Instytucja pomocy społecznej jako narzędzie kontroli

Piotr Raźniewski
INSTYTUCJA POMOCY SPOŁECZNEJ JAKO NARZĘDZIE
KONTROLI SPOŁECZNEJ
Streszczenie
Transformacja gospodarki centralnie sterowanej w kierunku wolnorynkowej
w znaczącym stopniu zachwiała istniejącymi systemami wartości. Dotychczasowe narzędzia wykorzystywane do transmisji kulturowej — rozumianej tutaj jako upowszechnianie preferowanych norm i wartości — a prowadzące do utrwalania kontroli społecznej,
przestały istnieć (np. dotychczasowe struktury partyjne) lub stały się z punktu widzenia zakładanych celów niewydolne (np. media). Jednym z narzędzi jakie nowoczesne
państwo stosuje do kontrolowania swoich obywateli jest instytucja pomocy społecznej.
Należy jednak zauważyć, że skuteczność działań realizowanych w imię idei „przywracania” do społeczeństwa jest niska — zwraca się uwagę na niewydolność systemów
biurokratycznych, których immanentne cechy uniemożliwiają/utrudniają osiągnięcie
zakładanych celów (szczególnie w polskich realiach), akcentowane jest również znaczenie przechwytywania instytucji publicznych do realizacji prywatnych celów. Celem
autora jest zwrócenie uwagi na to, że głównymi odbiorcami propagowanych przez instytucje publiczne, w tym pomoc społeczną, kierunków światopoglądowej poprawności,
nie są nominalni beneficjenci systemu pomocy, ale społeczeństwo jako całość.
Institution of Social Care as a Tool of Social Control
Abstract
Transformation of centrally controlled economy towards free market economy
has considerably shaken the existing systems of values. The hitherto tools employed for
cultural transmission — here understood as spreading of preferred norms and values
— leading to the strengthening of social control, either ceased to exist (e.g. the hitherto
party structures) or have become malfunctioning from the point of view of the assumed
70
Piotr Raźniewski
goals (e.g. mass media). One of the tools being used by contemporary state to control
its citizens is institution of social care. It should be noted, however, that effectiveness of
activities undertaken in the name of the idea of readjustment to life in society, is low —
what’s being pointed out is malfunctioning of bureaucratic systems, whose immanent
features make it impossible/difficult to achieve the assumed goals (especially in Polish
reality) as well as the importance of intercepting public institutions for private purposes.
The author aims at drawing attention to the fact that main recipients of the worldview
correctness directions propagated by public institutions, including social care, are not
nominal beneficiaries of social care system but the society as a whole.
Zawarta w tytule myśl wymaga doprecyzowania, nie jest bowiem
celem tej pracy mierzenie się z całym spektrum problematyki mieszczącej się w pojęciu planowanej zmiany społecznej oraz kontroli społecznej. Poświęcona jest pewnemu szczególnemu przypadkowi interwencji społecznej, którego efekty są, zdaniem autora, ukryte za podwójną zasłoną niejawności.
System kapitalistyczny a pomoc społeczna
Jedną z konsekwencji obserwowanej od początków lat 90-tych
głębokiej zmiany systemowej była zmiana struktury interesów poszczególnych aktorów życia publicznego w Polsce. Wzmiankowane
zjawiska mogą przybierać formę zróżnicowanych procesów: destrukcji pewnych interesów, walki o przeniesienie starych interesów w nową
rzeczywistość, wyłanianie się nowych interesów oraz ich dekompozycję
i rekompozycję (W. Wesołowski 1995, s. 7). Oczywiście nie są to procesy przebiegające bez wywoływania konfliktów, a nawet walki między
poszczególnymi aktorami życia społecznego, a przede wszystkim publicznego. Zasadniczą osią opisywanego przełomu było przejście od
gospodarki opartej na własności państwowej i planowaniu do gospodarki opartej na własności prywatnej i mechanizmach rynku. Należy jednocześnie zauważyć, że dla części społeczeństwa nagła zmiana
ustroju spowodowała pojawienie się uczucia „normatywnej pustki”
(E. Wnuk-Lipiński 2005, s. 208) — bowiem istotny dla wielu punkt
odniesienia, jakim była obecność określonego systemu politycznego,
nagle zniknął. Na jego miejsce pojawił się natomiast nowy, najczęściej
nieznany w swoim realnym wymiarze (bądź przesadnie zmitologizowany) system kapitalistyczny. W znacznej mierze przebieg procesów,
Instytucja pomocy społecznej jako narzędzie kontroli społecznej
71
którym podlegało transformujące się społeczeństwo był wypadkową
mechanizmów dostosowawczych, uruchomionych przez poszczególnych aktorów życia społecznego (zarówno indywidualnych jak i zbiorowych) oraz narzuconych odgórnie regulacji (a właściwie deregulacji)
wprowadzanych w sferze gospodarki i polityki, w imię idei państwa kapitalistycznego.
Prowadzenie działalności gospodarczej jest często traktowane jako gra o sumie zerowej, żeby ktoś wygrał — czyli osiągnął zysk, ktoś
musi przegrać, czyli ponieść stratę. Jednakże wbudowana w system kapitalistyczny zasada zdrowego egoizmu, nie powoduje, że jest on przez
to zły, czy amoralny (R. B., jr., Hawkins 1994, s. 9). Jeżeli bowiem
elementem natury ludzkiej jest instynkt racjonalnej zachłanności, to
należy tym instynktom — chciwości — pozwolić rozwijać się, aby —
tak jak twierdzili Mandewille i Smith — rynek przemienił te prywatne
przywary w publiczne cnoty (P. H. Dembiński 2001).
Przedstawione sposoby rozumienia działalności gospodarczej,
eksponujące egoistyczne aspekty działalności ekonomicznej wywodzone jakoby z natury ludzkiej, są bliskie filozoficznym poglądom Thomasa Hobbesa. Zgodnie z jego koncepcją człowiek jest istotą zdolną
wyłącznie do realizacji egoistycznych pragnień i celów, dbającą tylko o własne potrzeby i interesy (T. Hobbes 1954, s. 150). Ten model
działania przeniesiony w sferę aktywności ekonomicznej, określany
bywa mianem „wilczego kapitalizmu”, w którym najistotniejszą rolę
odgrywa dążenie do zysku, będące podstawowym bodźcem wszelkich
zachowań gospodarczych.
