SPRAWA BRONIOWSKI p. POLSCE (Skarga nr 31443/96) WYROK

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA
SPRAWA BRONIOWSKI p. POLSCE
(Skarga nr 31443/96)
WYROK
(UGODA)
STRASBOURG
28 września 2005 r.
Wyrok jest prawomocny, ale może być poddany poprawkom redakcyjnym.
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
1
W sprawie Broniowski p. Polsce,
Europejski Trybunał Praw Człowieka zasiadając jako Wielka Izba
składająca się z:
Pan L. WILDHABER, Przewodniczący,
Pan J.-P. COSTA,
Pan G. RESS,
Pan Nicolas BRATZA,
Pani E. PALM,
Pan L. CAFLISCH,
Pani V. STRÁŽNICKÁ,
Pan V. BUTKEVYCH,
Pan B.M. ZUPANČIČ,
Pan J. HEDIGAN,
Pan M. PELLONPÄÄ,
Pani H.S. GREVE,
Pan A.B. BAKA,
Pan R. MARUSTE,
Pan M. UGREKHELIDZE,
Pan S. PAVLOVSCHI,
Pan L. GARLICKI, sędziowie,
oraz Pana P.J. MAHONEY, Kanclerz.
Obradując na posiedzeniu zamkniętym 19 września 2005 r.
Wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w tym dniu:
POSTĘPOWANIE
1. Sprawa wywodzi się ze skargi (nr 31443/96) przeciwko
Rzeczypospolitej Polskiej wniesionej 12 marca 1996 r. do Europejskiej
Komisji Praw Człowieka („Komisja”) na podstawie dawnego art. 25
Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
(„Konwencja”) przez polskiego obywatela – pana Jerzego Broniowskiego
(„Skarżący”). W postępowaniu przed Komisją Skarżący początkowo
występował pod inicjałami J. B., a następnie zgodził się na ujawnienie
swojego nazwiska.
2. Skarżący, któremu przyznano pomoc prawną, był reprezentowany
przez pana Z. Cichonia, adwokata praktykującego w Krakowie oraz pana W.
Hermelińskiego, adwokata praktykującego w Warszawie. Polski Rząd
(„Rząd”) był reprezentowany przez pełnomocnika pana J. Wołąsiewicza z
Ministerstwa Spraw Zagranicznych.
2
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
3. W wyroku z 22 czerwca 2004 r. (“wyrok główny”) Trybunał (Wielka
Izba) stwierdził, że doszło do naruszenia artykułu 1 Protokołu 1 do
Kowencji. Trybunał uznał, że naruszenie wywodzi się z systemowego
problemu związanego z nieprawidłowym funkcjonowaniem polskiego
ustawodawstwa i praktyki, spowodowanego zaniechaniem ustanowienia
skutecznego mechanizmu realizacji „prawa zaliczania” osób uprawnionych do
ekwiwalentu za mienie zabużańskie (zob. trzeci paragraf sentencji wyroku
głównego), w konsekwencji czego nie tylko Skarżący w swoim
indywidualnym przypadku, ale cała grupa osób była i nadal jest pozbawiona
możliwości spokojnego korzystania z mienia (zob. Broniowski p. Polsce
[WI], nr 31443/96, ECHR 2004-V, § 189).
W związku z tym, Trybunał uznał, że pozwane państwo winno, poprzez
stosowne środki prawne oraz praktyki administracyjne, zapewnić realizację
wymienionego wyżej prawa majątkowego w stosunku do pozostałych osób
uprawnionych do ekwiwalentu za mienie zabużańskie, albo przyznać im w
zamian równorzędne zadośćuczynienie, zgodnie z zasadami ochrony praw
własnościowych wynikającymi z art. 1 Protokołu nr 1 (zob. czwarty paragraf
sentencji wyroku głównego).
Odnośnie kwestii przyznania skarżącemu świadczenia za jakiekolwiek
szkody materialne i niematerialne wynikające ze stwierdzonego w niniejszej
sprawie naruszenia, Trybunał uznał, że kwestia zastosowania art. 41 nie jest
jeszcze gotowa do rozstrzygnięcia i wobec tego pozostawił wymienioną wyżej
kwestię do późniejszego rozpoznania w całości zwracając się do Rządu i
Skarżącego o przedłożenie, w terminie sześciu miesięcy od daty zawiadomienia o wyroku, pism procesowych w tej kwestii, a w szczególności o poinformowanie Trybunału o ewentualnym porozumieniu ugodowym (zob. paragraf 5 sentencji wyroku). W szczególności w odniesieniu do artykułu 41 Trybunał uznał, że kwestię tę należy rozstrzygnąć nie tylko mając na uwadze
ewentualne porozumienie ugodowe jakie może zostać zawarte pomiędzy pozwanym Rządem i Skarżącym, ale też biorąc pod uwagę indywidualne lub
ogólne środki, jakie mogą zostać podjęte przez pozwane państwo w trakcie
wykonania wyroku. Do czasu wprowadzenia w życie stosownych środków o
charakterze ogólnym, Trybunał odracza rozpatrywanie skarg mających swe
źródło w tej samej ogólnej przyczynie (zob. Broniowski, cytowany powyżej,
§ 198).
Ostatecznie, Trybunał przyznał skarżącemu 12.000 euro w odniesieniu
do kosztów i wydatków poniesionych do ówczesnego momentu
postępowania przed Trybunałem.
4. W powyżej wymienionym terminie sześciu miesięcy strony
przedstawiły swoje obserwacje co do przyznania w niniejszej sprawie
zadośćuczynienia w oparciu o artykuł 41. Rząd przedstawił obserwacje 31
stycznia 2005 r. Obserwacje skarżącego dotarły do Kancelarii Trybunału 14
lutego 2005 r.
5. Dnia 7 marca 2005 r. po wymianie pism procesowych stron, Rząd
zwrócił się do Kancelarii o pomoc w negocjacjach pomiędzy stronami,
których celem byłoby osiągnięcie porozumienia ugodowego w niniejszej
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
3
sprawie. W tym samym czasie Rząd przedstawił pisemną propozycję takiej
ugody.
6. Zgodnie z instrukcjami Przewodniczącego Wielkiej Izby,
przedstawiciele Kancelarii przeprowadzili spotkania ze stronami w
Warszawie w dniach 23 i 24 czerwca 2005 r. Tego ostatniego dnia, strony,
mając na uwadze m.in. postępy w pracach polskiego Parlamentu nad nową
ustawą regulującą uprawnienia zabużańskie, postanowiły, że negocjacje
ugodowe powinny być odroczone do czasu oczekiwanego uchwalenia w
najbliższej przyszłości nowej ustawy (zob. paragrafy 12 i 13 poniżej).
7. Dnia 26 lipca 2005 r. Rząd poinformował Trybunał, że nowa ustawa
regulująca tzw. uprawnienia zabużańskie została uchwalona przez
Parlament 8 lipca 2005 r. (zob. także 13 poniżej). Rząd zwrócił się do
Trybunału o podjęcie negocjacji ugodowych.
8. Na zakończenie drugiej tury negocjacji ugodowych w
przeprowadzonych w Warszawie w dniach 5 i 6 września 2005 r., strony
podpisały ugodę, której tekst zawarty jest poniżej w części wyroku
dotyczącej “Prawa” (zob. paragraf 31 poniżej).
FAKTY
9. Skarżący, pan Jerzy Broniowski, urodził się w 1944 r. i mieszka w
Wieliczce, w Polsce.
I. NOWE WYDARZENIA, KTÓRE NASTĄPIŁY PO WYDANIU
WYROKU GŁÓWNEGO
10. Dnia 15 grudnia 2004 r., na wniosek z 30 stycznia 2004 r. złożony
przez
grupę
członków
polskiego
Parlamentu,
kwestionujący
konstytucyjność niektórych przepisów ustawy z 12 grudnia 2003 r. o
zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania
wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości
pozostawionych poza obecnymi granicami Państwa Polskiego) (“Ustawa z
grudnia 2003 r.”) (zob. także Broniowski cytowany powyżej, §§ 37-38 i
120), Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne m.in. przepisy
nakładające ilościowe ograniczenia na „prawo zaliczenia”, a mianowicie art.
