Adam Habuda - Instytut Nauk Prawnych PAN we Wrocławiu

Wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r.
w sprawie obwodów łowieckich.
Prof. nadzw. dr hab. Adam Habuda
Instytut Nauk Prawnych PAN
Zakład Prawa Ochrony Środowiska we Wrocławiu
Okoliczności, które sprawiły, że Trybunał Konstytucyjny zajął się
obwodami łowieckimi
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną od
orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Przed WSA trafiła skarga na uchwałę sejmiku województwa w
sprawie podziału województwa na obwody łowieckie.
Nieruchomość jednego ze skarżących weszła w skład obwodu
łowieckiego.
Właściciel nieruchomości uznał, że jego interes prawny doznał
uszczerbku przez naruszenie prawa własności.
WSA skargę oddalił, co zaowocowało kolejną skargą – tym razem
kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, Ŝe w skardze „jest coś na
rzeczy”, a swoje wątpliwości skierował do Trybunału
Konstytucyjnego w formie pytania prawnego o następującej
treści:
czy art. 26 i art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie w zakresie, w jakim
dopuszczają utworzenie obwodu łowieckiego obejmującego nieruchomość
prywatną wbrew woli właściciela nieruchomości, są zgodne z:
• art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to, Ŝe
wprowadzają nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności,
•art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to, Ŝe naruszają
istotę prawa własności
Argumenty NSA
• Po pierwsze, mamy do czynienia z ingerencją w
prawo własności.
• Po drugie, właścicielowi nie przysługuje
rekompensata finansowa, a ponadto następuje
obniżenie wartości nieruchomości.
• Po trzecie, właściciel w zasadzie nie może
rozporządzać nieruchomością i pobierać z niej
pożytków, a nieruchomości są wydzierżawiane kołom
łowieckim bez jego udziału.
Argumenty NSA
• Po czwarte, ograniczenia własności nie są
wprowadzone ustawą.
• Po piąte, uzasadnienie celów ze względu na które
wprowadza się ograniczenia są nieproporcjonalne do
tych ograniczeń. Nieproporcjonalność z kolei może
naruszyć istotę prawa własności.
• Po szóste, ustanowienie obwodu łowieckiego wynika
z jednostronnego władczego aktu, w wydawaniu
którego zainteresowani właściciele nie uczestniczą –
nie przysługują im bowiem żadne instrumenty
prawne (zgoda, czy choćby opinia).
Wstępna ocena Trybunału – dwie kwestie
podstawowe
• czy na gruncie Konstytucji dopuszczalne jest tworzenie
obwodów łowieckich i zmiana ich granic bez żadnych
prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w tym
procesie, w sytuacji, w której objęcie danej nieruchomości
granicami obwodu powoduje, że na jej właścicielu ciąży szereg
obowiązków,
• czy to, że podział na obwody łowieckie oraz zmiana granic
tych obwodów są dokonywane w formie uchwały sejmiku
województwa nie narusza zasady wyłączności ustawy w
ograniczaniu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.
Wstępna ocena Trybunału
Przedmiotem kontroli Trybunału nie są więc:
•sama przez się procedura tworzenia obwodów łowieckich ani
•same przez się ograniczenia prawa własności wprowadzone przepisami
prawa łowieckiego,
lecz przyjęta w ustawie procedura ze względu na automatyczne skutki, które
wywołuje jej zastosowanie, a którymi są ograniczenia prawa własności.
W argumentacji Trybunału rysuje się pogląd, Ŝe wątpliwości
konstytucyjne są uzasadnione. W szczególności sąd
konstytucyjny wskazuje:
• prawo wykonywania polowania na cudzym gruncie wchodzącym w skład
obwodu łowieckiego, niepowiązane z obowiązkami w zakresie
informowania właścicieli tych nieruchomości stanowią zatem istotne
ograniczenie prawa
• właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego
nie przysługują zarazem żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie
sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących
przedmiotem ich własności
• włączenie nieruchomości do obwodu aktualizuje liczne ograniczenia w
zakresie korzystania z własności
• wykonywanie polowania na cudzym gruncie wiąże się również z ryzykiem
powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie).
Sedno problemu
Sprawą kluczową jest – według Trybunału - ustalenie czy istnieją
(a jeśli tak, to jakie) środki prawne umoŜliwiające
właścicielowi nieruchomości udział w procesie stanowienia
uchwały o podziale województwa na obwody łowieckie lub
uchwały o zmianie granic tych obwodów oraz jakie warunki
muszą być spełnione, by obwód łowiecki utworzyć.