Nie jest to oczywiście ani pełna ani jedyna z możliwych interpretacja wizji systemu kapitalistycznego, ale można jednak stwierdzić,
że na początku lat 90-tych XX w. podjęto próbę wdrożenia na terenie Polski takiej właśnie jego wersji. Pomimo rozprzestrzeniającego
się, wraz z ogólnoświatowym kryzysem ekonomicznym, zwątpienia
w dalszą wydolność modelu kapitalistycznego, decyzje podejmowane
na najwyższych szczeblach władz politycznych i gospodarczych nadal
podlegają logice kapitalistycznej w wydaniu neoklasycznym.
Należy odnotować, że również obecnie trwa intensywna debata,
jaką prowadzą między sobą zwolennicy różnych doktryn ideologicznych, którym odpowiadają poszczególne modele polityki społecznej —
od liberalnego, poprzez korporacyjny aż do instytucjonalno-redystrybucyjnego. Jednak przy całej różnorodności systemów polityczno-go-
72
Piotr Raźniewski
spodarczych zmieniających się na przestrzeni wieków, uwzględniając
także znaczenie różnego typu wartości związanych ze sferą instytucji
gospodarki, można zauważyć, że jedną z konstytutywnych cech gospodarki kapitalistycznej jest niestabilność systemu, związana z nieustanną rywalizacją w walce konkurencyjnej. W opozycji do tego stanu są
więc podejmowane przez różnego typu instytucje próby przeciwstawiania się owym zjawiskom, zwłaszcza przez regulacje prawne i odgórne
zarządzenia, oraz instytucjonalną zabudowę obszarów podwyższonego ryzyka.
Jakkolwiek w laboratoryjnej wersji kapitalizmu nie ma miejsca
na podejmowanie interwencji społecznych przez państwo, to jednak
rozwiązywanie problemów socjalnych i społecznych pełni znaczącą
rolę w funkcjonowaniu wielu spośród współczesnych państw. Można oczywiście stwierdzić, że zmienił się kapitalizm, albo, że właściwie
w swojej ortodoksyjnej wersji nigdy nie istniał, można jednak zgodnie
z klasycznym, ekonomicznym podejściem maksymalizacji użyteczności i oczekiwań (F. H. Knight 1921, za: V. Georgellis, H. J. Wall, 2000,
s. 388) zastanowić się, jakie są finansowe, jak i pozaekonomiczne korzyści płynące z istniejącego stanu rzeczy. W związku z tym należy
tutaj uwzględnić wzajemne oddziaływanie różnych płaszczyzn: gospodarczych, społecznych, politycznych i kulturowych. Nie sposób bowiem
mówić o procesie gospodarowania bez uwzględnienia struktury nawyków myślowych, powszechnie uznanych reguł i zasad postępowania.
Relacja między sferą gospodarki i struktury społecznej jest wzajemna, a funkcjonowanie instytucji gospodarki regulują także czynniki
nieekonomiczne (P. D. Reynolds, 1991, s. 30–79). Celem niniejszego opracowania jest próba zinterpretowania jednej z ról, jaką w systemie kapitalistycznym pełni zinstytucjonalizowany system pomocy
społecznej.
Kapitalizm z ludzką twarzą — interwencja społeczna
Interwencje podejmowane na rzecz bezpieczeństwa socjalnego,
stanowiące zasadniczy składnik funkcjonowania opiekuńczego państwa dobrobytu, dają się — co wielokrotnie już zauważano — interpretować jako narzędzie służące kontroli społecznej (D. Eribon 2005,
Instytucja pomocy społecznej jako narzędzie kontroli społecznej
73
s. 110; L. Niklas 1998). Podział na funkcje jawne — rozwiązywanie
problemów, jak i ukryte — narzędzie kontroli części populacji, jest
w socjologii uznawany raczej bez większych zastrzeżeń. Oprócz więc
celów deklaratywnych, szczytnych i godnych propagowania, państwo
przejmując na siebie rolę instytucji odpowiedzialnej za redystrybucję środków finansowych wypełnia zadania, które choć nie są jasno
wyartykułowane, mogą być co najmniej równie ważne dla funkcjonowania określonego społeczeństwa. Jednak, nawet jeżeli cel ukryty
potraktujemy jako rzeczywiście priorytetowy, to zasadniczym błędem
byłoby niedostrzeganie, iż opracowywane z wielkim mozołem wszelkiego typu polityki społeczne mają również wymiar użyteczny, zgodny
z deklarowanymi funkcjami państwa dobrobytu.
Golinowska, charakteryzując stan polskiej polityki społecznej
twierdzi, że: dotychczasowy rozwój polityki społecznej w Polsce nie
ujawnił trwałych cech, które świadczyłyby, że zmierza ona ku jakiemuś
wyznaczonemu modelowi teoretyczno-ideologicznemu, czy kształtuje
jednoznacznie zdefiniowany model własny (S. Golinowska, M. Boni
[red.] 2006, s. 23). Zauważyć można jednak, że współcześnie następuje rozwój tzw. aktywnej polityki społecznej, która ma polegać na
stymulowaniu w społeczeństwie odruchów samopomocowych i samoorganizujących. Wymogiem staje się aktywność osób korzystających
z wsparcia opieki społecznej, polegająca na dążeniu do usamodzielnienia się (M. Rymsza 2003). Dodatkowo współczesne instrumenty
wsparcia socjalnego w coraz większym stopniu bazują na zasadzie warunkowości — otrzymasz wsparcie, jeśli spełnisz określone wymogi,
jeśli nie — wsparcie będzie o wiele mniejsze. Polityka aktywizacji staje
się polityką wsparcia w zamian za ograniczenie wolności (A. Karwacki 2008).
Definiowanie systemu pomocy społecznej, jego roli, perspektyw
oraz celów nadal trwa — co więcej, jak zauważa K. W. Frieske, demokratyczna polityka społeczna powinna opierać się postulatom spójności i konsekwencji i nie bardzo wiadomo, dlaczego miałaby ona być
racjonalna, wszak jej zaplecze stanowi polityczny — więc chwiejny
i wielce dynamiczny — consensus i kompromis zawsze otwarty na kolejne negocjacje (J. Dzierzgowski, K. W. Frieske 2008) — i, jak można
domniemywać, zawierający znaczenia wykraczające poza oficjalny zestaw celów i założeń, którymi publiczna interwencja ma się kierować
(przynajmniej w sposób deklaratywny).