3 ust. 2, który ustalił limit 15% wyjściowej wartości nieruchomości
zabużańskiej jako górny pułap wysokości należnego prawa, ale nie więcej
niż 50.000 zł oraz art. 2 ust. 4, który wyłączał z zakresu stosowania
mechanizmu kompensacji działającego w oparciu o tę ustawę osoby, które,
jak Skarżący, otrzymały jakąś rekompensatę na mocy uprzednio
obowiązujących przepisów.
11. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zaczął obowiązywać 27 grudnia
2004 r., tzn. od daty jego publikacji w Dzienniku Ustaw, z wyłączeniem
4
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
jego części odnoszącej się do art. 3 ust. 2, odnośnie którego Trybunał
orzekł, że będzie on uchylony 30 kwietnia 2005 r.
12. Dnia 2 marca 2005 r. Rząd przedłożył Parlamentowi projekt ustawy
o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości
poza obecnymi granicami państwa polskiego. Projekt proponował, by
maksymalna wysokość rekompensaty dla osób uprawnionych do
ekwiwalentu za mienie zabużańskie wynosiła 15% wartości początkowej
nieruchomości zabużańskiej. Zaproponowano, by „prawo zaliczenia” mogło
być realizowane w dwóch formach, zależnie od woli uprawnionego: albo,
jak było to uprzednio poprzez procedurę przetargów albo w formie płatności
gotówkowej, która byłaby realizowana ze specjalnego funduszu
rekompensacyjnego.
Pierwsze czytanie projektu odbyło się 15 kwietnia 2005 r., po czym
projekt ustawy został przekazany do sejmowej Komisji Skarbu. W trakcie
dyskusji, które miały miejsce w maju i czerwcu 2005 r. wielu deputowanych
krytykowało limit 15% i sugerowało, by w celu zapewnienia zgodności w
wyrokiem głównym Trybunału strasburskiego zapadłym w niniejszej
sprawie, poziom rekompensaty został podniesiony.
13. Dnia 8 lipca 2005 r. Sejm (niższa izba polskiego Parlamentu)
uchwalił Ustawę o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia
nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego (“ustawa z
lipca 2005 r.”). Ustawowy limit rekompensat za mienie zabużańskie został
określony na poziomie 20%. Ustawa została przyjęta przez Senat (wyższa
izba polskiego Parlamentu) 21 lipca 2005 r. i podpisana przez Prezydenta
RP 15 sierpnia 2005 r. wejdzie w życie 7 października 2005 r., tj. 30 dni od
daty publikacji w Dzienniku Ustaw.
II. WŁAŚCIWE PRAWO KRAJOWE I PRAKTYKA
A. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2004 r.
14. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. był
drugim ważnym wyrokiem w odniesieniu do uprawnień zabużańskich (zob.
także Broniowski, cytowany powyżej, §§ 79-87), zawierającym
wyczerpujące uzasadnienie oraz dogłębną analizę prawnego i społecznego
kontekstu ustaw regulujących uprawnienia do ekwiwalentu za mienie
zabużańskie z punktu widzenia m.in. zasady rządów prawa i
sprawiedliwości społecznej (artykuł 2 Konstytucji), zakazu wywłaszczenia
bez odszkodowania (artykuł 21), proporcjonalności (artykuł 31), równości
wobec prawa (artykuł 32) i ochrony własności (artykuł 64).
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
5
15. Odnośnie zróżnicowania pomiędzy osobami uprawnionymi do
ekwiwalentu za mienie zabużańskie wprowadzonego artykułem 2 ust. 4
ustawy z grudnia 2003 r. (zob. także Broniowski, cytowany powyżej, §§
115, 119 i 186), Trybunał Konstytucyjny uznał, m.in.:
„Pozbawienie przez kontrolowany przepis art. 2 ust. 4 ustawy prawa do zaliczenia osób,
które na podstawie odrębnych przepisów nabyły na własność lub w użytkowanie
wieczyste nieruchomości o wartości niższej niż wartość przyznanego prawa zaliczenia
(a tym samym zrealizowały prawo do zaliczenia jedynie częściowo), ... godzi, w
pierwszej kolejności, w konstytucyjną zasadę równej dla wszystkich ochrony praw
majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji), ... w zasadę równości statuowaną w art. 32 ust.
1 i 2. Powoduje także dyskryminację osób, które przed wejściem w życie ustawy z 12
grudnia 2003 r. podjęły działania prowadzące do urzeczywistnienia swego prawa do
zaliczenia. Takie unormowanie uznać trzeba za społecznie niesprawiedliwe i
podważające zasadę zaufania obywateli do państwa (a zatem niezgodne z art. 2
Konstytucji)”
16. Odnośnie ustawowych limitów 15% i 50.000 zł określonych w
artykule 3 ust. 2 ustawy z grudnia 2003 r. (zob. także Broniowski, cytowany
powyżej, §§ 116 i 186), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, m.in.:
„Dokonane w art. 3 ust. 2 ustawy o zaliczaniu oraz w art. 53 ust. 3 ustawy o
komercjalizacji i prywatyzacji ograniczenia ilościowe jednolitym dla wszystkich
uprawnionych pułapem 50 000 PLN są nadmierne i społecznie niesprawiedliwe ....
Nadto nieproporcjonalnie ograniczają potwierdzone (zaświadczeniami lub decyzjami
odpowiednich organów administracji) kwotowe parametry determinujące wartość
prawa zaliczenia (wbrew zasadzie ochrony praw słusznie nabytych i zasadzie zaufania
obywateli do państwa – tj. wbrew zasadom wyinterpretowanym przez Trybunał
Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji).
Zastrzeżenia budzi zwłaszcza wprowadzenie sztywnego pułapu kwotowego,
ograniczającego możliwość realizacji prawa zaliczenia do wysokości 50 000 PLN.
Zastosowanie limitu kwotowego w zaskarżonej ustawie należy uznać za
nieodpowiadające ... zasadzie równego traktowania, ujętej w art. 32 Konstytucji. ...
Sztywny limit kwotowy koliduje z zasadą równej dla wszystkich ochrony praw
majątkowych (wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji) ...”
17. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także w następujących słowach
do dopuszczalnych ograniczeń „prawa zaliczenia” oraz rzekomej
dyskryminacji osób posiadających uprawnienia do ekwiwalentu za mienie
zabużańskie:
„Trybunał Konstytucyjny uznaje za dopuszczalną możliwość ustawowego
ograniczenia publicznych praw majątkowych obywateli m. in. ze względu na interes
publiczny ... barierę zdolności realizacyjnych państwa, będącego „dobrem wspólnym”
6
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
(art. 1 Konstytucji), oraz z uwagi na ... wzgląd na zdolność państwa do wywiązania się
z jego podstawowych powinności.
W odniesieniu do ograniczeń procentowych Trybunał Konstytucyjny pragnie
przypomnieć konieczność respektowania przez ustawodawcę wymogów
konstytucyjnych. ... Ich wskazanie i „wyważenie” równowagi pomiędzy ochroną praw
zabużan a możliwościami państwa i chronionymi wartościami konstytucyjnymi
wymaga skrupulatnej i rozważnej decyzji ustawodawcy. ... Ograniczenia te mogą być
motywowane możliwościami realnego wywiązania się państwa i to w nieodległym
czasie, z zobowiązań wobec uprawnionych do kompensacji za mienie zabużańskie.
Ustawodawca winien – przy ewentualnym określaniu ograniczeń – uwzględnić tak
powinności państwa z tytułu innych ważnych dla społeczeństwa funkcji i świadczeń,
respektując zasadę, że „Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym” (art. 1
Konstytucji), jak i fakt sześćdziesięcioletniego oczekiwania na realizację kompensacji
przez tych zabużan, którzy do tej pory nie byli w stanie zrealizować uprawnień z
tytułu kompensacji.
