organizacja i funkcjonowanie gminnej komisji urbanistyczno

Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae
Rok 18, Nr 3/2014
Wydział Zarządzania i Administracji
Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach
Rozwój regionalny w liczbach
Mariusz Chudak1
ORGANIZACJA I FUNKCJONOWANIE GMINNEJ
KOMISJI URBANISTYCZNO-ARCHITEKTONICZNEJ
NA PRZYKŁADZIE ROZWIĄZAŃ
SAMORZĄDU MIASTA LESZNA
Wprowadzenie
Do jednego z kluczowych obowiązków samorządu lokalnego należy kształtowanie ładu przestrzennego rozumianego jako wewnętrzne uporządkowanie form
i funkcji na podległym mu terytorium. Innymi słowy, jest to stan, w którym - zachowując wymogi ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego - funkcjonowanie gospodarki i społeczeństwa przebiega w sposób zbliżony do optymalnego
i z jak najmniejszą liczbą konfliktów pomiędzy różnymi podmiotami w przestrzeni2. Osiągnięciu tego celu służą instrumenty planistyczne, a zwłaszcza studium
uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określające
główne zasady i kierunki polityki przestrzennej oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa powszechnie obowiązującego. Wysoka ranga tych dokumentów wyjaśnia zarazem dlaczego ich uchwalenie wymaga
aprobaty mieszkańców, instytucji i przedsiębiorstw. Indywidualne potrzeby lub
zamierzenia właścicieli (użytkowników) nieruchomości są bowiem często odmienne od pożytku zbiorowego, nie mówiąc już o samej wizji urbanisty. Legislator, słusznie antycypując potencjalne problemy w tym zakresie, umożliwił zatem
składanie wniosków do przygotowywanych opracowań, nakazał organizację ogólnie dostępnej dyskusji na temat przyjętych rozwiązań funkcjonalnoprzestrzennych oraz dopuścił wnoszenie uwag do projektu studium (bądź planu)
1
2
Dr Mariusz Chudak, docent, Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa im. J.A. Komeńskiego
w Lesznie.
W.A. Gorzym-Wilkowski, Gospodarka przestrzenna samorządu terytorialnego (zarys), Wydawnictwo UMCS, Lublin 2006, s. 31.
53
po okresie jego wyłożenia do publicznego wglądu3. Ponadto zobowiązał zarządców gmin do powołania własnych organów doradczych złożonych z osób o wykształceniu i przygotowaniu zawodowym bezpośrednio związanym z teorią lub
praktyką planowania przestrzennego4. Jak wskazują wieloletnie doświadczenia,
gremia te powinny stanowić niemniej wpływowe ogniwa dbające o efektywne
gospodarowanie przestrzenią. Na tak zarysowanym tle w artykule przedstawia się
istotę i charakter komisji architektoniczno-urbanistycznych rozważając na przykładzie wybranej jednostki (samorządu miasta Leszna) jej stan formalno-prawny,
skład kadrowy i działalność merytoryczną.
Stan formalno-prawny
Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną (MKUA) w Lesznie, podobnie jak ich większość w Polsce, utworzono w drugiej połowie 2003r. Jej organizacja nie była zadaniem szczególnie trudnym ani pracochłonnym, aczkolwiek
wymagała określenia - w drodze regulaminu - celu i trybu funkcjonowania, praw
i obowiązków członków oraz źródeł finansowania. W analizowanym mieście
przyjęto, że podstawowa misja tej formacji polegać będzie na:
· opiniowaniu koncepcji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz projektów planów miejscowych,
· opiniowaniu zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta, a także
ocen postępów w opracowywaniu planów miejscowych i wieloletnich programów ich sporządzania,
· dokonywaniu interpretacji aktów planistycznych5.
Jednocześnie założono, że obrady komisji podlegają protokołowaniu, a stanowiska wydawane są w postaci uchwały nie później niż siedem dni od daty posiedzenia (czternaście dni w sprawach skomplikowanych). Za niezbędny warunek ich
ważności uznano uczestnictwo w zebraniu co najmniej połowy składu orzekającego.
