazania w tym trybie robót, które dotyczą np. wnętrza budynku i
odnoszą się do elementów, których stan jest nieodpowiedni nie dlatego, że dopuszczono się
samowoli budowlanej, ale dlatego że nastąpiło ich zużycie techniczne i materiałowe.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2015 r. II OSK
543/15
Brak jest podstaw, aby przyjąć, że samo naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, nawet
takich, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego,
stanowi już o tym, że została spełniona przesłanka zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b.
określona, jako wykonanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie
bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974
r., sformułowana, jako spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo
niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
30
Utożsamianie naruszenia przepisów technicznych ze wskazanymi ustawowymi przesłankami
wydania postanowień i decyzji oznaczałoby wyjaśnianie wyrażeń ustawowych przez przepisy
wykonawcze, bez wyraźnej do tego delegacji.
Na kanwie legalizacji samowoli budowlanych dokonanych sprzed 1 stycznia 1995r. rodzi się
pytanie czy ocenę tychże samowoli należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących
w dacie dokonania samowoli, czy też może obowiązujących w dacie rozstrzygania przez organ.
Powyższa kwestia ma znaczenie zwłaszcza przy rozważaniu zgodności z przepisami o
planowaniu przestrzennym oraz oceny niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo pogorszenia
warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Judykatura nie jest jednolita odnośnie
zagadnienia dotyczącego oceny zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, jednakże
nie powinno budzić wątpliwości, że zgodność obiektu z przepisami planowania przestrzennego
oceniana jest na dzień budowy obiektu. Pogląd taki uwzględnia cel regulacji ustawowej, jakim
jest dążenie do legalizacji samowoli budowlanej, oraz zabezpiecza prawa nabyte inwestora. Za
trafny jednak należy również uznać pogląd, iż także pomocniczo należy stosować przepisy
planów przestrzennych obowiązujących w chwili orzeczenia przez właściwy organ, bowiem w
przeciwnym wypadku doszłoby do skutków trudnych do zaakceptowania i pogodzenia z
poczuciem sprawiedliwości i słuszności, w szczególności będzie to dotyczyło sytuacji, w który
obiekt budowlany powstał nielegalnie tj. na gruncie nieprzeznaczonym pod zabudowę w czasie
jego wzniesienia, lecz który obecnie znajduje się na terenie, dla którego plan miejscowy
dopuszcza lokalizację obiektów tego typu (Cherka Maksymilian, Samowola budowlana w
polskim prawie budowlanym).
Jeśli chodzi natomiast o ocenę ewentualnych zagrożeń i niebezpieczeństw związanych z
obiektem budowlanym stanowiącym przedmiot postępowania, to należy dokonywać ich oceny
na dzień wydawania decyzji.
Orzecznictwo
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r. II OSK
1664/11
Ustawodawca w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. używa czasu teraźniejszego "powoduje", co wskazuje na konieczność przeprowadzenia oceny stanu faktycznego, co do
zaistnienia tej przesłanki to jest powodowania pogorszenia warunków użytkowych według
stanu prawnego z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej. Przesłanka pogorszenia
warunków użytkowych dla otoczenia będzie spełniona także wówczas, gdy samowolnie
wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany będzie w sposób utrudniający korzystanie z drogi
publicznej i powodujący zagrożenie jej bezpieczeństwa.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2016 r. II SA/Kr
1175/15
Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24
października 1974 r. - p.b. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - p.b. są
przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu
w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie
terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
31
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. II OSK 346/11
Jeżeli obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy przewidują na danym terenie
możliwość budowy takiego obiektu, jaki znajduje się na tym terenie, to odwoływanie się do
miejscowego planu obowiązującego w czasie budowy i orzekanie rozbiórki przeczy celowi
instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. II OSK 1466/12
Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w
związku z art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy
administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki,
należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty
jego budowy.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2014 r. II SA/Kr
1304/13
Artykuł 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. wprawdzie wskazuje na wybudowanie obiektu niezgodnie z
przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka zawarta w pkt 1 tego
artykułu została wprost sformułowana w czasie teraźniejszym. W związku z tym zwrot "obiekt
budowlany (...) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym
nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę"
pozwala na ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.
z 1974 r. według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania
zaskarżonej decyzji.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2013 r. II SA/Lu
416/13
W stosunku do budynku wybudowanego przed 1994 r. jedną kwestią jest ocena, czy obiekt
budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w
czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu
przestrzennym. Odniesienie się do już nieobowiązujących miejscowych planów
zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy mogłoby prowadzić do
nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, którego położenie nie budzi wątpliwości
przy treści obecnie obowiązującego planu, co przeczyłoby celowi instytucji usuwania skutków
samowoli budowlanej.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2015 r. II OSK
646/14
W postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także
przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, w czasie jego budowy.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2015 r. VII SA/Wa
1552/14
Jeżeli kwestionowany budynek mieszkalny został zrealizowany w sposób niesprzeczny z
przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy, to brak jest
podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r.
