Pobierz PDF

Krakowskie Studia Małopolskie
2014, nr 19
ARTYKUŁY I ROZPRAWY
ARTICLES AND TREATISES
Witold Pahl
ISTOTA I CHARAKTER MANDATU POSELSKIEGO
W POLSCE
1. Ewolucja mandatu poselskiego
Słowo „mandat” (z łac. mandatum, tłum. zlecenie)1 oznacza pełnomocnictwo
udzielone osobie sprawującej funkcję pochodzącą z wyboru, a także przypisane jej obowiązki. Innymi słowy przez pojęcie to należy rozumieć stosunek
polityczno-prawny zachodzący między podmiotem, sprawującym funkcję
z wyboru (np. posłem, senatorem), a wyborcami, obejmujący udzielone przez
wyborców pełnomocnictwo do reprezentowania ich w sprawowaniu władzy
państwowej2.
W polskiej tradycji ustrojowej spotkać można zarówno mandat wolny jak
i imperatywny. Mandat imperatywny ukształtował się w czasach monarchii stanowej3. Wówczas sejmik przedsejmowy wybierając posła na wyposażał go często
w instrukcję sejmikową, w której określał jego mandat. Sejmik mógł dać posłowi
moc stanowienia na sejmie pełną (plena potestas) lub ograniczoną (limita potestas) do pewnych spraw bądź warunkową (jeżeli sejm przyjmie pewne postulaty
sejmiku). Dopiero w 1764 r. zakazano zaprzysięgania posłów na instrukcje4.
1 W. Wołodkiewicz, Mandatum [w:] Wielka Encyklopedia Prawa, B. Hołyst, E. Smoktunowicz (red.), Warszawa 2005, s. 426.
2 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2010, s. 406.
3 Zob. R. Łaszewicz, S. Salmonowicz, Historia ustroju Polski, Toruń 1995, s. 47.
4 J. Pietrzak, Sejm RP. Tradycja i współczesność, Warszawa 1995, s. 11. Zob. także W. Kriegseisen, Sejmiki Rzeczypospolitej Szlacheckiej w XVII i XVIII wieku, Warszawa 1991, s. 59–66.
Witold Pahl
12
W okresie monarchii stanowej wiążąca instrukcja wyborców stanowiła
fundament niezależności ziem i województw, aczkolwiek owe tendencje do
autonomiczności miały jeszcze wiele innych aspektów i wiele innych czynników. Godzi się zauważyć, ze kiedy tzw. sejm „niemy” w 1717 roku zlikwidował
„rządy sejmikowe”, a więc dokonał istotnego kroku w kierunku likwidacji dużego znaczenia województw (ich quasi-autonomii), to jednak nie dotknął on
mandatu poselskiego5.
Przyjęcie koncepcji mandatu wolnego i zerwanie z koncepcją mandatu imperatywnego było zasadniczo wynikiem powstałej w okresie oświecenia idei
suwerenności narodu ukształtowanej we Francji. Nie bez znaczenia pozostało także oddziaływanie pewnych wzorców liberalnych rozwiązań amerykańskich. Ostatecznie Konstytucja 3 maja, będąca ukoronowaniem dzieła reformy
rzeczpospolitej szlacheckiej dokonanej przez Sejm Czteroletni zrywała całkowicie z koncepcją mandatu imperatywnego. Odtąd, jak zapisano, „posłowie
na sejmikach obrani, w prawodawstwie i ogólnych narodu potrzebach (...)
uważani być mają jako reprezentanci całego narodu, będąc składem ufności
powszechnej”6.
Późniejsze rozwiązania w zakresie charakteru mandatu kształtowały się
różnie w zależności od okresu i panujących stosunków społeczno-politycznych7.
Konstytucja marcowa z 1921 r. miała regulacje analogiczne jak Konstytucja
3 maja – zawierała zakaz przyjmowania koncepcji mandatu imperatywnego.