Członkowie prezydenckiej rady dzielą się na stałych i niestałych (pomocniczych). Zobowiązują się przede wszystkim do działania zgodnie z najlepszą wiedzą w interesie publicznym, przy zachowaniu zasady obiektywności i bezstronności oraz etyki zawodowej. Na straży tego przyrzeczenia stoi przewodniczący, który nie tylko kieruje bieżącymi pracami, ale też zwołuje spotkania, informując
o tym zainteresowane strony. Jednocześnie, do jego powinności należy przyjmowanie sugestii, wniosków i postulatów zarówno merytorycznych, jak i natury organizacyjnej. Odnosząc się do tej drugiej materii warto w tym miejscu dodać, że
3
4
5
Art. 11 i 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.
Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.
Art. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. Dz.U.
z 2012r., poz. 647 z późn. zm.
Zarządzenia Prezydenta Miasta Leszna: nr 336/2003 z dnia 6 listopada 2003r., nr 177/2010 z dnia
29 kwietnia 2010 r., nr 308/2010 z dnia 22 lipca 2010 r.
54
członkostwo w komisji ustaje tylko w trzech przypadkach: dobrowolnej rezygnacji
zgłoszonej na piśmie z wyprzedzeniem minimum trzydziestodniowym, śmierci lub
odwołania przez Prezydenta Miasta.
Z kwestiami kadrowymi nierozerwalnie łączy się finansowanie działalności
komisji. Zupełnie naturalnym jest, że wszelkie koszty będą tutaj obciążać budżet
gminy. Absolutnie jednak nie powinno się ich klasyfikować w segmencie wydatków ponoszonych na plany zagospodarowania przestrzennego, a wyłącznie jako
środki przeznaczone odpowiednio na: honoraria, opłaty czynszu, zakup energii,
materiałów i wyposażenia.
Skład kadrowy
Pierwszymi członkami MKUA w Lesznie zostały zaledwie cztery osoby, co ze
względu na status administracyjny miasta (siedziba powiatu grodzkiego) i jego
wielkość (ok. 64 000 mieszkańców i 31,9 km2 powierzchni) było nader skromnym
zespołem specjalistów. Prawdopodobnie o niewielkiej liczebności nowotworzonej
rady zadecydowała kalkulacja kosztów funkcjonowania, a zwłaszcza zabezpieczenie niezbędnych funduszy na poczet przyszłych wynagrodzeń. Ustalono je bowiem na stosunkowo wysokim poziomie, przyznając po trzysta złotych brutto za
każdorazowe uczestnictwo w obradach wraz ze zwrotem udokumentowanych
nakładów poniesionych na wykonywanie czynności służbowych, w tym podróże
własnym środkiem lokomocji.
Spośród powołanych fachowców dokonano następnie wyboru przewodniczącej
i sekretarza. Godności te, w wyniku tajnego głosowania, powierzono doskonale
znanej w środowisku branżowym architekt z wieloletnim stażem w biurze urbanistycznym oraz urzędnikowi miejscowego magistratu. Pozostałych dwóch przedstawicieli komisji posiadało podobne wykształcenie kierunkowe, przy czym jeden
z nich bardziej specjalizował się w projektowaniu obiektów kubaturowych (rozwiązaniach konstrukcyjno-inżynierskich), drugi zaś w szkicach typowo planistycznych (programowaniu przestrzeni). Oznaczało to ewidentną dominację podejścia techniczno-funkcjonalnego podczas opiniowania opracowań urbanistycznych, gdy tymczasem gospodarka przestrzenna nie mniej obficie korzysta z dorobku nauk społecznych i przyrodniczych. W klasycznym ujęciu jej mianem określa się przecież teorię ekonomii wzbogaconą, rozwiniętą lub uzupełnioną o wątki
przestrzenne6. Z socjologicznego punktu widzenia odnosi się natomiast do procesu
tworzenia odpowiednich struktur zabudowy i użytkowania terenów, w obrębie
których rozmaite cele gospodarcze, polityczne, społeczne i kulturowe mogą zostać
osiągnięte w bezkonfliktowy i skuteczny sposób7. Jeszcze inne spojrzenie prezentują geografowie i ekolodzy operujący pojęciem środowiska przyrodniczego (naturalnego) i antropogenicznego (zurbanizowanego). Pomimo różnic fizjonomicz6
7
J.J. Parysek, Wprowadzenie do gospodarki przestrzennej, Wydawnictwo UAM, Poznań 2006, s. 17.