74
Piotr Raźniewski
Dlaczego system pomocy społecznej zawodzi?
Frieske wyróżnia trzy typy miar służących do określenia sukcesu
programów społecznej interwencji: administracyjne, instytucjonalne
i merytoryczne (K. W. Frieske 2004a). Ponieważ w wymiarze praktycznym, w większości przypadków, oprócz środków przeznaczanych
na potrzeby beneficjenta ostatecznego, programy te uwzględniają wydatki na kadrę obsługującą program — często są to przedstawiciele
lokalnej władzy, to nawet jeżeli cel merytoryczny został prawidłowo
określony, jego osiągnięcie lokuje się na końcu wymienionej listy.
Zdaniem autora sukces instytucjonalny nie jest tożsamy z sukcesem
funkcjonalnym, a okoliczności sprzyjające pierwszemu niekoniecznie
są warunkami sprzyjającymi drugiemu. Programy reintegracji społecznej budowane są najczęściej w warunkach zawieszonych chwilowo
reguł obowiązujących w otwartym, rynkowym społeczeństwie i dopóty, dopóki reguły te są zawieszone uczestnikom programów udaje się
utrzymywanie więzi z ich szerszym, społecznym otoczeniem. Jednakże
z chwilą wyczerpania się możliwości dalszego wspierania indywidualnej czy rodzinnej samodzielności okazywało się, że „sukces” jest iluzoryczny: sytuacja wracała do stanu wyjściowego. Mówiąc najkrócej,
oznacza to, że jednym z kluczowych warunków funkcjonalnego sukcesu programów społecznej reintegracji jest ciągłość wsparcia, jakiego
te programy udzielają swoim uczestnikom, a do zupełnie wyjątkowych
wypada zaliczyć te przypadki, w których programy były zdolne do trwałego wbudowania w szersze społeczeństwo swoich uczestników i do ich
trwałego usamodzielnienia (K. W. Frieske 2004b).
Niewydolność służb publicznych w zwalczaniu nędzy bywa tłumaczona na wiele różnych sposobów — wskazuje się na niedostatki
kadrowe instytucji, akcentując fakt, że pracują w nich ludzie albo
nieodpowiednio wykształceni, albo nie uświadamiający sobie natury
problemów, które próbują rozwiązać, lub podejrzliwi w stosunku do
nich. Brak wymiernych sukcesów w walce z problemami społecznymi
często określany jest w kategorii marnotrawstwa publicznych środków,
wskazuje się na nieudolność machiny urzędniczej, niezainteresowanej
osiągnięciem zakładanych celów a jedynie zapewnieniem sobie źródła
finansowania.
Z drugiej strony trudno jest znaleźć skuteczne metody rozwiązywania problemów ludzi zwanych „wykluczonymi” skoro, niejako z de-
Instytucja pomocy społecznej jako narzędzie kontroli społecznej
75
finicji są oni obojętni wobec bieżącego życia społecznego. Są świadomi, że społeczeństwo ich nie potrzebuje, co objawia się lekceważeniem norm i wartości oficjalnego społeczeństwa (R. Dahrendorf
1993). Konsekwencją przyjmowania takich postaw jest bez wątpienia
niski poziom samoorganizacji zbiorowości zajmującej najniższe szczeble na drabinie hierarchii społecznej — beneficjenci systemu pomocy
społecznej nie dysponują kapitałem społecznym i finansowym, niezbędnym do zorganizowania rozruchów społecznych na szerszą skalę.
Nie chodzi tutaj oczywiście o podważanie sensu idei pomagania
„ludziom znajdującym się w potrzebie”, a jedynie o wskazanie, jak
skromne są efekty mobilizacji potężnego aparatu służb publicznych
i ogromnych środków finansowych. Uzasadnieniem tej sytuacji jest
nie tyle konieczność wspierania coraz większej rzeszy osób wymagających pomocy, co wymóg zaspokajania rosnących potrzeb i apetytów
przedstawicieli systemu obsługującego zinstytucjonalizowaną pomoc
społeczną?
Beneficjenci systemu pomocy społecznej
Funkcje pomocy społecznej postrzegane są przede wszystkim
w kontekście grup, zbiorowości społecznych będących adresatem realizowanych przez instytucje pomocowe działań. Można zadać pytanie,
czy wszyscy rzeczywiści beneficjenci pomocy społecznej są prawidłowo
zidentyfikowani? Może ono wydawać się bezzasadne — przecież programy pomocowe ściśle określają adresatów, ku którym skierowane
jest określone działanie. Opracowane są szczegółowe procedury mające zagwarantować szczelność systemu, uniemożliwić przeznaczanie
środków na inne cele niż pomoc społeczna. Oczywiście zdarzają się patologie i nadużycia, ale nie im poświęcona jest niniejsza praca. W celu
prawidłowej identyfikacji beneficjentów pomocy społecznej szczególną uwagę należy zwrócić na „system” pomocy społecznej, na który
składają się różnego typu instytucje i organizacje, oraz ich personel.
To oni przygotowują i wdrażają działania zgodne z wyznaczonymi w ramach różnego typu „polityk społecznych” założeniami. Różnego typu
lokalne zespoły realizują programy pomocowe, uzyskując z tego tytułu
określone dochody (na poziomie dostosowanym do ich pozycji, a nie
do statusu „docelowych” beneficjentów). Ocena efektywności prze-
76
Piotr Raźniewski
prowadzonych działań najczęściej dokonywana jest w obrębie tych samych środowisk (zmieniają się programy, a wykonawcy i kontrolujący
zamieniają się miejscami). Szerokie międzyinstytucjonalne powiązania powodują, że w proces, na różnych jego etapach, zaangażowani
są przedstawiciele wielu środowisk — władza lokalna, przedsiębiorcy,
kadra nauczycielska, przedstawiciele wolnych zawodów oraz media.