Przyrzeczona kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia
„pomocowego” o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko
odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej
ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami
państwa polskiego. ...
Przyrzeczona 60 lat temu kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia
“pomocowego” dla repatriowanych obywateli, umożliwiającego im ponowny start
życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa
polskiego. Zgodnie z tym, potrzebne jest sformułowanie obowiązków Państwa w
sposób dynamiczny, uwzględniając upływ czasu, oraz należy wykazać się
nadzwyczajną ostrożnością przy stosowaniu instytucji chroniących prawa własności
osób fizycznych w sytuacjach, które powstały w innych warunkach historycznych i
które charakteryzują się odmienną wrażliwością w stosunku do przestrzegania tych
praw.
Trybunał Konstytucyjny pragnie przypomnieć, iż w okresie bezpośrednio
powojennym nie były w żaden sposób kompensowane właścicielom – obywatelom
polskim straty wynikłe w ich mieniu, także nieruchomym, spowodowane konfiskatami
wojennymi. ... Tym samym trudno byłoby przyjąć, iż zabużanie stanowią obecnie
jedyną grupę, której państwo nie zrekompensowało strat mających związek z wojną
rozpoczętą w 1939 r.
Nie uzyskiwali kompensaty równej wartości utraconych majątków właściciele
nieruchomości objętych zasięgiem reformy rolnej (uprawnieni formalnie jedynie do
uzyskania gospodarstwa o areale do pięciu hektarów w innym powiecie). Nie był też
bardzo często wypłacany ekwiwalent (a nawet skromne „zaopatrzenie”) krajowym
właścicielom mienia znacjonalizowanego na podstawie ustawy z 3 stycznia 1946 r. o
nacjonalizacji podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
Nie uzyskali kompensacji właściciele tzw. gruntów warszawskich. ...
Nadto zobowiązania powstałe i potwierdzone, a następnie – zrealizowane do dnia 29
października 1950 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 października
1950 r. o zmianie systemu pieniężnego (Dz. U. Nr 50, poz. 459), byłyby zapewne
poddane oddziaływaniu tej ustawy (a zwłaszcza jej art. 6 i art. 8 ust. 1), polegającemu
na wymianie banknotów bądź przeliczeniu zobowiązań publiczno i prywatno-
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
7
prawnych z dniem 30 października 1950 r. ... Zarzucana przez wnioskodawców
zwłoka państwa w realizacji zobowiązań wobec zabużan uchroniła niektórych z nich
(zwłaszcza w odniesieniu do okresu lat 1949-1950 i wcześniejszego) przed
niekorzystnym oddziaływaniem na ich uprawnienia wskazanych tu regulacji. Przy
uwzględnieniu stanu faktycznego, iż dotychczas zabużanie uzyskiwali kompensacje w
postaci rzeczowej (a nie: pieniężnej), niezasadnym jest zarzut ich dyskryminowania w
porównaniu z innymi podmiotami uprawnionymi z tytułu zobowiązań
publicznoprawnych państwa polskiego z lat 1940...”
B. Ustawa z lipca 2005 r.
18. W oparciu o artykuł 26 ustawy z lipca 2005 r., prawo zaliczenia
przewidziane w innych poprzednich regulacjach ma być rozumiane jako
„prawo do rekompensaty” w oparciu o postanowienia tej ustawy:
19. Artykuł 13 definiuje prawo do rekompensaty w następujący sposób:
1. Prawo do rekompensaty jest realizowane w jednej z następujących form:
1) zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami
Rzeczypospolitej Polskiej na poczet:
a) ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo
b) ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi
Państwa, albo
c) opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych
stanowiących własność Skarbu Państwa i ceny sprzedaży położonych na nich
budynków oraz innych urządzeń lub lokali, albo
d) opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo
własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, o którym
mowa w przepisach odrębnych, albo
2) świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu
Rekompensacyjnego, o którym mowa w art. 16.
2. Zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości.
Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości.
3. W przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3, wysokość zaliczanej kwoty oraz wysokość
świadczenia pieniężnego, o których mowa w ust. 2, pomniejsza się o wartość nabytego
prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego
nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń
albo lokali, przez osoby, o których mowa w art. 2 lub art. 3.”
20. Zgodnie z artykułem 16 Fundusz Rekompensacyjny ma być ustanowiony w celu sfinansowania i zapewniania wypłat świadczeń pieniężnych
dla osób uprawnionych do świadczeń zabużańskich Fundusz będzie finansowany z przychodów ze sprzedaży nieruchomości należących do Zasobu
Własności Rolnej Skarbu Państwa, o łącznej powierzchni nie mniejszej niż
400 000 ha; odsetek z tytułu oprocentowania środków zgromadzonych na
rachunku bankowym oraz pożyczki z budżetu państwa udzielanej w przypadku niedoboru środków w kwocie określonej w ustawie budżetowej.
8
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
C. Środki przewidziane przez Kodeks cywilny
1. Zmiany wprowadzone do Kodeksu cywilnego
21. Dnia 1 września 2004 r. weszła w życie Ustawa o zmianie ustawy –
Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (“Ustawa o zmianie z 2004
r.”). Właściwe poprawki zmieniły zakres odpowiedzialności Skarbu
Państwa na podstawie art. 417 kodeksu cywilnego. Obejmowały one
dodanie nowego artykułu 4171 oraz wprowadzenie odpowiedzialności
Skarbu Państwa za zaniedbanie w wydaniu przepisów, koncepcję znaną jako
“zaniedbanie legislacyjne”.
2. Powództwo cywilne o odszkodowanie za szkody materialne na
podstawie przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej
(a) Artykuły 417 i 4171 Kodeksu cywilnego
22. W brzmieniu mającym zastosowanie do 1 września 2004 r., artykuł
417 § 1, który ustanawiał ogólną zasadę dotyczącą odpowiedzialności
państwa, stanowił:
“1. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez
funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności..”
23. Od 1 września 2004 r. artykuł 417 brzmi, w omawianym zakresie
następująco:
„Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy
wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub
jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z
mocy prawa.”
24. Na podstawie artykułu 5 przepisów przejściowych ustawy
zmieniającej z 2004 r. artykuł 417 w wersji mającej zastosowanie do 1
września 2004 r. ma zastosowanie do wszystkich zdarzeń i stanów
prawnych, które miały miejsce przed tą datą.
25. Artykuł 4171, w omawianym zakresie, brzmi następująco:
„§ 1.Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej
naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności
tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
9
...
§ 3. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy
obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po
stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania
orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
§ 4. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego,
którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, niezgodność z prawem
niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody.”
(b) Orzecznictwo Sądu Najwyższego
26. W wyrokach z 30 czerwca i 6 października 2004 r. dotyczących
dopuszczalności składania przez osoby uprawnione do ekwiwalentu za
mienie zabużańskie pozwów o odszkodowania za szkody materialne na
podstawie przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej, Sąd
Najwyższy potwierdził opinię wyrażoną w pierwszym przełomowym
wyroku dotyczącym tej kwestii, wydanym 21 listopada 2001 r. (zob. także
Broniowski cytowany powyżej, §§ 107-108) i uznał, że Państwo Polskie
ponosi odpowiedzialność za szkody materialne wynikające z niemożności
realizacji „prawa zaliczenia” z powodu wadliwego funkcjonowania
ustawodawstwa regulującego uprawnienia zabużańskie.
Oba wyroki wydane zostały w wyniku rozpatrywania kasacji złożonych
przez osoby uprawnione do ekwiwalentu za mienie zabużańskie, których
roszczenia odszkodowawcze z powodu braku możliwości realizacji „prawa
zaliczenia” zostały oddalone przez sądy pierwszej i drugiej instancji. Sąd
Najwyższy uchylił wyroki sądów odwoławczych i przekazał sprawy do
ponownego rozpoznania.