A. Karwińska, Gospodarka przestrzenna. Uwarunkowania społeczno-kulturowe, PWN, Warszawa
2008, s. 9.
55
nych między tymi zasadniczo odmiennymi płaszczyznami ich niezwykle ważnym
elementem wspólnym jest występowanie przestrzeni społeczno-ekonomicznej,
czyli obszarów wzmożonej aktywności człowieka. Stanowi ona podłoże nie tylko
działalności rolniczej, przemysłowej i usługowej, ale także dla budowy osiedli
mieszkaniowych oraz realizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznokomunikacyjnej. Wielokrotnie wiąże się z tym konieczność pokonywania zagrożeń i ograniczeń związanych z barierami ekologicznymi. Ich masowość staje się
zarazem symptomatycznym wyrazem braku ładu przestrzennego wynikającego
z niewłaściwej gospodarki gruntami8.
Przedstawione argumenty i przesłanki skłaniają zatem do stwierdzenia, że dobór członków zespołu doradczego, z uwagi na nadmierną zbieżność ich kwalifikacji zawodowych, nie został przeprowadzony prawidłowo. Zauważa się wyraźną
supremację specjalistów po studiach inżynierskich w stosunku do ekspertów
z innych (pokrewnych lub komplementarnych) dziedzin wiedzy. Sytuacji nie
uzdrowiło, a wręcz ją pogorszyło rozszerzenie składu komisji o dwie osoby, albowiem dołączyli do niej kolejni architekci i - co interesujące - byli to pracownicy
miejscowej administracji samorządowej odpowiedzialni za nadzór prac planistycznych. Nominacja ta, choć nie zabroniona przez prawo, budzi jednak spore
wątpliwości, gdyż częściowo w jednych rękach skupia się podwójna odpowiedzialność za kształtowanie przestrzeni. O wiele wyższą transparentność uzyskanoby posiłkując się głosem niezależnych profesjonalistów.
Kapitał ludzki w każdej organizacji ocenia się nie tylko pod kątem umiejętności nabytych w efekcie inwestycji oświatowych (kształcenia), ale także przy
uwzględnieniu korzyści jakie generują wydatki ponoszone na służbę zdrowia
i kulturę9. W takim rozumieniu obejmuje on inteligencję, wrodzone zdolności,
przymioty charakteru, wiek i stan zdrowia poszczególnych osób, które po zagregowaniu składają się na wyróżnik danej społeczności10. Większość wymienionych
cech niestety słabo poddaje się kwantyfikacji bądź dane podlegają prawnej ochronie. Z informacji posiadanych przez autora wynika jednak, że członkami MKUA
w Lesznie są zarówno osoby poniżej 35 roku życia, jak też bardziej doświadczone
(powyżej 55 lat). Z dużą dozą prawdopodobieństwa przekłada się to na ich zdywersyfikowaną kondycję psychofizyczną, postrzeganie współczesnego świata oraz
sprawność w rozstrzyganiu złożonych problemów. Nie oznacza to bynajmniej, że
jakikolwiek wiek (młody, średni czy zaawansowany) wyłącznie predysponuje lub
- co gorsza - całkowicie dyskwalifikuje do pełnienia tej funkcji. Jest on raczej
8
S. Czaja, A. Becla, Ekologiczne podstawy procesów gospodarowania, Wydawnictwo AE, Wrocław 2007, s. 357-358.
9
M. Poniatowska-Jaksch, Człowiek [w:] Geografia ekonomiczna, K. Kuciński (red.), Oficyna Wolters Kluwer, Kraków 2009, s. 115-116.
