UCHWAŁA NR K/08

Uchwała Nr 5.84.2016
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Warszawie
z dnia 23 lutego 2016 roku
w sprawie: wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie uznania za nieważną w
części Uchwały Nr 268/2016 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 25 stycznia
2016 r. w sprawie dokonania zmian w Uchwale Budżetowej na 2016 rok
Na podstawie art. 12 ust 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 7
października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 z
późn. zm.) –
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwala, co następuje:
§1
Wszczyna postępowanie nadzorcze w sprawie uznania za nieważną Uchwały Nr 268/2016
Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 25 stycznia 2016r. w sprawie dokonania zmian w
Uchwale Budżetowej na 2016 rok w części, tj.:
1. Paragrafu 7 część II. Uchwały w zakresie wyrazów:
 „1. Zaciągnięcia kredytu krótkoterminowego, odnawialnego w rachunku bieżącym na
pokrycie przejściowego deficytu budżetowego do wysokości 50.000.000 zł”
z powodu istotnego naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 91 ust 1 i art. 212
ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r.,
poz. 885 ze zm.),
2. Paragrafu 7 część II. Uchwały w zakresie wyrazów:
 „5. Dokonywania z zastrzeżeniem zdania drugiego, zmian w planie wydatków budżetu,
w ramach działu klasyfikacji budżetowej, polegających na przenoszeniu wydatków
majątkowych na wydatki bieżące lub wydatków bieżących na majątkowe, jak również
między samymi wydatkami majątkowymi - z wyjątkiem wydatków majątkowych
ujętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej oraz zmian zakresu zadań inwestycyjnych
przyjętych przez Radę Miejską w uchwale budżetowej (tj. bez możliwości wprowadzenia
nowych zadań czy rezygnacji z wykonania przyjętych zadań). Upoważnienie obejmuje
zmiany do wysokości 2.000.000 zł – w przypadku zadania inwestycyjnego i 1.000.000 zł
– w przypadku zakupu inwestycyjnego.”
z powodu istotnego naruszenia art. 258 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 231 ust. 1 i art. 232
ustawy o finansach publicznych.
§2
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wzywa Radę Miejską w Radomiu
do naprawienia we własnym zakresie nieprawidłowości określonych w § 1 w terminie do
dnia 18 marca 2016 roku.
1
§3
W przypadku nie usunięcia przez Radę Miejską w Radomiu nieprawidłowości wskazanych
w § 1 uchwały w terminie określonym w § 2, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Warszawie na posiedzeniu w dniu 22 marca 2016 roku, podejmie rozstrzygnięcie
nadzorcze w trybie art.12 ust. 2-3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.
Uzasadnienie
W dniu 28 stycznia 2016 roku wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Warszawie Uchwała Nr 268/2016 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 25 stycznia 2016 roku
w sprawie dokonania zmian w Uchwale Budżetowej na 2016 rok.
Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych,
przedmiotowa uchwała podlega nadzorowi Izby.
W wyniku analizy przedmiotowej ustawy, Kolegium Izby ustaliło, iż:
Ad.1. W Paragrafie 7 część I. badanej uchwały, Rada Miejska w Radomiu nadała nowe
brzmienie § 2 Uchwały Budżetowej, w tym ustaliła limit zobowiązań do zaciągnięcia
kredytów i pożyczek na sfinansowanie przejściowego deficytu w kwocie 50.000.000 zł.
Jednocześnie w Paragrafie 7 część II. badanej Uchwały Rada nadała nowe brzmienie § 7
Uchwały Budżetowej, w tym upoważniła Prezydenta Miasta Radomia do zaciągnięcia
kredytu krótkoterminowego, odnawialnego w rachunku bieżącym na pokrycie
przejściowego deficytu budżetowego do wysokości 50.000.000 zł.