27. W wyroku z 30 czerwca 2004 r. (sygn. akt IV CK 491/03) wydanym
przez Izbę Cywilną w sprawie E.B i A.C. p. Skarbowi Państwa–
Wojewodzie Pomorskiemu i Ministrowi Finansów, Sąd Najwyższy
stwierdził, że działalność legislacyjna Państwa Polskiego uniemożliwiająca
realne wykonanie zobowiązań zastrzeżonych w umowach republikańskich,
może być uznana za delikt normatywny wyrządzający szkodę osobom
uprawniony do ekwiwalentu za mienie, za którą państwo ponosi
odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie art. 77 sut.1 Konstytucji
(zob. Broniowski cytowany powyżej, § 75) w związku z artykułem 417 k.c.
Sąd uznał, m.in. że:
“… zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jak i Sądu Najwyższego
dopuszczono możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu
Państwa za tzw. bezprawie normatywne ... Przejawia się ono w zaniechaniu wydania
10
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
we właściwym czasie koniecznych – z konstytucyjnego punktu widzenia – regulacji,
skutki którego to zaniechania bezpośrednio naruszają interesy jednostki.
...
…pozwany [Państwo Polskie] z jednej strony wprowadził uregulowania mające
zapewniać rekompensatę za mienie pozostawione na byłych terenach Państwa
Polskiego, a z drugiej strony wydawał akty prawne, które wyłączały lub czyniły
faktycznie pozorną możliwość skorzystania przez uprawnionych z przysługującego im
prawa majątkowego w postaci prawa zaliczania, noszą znamiona zachowania
bezprawnego, pozwalającego na jego zakwalifikowanie jako deliktu normatywnego.
Bezprawność zachowań organów pozwanego, wyraża się więc w tym, że określając
formę i tryb realizacji prawa zaliczania w ramach przysługującej im autonomii
legislacyjnej czyniły w istocie cały ten mechanizm pozornym instrumentem
kompensacji, co doprowadziło do niedopuszczalnej wewnętrznej dysfunkcjonalności
systemu prawnego.
Uwzględnienie roszczenia odszkodowawczego powodów na podstawie stosowanego
bezpośrednio art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wymaga jednak uprzedniego wykazania, że
wystąpiły wszystkie kumulatywne przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, a
więc bezprawność zachowań pozwanego, szkoda poniesiona przez powodów oraz
normalny związek przyczynowy między tymi zdarzeniami. Skarb państwa może
bowiem również ponosić odpowiedzialność na podstawie art. 77 ust. 1 konstytucji RP
za szkodę wyrządzoną w następstwie takiej działalności legislacyjnej organu władzy
publicznej, której wynikiem jest faktyczne pozbawienie lub ograniczenie możliwości
realizacji uprawnień wynikających z innego aktu prawnego, co czyni system prawny w
tym zakresie dysfunkcjonalnym i wewnętrznie sprzecznym.”
28. W trzecim kolejnym wyroku dotyczącym odpowiedzialności państwa
za brak realizacji “prawa zaliczenia” (syg. akt I CK 447/03), wydanym przez
Izbę Cywilną w sprawie A.P. i J.P. p. Skarbowi Państwa– Ministrowi
Skarbu Państwa i Wojewodzie Mazowieckiemu z dnia 6 października
2004r., Sąd Najwyższy stwierdził:
“Przed nowelizacją kodeksu cywilnego, która weszła w życie w dniu 1 września
2004 r. art. 417 k.c. stanowił więc bezpośrednią podstawę prawną do dochodzenia
roszczeń odszkodowawczych za bezprawne akty normatywne usunięte z systemu
prawnego w sposób określony w art. 188 [m.in. uznane za niekonstytucyjne przez
Trybunał Konstytucyjny]. ... W tym stanie rzeczy niedostrzeżenie ... podstawy prawnej
dla roszczenia odszkodowawczego powodów dowodzi naruszenia art. 77 ust. 1
konstytucji w zw. Z art. 417 k.c. w brzmieniu sprzed dnia 1 września 2004 r.
obowiązkiem organów państwa jest nie tylko tworzenie prawnych gwarancji ochrony
praw majątkowych, ale też powstrzymywanie się od takich unormowań, które prawa te
miały ograniczać lub niweczyć. Tymczasem pozwany [Skarb Państwa], jak trafnie
podkreślono w judykaturze, z jednej strony wprowadził unormowania mające
zapewnić rekompensatę za mienie zabużańskie, a z drugiej wydawał akty prawne,
które wyłączyły lub czyniły pozorną możliwość korzystania przez uprawnionych z
przysługującego im prawa zaliczania.
Nie może budzić wątpliwości, że zakwestionowane działania zmniejszyły wartość
prawa zaliczania a obniżenie to jest uszczerbkiem majątkowym objętym pojęciem
szkody. Dla jej wyliczenia konieczne jest porównanie wartości prawa zaliczania przy
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
11
hipotetycznym stanie prawnym wolnym od ewentualnych zaniechań i aktów prawnych
uznanych za wadliwe ze stanem rzeczywistym tj. przy uwzględnieniu zmniejszenia się
zasobu nieruchomości Skarbu Państwa i tym samym wartości prawa zaliczania w
wyniku funkcjonowania w obrocie ustaw do czasu zakwestionowania ich przez
Trybunał konstytucyjny.”
3. Powództwo cywilne o zadośćuczynienie za szkody niematerialne
spowodowane przez naruszenie dóbr osobistych
(a) Artykuł 23 Kodeksu cywilnego
29. Artykuł 23 Kodeksu cywilnego zawiera otwarty katalog tzw. dóbr
osobistych. Przepis ten przewiduje:
“Dobra osobiste człowieka, jak w szczególności zdrowie, wolność, cześć, swoboda
sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji,
nietykalność mieszkania, twórczość naukowa, artystyczna, wynalazcza i
racjonalizatorska, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony
przewidzianej w innych przepisach.
(b) Artykuł 448 Kodeksu cywilnego
30. Na podstawie artykułu 448 osoba, której dobra osobiste zostały
naruszone może domagać się zadośćuczynienia. Przepis ten w omawianym
zakresie brzmi następująco:
„W razie naruszenia dobra osobistego sąd może przyznać temu, czyje dobro
osobiste zostało naruszone, odpowiednią sumę tytułem zadośćuczynienia
pieniężnego za doznaną krzywdę lub na jego żądanie zasądzić odpowiednią sumę
pieniężną na wskazany przez niego cel społeczny ...”
PRAWO
I. UGODA
31. Dnia 6 września 2005 r. strony osiągnęły porozumienie w kwestii
ugody (zob. paragraf 8 powyżej). Ugoda podpisana przez strony w
obecności przedstawicieli Kancelarii Trybunału brzmi następująco:
UGODA W SPRAWIE
Broniowski przeciwko Polsce
12
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
Skarga nr 31443/96
Niniejszy dokument określa warunki ugody zawartej pomiędzy
Rządem Rzeczypospolitej Polskiej („Rządem”) a
Panem Jerzym Broniowskim („skarżącym”)
określanych łącznie jako „strony”, na podstawie Artykułu 38 § 1 (b) Konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności („Konwencja”) i Reguły 62 § 1 Regulaminu
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka („Trybunał”);
Rząd reprezentowany jest przez Agenta Rządu, Pana Jakuba Wołąsiewicza z
Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Skarżącego reprezentują Pan Zbigniew Cichoń i Pan
Wojciech Hermeliński, adwokaci praktykujący odpowiednio w Krakowie i Warszawie.