32
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2015 r. II SA/Ol
1280/14
Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do
zastosowania art. 37 p.b. z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności
wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne
pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z
wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Nie
wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich
okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko
teoretyczne.
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. VIII
SA/Wa 140/14
Samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest podstawą do
zastosowania art. 37 p.b. z 1974 r. Skutkiem naruszenia tych przepisów muszą być okoliczności
wymienione w tym przepisie, tj. niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne
pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wystąpienie jednego z
wymienionych wyżej stanów musi być wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Nie
wystarczy podanie, że wystąpiło samo zagrożenie, lecz należy je ściśle określić i podać, w jakich
okolicznościach organ to zagrożenie upatruje. Zagrożenie musi być realne, a nie tylko
teoretyczne. Decyzja o przymusowej rozbiórce wydana z mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r.
znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy jest taka absolutna konieczność. Powyższa konieczność
będzie zachodziła w szczególności wtedy, gdy niewątpliwym będzie, iż brak jest możliwości
usunięcia powołanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy pogorszeń, czy zagrożeń w trybie
określonym w art. 40.
12. Odpowiedzialność karna za wybudowanie obiektu niezgodnie z prawem i
odpowiedzialność zawodowa
Zgodnie z art. 90 Pb kto, w przypadkach określonych w art. 48 Pb, art. 49b Pb, art. 50 ust. 1 pkt 1
Pb lub art. 50 ust. 1 pkt 2 Pb wykonuje roboty budowlane, podlega grzywnie, karze ograniczenia
wolności albo pozbawienia wolności do lat 2.
Stypizowane zachowania w art. 90 Pb stanowią przestępstwa, które ze względu na wysokość
zagrożenia karą należy zaliczyć do występków. Postępowanie w tychże sprawach jest
prowadzone na podstawie ustawy z dnia z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania
karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.).
Wskazuje się, iż przepis art. 90 Pb znajduje zastosowanie nie tylko do czynów popełnionych
przed wydaniem decyzji na podstawie art. 48 Pb lub 49a Pb oraz lecz także po ich wydaniu do
czynów, które należy ocenić, jako ignorowanie zakazów i nakazów organu (nakazu rozbiórki czy
wstrzymania robót budowlanych). Co do zasady przestępstwo z art. 90 Pb może być popełnione
w zasadzie przez zachowanie czynne, czyli podjęcie działań naruszających wskazane w nim
przepisy. Jednakże wskazuję się również na możliwość popełnienia tego przestępstwa w skutek
biernego zachowania tj. wówczas, gdy na przykład kierownik budowy nie wykonują ciążących
na nim obowiązków, dopuszczając tym samym do zaistnienia przypadków, o których mowa w
tym artykule 90 Pb.
33
Orzecznictwo
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2013 r. IV KK 390/12
Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego, wydana na podstawie art. 49 ust. 4 Pb (decyzja
legalizacyjna) nie znosi odpowiedzialności karnej za występek określony w art. 90 Pb.
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2009 r. V KK 447/08
Inwestor, pozostając uczestnikiem procesu budowlanego także w fazie wykonywania robót
budowlanych, należy do kręgu podmiotów przestępstwa określonego w art. 90 ustawy z dnia 7
lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), jeżeli powierzył ich
wykonywanie bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosi się to w równym
stopniu do sytuacji, w której inwestor powierzył rozbiórkę obiektu budowlanego, gdy wymagała
ona pozwolenia właściwego organu.
Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2001 r. I KZP 1/01
Odpowiedzialność karna na podstawie art. 90 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. - Prawo budowlane (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) nie jest uzależniona
od tego, czy w trakcie wykonywania robót budowlanych zostało wydane przez właściwy organ
postanowienie o wstrzymaniu tych robót, lecz od tego, czy były one wykonywane bez
wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia.
Wykonanie robót budowlanych niezgodnie z prawem prowadzi również do odpowiedzialności
zawodowej. Zgodnie, bowiem z art. 95 Pb odpowiedzialności zawodowej w budownictwie
podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które:
1. dopuściły się występków lub wykroczeń, określonych ustawą;
2. zostały ukarane w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji technicznych w
budownictwie;
3. wskutek rażących błędów lub zaniedbań, spowodowały zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,
bezpieczeństwa mienia lub środowiska albo znaczne szkody materialne;
4. nie spełniają lub spełniają niedbale swoje obowiązki;
5. uchylają się od podjęcia nadzoru autorskiego lub wykonują niedbale obowiązki wynikające z
pełnienia tego nadzoru.
34