Ze strony szeroko pojmowanych środowisk liberalnych padają zarzuty, że redystrybucja środków finansowych przez administrację państwową nie prowadzi do wyrównywania różnic międzyklasowych, lecz
odbywa się wewnątrz poszczególnych grup dochodów — jedni ubodzy
muszą łożyć na innych ubogich (M. N. Rothbard 2004, s. 211). Stwierdzono nawet, że efektem realizowanych interwencji bywa cementowanie istniejących różnic klasowych, a największe korzyści z funkcjonowania państwa opiekuńczego czerpią warstwy średnie (T. Scharf 2005,
s. 68).
Wymownym przykładem zjawiska, o którym tutaj mowa, jest realizacja projektów w ramach Europejskich Funduszy Strukturalnych.
Oto kilka wytycznych, jakie przekazywane są w trakcie szkoleń i kursów poświęconych tematyce pisania projektów w ramach Sektorowego
Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich:
• Projekty EFS nie muszą być efektywne ekonomicznie — koszty
niemerytoryczne (czyli niezwiązane bezpośrednio z tym, co otrzymuje beneficjent) mogą sięgać 50% wartości całego projektu;
• Opracowana na potrzeby szkoleniowe symulacja określała, iż komercyjny koszt przykładowego przedsięwzięcia był pięciokrotnie
niższy od kosztu wyliczonego na potrzeby EFS;
• Bardzo ważna jest tzw. procedura „malowania projektu” — polegająca na dołączaniu sformułowań i terminów preferowanych
przez instytucje zlecające — sedno projektu może polegać na
czymś innym, ale do opisu należy włączyć sformułowania mówiące o „równouprawnieniu kobiet i mężczyzn”, „walce z wykluczeniem społecznym” itp.
• Zawarte w wymaganiach określających sposób realizacji projektu
rozwiązania, umożliwiają traktowanie programów pomocowych
jako sposobu na subsydiowanie szerokiej rzeszy pracowników instytucji zaangażowanych w realizację projektów EFS — chodzi
o możliwość zakupu na własny użytek sprzętu, oprogramowania,
finansowanie wszelkiego typu szkoleń i kursów (niekoniecznie
Instytucja pomocy społecznej jako narzędzie kontroli społecznej
77
bezpośrednio związanych z tematyką projektu — np. kurs zaawansowanego kierowcy) itd. itp.
• Określone zostało w przybliżeniu, że na każde 500 tys. zł projektu, do administracyjnej obsługi realizowanego przedsięwzięcia
potrzebne jest zatrudnienie pracownika na pełny etat;
• „Schodkowa” struktura instytucji realizujących poszczególne
projekty — wystarczy wygrać, potem zlecić podwykonawcy i konsumować określony przez siebie udział w transferowanych środkach finansowych.
To oczywiście tylko kilka przykładów, nie wszystkie programy interwencji społecznych dysponują sutym wsparciem pieniądza unijnego. Jednakże nawet w kontekście hasła głoszącego konieczność zapewnienia warunków pracy „na przyzwoitym poziomie” zauważyć można
jakie znaczenie dla szeregu najemnych specjalistów ma zaangażowanie w sferę pomocy społecznej.
Wymiar materialny to tylko jeden z aspektów omawianego zjawiska. Dodatkowo można postawić następującą tezę — zaangażowanie
w przygotowywanie i wdrażanie programów pomocy społecznej powoduje, iż jednostki przyswajają sobie propagowane sposoby postrzegania rzeczywistości i przekazują je dalej, do „ostatecznych odbiorców”
— jawnych beneficjentów systemu pomocy społecznej (którzy jednakże najczęściej ten przekaz odrzucają). W efekcie, system opieki
społecznej staje się narzędziem do implementowania zmian nie tyle
wśród docelowych beneficjentów, ale wśród kadry urzędniczo-naukowej, pełniącej oficjalnie role wykonawczo-zarządcze.
Uwarunkowania biurokratyczne — piasek w trybach machiny
Do głównych słabości modelu biurokratycznego należy to, że
specjalizacja stwarza konflikty między jednostkami organizacyjnymi.
Zwolennicy daleko posuniętego gospodarczego liberalizmu twierdzą,
że ciasny kaftan biurokratycznej organizacji paraliżuje inicjatywę jednostki, organizacja biurokratyczna oznacza stagnację i zachowanie
przestarzałych metod (L. Mises 1997). Zjawisko wyuczonej bezradności ma źródła strukturalne; aby działanie organizacji biurokratycznych
było efektywne, konieczna jest niezawodność reakcji i rygorystyczne posłuszeństwo wobec przepisów. Struktura biurokratyczna wywie-
78
Piotr Raźniewski
ra nieustanną presję, by podporządkować się obowiązującym regułom. Aby instytucja mogła osiągnąć wysoki stopień niezawodności
zachowań, niezbędne jest wykształcenie wysokiego poziomu konformizmu jednostek wobec wzorów działania. Długotrwałe poddawanie
jednostki owej presji może spowodować przeniesienie uczuć z celów (wartości) organizacji na pojedyncze szczegóły zachowań określonych w przepisach. Taki do nich stosunek powoduje, iż zostają one
przekształcone w wartości niezależne, bez odniesienia do zespołu celów, utrudnia to szybkie przystosowanie do specyficznych warunków,
nieprzewidzianych przez tych, którzy zredagowali ogólne przepisy.
Te same elementy, które zazwyczaj sprzyjają efektywności działania,
w szczególnych wypadkach wywołują skutek odwrotny — przepisy nabierają z czasem znaczenia symbolicznego a nie czysto utylitarnego
(R. K. Merton, 1982, s. 257). Dyscyplina jest wtedy postrzegana nie
jako środek lecz jako zasadnicza wartość w organizacyjnym życiu biurokraty.
Charakterystyczne dla instytucji publicznych organizacje mechaniczne, czyli systemy biurokratyczne z hierarchicznym łańcuchem zależności służbowych i jasno określonymi pionowymi kanałami przepływu informacji, w których praca jest anonimowa, a odpowiedzialność ogranicza się do wykonania konkretnego zadania, nie są przystosowane do radzenia sobie ze zmiennymi wymaganiami (T. Burns,
G. M. Stalker 1966). Organizacje tego typu nadają się do stabilnych systemów, które nie poddawane są oddziaływaniu gwałtownej
zmiany.