I. PREAMBUŁA
Mając na uwadze
(a)
wyrok Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydany w niniejszej sprawie z dnia 22 czerwca 2004 r. („wyrok główny”), w którym Trybunał:
-
stwierdził naruszenie prawa do poszanowania własności chronionego przez Artykuł 1 Protokołu 1 do Konwencji;
-
uznał, że naruszenie wynikło z systemowego problemu związanego ze złym funkcjonowaniem krajowego ustawodawstwa i praktyki, spowodowanego zaniechaniem ustanowienia skutecznego mechanizmu realizacji prawa zaliczenia przez
osoby uprawnione do ekwiwalentu za mienie zabużańskie (zob. trzeci punkt sentencji wyroku), skutkiem czego nie tylko skarżącemu w niniejszej sprawie, tj. Panu
Broniowskiemu, ale również całej grupie osób odmówiono i nadal odmawia się
prawa do poszanowania mienia, gwarantowanego przez Artykuł 1 Protokołu 1;
-
uznał, że pozwane Państwo powinno, poprzez stosowne środki prawne i praktyki
administracyjne, zapewnić realizację prawa własności w stosunku do pozostałych
Zabużan, bądź przyznać im w zamian równorzędną rekompensatę, zgodnie z zasadami ochrony praw własnościowych wynikającymi z Artykułu 1 Protokołu 1;
-
w odniesieniu do kwestii przyznania skarżącemu słusznego zadośćuczynienia Trybunał
uznał, w kontekście szkód majątkowych i niemajątkowych wynikłych ze stwierdzonych naruszeń, że kwestia zastosowania Artykułu 41 Konwencji nie jest jeszcze gotowa do rozstrzygnięcia i pozostawił tę kwestię do późniejszego rozpoznania w całości, oraz
zasądził na rzecz skarżącego kwotę 12.000 euro tytułem zwrotu kosztów i wydatków poniesionych przez niego do ówczesnego stadium postępowania przed Trybunałem;
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
-
13
zadeklarował, iż nadal pozostaje do dyspozycji stron z nadzieją na zawarcie ugody
na podstawie Artykułu 38 § 1 (b) Konwencji;
(b)
wyrok polskiego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. (nr K2/04),
uznający za niezgodne z Konstytucją przepisy Ustawy z grudnia 2003 r. (zob. punkty 114120 wyroku głównego), ustanawiające ilościowe ograniczenia prawa zaliczenia (15 % wartości pierwotnej, lecz nie więcej niż 50.000 zł) i wykluczające z planu rekompensat zabużańskich osoby, które wcześniej otrzymały jakąkolwiek rekompensatę za mienie zabużańskie;
(c)
Ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego (dalej „Ustawa z 2005
r.”), uchwaloną po uwzględnieniu wniosków Trybunału zawartych w głównym wyroku, jak
również wniosków z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2004 r;
Strony, przy udziale Kancelarii Trybunału, osiągnęły następujące porozumienie w
sprawie warunków ugody:
II. UWAGI OGÓLNE
1.
Warunki niniejszej ugody mają uwzględniać
-
iż krzywdy i niesprawiedliwość, do których odniosły się tzw. ustawy zabużańskie,
nie zostały spowodowane przez Państwo Polskie;
-
iż odpowiedzialność Polski na podstawie Konwencji ogranicza się do działania
stosownego ustawodawstwa w okresie podlegającym właściwości czasowej Trybunału, który rozpoczął się dnia 10 października 1994 r.;
-
nie tylko prawa jednego skarżącego, Pana Broniowskiego, oraz szkody jakie on
poniósł w wyniku naruszenia jego prawa do własności, a które w niniejszej sprawie zostały stwierdzone przez Trybunał, ale również prawa i szkody skarżących w
podobnych skargach zawisłych przed Trybunałem lub osób, które mają prawo
wnieść podobne skargi;
-
zobowiązanie Rządu polskiego, na podstawie Artykułu 46 Konwencji, do tego,
aby w trakcie wykonywania wyroku głównego podejmować nie tylko indywidualne środki naprawcze w stosunku do Pana Broniowskiego, ale także środki ogólne
w stosunku do innych Zabużan (zob. czwartą sentencję wyroku głównego).
2.
Zważywszy, iż strony spierają się co do faktycznej wartości mienia, z którym
wiążą się uprawnienia skarżącego na mocy ustaw zabużańskich („nieruchomość zabużańska”), wartość mienia została ustalona wyłącznie dla celów niniejszej ugody. To ustalenie
nie wiąże żadnej ze stron w dalszych krajowych czy międzynarodowych postępowaniach
rozpoczętych w związku z owym mieniem.
3.
Dla celów niniejszej ugody strony uzgodniły, iż wycena uprawnień skarżącego
wynikających z ustawodawstwa zabużańskiego zostanie dokonana zgodnie z Ustawą z lipca
2005 r., w szczególności jeśli chodzi o górny pułap ustawowy w wysokości 20 %, wymieniony w Artykule 13 (2) owej ustawy.
14
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
4.
Niniejsza ugoda nie wyklucza również możliwości ubiegania się i uzyskania przez
skarżącego rekompensaty wykraczającej powyżej obecny pułap 20 %, ustanowiony przez
Ustawę z 2005 r., o ile prawo polskie będzie przewidywało taką możliwość.
III. ŚRODKI INDYWIDUALNE
5.
Rząd wypłaci skarżącemu, w ciągu 15 (piętnastu) dni od wydania wyroku Trybunału skreślającego sprawę z listy spraw zgodnie z Regułą 62 § 3, kwotę 237.000 (dwustu
trzydziestu siedmiu tysięcy) złotych (PLN) na konto bankowe wskazane przez niego. Część
tej kwoty dotycząca kosztów i wydatków zostanie wypłacona wraz z ewentualnym należnym od niej podatkiem od wartości dodanej, zaś pozostała część będzie wolna od jakichkolwiek podatków.
6.
Powyższa kwota obejmuje:
(a) 213.000 (dwieście trzynaście tysięcy) złotych (PLN), obejmujących
(i)
20% ustalonej dla celów niniejszej ugody wartości nieruchomości zabużańskiej skarżącego, określonej zgodnie z Ustawą z lipca 2005 r.,
która zostanie wypłacona bez konieczności odwoływania się przez
skarżącego do mechanizmu przewidzianego w Ustawie z lipca 2005
r. oraz niezależnie od otrzymanej wcześniej przez jego przodków
rekompensaty stanowiącej równowartość 2 % wartości nieruchomości zabużańskiej; oraz
(ii)
zadośćuczynienie za wszelkie szkody, jakie skarżący mógł ponieść w
wyniku naruszenia jego prawa do własności na mocy Artykułu 1
Protokołu 1, obejmujące zarówno
- szkody niematerialne wynikłe z niepewności i frustracji spowodowanych długotrwałym uniemożliwianiem przez polskie władze realizacji przez skarżącego prawa zaliczenia w okresie podlegającym właściwości czasowej Trybunału oraz
- ustaloną lecz nie wycenioną szkodę materialną;
(b) 24.000 (dwadzieścia cztery tysiące) złotych (PLN) tytułem kosztów i wydatków, poniesionych przez niego dodatkowo oprócz kwot przyznanych w wyroku głównym.
7.
W przypadku nie zapłacenia wyżej wymienionej kwoty w okresie 15 dni, wspomnianych w punkcie 5 ugody, Rząd zobowiązuje się zapłacić odsetki za zwłokę aż do chwili uiszczenia całej kwoty, w stawce równej marginalnej stopie procentowej Europejskiego
Banku Centralnego w okresie nie wywiązywania się z płatności, powiększonej o trzy punkty
procentowe.
8.
Skarżący uznaje ww. kwotę
(a) za ostateczne i pełne zaspokojenie jego roszczeń wniesionych na podstawie
skargi nr 31443/96 przed Europejski Trybunał Praw Człowieka, oraz
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
15
(b) za wyczerpujące jego uprawnienia na mocy ustaw zabużańskich przewidzianych w Ustawie z lipca 2005 r.
9.
W konsekwencji, skarżący
(a) zobowiązuje się nie ubiegać o jakiekolwiek odszkodowanie od pozwanego
Państwa za poniesione szkody majątkowe oraz/lub niemajątkowe, wynikłe z okoliczności
uznanych przez Trybunał w niniejszej sprawie za naruszenie Artykułu 1 Protokołu 1 do
Konwencji;
(b) zrzeka się dochodzenia dalszych roszczeń przed polskimi sądami cywilnymi
przeciwko władzom polskim, w tym roszczeń z powództwa cywilnego (Artykuł 417 i nast.)
oraz wszelkich roszczeń, które mogłyby zostać wniesione w związku ze wspomnianymi
okolicznościami przed Trybunał lub jakikolwiek inny międzynarodowy organ.