Takie środki istnieją na gruncie na przykład ustawy o ochronie
przyrody, czy w procesie zagospodarowania przestrzennego.
„Właściwa” ocena dokonana przez Trybunał
• w odniesieniu do przygotowywania i stanowienia uchwał sejmików
województw w przedmiocie podziału województwa na obwody łowieckie
oraz zmian granic tych obwodów ustawodawca nie przewidział
żadnych prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w
procesie uchwałodawczym, w szczególności nie przyznał im
kompetencji opiniodawczych czy uzgodnieniowych.
• Co więcej, nie
przewidział także innych instrumentów
umożliwiających właścicielowi nieruchomości, która ma być
objęta granicami obwodu łowieckiego, ochronę jego
interesów prawnych. Dochodzenie przez właścicieli nieruchomości
objętych granicami obwodów łowieckich odszkodowań za ograniczenie
możliwości korzystania z tych nieruchomości może odbywać się wyłącznie
na zasadach ogólnych określonych w art. 417-421 k.c.
„Właściwa” ocena Trybunału
• możliwość partycypacji właściciela nieruchomości w
procedurze tworzenia lub zmiany granic obwodów łowieckich
przewidują przepisy inne niż prawo łowieckie – art. 10a ust. 1
ustawy
o
samorządzie
województwa,
regulujący
przeprowadzenie przez organy samorządowe konsultacji z
mieszkańcami województwa w przypadkach przewidzianych
ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla województwa.
• to jednak nie wystarcza. Dlatego aktualnie brak efektywnych
środków prawnych pozwalających właścicielowi choćby
wyrazić swoje stanowisko. Nie mówiąc juŜ o tym, Ŝe brak
instrumentów pozwalających na wyłączenie z obwodu.
„Właściwa” ocena Trybunału – dopuszczalność ograniczeń praw
i wolności
• trzy przesłanki ograniczeń konstytucyjnych praw i
wolności:
- przydatność
- niezbędność
- proporcjonalność sensu stricto.
W niniejszej sprawie – podkreśla Trybunał – nie ma
wątpliwości, Ŝe ograniczenia są przydatne i niezbędne.
Są jednak nieproporcjonalne!!
Przyczyny nieproporcjonalności:
• na wszystkie ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie
uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których
nieruchomość naleŜy do obwodu łowieckiego.
• brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w
procesie tworzenia obwodów łowieckich obejmujących te nieruchomości.
• brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich
nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie
poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie
od powodu, jakim uzasadniają to żądanie.
Te wszystkie „braki” nie są konieczne dla zapewnienia ochrony środowiska, w
tym ochrony zwierzyny.
Konkluzja i sentencja
Prawodawca przyjąwszy analizowany model tworzenia obwodów
łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności
nieruchomości, nie wyważył odpowiednio podlegających
ochronie wartości.
Zachowując model wprowadzony jeszcze w poprzednich
warunkach ustrojowych nie dostosował go do wyznaczonego w
obecnie obowiązującej Konstytucji standardu ochrony prawa
własności, ani do standardu ochrony środowiska.
Sentencja
Art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy Prawo
łowieckie przez to, że upoważnia do objęcia
nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie
zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony
praw właściciela tej nieruchomości, jest niezgodny z
art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Co wynika z orzeczenia, w szczególności dla
ustawodawcy?
• zagwarantować udział właścicieli nieruchomości w procedurze
tworzenia obwodów łowieckich (ale nie wiadomo, czy na
zasadzie opinii, czy bardziej zgody). Z tego, że Trybunał
zaznaczył, iż ograniczenia są przydatne i niezbędne można
wywieść wniosek, że właściciel nie może w każdym przypadku
dysponować prawem veta. Proporcjonalność wymaga jednak,
by ów właściciel był podmiotem w takim postępowaniu.
• ograniczenia są przydatne, a nawet niezbędne – ale nie
powinny być automatyczne w tym sensie, że wprowadzając je
całkowicie pomijamy prawa podmiotu, którego dotykają.
• Ochrona środowiska, w tym ochrona zwierzyny nie może być
formalistycznym usprawiedliwieniem dla ignorowania praw
podmiotów.