10
E. Szafrańska, Kapitał ludzki i społeczny w przestrzeni miasta (przykład Łodzi) [w:] Mechanizmy
i uwarunkowania budowania konkurencyjności miast, J. Słodczyk, E. Szafranek (red.), Wydawnictwo UO, Opole 2008, s. 64.
56
mniejszym bądź większym sprzymierzeńcem w podejmowaniu niektórych decyzji,
w tym także obarczonych sporym ryzykiem.
Ponadprzeciętna, a niekiedy nawet bardzo wysoka jakość kapitału ludzkiego
nie gwarantuje automatycznie sukcesu na żadnym polu działania. Indywidualne
wartości jakie wnoszą członkowie konkretnej grupy są zwykle dopiero fundamentem do budowania kapitału społecznego. Definiuje się go jako głębokie, przejrzyste i uczciwe więzi łączące zbiorowość ludzi zaangażowanych w identyczne lub
podobne sprawy, co warunkuje osiąganie celów niemożliwych do zrealizowania
samodzielnie. Kapitał społeczny jest więc pewną zdolnością odzwierciedlającą
rozpowszechnienie wzajemnego zaufania na skutek wyznawania tych samych
zasad11. W naszym przypadku jego całkiem niezłym miernikiem jest jednomyślność w podejmowaniu opinii. Osiągnięto ją we wszystkich dotychczas rozpatrywanych problemach, co wystawia dobre świadectwo prezydenckiej radzie.
Działalność merytoryczna
W latach 2003-2012 MKUA w Lesznie obradowała 40 razy podejmując łącznie
48 tematów, z czego zdecydowanie przeważały opinie o projektach miejscowych
planów zagospodarowania przestrzennego bądź o potrzebie ich sporządzenia. Ponadto sześciokrotnie zajmowano się zmianami w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta oraz dwoma mniej istotnymi sprawami z zakresu lokalnej polityki przestrzennej.
Przyglądając się jednak bardziej wnikliwie wskazówkom i zaleceniom komisji
zapisanym w protokołach ewidentnie wyróżniało się zainteresowanie układem
komunikacyjnym miasta, parametrami zabudowy i zasadami podziałów geodezyjnych. Wskazuje to na silne ukierunkowanie jej pracy na ocenę rozwiązań stricte
planistycznych. Wynika to być może z faktu, że są one kreowane i konstruowane
przez firmy zewnętrzne, które wyłania się zazwyczaj w przetargu. Potencjał
urzędników zostaje wtedy spożytkowany tylko na prowadzenie korespondencji
i dokumentacji formalno-prawnej. Tym samym marginalizacji ulega ich główna
rola jaką jest reprezentowanie interesu ogólnospołecznego w fazie projektowania12. Funkcję tą bezsprzecznie musi zatem przejąć komisja urbanistycznoarchitektoniczna dokonując za każdym razem starannego rozeznania warsztatu
zatrudnionego urbanisty na podstawie jego zaangażowania w rozstrzyganie konkretnych problemów, otwartości na dialog, gotowości do uwzględniania merytorycznych uwag, a nawet dyspozycyjności czy wywiązywania się z uzgodnionych
terminów.
11
F. Fukuyama, Zaufanie. Kapitał społeczny a droga do dobrobytu, PWN, Warszawa-Wrocław
1997, s. 39-43.
12
M. Chudak, Kapitał ludzki i społeczny w kształtowaniu przestrzeni [w:] Lokalne i regionalne
problemy gospodarki przestrzennej, W. Gulczyński (red.), Wydawnictwo WSB, Gorzów Wielkopolski 2011, s. 52.
57
Częstotliwość posiedzeń omawianego gremium była w poszczególnych latach
bardzo zróżnicowana (od 1 do aż 17) wykazując korelację z dynamiką prac urbanistycznych wszczętych przez gminę. Według stanu na koniec października
2012r. planami miejscowymi objęto już ok. 60% powierzchni ogólnej miasta, a na
różnych etapach sporządzania znajdowało się 9 dokumentów13. Wobec powyższego, za 2-3 lata można spodziewać się, że prawie zupełnie znikną w Lesznie utrudnienia związane z otrzymaniem pozwolenia na budowę. Niewątpliwie ucieszy to
inwestorów, albowiem zbędne stanie się wówczas uzyskanie decyzji poprzedzającej - o warunkach zabudowy, co znacznie przy-spieszy podjęcie robót ziemnych.