Upoważnienie powyższe zostało udzielone na podstawie art. 212 ust. 2 pkt 1 ustawy o
finansach publicznych, w myśl którego w uchwale budżetowej organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do: „zaciągania kredytów i pożyczek
oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art.90. Z
zapisu art. 89 ust. 1 wynika, iż „jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać
kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na pokrycie występującego w ciągu
roku deficytu jednostki samorządu terytorialnego”. Należy mieć także na względzie zapis
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d ustawy o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym do
wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach
majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących ustalania
maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez
wójta/prezydenta w roku budżetowym.
Tak więc do kompetencji rady należy ustalenie maksymalnej wysokości czyli
określenie kwoty do której wójt/prezydent mogą zaciągać powyższe zobowiązania. Z
pewnością natomiast nie należy do kompetencji rady decydowanie o formie tych
zobowiązań. Decyzja w tym względzie należy do organu wykonawczego. Treść
upoważnienia udzielonego Prezydentowi Miasta Radomia pozostaje zatem w
sprzeczności z cytowanym przepisem art. 89 ust. 1. Jednocześnie należy podkreślić, że
dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie pewnych kwestii w sposób
odmienny niż w ustawie jest sprzeczne z prawem. Obowiązujące przepisy prawa nie dają
2
organom stanowiącym uprawnień do modyfikowania przepisów ustawowych.
Modyfikacja może bowiem prowadzić do zmiany intencji ustawodawcy.
Pogląd taki jest również prezentowany w orzecznictwie administracyjnym.
W wyroku NSA z dnia 25.03.2003r., (II SA/Wr 2572/02) sąd jasno wskazał, że narusza
powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie
przez gminę raz jeszcze tego, co zostało zamieszczone w źródle powszechnie
obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt
wykonawczy niższego rzędu, co jest możliwe tylko w granicach wyraźnie przewidzianego
upoważnienia ustawowego. Ponadto w przypadku zaciągania kredytów i pożyczek oraz
emisji obligacji na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu ma
zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W powyższym przepisie
wyraźnie jest mowa o tym, że suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z
wyemitowanych papierów wartościowych, wymienionych w art. 89 ust. 1, nie może
przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej. Skoro zatem w uchwale
budżetowej została określona kwota limitu kredytów i pożyczek zaciąganych na pokrycie
przejściowego kredytu, to nie mogą wystąpić zapisy mówiące o kredycie odnawialnym,
którego nie przewidują przepisy ustawy o finansach publicznych. Z tych względów
Kolegium Izby uznało, iż Paragraf 7 część II. badanej Uchwały w zakresie przedmiotowego
upoważnienia w sposób istotny narusza art. 89 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 91 ust. 1
i art. 212 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.
Kolegium Izby nie podziela zatem poglądu, że określony w uchwale budżetowej
limit zobowiązań zaciąganych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego
przejściowego deficytu budżetu jest limitem odnawialnym, co oznacza, że limit ten jest
wyczerpany z chwilą zaciągnięcia tego zobowiązania, jednakże po jego spłacie w ciągu
tego samego roku budżetowego następuje odnowienie tego limitu w celu pokrycia
ewentualnie kolejnych przejściowych deficytów budżetu.
Ad.2. W Paragrafie 7 część II. badanej Uchwały, Rada nadała nowe brzmienie § 7 Uchwały
Budżetowej, w tym upoważniła Prezydenta Miasta do „Dokonywania z zastrzeżeniem
zdania drugiego, zmian w planie wydatków budżetu w ramach działu klasyfikacji
budżetowej, polegających na przenoszeniu wydatków majątkowych na wydatki bieżące
lub wydatków bieżących na majątkowe, jak również między wydatkami majątkowymi z wyjątkiem wydatków majątkowych ujętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej oraz
zmian zakresu zadań inwestycyjnych przyjętych przez Radę Miejską w uchwale
budżetowej (tj. bez możliwości wprowadzenia nowych zadań czy rezygnacji z wykonania
przyjętych zadań). Upoważnienie obejmuje zmiany do wysokości 2.000.000 zł –
w przypadku zadania inwestycyjnego i 1.000.000 zł – w przypadku zakupu
inwestycyjnego.” Upoważnienie zostało udzielone na postawie art. 258 ust. 1 pkt 1
ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym „Organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do: dokonywania innych zmian
w planie wydatków niż określone w art. 257 z wyłączeniem przeniesień wydatków między
działami.