W konsekwencji zbiurokratyzowany system nie radzi sobie z pojawiającymi się wyzwaniami, a koncentruje na drobiazgowo przestrzeganych rytuałach urzędniczej poprawności — środki zostają skonsumowane, problemy pozostają nierozwiązane, a trwanie systemu postrzegane jest w kategorii listka figowego, którym zasłaniają się decydenci
deklarując, że w danym roku z budżetu na pomoc społeczną przeznaczona została określona kwota.
Pojawiają się także interpretacje wskazujące na wykształcanie się
w ramach pomocy społecznej mechanizmów tworzenia działań pozornych, przejawiających się w różnych płaszczyznach funkcjonowania
instytucji (J. Lutyński 1996, za: D. Trawkowska 2007, s. 6–7).
• mechanizm organizacyjno-decyzyjny — w instytucji pomocy społecznej wiele decyzji dotyczących warsztatu pracy zapada na
Instytucja pomocy społecznej jako narzędzie kontroli społecznej
79
wyższych szczeblach. Działania pozorne wynikają z niemożności
i/lub nieumiejętności podejmowania decyzji dotyczących własnego warsztatu pracy. Pracownicy nie mają wpływu na obsadę stanowisk kierowniczych w kluczowych dla rozwoju pracy socjalnej
działach, co traktują jako przyczynę rozpowszechniania działań
pozornych w pomocy społecznej i w pracy socjalnej;
• mechanizm aksjologiczny — praca socjalna to powszechnie uznana wartość, bez względu na to, co pod tym wieloznacznym pojęciem rozumieją pracownicy socjalni i ich zwierzchnicy oraz partnerzy. Problemy społeczne są tak duże, że instytucje nie są w stanie ich rozwiązać a jednak poczuwają się do takiego obowiązku. Uruchamiane są wtedy działania pozorne — „na papierze”
udziela się pomocy ludziom potrzebującym, jednak tak naprawdę
głównymi beneficjentami są roszczeniowi klienci, którzy wyspecjalizowali się w zdobywaniu środków na utrzymanie;
• mechanizm obowiązkowego wykonawstwa nieżyciowych rozporządzeń — zostaje uruchomiony wówczas, gdy zaistnieje potrzeba
podejmowania rzeczy niewykonalnych lub niepotrzebnych, w sytuacji, gdy nie dysponujemy odpowiednim czasem lub środkami
na wykonanie danego zadania. Działania takie kończą się na formalnościach. Nierealne, ale przyjmowane w instytucji pomocy
społecznej jako dopuszczalne, obciążenie pracą owocuje fałszywymi działaniami — pozorowaną pracą socjalną. Brak rzeczywistej kontroli osiągnięć oraz monitoringu stopnia realizacji zakładanych celów ze strony decydentów prowadzi do zwiększenia
zakresu pozornych działań w pomocy społecznej;
• mechanizm rzekomo-pragmatyczny — ma miejsce wówczas, gdy
„czynniki” decydujące nie mogą lub nie chcą rozwiązać jakiegoś
ważnego dla społeczności problemu (mechanizm ten objawia się
np. wprowadzaniem „oszczędności”, które w rzeczywistości uniemożliwiają osiągnięcie założonych celów).
Zaprezentowane tutaj argumenty zdają się podważać sensowność
funkcjonowania instytucji pomocy społecznej w obecnym jej kształcie.
Należy jednakże zauważyć, że powyższa interpretacja z zamierzenia
koncentrowała się na wadach istniejącego systemu. Uwypuklone zostały problemy związane z realizacją celów jawnych, deklarowanych.
Na potrzeby niniejszej pracy przyjęte zostało, że system pomocy społecznej realizuje także cele ukryte.
80
Piotr Raźniewski
Symboliczny wymiar kontroli społecznej
Przydatne będzie tutaj odwołanie się do koncepcji przemocy symbolicznej Bourdieu, w myśl której każda wymiana językowa zawiera
teoretyczną możliwość aktu władzy lub walki o tę władzę i to tym
bardziej, jeśli w tę wymianę zaangażowane są podmioty zajmujące
asymetryczne pozycje w dystrybucji określonego kapitału. Gra toczy
się o dużą stawkę tj. o sprawowanie władzy symbolicznej, którą Bourdieu określa jako moc tworzenia tego, co jest dane za pomocą samego
głoszenia, moc oddziaływania na świat przez kształtowanie wyobrażeń o nim (P. Bourdieu, L. J. D. Wacqant 2001, s. 131). Należy więc
dostrzec władzę, jaką mają nad nami mechanizmy językowe, którym
nieświadomie ulegamy, bowiem wpływają na nasz obraz świata (E. Pieciul-Karmińska 2007). Publiczny język opisu rzeczywistości dostarcza
odbiorcom wzorów dla ich własnych opisów. Język stabilizuje nasze
wyobrażenia o świecie, często wyręczając nas także w refleksji nad
doznawaną rzeczywistością (J. Bralczyk 2003, s. 118).
Proces ten znajduje swoje odbicie w terminologii, jaka stosowana jest na potrzeby wszelkiego rodzaju programów realizowanych
w ramach polityki społecznej — np. do uzyskana realnego wpływu
na podejmowane w centrum decyzje niezbędne jest posługiwanie się
językiem zrozumiałym dla jego reprezentantów (co oznacza nie tylko dobór słownictwa ale także odniesienia do wartości zrozumiałych
i akceptowanych w owym centrum). Dlatego, jak wskazuje Etzioni, konieczne jest uwzględnienie w analizie co najmniej dwóch, powiązanych
ze sobą obszarów — wymiaru społecznego i politycznego (A. Etzioni
1968) wprowadzania planowanej zmiany społecznej.
W instynkcie panujących (czy to jednostek, czy to stanów) leży
popieranie i wyróżnianie cnót, na których podstawie podlegający są
potulni i oddani (F. Nietzsche 2003, s. 104). Język władzy jest narzędziem szczególnie podatnym na przekształcenia i zmiany. Odwołując
się do Austina można stwierdzić, że lokacyjny, illokucyjny i perlokucyjny aspekt mowy są w tym przypadku bardzo mocno powiązane.