10.
Nic w niniejszej ugodzie nie stanowi uznania przez skarżącego zasadności pułapu
20 %, ustanowionego przez Ustawę z lipca 2005 r., czy też jego zgodności z Konstytucją
Rzeczypospolitej Polskiej czy Konwencją.
III. ŚRODKI OGÓLNE
11.
Rząd składa również poniższą deklarację, stanowiącą integralną część tej ugody,
co do środków ogólnych, które zostaną podjęte zgodnie z warunkami wyroku głównego
Trybunału.
DEKLARACJA RZĄDU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Mając na uwadze swoje zobowiązania wynikające z Artykułu 46 Konwencji w
związku z wykonaniem ostatecznego wyroku Trybunału w sprawie Broniowski p. Polsce
(skarga nr 31443/96), w szczególności zobowiązania odnoszące się do środków ogólnych,
które zostaną przyjęte w celu zabezpieczenia mechanizmu realizacji „prawa zaliczenia” w
stosunku do skarżącego w niniejszej sprawie i innych Zabużan, Rząd Rzeczypospolitej Polskiej
DEKLARUJE
(a) iż zobowiązuje się do jak najszybszego wdrożenia wszystkich potrzebnych środków w odniesieniu do prawa krajowego i praktyki, zgodnie ze wskazaniami Trybunału w czwartym punkcie sentencji wyroku, oraz iż w tym celu zintensyfikuje
działania, aby uczynić nowe ustawodawstwo dotyczące Zabużan efektywnym oraz
polepszyć praktyczne funkcjonowanie mechanizmu przewidzianego dla zapewnienia Zabużanom rekompensaty, wliczając w to procedurę przetargów i wypłaty z
Funduszu Rekompensacyjnego wymienionego w Ustawie z lipca 2005 r.;
(b) iż, w kwestii procedury przetargów, zagwarantuje, że właściwe instytucje państwowe nie będą stwarzać przeszkód Zabużanom realizującym swoje prawo zaliczenia;
(c) iż, poza przyjęciem środków ogólnych mających na celu usunięcie przeszkód w
realizacji prawa zaliczenia, uznaje swoją odpowiedzialność za udostępnienie Zabużanom jakiejś formy naprawienia szkody za jakiekolwiek materialne i niemate-
16
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
rialne szkody, poniesione przez nich w wyniku złego funkcjonowania ustaw zabużańskich; w związku z powyższym,
-
odnotowując, odnośnie szkód materialnych, iż wiadomym jest, że powództwo
cywilne w oparciu o Artykuł 417 lub, jeżeli istnieje taka możliwość, w oparciu
o Artykuł 417¹ Kodeksu cywilnego, stanowi środek prawny dla domagania się
naprawienia szkody;
-
wskazując, iż, odnośnie szkód niematerialnych, a w szczególności niepewności i frustracji, zobowiązanie to zostało wzięte pod uwagę i zawarte w Ustawie
z lipca 2005 r. zawierającej bardziej korzystne środki implementacji prawa zaliczenia niż te, które istniały w poprzedniej ustawie. Te bardziej korzystne
środki to, po pierwsze, możliwość otrzymania świadczenia pieniężnego jako
alternatywę dla bardziej długotrwałej procedury przetargów, po drugie - podniesienie pułapu ustawowego rekompensaty z 15 % do 20 %;
-
ponadto, zobowiązując się nie kwestionować przed sądami krajowymi, że
Artykuł 448 wraz z Artykułem 23 Kodeksu Cywilnego mogą stanowić podstawę prawną do dochodzenia szkód niematerialnych.
Za Rząd
[podpis: Jakub Wołąsiewicz]
Za skarżącego
[podpisy: Jerzy Broniowski
Zbigniew Cichoń,
Wojciech Hermeliński]
Sporządzono w trzech oryginalnych wersjach w obecności reprezentujących Kancelarię
Europejskiego Trybunału Praw Człowieka:
Paul Mahoney [podpis]
Renata Degener [podpis]
Sporządzono w Warszawie, dnia 6 września 2005 r.
II. OCENA TRYBUNAŁU
A. Uwagi ogólne
32. Uprawnienie Trybunału do skreślenia skargi z listy w przypadku
zawarcia ugody przewidziane jest w artykule 39 Konwencji, który stanowi:
„Jeśli zdołano doprowadzić do polubownego załatwienia sprawy, Trybunał skreśla
skargę z listy spraw w formie decyzji, która ogranicza się do krótkiego przedstawienia
faktów i przyjętego rozwiązania.
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
17
Wykonywanie tego uprawnienia poddane jest jednakże warunkom
określonym w art. 37 § 1 i 38 § 1(b) Konwencji, które regulują skreślanie
skarg oraz zawieranie ugód. Przepisy te, w omawianym zakresie, brzmią
następująco:
Artykuł 37 (skreślanie skarg)
“1. Trybunał może w każdej fazie postępowania zdecydować o skreśleniu skargi z
listy spraw, jeżeli okoliczności prowadzą do wniosku, że:
...
(b) spór został już rozstrzygnięty; ...
...
Jednakże Trybunał kontynuuje rozpatrywanie skargi, jeśli wymaga tego poszanowanie
praw człowieka w rozumieniu Konwencji i jej protokołów.”
Artykuł 38 (rozpatrywanie spraw i procedura polubownego załatwienia sprawy)
“1. Jeśli Trybunał uzna skargę za dopuszczalną
...
(b) pozostaje on do dyspozycji zainteresowanych stron celem polubownego
załatwienia sprawy na zasadach poszanowania praw człowieka w rozumieniu
Konwencji i jej protokołów.”
33. W konsekwencji Trybunał może skreślić skargę z listy jedynie
wtedy, gdy jest przekonany, iż rozwiązanie kwestii zawartych w ugodzie
pomiędzy stronami oparte jest o „poszanowanie praw człowieka w
rozumieniu Konwencji i jej Protokołów”. Wymóg ten zawarty został w
artykule 62 § 3 Regulaminu Trybunału, który przewiduje:
„W razie powiadomienia Izby przez Szefa Kancelarii o wyrażeniu przez strony
zgody na polubowne załatwienie sprawy, Izba skreśla sprawę z listy Trybunału,
zgodnie z artykułem 43 ust. 3 Regulaminu, po zbadaniu czy ugoda została osiągnięta
z poszanowaniem praw człowieka w rozumieniu Konwencji i jej Protokołów.”
Artykuł 43 § 3 stanowi, że „decyzję o skreśleniu skargi, która została
uznana za dopuszczalną” – jak w niniejszej sprawie – „wydaje się w formie
wyroku”.
B. Następstwa tzw. “procedury w sprawach wyroków pilotażowych”
34. Porozumienie ugodowe zostało osiągnięte w niniejszej sprawie po
wydaniu przez Trybunał wyroku co do meritum sprawy, w którym
stwierdził on, że naruszenie konwencyjnych praw skarżącego miało swoje
źródło w systemowym problemie, w następstwie którego dotknięta została
cała grupa osób (Broniowski cytowany powyżej, § 189). W związku z tym
18
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
Trybunał uznał, że „pozwane państwo winno, poprzez stosowne środki
prawne oraz praktyki administracyjne, zapewnić realizację wymienionego
wyżej prawa majątkowego w stosunku do pozostałych osób uprawnionych do
ekwiwalentu za mienie zabużańskie, albo przyznać im w zamian równorzędne
zadośćuczynienie, zgodnie z zasadami ochrony praw własnościowych
wynikającymi z art. 1 Protokołu nr 1” ( zob. czwarty paragraf sentencja
wyroku głównego).