3
Zgodnie z art. 257 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w toku
wykonywania budżetu prezydent miasta może dokonywać zmian w planie dochodów
i wydatków budżetu miasta, polegających na zmianach planu wydatków miasta w ramach
działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia
i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej.
Ponadto, Kolegium Izby ustaliło, że:
 w uchwale Nr 250/2015 rady Miasta Radomia z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie
Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Miasta Radomia na lata 2016 – 2035 w
załączniku Nr 2 stanowiącym wykaz przedsięwzięć są ujęte przedsięwzięcia
finansowane z wydatków bieżących budżetu w roku 2016 w łącznej kwocie 5 339 205 zł
oraz przedsięwzięcia finansowane z wydatków majątkowych budżetu w roku 2016 w
łącznej kwocie 49 400 907 zł,
 w uchwale Nr 251/2013 z dnia 21 grudnia 2015 r. stanowiącej uchwałę budżetową na
2016 rok w tabeli nr 3 budżetu stanowiącej „Budżet Miasta Radomia na 2016 rok w
zakresie wydatków majątkowych” określono wydatki na zadania inwestycyjne
jednoroczne i wieloletnie oraz na zakupy inwestycyjne.
Analiza treści upoważnienia udzielonego przez Radę Prezydentowi, prowadzi do
stwierdzenia, że zapisy w części dotyczącej ograniczenia kompetencji Prezydenta do
dokonywania wskazanych zmian w planie wydatków ujętych w Wieloletniej Prognozie
Finansowej poprzez wyłączenie z nich tylko wydatków majątkowych, pozostaje w
sprzeczności z art. 231 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W myśl tego przepisu
„Zmiana kwot wydatków na realizację przedsięwzięć może nastąpić w wyniku podjęcia
uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres
wykonywania lub wstrzymującej wykonywanie przedsięwzięcia”. Z treści art. 226 ust. 3 i 4
ustawy o finansach publicznych wynika, że przedsięwzięcia mogą stanowić zarówno
wydatki bieżące jak i majątkowe. Tak więc stosownie do powyższych przepisów, zmiany
kwot wydatków zarówno majątkowych jak i bieżących dotyczących przedsięwzięć, zostały
zastrzeżone dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Wskazuje na to
także treść art. 232 ustawy o finansach publicznych, który z zakresu kompetencji zarządu
do dokonywania zmian w wieloletniej prognozie finansowej wyłącza zmiany kwot
wydatków na przedsięwzięcia. Tymczasem z upoważnienia udzielonego Prezydentowi
zostały wyłączone tylko wydatki majątkowe ujęte w Wieloletniej Prognozie Finansowej.
Tym samym upoważnienie obejmowałoby zmiany w zakresie wydatków bieżących
dotyczących przedsięwzięć, do czego Rada nie była uprawniona.
A zatem Kolegium Izby nie podziela poglądu, że zakres ustawowego upoważnienia
dla organu wykonawczego j.s.t. do dokonywania zmian planu wydatków bieżących
budżetu w związku z zawartym w art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych
zastrzeżeniem „…o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej …” nie obejmuje zgodnie z
art. 231 i art. 232 ustawy o finansach publicznych zmian kwot wydatków bieżących
budżetu przeznaczonych na finansowanie przedsięwzięć określonych w uchwale w
sprawie wieloletniej prognozy finansowej j.s.t.
4
W tej sytuacji zdaniem organu nadzoru Paragraf 7 część II. badanej Uchwały w
zakresie przedmiotowego upoważnienia w istotny sposób narusza art. 258 ust. 1 pkt 1 w
związku z art. 231 ust. 1 i art. 232 ustawy o finansach publicznych.
Mając na uwadze powyższe, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie
orzekło jak w sentencji uchwały.
Przewodniczący
Wojciech Tarnowski
5