Rządzący wypowiadając się stwierdzają pewien stan rzeczywistości, ale
również kształtują punkt widzenia odbiorców komunikatu, nierzadko
mają ambicję formowania w ten sposób rzeczywistości (J. L. Austin
1993). Demokratyczny model dyskursu politycznego i publicznego,
choć szczyci się swoim pluralizmem, nie jest wolny od ogólnych me-
Instytucja pomocy społecznej jako narzędzie kontroli społecznej
81
chanizmów wytwarzania sfery pozoru, tak w sferze organizacji i zarządzania, jak i w sferze odniesień aksjologicznych. Tak sformułowane stanowisko opiera się na założeniu, że zdolność kształtowania
praktyk dyskursowych, oraz wynikająca z tego hegemonia określonych poglądów w społeczeństwie, jest cechą społeczną niezbywalną
(K. Biały 2007).
W krytycznej teorii społecznej wskazuje się, że kanałem przekazu
są nie tylko media, ale cały aparat ideologiczny — kościół, szkolnictwo,
rodzina i system wychowawczy, partie polityczne, instytucje kulturalne
— nadający odpowiedni z punktu widzenia grup dominujących kierunek socjalizacji. Instytucje mają charakter historyczny i służą kontroli,
kontrolują ludzkie postępowanie przez sam fakt swego istnienia, narzucając z góry wzory postępowania (P. L. Berger, T. Luckmann 1983,
za: J. Kwaśniewski 2005, s. 97).
Ideologiczny aparat państwa działa przede wszystkim przez ideologię, dopiero potem przez represję. Są to ważne instrumenty, które
pozwalają klasie dominującej na wypracowanie consensusu, którego
efektem jest zaakceptowanie przez większość społeczeństwa istniejącego status quo w odniesieniu do typu sprawowanej władzy (S. Krzemień-Ojak 1983, s. 235), aparat znakowy odsyła do aparatu ideologicznego i odwrotnie (J. Wasilewski 2006).
Asymetria pozycji nadawcy i odbiorcy komunikatu może być ustanawiana w zależności od oddziaływania legislacyjnego i egzekucyjnego. Pierwszy, to kreacja dyskursu i jego reguł. Władza wynikająca
z takiej działalności jest najczęściej efektem komunikacji masowej, oddziałującej na mniejsze zbiorowości (nazywane również sterowaniem
społecznym). Drugi rodzaj oddziaływania wynika z realizacji posiadanej władzy; władza ta zawarta jest w statusie, prawach, konwencjach
czy organizacji grupowej, a zwłaszcza w rolach społecznych. Obydwa
typy władzy — kreowania dyskursu i instrumentalna przenikają się
wzajemnie (A. Gramsci 1961).
Na przykład, zdaniem Frieske, swoista pułapka pojawia się przed
próbami rozwiązania problemu napięć między naciskiem na demokrację i na legitymizowanie podejmowanych w niej decyzji racjami
uzgadnianymi w merytokratycznych establishmentach. Mówiąc najkrócej, nic bardziej komfortowego, niż demonstrowanie, że nie ma
zasadniczych rozbieżności pomiędzy tym, co skłonni są akceptować
obywatele jako element swojego codziennego doświadczenia i tym,
82
Piotr Raźniewski
do czego przekonują eksperci (K. W. Frieske 2008, s. 19–41). Podejście takie oznaczałoby, że budowana frazeologia ma być/jest odpowiedzią na istniejące już, podzielane schematy myślenia, czy — jak
mówi Wasilewski — dominujące dyskursy. Byłby to swoisty ekspercki
populizm przekładający się niewątpliwie na szereg profitów będących
konsekwencją uzyskanego dużego poparcia społecznego.
Nieco dalej w swoich interpretacjach idzie Andrzej Zybertowicz, który powołuje się na koncepcję Adama Podgóreckiego określającą typy kontroli obecnej w praktyce społecznej (A. Zybertowicz
2009, s. 155). Spośród wymienionych w pierwotnej wersji trzech typów kontroli — pierwotnej, wtórnej i trzeciego stopnia, Zybertowicz
-wskazując na ostatni typ — którego istotą jest to, że traktuje on
istniejące już środki kontroli społecznej jako elementy, które mogą
być wykorzystane do uzyskiwania rezultatów aktualnie zdefiniowanych przez tych, którzy są w stanie w danym momencie, środkami
dwóch pierwszych typów zawładnąć — stwierdza, że należy badać zjawisko nieformalnych, zorganizowanych grup interesu przejmujących
skrytą kontrolę nad zasobami publicznymi, zwłaszcza nad instytucjami sformalizowanej kontroli społecznej. Kontrola społeczna trzeciego
stopnia pojawia się jako wyraz organizacyjnych umiejętności grup interesów, które mogą być określone mianem koalicji redystrybucyjnych
(M. Olson 1982), które wywierając wpływ na regulacyjne możliwości,
jakie posiadają instytucje polityczne, dokonują niejawnych transferów
publicznych na swoją rzecz. Podobny wydźwięk posiadają zjawiska
opisywane kategorią elite capture lub regulatory capture i state capture, polegające na tym, że nieuprawnione podmioty prywatne skrycie
przejmują kontrolę nad formalnymi instytucjami publicznymi, by koszem interesu publicznego transferować zasoby publiczne. Funkcjonowanie instytucji (w tym wypadku: pomocy społecznej) to działania
pozorne, które mają ukryć rzeczywisty cel, jakim jest prywatna korzyść niejawnie działających grup i jednostek. Jedną z zasadniczych
kwestii jest niejawność prowadzonych działań, które ukrywane są najczęściej za pomocą prospołecznej frazeologii oraz manipulacji informacją (przede wszystkim za pomocą mediów).
Należy jednakże zadać sobie pytanie, kto jest odbiorcą tak spreparowanego przekazu? Do kogo skierowane są pojęcia nadużywane
wręcz we wszelkiego rodzaju programach realizowanych w ramach
polityki społecznej (bez względu na to, czy są tylko narzędziem pro-
Instytucja pomocy społecznej jako narzędzie kontroli społecznej
83
pagandy czy też oddają rzeczywiste cele ich propagatorów), takie
jak:
• wykluczenie społeczne
• marginalizacja społeczna
• aktywizacja zawodowa
• elastyczne formy zatrudniania
• mobilność pracowników
• podnoszenie kwalifikacji
• innowacyjność
• ekonomia społeczna
• społeczeństwo informacyjne
• integracja społeczna i zawodowa.