Konstytucja kwietniowa z 1935 r. w ogóle nie zawierała uregulowań odnoszących się do charakteru mandatu, z kolei tzw. Mała Konstytucja z 1947 r.
nie sformułowała zasady mandatu wolnego ani nie zawierała zakazu mandatu
imperatywnego.
Nieco odmienne zapatrywanie na koncepcję mandatu pojawiło się w czasach PRL. Konstytucja z 1952 r., opierając się zresztą na regulacjach zawartych
w Konstytucji ZSRR z 1936 r., wprowadzała zasadę mandatu imperatywnego.
Stanowiła ona, że „Przedstawiciele ludu w Sejmie PRL i radach narodowych
5 S. Płaza, Sejm jako instytucja demokracji szlacheckiej [w:] Parlamentaryzm i prawodawstwo przez wieki, S. Płaza, J. Malec (red.), W. Uruszczak, Kraków 1991, s. 81.
6 Zob. J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 1994, s. 311; zob. także W. Kriegseisen: Sejmiki Rzeczypospolitej Szlacheckiej w XVII i XVIII
wieku, Warszawa 1991, s. 59–66.
7 A. Korobowicz, Polski Konstytucjonalizm (do 1919 r.), [w:] Zarys dziejów konstytucjonalizmu polskiego, Lublin 1996, s. 9 i n.
Istota i charakter mandatu poselskiego w Polsce
13
są odpowiedzialni przed swymi wyborcami i mogą być przez nich odwoływani”8. Konstytucja wprowadzała także zastrzeżenie, że poseł powinien zdawać
sprawę wyborcom ze swej pracy i z działalności organu, do którego został wybrany9. Warto przy tym zauważyć, że odrzucenie mandatu imperatywnego
i wprowadzenie instytucji mandatu wolnego stało się w konstytucjach państw
postkomunistycznych powszechnie stosowaną praktyką10. Wzorzec radziecki
był powielany z niemal wszystkich podporządkowanych ZSRR państwach europejskich.
Uchwalona w 1985 r. ustawa o obowiązkach i prawach posłów i senatorów11 zawierała rozwiązania zbliżone do koncepcji mandatu wolnego. Artykuł 1 określał, że posłowie są przedstawicielami wyborców i wykonują swój
mandat zgodnie z ich wolą, kierując się dobrem narodu. Fakt, iż obowiązujące
w tamtym okresie przepisy nie zezwalały wyborcom na odwołanie posła przed
upływem kadencji, prowadzi do wniosku, że nie był to klasyczny mandat wolny zaś koncepcja bardzo do niego zbliżona. Oczywiście jak na warunki państwa realnego socjalizmu.
Koncepcja mandatu wolnego została wprowadzona wprost do tzw. Małej
Konstytucji z 1992 r., która przy okazji wprowadziła przy tym zakaz mandatu
imperatywnego12. Poseł był wówczas reprezentantem całego narodu, nie był
związany instrukcjami wyborców i nie mógł być przez kogokolwiek odwołany13.
Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. w art. 4 ust. 2 zastrzega, że „Naród sprawuje władze poprzez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio”. W ten sposób
8 Zob. art. 2 ust. 2 Konstytucji PRL z 1952 r.
Art. 101 Konstytucji PRL z 1952 r. Brzmienie tego przepisu zostało zmienione dopiero
przez art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji RP (Dz.U. nr 75,
poz. 444).
10 Zob. S. Bożyk: Prawnoustrojowy status opozycji parlamentarnej w Sejmie Rzeczypospolitej Polskiej, Białystok 2006, s. 61.
11 Dz.U. z 1991 r. nr 18, poz. 79.
12 Por. M. Granat: Skutki prawne nowej charakterystyki konstytucyjnej mandatu przedstawicielskiego, [w:] „Mała Konstytucja” w procesie przemian ustrojowych w Polsce, M. Kruk
(red.), Warszawa 1993, s. 99; Większość przedstawicieli doktryny uważa, iż zakaz mandatu
imperatywnego łagodzi wpływ w parlamencie partii politycznych na działalność samych deputowanych. Ma on również taki skutek, iż parlamentarzysta, który ma zamiar stosowania się
do dyscypliny partyjnej, czyni to z własnej, nieprzymuszonej woli. Zob. W. Orłowski, Refleksje
w sprawie charakteru mandatu parlamentarnego, [w:] W kręgu problematyki władzy, państwa
i prawa, Lublin 1996, s. 220.