Trybunał wskazał jasno, że celem wykonania wyroku w kraju muszą
zostać podjęte środki o charakterze ogólnym, uwzględniające znaczną liczbę
osób dotkniętych tą sytuacją. Przede wszystkim, podjęte środki powinny
usunąć systemowe nieprawidłowości leżące u podstaw ustalenia naruszenia
przez Trybunał, a ponadto, powinny one przewidywać sposoby naprawienia
szkody, osobom dotkniętym naruszeniem Konwencji. Po ustaleniu powyżej
wskazanych nieprawidłowości, do władz krajowych będzie należało
podjęcie pod nadzorem Komitetu Ministrów niezbędnych środków
zaradczych, a w tym – na ile zajdzie potrzeba – środków o działaniu
retroaktywnym, z uwzględnieniem charakteru subsydiarnego Konwencji
(ibid. § 193).
Tego typu ocenne podejście Trybunału do systemowych lub
strukturalnych problemów istniejących w krajowym porządku prawnym
zostało opisane jako „procedura wyroków pilotażowych” (zob. m.in.
stanowisko Trybunału w sprawie propozycji reformy Konwencji o ochronie
praw człowieka i innych środków, zawarte w raporcie Komitetu
Zarządzającego Praw Człowieka z 4 kwietnia 2003 r. (CDDH(2003)006
wersja ostateczna, jednogłośnie przyjęta przez Trybunał na 43 posiedzeniu
plenarnym w sprawach administracyjnych, które odbyło się 12 września
2003 r., paragrafy 43 do 46; odpowiedź Trybunału na raport z działalności
CCDH przygotowany po 46 plenarnym posiedzeniu w sprawach
administracyjnych 2 lutego 2004 r., paragraf 37).
35. Celem określenia wyroku głównego jako “wyroku pilotażowego”
było ułatwienie jak najszybszego i najskuteczniejszego rozwiązania
problemu dysfunkcji dotykającej ochronę prawa własności w krajowym –
polskim – systemie prawnym. Jednym z aspektów rozważanych przez
Trybunał było wzrastające zagrożenie dla systemu Konwencji oraz
zdolności Trybunału do rozpatrywania stale wzrastającej ilości spraw,
wynikającej z ogromnej liczby powtarzających się spraw będących skutkiem
m.in. tego samego strukturalnego i systemowego problemu (ibid.). W
rzeczywistości celem procedury wyroków pilotażowych jest przede
wszystkim pomoc Państwom Stronom w wykonywaniu ich roli w systemie
konwencyjnym poprzez rozwiązywanie powstających problemów na
poziomie krajowym, równocześnie zapewniając osobom dotkniętym prawa i
wolności zagwarantowane w Konwencji, jak przewiduje to artykuł 1
Konwencji. Takie rozwiązanie będzie skutkowało szybszym naprawieniem
doznanych przez nich szkód, a równocześnie zmniejszy obciążenie
Trybunału, który w przeciwnym razie powinien rozpatrzyć w formie
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
19
wyroków ogromną liczbę skarg dotyczących podobnych kwestii. Należy
przypomnieć, że w wyroku pilotażowym w sprawie skargi pana
Broniowskiego, Trybunału stwierdziwszy naruszenie odroczył rozpatrzenie
skarg mających swe źródło w tej samej ogólnej przyczynie „do czasu
wprowadzenia w życie stosownych środków o charakterze ogólnym’ (ibid.,
§ 198).
36. W kontekście porozumienia ugodowego osiągniętego po wydaniu
wyroku pilotażowego co do meritum skargi, pojęcie „poszanowania praw
człowieka w rozumieniu Konwencji i jej Protokołów” powinno być
rozumiane jako obejmujące nie tylko interes jednego skarżącego, ale też
stawiające wymóg, by Trybunał rozpatrzył sprawę także z punktu widzenia
„właściwych środków ogólnych”.
Nie można wykluczyć, że nawet przed podjęciem jakichkolwiek lub
jakichkolwiek właściwych środków ogólnych przez pozwane państwo w
wykonaniu wyroku pilotażowego co do meritum (artykuł 46 Konwencji),
Trybunał wyda wyrok skreślający skargę „pilotażową” na podstawie ugody
(artykuły 37 § 1(b) i 39) lub przyznający zadośćuczynienie skarżącemu
(artykuł 41). Pomimo tego, w świetle systemowego lub strukturalnego
charakteru nieprawidłowości leżących u źródła stwierdzenia naruszenia w
wyroku pilotażowym, jest w oczywisty sposób pożądane dla skutecznego
funkcjonowania systemu Konwencji, by środki indywidualne i ogólne
wprowadzone były równolegle. Pozwane państwo ma uprawnienia do
równoczesnego podjęcia koniecznych środków ogólnych i indywidualnych
oraz prowadzenia negocjacji ugodowych ze Skarżącym w oparciu o
porozumienie zawierające obie kategorie środków. W ten sposób
wzmocniony zostałby subsydiarny charakter systemu Konwencji ochrony
praw człowieka i ułatwione byłoby wykonanie odpowiednich zadań
Trybunału i Komitetu Ministrów w oparciu o artykuł 41 i 46 Konwencji.
Przeciwnie, brak działania przez pozwane państwo we wskazany sposób
naraża system Konwencji na większe obciążenia i podważa jego
subsydiarny charakter.
37. W tych okolicznościach, oceniając, czy można skreślić niniejszą
skargę z listy zgodnie z artykułem 39 i 37 § 1(b) Konwencji na podstawie
tego, że spór został rozstrzygnięty i poszanowanie praw człowieka w
rozumieniu Konwencji i jej Protokołów nie wymaga dalszego
rozpatrywania, Trybunał powinien mieć na względzie nie tylko sytuację
osobistą skarżącego, ale też środki zmierzające do usunięcia z polskiego
porządku prawnego leżących u jego podstaw nieprawidłowości,
zidentyfikowanych w wyroku głównym jako źródło stwierdzonego
naruszenia.
C. Warunki ugody uzgodnione pomiędzy stronami
38. W tym względzie Trybunał odnotowuje, że ugoda osiągnięta
pomiędzy panem Broniowskim a Rządem odnosi się do aspektów ogólnych
20
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
jak i indywidualnych stwierdzenia naruszenia prawa do poszanowania
własności zgodnie z artykułem 1 Protokołu nr 1, poczynionego przez
Trybunał w wyroku głównym. W pierwszym paragrafie ugody warunki
porozumienia określone są wyraźnie jako uwzględniające „nie tylko prawa
jednego skarżącego, ... oraz szkody jakie on poniósł w wyniku naruszenia
jego prawa do własności, a które w niniejszej sprawie zostały stwierdzone
przez Trybunał, ale również prawa i szkody skarżących w podobnych
skargach zawisłych przed Trybunałem lub osób, które mają prawo wnieść
podobne skargi” oraz „zobowiązanie Rządu polskiego, na podstawie
Artykułu 46 Konwencji, do tego, aby w trakcie wykonywania wyroku
głównego podejmować nie tylko indywidualne środki naprawcze w
stosunku do Pana Broniowskiego, ale także środki ogólne w stosunku do
innych Zabużan” (zob. paragraf 31). Strony uznały w ten sposób implikacje,
dla celów ich ugody, wyroku głównego jako wyroku pilotażowego.
1. Środki ogólne
39. Przed zawarciem ugody pozwany Rząd zmienił obowiązujące
przepisy doprowadzając do uchwalenia Ustawy z lipca 2005 r. (zob.
paragrafy 18-20 powyżej), która, jak zostało to wyrażone w preambule
ugody, została „uchwalona po uwzględnieniu wniosków Trybunału
zawartych w głównym wyroku, jak również wniosków z ... wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2004 r.” (zob. paragrafy 10-11, 1417 i 31 powyżej).
W wyroku głównym Trybunał stwierdził, że nieuzasadnione przeszkody
w wykonywaniu prawa skarżącego do “poszanowania własności”
gwarantowanego przez artykuł 1 Protokołu 1, wynikają z postępowania
państwa podczas gdy władze [polskie], poprzez nakładanie kolejnych
ograniczeń na wykonywanie prawa zaliczania przez Skarżącego oraz
poprzez stosowanie praktyk, które uczyniły to prawo faktycznie
niewykonalnym i bezużytecznym, sprawiły, że stało się ono pozorem prawa
oraz zniweczyły jego istotę” (zob. Broniowski, cytowany powyżej, § 185).