Równocześnie regulacje planistyczne będą cenną wskazówką dla przedsiębiorców
jakiej atmosfery winni się spodziewać podczas konkretyzacji inicjatyw biznesowych. Znakomicie zorientują się chociażby czy i gdzie władze samorządowe zamierzają wytyczyć nowe działki budowlane przeznaczone pod przemysł i usługi14.
Pomimo swojej doniosłości i potencjalnej surowości orzeczenia leszczyńskiego
organu okazywały się nadzwyczaj łaskawe. Prawie zawsze wydawano opinię pozytywną, aczkolwiek tylko 7 razy bez żadnych uwag. Negatywnie ustosunkowano
się tylko do dwóch wniosków: odnośnie przeprowadzenia nowelizacji planu na
obszarze specjalnej strefy ekonomicznej oraz zmiany kategorii dróg w jednym
z wcześniej opracowanych projektów. Co niemniej ważne, uchwały podejmowano
zwykle przy pełnym kworum, o czym świadczy frekwencja obliczona dla całego
okresu dotychczasowej działalności komisji. Wyniosła ona ponad 89% i obok
jednomyślności w wyrażaniu stanowisk merytorycznych wskazuje na wysoką
jakość jej kapitału społecznego.
Podsumowanie
Sformułowane na wstępie stwierdzenie, że pożądanym priorytetem funkcjonowania gminnych komisji urbanistyczno-architektonicznych jest przeciwdziałanie
konfliktom między użytkownikami nieruchomości oraz troska o racjonalne zagospodarowanie przestrzeni znalazło jedynie częściowe potwierdzenie w przypadku
badanej jednostki. Ze strony formalnej zespołowi doradczemu Prezydenta Miasta
Leszna nie można nic zarzucić, gdyż działał zgodnie z regulacjami ustawowymi
oraz zarządzeniem w sprawie jego powołania. Dotyczy to również przestrzegania
regulaminu pracy, w tym terminów wydawania stosownych opinii. Równowagi
i harmonii w przestrzeni nie uda się bynajmniej osiągnąć opierając się jedynie na
zgodności z literą prawa oraz subiektywnym odczuciom estetycznokompozycyjnym. We współczesnych czasach największe znaczenie w procesie
13
Informacja z Wydziału Architektury, Planowania Przestrzennego i Budownictwa Urzędu Miasta
Leszna [e-mail z dnia 03.01.2013].
14
M. Chudak, Regulacje planistyczne jako istotny czynnik przyspieszający i usprawniający proces
inwestycji gospodarczych [w:] Inwestycje w mieście. Uwarunkowania ekonomiczne, organizacyjne
i przestrzenne, M. J. Nowak, T. Skotarczak (red.), Wydawnictwo CeDeWu. PL, Warszawa 2012,
s. 107
58
decyzyjnym odnoszącym się lub dotykającym przekształceń w krajobrazie miejskim ma wartość ekonomiczna budynków, budowli i gruntów mierzona ich ceną
transakcyjną za 1m2 powierzchni. Koncentracja źródeł emisji zanieczyszczeń
(głównie przemysłowych i komunikacyjnych) na relatywnie niewielkim obszarze
wymaga z kolei wrażliwości ekologicznej. Analogicznie, występowanie różnorakich patologii społecznych, stref ubóstwa czy nawet rozprzestrzenianie się chorób
zakaźnych potrzebuje spojrzenia socjologicznego na intensywność planowanej
zabudowy mieszkaniowej i jej sąsiedztwo. Tymczasem owych dylematów podczas
obrad leszczyńskiej komisji w ogóle nie rozpatrywano, co było zarówno efektem
nadmiernego zawężenia składu kadrowego, jak i samych kompetencji członków.