13 Artykuł 6 Małej Konstytucji z 1992 r.
9 Witold Pahl
14
Ustrojodawca pośród zasad naczelnych naszego ustroju zawarł zasadę demokracji przedstawicielskiej, która oznacza, że suweren może wykonywać swoją
władzę w sposób pośredni, za pomocą wybieranych przez Naród przedstawicieli zasiadających w Sejmie i w Senacie, a także w organach stanowiących
samorządu terytorialnego14.
Zasadę mandatu wolnego umieszczono zaś w art. 104 ust. 1 Konstytucji,
znajdującym się w rozdziale IV, pt.: „Sejm i Senat”. W przepisie tym wskazano
expressis verbis, że „posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców”. Przyjęcie tej zasady oznacza nic innego jak konsekwentne
odejście od mandatu imperatywnego. W efekcie poseł, czy senator nie mogą
być w toku kadencji przez nikogo odwołani. Taka koncepcja mandatu wolnego
jest powszechna i nie odbiega od konstrukcji przyjętych w wielu innych krajach świata. Posłowie i senatorowie nie są przedstawicielami swoich wyborców
tylko całego narodu, stąd w wykonywaniu mandatu winni kierować się interesami ogółu, a nie tylko swoich wyborców czy wszystkich mieszkańców ich
okręgu wyborczego. A zatem polscy parlamentarzyści nie są prawnie związani
żadnymi instrukcjami, czy zaleceniami ich wyborców i nie mogą być odwołani
ani przez swoich wyborców, ani przez jakikolwiek organ państwa15.
Zasadę mandatu wolnego potwierdziła także ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Wynika z niej, że posłowie wykonują swój mandat kierując się dobrem narodu16, oraz że powinni informować wyborców o swojej
pracy i działalności organu, do którego zostali wybrani. To ostatnie sformułowanie nie przywracało ani prostej zależności posłów od wyborców, ani
odpowiedzialności wobec wyborców w okręgu wybierania. Jest tutaj mowa
o wyborcach w ogólności, przez co należy rozumieć wszystkich uprawnionych
wyborczo obywateli17.
Z problematyką mandatu wolnego wiążą się naganne praktyki, jakie miały
miejsce w polskim parlamentaryzmie w ostatnim dziesięcioleciu.
14 s. 19.
15 Zob. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013,
Ibidem, s. 130.
Artykuł 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz.U. z 2011 r., nr 7, poz. 29); zob. także M. Grzybowski, Nowa ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora (wybrane zagadnienia), „Przegląd Sejmowy” 1996, nr 5, s. 42.
17 M. Grzybowski: Nowa ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora (wybrane zagadnienia), „Przegląd Sejmowy” 1996, nr 5, s. 42.
16 Istota i charakter mandatu poselskiego w Polsce
15
Pierwsza miała związek z wymuszaniem na kandydatach do parlamentu
wystawiania weksli in blanco kiedy to władze partii „Samoobrona RP” podjęły
decyzję o uzależnieniu biernego prawa wyborczego z ramienia tej partii od
wcześniejszego podpisania weksla in blanco wraz z deklaracją wekslową.
Druga wiązała się z żądaniem składania przez kandydatów na posłów lub
senatorów oświadczeń, że zrzekną się mandatu, jeśli ich związek z partią, która
wysuwa ich kandydatury ulegnie zerwaniu (niezależnie od tego, czy zerwanie
takie ma charakter dobrowolny lub przymusowy).