Z kolei np. priorytety EFS określone są w następujący sposób:
• inicjatywy ukierunkowane na pobudzenie świadomości środowisk
lokalnych i ich zaangażowanie w działania prozatrudnieniowe,
przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, wspierające rozwój
przedsiębiorczości oraz podnoszące poziom wykształcenia mieszkańców obszarów wiejskich
• działania informacyjno-promocyjne, szkoleniowe, doradcze podnoszące świadomość mieszkańców obszarów wiejskich w zakresie
korzyści płynących z aktywnych postaw środowisk lokalnych
• wsparcie działalności oddolnych inicjatyw lokalnych oraz paktów
w zakresie przedsięwzięć ukierunkowanych na wzrost zatrudnienia, spójności społecznej, rozwój przedsiębiorczości oraz podnoszenie kwalifikacji mieszkańców obszarów wiejskich poprzez
aktywizację społeczności lokalnych.
Trudno oczekiwać, że beneficjenci pomocy społecznej będą w stanie zrozumieć, a co więcej zaakceptować taki język. Oczywiście, nie
wszystkie te pojęcia są eufemizmami, wiele z nich wykorzystywanych
jest w debacie na płaszczyźnie naukowej. Jednakże wykraczając poza
obszar zarezerwowany dla dyskusji naukowej, sformułowania te stały
się ładnie brzmiącymi hasłami zniekształcającymi obraz opisywanej
rzeczywistości. Deformacja ta polega przede wszystkim na złagodzeniu wrażenia, jakie powstałoby, gdyby posłużyć się bardziej dosadną
terminologią.
Należy postawić zasadnicze pytanie, kto jest celem dla tak rozumianej symbolicznej władzy? Stwierdzono już wcześniej, że zasoby społeczne kierowane są w kanały sformalizowanego systemu re-
84
Piotr Raźniewski
dystrybucji raczej dla zaspokajania potrzeb personelu obsługującego
przepływ środków, tworzonego przez przedstawicieli zróżnicowanych
instytucji, często nie związanych bezpośrednio z publicznymi instytucjami pomocy społecznej, nie zaś dla potrzeb tzw. ostatecznych beneficjentów, czy też klientów pomocy społecznej. Należy więc oczekiwać, że owa „inwestycja” ma jakiś określony cel — przepływ środków
obudowany jest określonym aparatem pojęciowym, który dzięki temu
propagowany jest wśród ogółu społeczeństwa. Możliwe jest to dzięki
zaangażowaniu w realizację zadań z zakresu pomocy społecznej przedstawicieli zróżnicowanych, opiniotwórczych środowisk i grup takich
jak media, władza lokalna, przedstawiciele nauki i instytucji edukacyjnych oraz religijnych.
Podsumowanie — mechanizmy sprawowania kontroli społecznej
Wszelkiego typu pomoc społeczna, planowana zmiana społeczna,
interwencje społeczne zawierają w sobie element kontroli społecznej.
W realizowanych przez administrację rządową i samorządową projektach można doszukać się o wiele więcej słów „kluczy”, a raczej
wytrychów, które propagowane są tak usilnie, że zdarza im się zgubić
znaczeniową zawartość. Bardzo ogólne definicje umożliwiają zakwalifikowanie niemal każdego typu działania do danej kategorii.
Kontrola społeczna jest z założenia zjawiskiem powiązanym
z określonymi celami. Dla ich osiągnięcia wprowadzane są różne typy
sankcji, które mają zapewnić optymalny stan identyfikacji jednostek
z regułami kulturowymi. Jakiż więc cel przyświecać miałby wskazanym
powyżej prawidłowościom?
Omawianej tutaj kwestii nie da się raczej sprowadzić do płaszczyzny „ręcznego sterowania”, bądź wyrachowanej manipulacji, trzeba
jednak zauważyć, że poszczególni uczestnicy życia zbiorowego realizują własne interesy — stąd pytanie, o tych którzy korzystają najwięcej, w wymiarze materialnym, jednocześnie wykorzystując system do
utrwalania, reprodukcji w obrębie własnej zbiorowości, (grupy, klasy)
systemów wartości i norm sprzyjających pełniejszej integracji omawianej grupy.
Niklas Luhmann zwrócił uwagę na zjawisko samolegitymizacji
podsystemów i systemu jako całości, będących konsekwencją zjawisk
Instytucja pomocy społecznej jako narzędzie kontroli społecznej
85
zachodzących w ramach nowoczesnych państw bezpieczeństwa socjalnego; istniejący podział na politykę, administrację oraz publiczność
prowadzi do tego, że „polityka określa programowe, organizacyjne,
personalne przesłanki decyzji administracyjnych. Administracja wydaje decyzje, które wiążą publiczność. Publiczność z kolei wybiera
polityków” (N. Luhmann 1998/1989, s. 160–161). Jednym z aspektów
realizowanych działań jest konieczność rozszerzania oddziaływania
na grupy, które mogłyby delegitymizować system. W tym celu wszyscy
członkowie społeczeństwa obejmowani są skutkami działania poszczególnych systemów funkcjonalnych (N. Luhmann, 1994, s. 36), w tym
także projektów realizowanych w ramach pomocy społecznej.
Z powyższych spostrzeżeń można wysnuć wniosek, że aparat ideologiczny nakierowany jest raczej na potrzeby najsilniejszych formacji,
obecnych w strukturze społeczeństwa, w celu osiągnięcia większego
poziomu integracji — poszczególni aktorzy nagradzani są za głoszenie idei, które są najbliższe tym sferom i najłatwiej wśród nich się
upowszechniają (gdyż z punktu widzenia tych zbiorowości wydają się
słuszne, przekonywujące, racjonalne itd.). Zdaniem Petera L. Bergera i Thomasa Luckmanna uprawomocnienie ładu społecznego, norm
społecznych, to proces instytucjonalizowania jego symbolicznych uzasadnień i racjonalizacji (P. L. Berger, T. Luckmann 1983, za: J. Kwaśniewski 2005, s. 82). Owo uprawomocnienie wyjaśnia porządek instytucjonalny, przypisując jego zobiektywizowanym znaczeniem ważność poznawczą, a odbywa się na czterech poziomach, z których dwa
ostatnie — trzeci, zawierający teorie, z których pomocą, na podstawie zróżnicowanego poziomu wiedzy, uprawomocniana jest instytucjonalna sfera życia zbiorowego i czwarty, który tworzą uniwersa symboliczne, będące kompleksami tradycji teoretycznych, integrującymi
różne obszary znaczenia i ujmującymi porządek instytucjonalny jako
symboliczną całość, zdają się zawierać w sobie zjawiska przytoczone
i omówione w niniejszym tekście.