Na zakończenie wypada wyraźnie podkreślić, że pomimo najlepszych chęci,
niemożliwe jest precyzyjne określenie optymalnego sposobu wykorzystania terenów, albowiem zbyt szybko ulegają zmianom potrzeby społeczne15. Ciągle zatem
mamy do czynienia z próbą wypracowania ładu przestrzennego, co oczywiście nie
wyklucza podejmowanie dalszych wysiłków w tej sferze.
Bibliografia
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
15
Chudak M., Kapitał ludzki i społeczny w kształtowaniu przestrzeni [w:] Lokalne
i regionalne problemy gospodarki przestrzennej, W. Gulczyński (red.), Wydawnictwo WSB, Gorzów Wielkopolski 2011.
Chudak M., Regulacje planistyczne jako istotny czynnik przyspieszający
i usprawniający proces inwestycji gospodarczych [w:] Inwestycje w mieście. Uwarunkowania ekonomiczne, organizacyjne i przestrzenne, M. J. Nowak,
T. Skotarczak (red.), Wydawnictwo fachowe CeDeWu. PL, Warszawa 2012.
Czaja S., Becla A., Ekologiczne podstawy procesów gospodarowania, Wydawnictwo
AE, Wrocław 2007.
Fukuyama F., Zaufanie. Kapitał społeczny a droga do dobrobytu., PWN, WarszawaWrocław 1997.
Gorzym-Wilkowski W.A., Gospodarka przestrzenna samorządu terytorialnego (zarys), Wydawnictwo UMCS, Lublin 2006.
Karwińska A., Gospodarka przestrzenna. Uwarunkowania społeczno-kulturowe.,
PWN, Warszawa 2008.
Parysek J.J., Wprowadzenie do gospodarki przestrzennej, Wydawnictwo UAM, Poznań 2006.
Poniatowska-Jaksch M., Człowiek [w:] Geografia ekonomiczna, K. Kuciński (red.),
Oficyna Wolters Kluwer, Kraków 2009.
Szafrańska E., Kapitał ludzki i społeczny w przestrzeni miasta (przykład Łodzi) [w:]
Mechanizmy i uwarunkowania budowania konkurencyjności miast, J. Słodczyk, E.
Szafranek (red.), Wydawnictwo UO, Opole 2008.
A. Szczepańska, Procesy decyzyjne w gospodarce przestrzennej [w:] Czynniki społeczne
w gospodarce przestrzennej i planowaniu przestrzennym, E. Klima (red.), Wydawnictwo UŁ,
Łódź 2009, s. 51
59
10. Szczepańska A., Procesy decyzyjne w gospodarce przestrzennej [w:] Czynniki społeczne w gospodarce przestrzennej i planowaniu przestrzennym, E. Klima (red.), Wydawnictwo UŁ, Łódź 2009.
Abstrakt
Do jednego z kluczowych zadań samorządu lokalnego należy kształtowanie
wysokiej jakości przestrzeni m.in. poprzez sporządzanie opracowań planistycznych. Projektowanie odbywa się według ściślej określonej procedury formalnoprawnej, której obowiązkowym elementem jest uzyskanie opinii gminnej komisji
urbanistyczno-architektonicznej. W artykule przedstawiono jej istotę i charakter na
przykładzie jednostki funkcjonującej w strukturze administracyjnej miasta Leszna.
Omówiono kwestie związane z powołaniem i finansowaniem tego organu, problemy natury kadrowej oraz zakres prowadzonej działalności w latach 2003-2012.
Organization and operations of communal urban planning and architecture
commission on the example of the solutions of Leszno town local government
One of the key tasks of the local government is developing high quality of
space, among others, by drawing up planning studies. Designing complies with
strictly specified formal and legal procedure whose obligatory element is receiving
an opinion of the communal urban planning and architecture commission. The
paper presents its essence and character on the example of a unit operating in the
administrative structure of Leszno town. It describes issues related to the establishment and financing this body, personnel problems and the scope of activities in
the years 2003-2012.
PhD Mariusz Chudak, associated professor, Jan Amos Komeński State School
of Higher Vocational Education in Leszno.
60