Trybunał zauważył także, w odniesieniu do ostatecznego prawnego
wygaśnięcia “prawa zaliczenia” Skarżącego na mocy ustawy z grudnia 2003
r. (ibid., § 186), że “nie znajduje żadnego przekonującego powodu,
dla którego tak znikoma wartość [a mianowicie 2% rekompensaty już
otrzymanej przez rodzinę Skarżącego] miałaby sama przez się pozbawiać go
możliwości uzyskania przynajmniej pewnej części jego uprawnienia, na
równych prawach z innymi Zabużanami” (ibid., § 1851 in fine). Ustawa z
lipca 2005 r. i działania podjęte przez Rząd w deklaracji zawartej w ugodzie
są w sposób oczywisty zamierzone jako działania mające na celu usunięcie
tych praktycznych i prawnych przeszkód w wykonywaniu “prawa do
zaliczenia” przez Zabużan. Podobnie celem Ustawy z lipca 2005 r. jest
usunięcie ograniczających aspektów Ustawy z grudnia 2003 r., które zostały
szczególnie ostro ocenione przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu
1
Chodzi o par. 186 – przypis tłumacza
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
21
wyroku z grudnia 2004 r.. Dotyczy to maksymalnego poziomu 50.000 zł
tytułem rekompensaty oraz wyłączenia z możliwości realizowania “prawa
do zaliczenia” wszystkich tych Zabużan, którzy tak jak Skarżący, otrzymali
uprzednio jakąkolwiek rekompensatę, niezależnie od kwoty (zob. paragrafy
10-20 powyżej).
Trybunał zauważa, że w tym ostatnim wyroku, Trybunał Konstytucyjny,
w zakresie przyznanej mu funkcji interpretowania i stosowania polskiej
Konstytucji, odegrał doniosłą rolę w ustalaniu standardów przestrzegania
praw człowieka dla władzy ustawodawczej i wykonawczej (zob.
Broniowski, cytowany powyżej, §§ 77-86; i paragrafy 14-17 powyżej) a
przez to ukształtował w wewnętrznym systemie prawnym lepsze warunki
zapewniania “praw i wolności określonych w ... Konwencji”, w zakresie
stosowania zasady subsydiarności zawartej w artykule 1 Konwencji.
40. W odniesieniu do deklaracji poczynionej przez Rząd w ugodzie w
odniesieniu do środków ogólnych, Trybunał odnotowuje, że jej treść odnosi
się zarówno do przyszłego funkcjonowania ustawodawstwa zabużańskiego,
jak i przyznania odszkodowania za uprzednie szkody, materialne i
niematerialne, jakie doznali Zabużanie w wyniku wcześniejszego
wadliwego działania tego ustawodawstwa.
41. W szczególności, Rząd odniósł się do sposobów naprawienia szkody
przewidzianych w prawie cywilnym w kontekście umożliwienia pozostałym
Zabużanom domagania się kompensacji przed sądami polskimi za
jakiekolwiek szkody materialne i/lub niematerialne spowodowane przez
systemową sytuację uznaną za naruszającą artykuł 1 Protokołu 1 w wyroku
głównym oraz dochodzenia przez Zabużan naprawienia szkody, jak byłoby
to możliwe na podstawie artykułu 41 Konwencji, jeżeli Trybunał
rozpatrywałby ich poszczególne sprawy.
Istnienie dostępnych cywilnych środków mających na celu naprawienie
szkody materialnej spowodowanej przez działanie lub zaniedbanie państwa
wydaje się wyraźnie ustalone w świetle orzecznictwa sądów polskich, a w
szczególności, Sądu Najwyższego (zob. paragrafy 22-28 powyżej).
Z drugiej strony, sytuacja w polskim prawie w zakresie możliwości
uzyskania zadośćuczynienia od władz państwa za szkody niematerialne jest
mniej jasna (zob. paragrafy 29-30 powyżej). W deklaracji zawartej w
ugodzie pozwany Rząd sugerował, iż zadośćuczynienie za uprzednie
szkody niematerialne doznane przez Zabużan, w szczególności frustrację i
niepewność, zostało już przyznane przez przepisy Ustawy z lipca 2005 r.
zawierającej bardziej korzystne sposoby realizacji “prawa zaliczenia”.
Ponadto, Rząd podjął dodatkowe zobowiązanie nie kwestionowania, że
artykuł 448 w zw. z artykułem 23 Kodeksu cywilnego, mogą stanowić
podstawę prawną dla roszczeń w odniesieniu do szkód niematerialnych,
jeżeli którykolwiek z Zabużan wniósłby takie powództwo do sądu.
42. W zmienionych przepisach i deklaracji zawartej w ugodzie, pozwany
Rząd zademonstrował, zdaniem Trybunału, aktywne zobowiązanie do
podjęcia środków zmierzających do naprawienia systemowych
22
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
nieprawidłowości stwierdzonych zarówno przez Trybunał w wyroku
głównym, jak i przez polski Trybunał Konstytucyjny w wyroku z grudnia
2004 r. Podczas gdy na mocy artykułu 46 Konwencji, to do Komitetu
Ministrów należy ocena środków ogólnych i ich stosowania tak dalece, jak
dotyczy to nadzorowania wykonania głównego wyroku Trybunału (zob.
także zasada 43 § 3 Regulaminu Trybunału), Trybunał, wykonując swoją
własną kompetencję do decydowania o skreśleniu skargi z listy na
podstawie artykułu 37 § 1(b) i 39 w wyniku zawarcia porozumienia
ugodowego pomiędzy stronami, może oprzeć się jedynie na aktualnych i
przyszłych obiecanych działaniach naprawczych podjętych przez Rząd jako
na pozytywnych przesłankach odnoszących się do “poszanowania praw
człowieka w rozumieniu Konwencji i jej Protokołów” (zob. paragraf 37
powyżej).
2. Środki indywidualne
43. W zakresie zadośćuczynienia przyznanego indywidualnemu
skarżącemu, panu Broniowskiemu, Trybunał odnotowuje, że wypłata, którą
ma otrzymać z tytułu ugody, stanowi zarówno przyspieszoną realizację jego
„prawa zaliczenia” na podstawie ustawodawstwa dotyczące Zabużan w
kształcie wprowadzonym przez Ustawę z 25 lipca 2005 r. oraz
odszkodowanie za szkody materialne i niematerialne przez niego doznane.
Ponadto, może on ubiegać się o rekompensatę wykraczającą ponad obecny
poziom 20 % określony przez Ustawę z 25 lipca 2005 r. o ile polskie prawo
przewidywać będzie wyższy limit w przyszłości oraz że nic nie wyłącza
możliwości dalszego zakwestionowania limitu 20 % zarówno przed polskim
Trybunałem Konstytucyjnym, jak i przed tym Trybunałem (zob. paragraf 6 i
10 ugody w paragrafie 31 powyżej).
D. Konkluzja
44. W świetle powyższego, Trybunał wyraża zadowolenie, że ugoda w
niniejszej sprawie osiągnięta została w oparciu o poszanowanie praw
człowieka w rozumieniu Konwencji i jej Protokołów (artykuł 37 § 1 in fine
Konwencji oraz artykuł 62 § 3 Regulaminu Trybunału).
W związku z tym, sprawa powinna być skreślona z listy.
WYROK BRONIOWSKI p. POLSCE (UGODA)
23
Z TYCH PRZYCZYN TRYBUNAŁ JEDNOGŁOŚNIE
1. Uwzględnia warunki porozumienia ugodowego oraz środki dla
zapewniania realizacji zgodności zobowiązań, o których mowa w
niniejszej ugodzie (artykuł 43 § 3 Regulaminu Trybunału);
2. Decyduje o skreśleniu skargi z listy.
Sporządzono w języku angielskim i obwieszczono pisemnie dnia 28
września 2005 r., zgodnie z artykułem 77 § 2 i 3 Regulaminu Trybunału.
Luzius WILDHABER
Przewodniczący
Paul MAHONEY
KANCLERZ