Bibliografia
Austin J. L. (1993), Mówienie i poznawanie: rozprawy i wykłady filozoficzne.
Warszawa: WN PWN.
Berger P., Luckmann T. (1983), Społeczne tworzenie rzeczywistości. Warszawa.
86
Piotr Raźniewski
Biały K. (2007), Nowy porządek dyskursu — na przykładzie języka szkolnictwa
wyższego w Polsce, „Tekstualia” 4 (11).
Bourdieu P., Wacqant L. J. D. (2001), Zaproszenie do socjologii refleksyjnej.
Warszawa.
Bralczyk J. (2003), O języku polskiej polityki lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Warszawa.
Burns T., Stalker G. M. (1966), The Management of Innovation. London.
Dahrendorf R. (1993), Nowoczesny konflikt społeczny. Warszawa.
Dembiński P. H. (2001), Globalizacja — wyzwanie i szansa, w: Globalizacja,
J. Klich (red.). Kraków: ISS.
Dider Eribon (2005), Michel Foucault — biografia. Warszawa.
Dzierzgowski J., Frieske K. W. (2008), „Polityka Społeczna”, nr 3 (408).
Etzioni A. (1968), The Active Society, A Theory of Societal and Political Processes. New York: The Free Press.
Frieske K. W. (2008), Społeczna marginalność jako koszt systemowy, w: Wykluczeni. Wymiar społeczny, materialny i etniczny, M. Jarosz (red.). Warszawa:
ISP PAN.
Frieske K. W. (red.) (2004), Utopie inkluzji — warnki sukcesu programów re-integracji społecznej. Warszawa: IPiSS.
Georgellis V., Wall H. J. (2000), What makes region entrepreneurial? Evidence
from Britain. Springer-Verlag, The Annals of Regional Science.
Golinowska S., Boni M. (red.) (2006), Nowe dylematy polityki społecznej, Raporty CASE, nr 65/2006.
Gramsci A. (1961), Pisma wybrane. Warszawa.
Hawkins R. B., jr. (1994), Słowo wstępne, w: Kultura przedsiębiorczości, B. Berger (red.). Warszawa: Oficyna literacka „Rój”.
Hobbes T. (1954), Lewiatan, czyli materia, forma i władza państwa kościelnego
i świeckiego. Warszawa: PWN.
Karwacki A. (2008), Konsumpcja wyrzeczeń? Wzoru i uwarunkowania konsumpcji w życiu osób o ograniczonych kapitałach, w: Co nas łączy co nas
dzieli, J. Mucha, E. Narkiewicz-Niedbalec, M. Zielińska (red.). Zielona
Góra.
Knight F. H. (1921), Risk, uncertainty, and profit. New York: Houghton Miffin.
Krzemień-Ojak S. (1983), Antonio Gramsci. Filozofia. Teoria kultury. Estetyka.
Warszawa: PWN.
Kwaśniewski J. (2005), Źródła prawomocności porządku normatywnego, w:
Normatywność współczesnej Polski, J. Kwaśniewski (red.). Warszawa.
Luhmann N. (1988/1989), Samolegitymizacja państwa, „Colloquia Communia”, 6/1.
Luhmann N. (1994), Teoria polityczna państwa bezpieczeństwa socjalnego. Warszawa.
Instytucja pomocy społecznej jako narzędzie kontroli społecznej
87
Lutyński J. (1996), Działania pozorne, w: Wokół problemów działania społecznego. Wybór tekstów i przykładów projektów działania, E. Marynowicz-Hetka, J. Piekarski. Warszawa: BPS. Interart.
Merton R. K. (1982), Teoria socjologiczna i struktura społeczna. Warszawa.
Mises L. (1997), Biurokracja. Lublin.
Nietzsche F. (2003), Wola mocy. Próba przemiany wszelkich wartości. Kraków.
Olson M. (1982), The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation and Social Rigidities. New Haven: Yale University Press.
Pieciul-Karmińska E. (2007), „Niezbędnik Inteligenta”, 12/2007.
Reynolds P. D., Sociology and Entrepreneurship: Concepts and Contributions,
„Entrepreneurship Theory and Practice”, Winter 1991.
Rothbard M. N. (2004), O nową wolność. Manifest libertariański. Warszawa.
Rymsza M. (2003), Aktywna polityka społeczna w teorii i praktyce, w: W stronę
aktywnej polityki społecznej, M. Rymsza, T. Kaźmierczak (red.). Warszawa: ISP.
Scharf T. (2005), Polityka społeczna w Wielkiej Brytanii: od ustawy o ubogich do
„Trzeciej Drogi”, w: Państwo Socjalne w Europie. Historia — Rozwój —
Perspektywy, K. Kraus, T. Geisen (red.). Toruń.
Trawkowska D. (2007), Działania pozorne w pomocy społecznej. Przypadek
(i przypadłość) pracy socjalnej, „Problemy Polityki Społecznej”, nr 10.
Wasilewski J. (2006), Retoryka dominacji. Warszawa: Wydawnictwo Trio.
Wesołowski W. (1995), Niszczenie i tworzenie interesów w procesie systemowej
transformacji, „Kultura i Społeczeństwo”, nr 2.
Wnuk-Lipiński E. (2005), Socjologia życia publicznego. Warszawa: Scholar.
Zybertowicz A. (2009), Kontrola społeczna trzeciego stopnia, w: Idee naukowe
Adama Podgóreckiego, J. Kwaśniewski, J. Winczorek (red.). Warszawa.