Efektem pierwszej z wymienionych praktyk było to, że decyzja każdego
kandydata, który chciał z biernego prawa wyborczego skorzystać uzależniona
była od dokonania innej czynności prawnej. Celem takiego rozwiązania było
zabezpieczenie się partii na wypadek gdyby poseł zamierzał opuścić jej szeregi.
Zgodnie z zawartą pomiędzy kandydatem a partią polityczną umową opuszczenie szeregów „Samoobrony RP” w trakcie trwania kadencji Sejmu było jednoznaczne z uruchomieniem procedury egzekucyjnej należności wekslowych.
Podczas konferencji prasowej, która miała miejsce w Poznaniu w dniu 23
września 2006 r. lider „Samoobrony RP” Andrzej Lepper zapowiedział, iż od
wszystkich posłów, którzy opuszczą partię wyegzekwowane zostaną zobowiązania, które podpisali w wekslach18. Co więcej stwierdził, że zgłaszają się do
niego firmy windykacyjne, które chcą się sprawą zająć. Pieniądze zaś uzyskane
z tych papierów przekazane miałyby być dla osób oszukanych przez polityków
Prawa i Sprawiedliwości. Jednocześnie Andrzej Lepper jednocześnie stwierdził, że każdy z posłów opuszczających „Samoobronę RP” zobligowany będzie
do uiszczenia w postępowaniu egzekucyjnym wekslowym kwoty wynoszącej
około 552 tysiące złotych19. Przedmiotowa kwota zdaniem lidera partii zostanie wpisana na weksle in blanco, które przed wyborami podpisali kandydaci
na posłów „Samoobrony”. Zdaniem Andrzeja Leppera, weksle mają charakter
zwykłej umowy cywilnoprawnej, w której nie ma mowy o tym, że osoba jest
kandydatem na posła, senatora lub parlamentarzystą. Co więcej, były wicepremier dodał, iż w niektórych przypadkach, aby „nie krzywdzić rodzin” posłów, którzy opuścili klub Samoobrony, może dojść do zaniechania egzekucji
weksli20.
18 Lepper rozpoczyna egzekucję, www.money.pl z dnia 23.09.2006, 17:56.
Weksle niezgody, www.fakty.interia.pl z dnia 23 września 2006 roku, 19:25.
20 Podobne stanowisko w zakresie realizacji zobowiązań wekslowych w związku z wystąpieniem z partii politycznej „Samoobrona” zajął Janusz Maksymiuk – wiceszef klubu parlamentarnego. Poseł stwierdził, iż weksle byłych posłów Piotra Misztala i Jan Bystrego zostaną
19 16
Witold Pahl
Obie wymienione powyżej praktyki uznać należy za niedozwolone i naganne. Istota mandatu wolnego wyklucza bowiem możliwość zmuszania posła
do działania niezgodnego z jego poglądami i orientacjami politycznymi. Odnosząc się w tym przypadku do przykładu weksli in blanco wraz z deklaracją
wekslową trzeba zauważyć, że posłowie tego klubu zrzeszeni w klubie parlamentarnym „Samoobrona RP” zostali pozbawieni swobody w wykonywaniu mandatu. Przejawiało się to w wywieraniu na nich presji ekonomicznej.
Oczywistym jest bowiem, że nie jest możliwe wykonywanie mandatu w sposób wolny, jeśli parlamentarzysta pozostaje w klubie parlamentarnym i głosuje zgodnie z wolą kierownictwa klubu (w przypadku zarządzenia dyscypliny
głosowania), obawiając się jednocześnie wyrzucenia z szeregów partii i klubu
parlamentarnego, a co za tym idzie konieczności zapłacenia kwoty na jaką
wypełniony został weksel według postanowień deklaracji wekslowej. Takie
praktyki można uznać za niemal „szantaż ekonomiczny”.
2. Nabycie mandatu
Zagadnień dotyczących mandatu przedstawicielskiego nie można rozpatrywać bez uwzględnienia aspektu czasowego, a więc okresu trwania mandatu
parlamentarnego. Piastun mandatu otrzymuje bowiem od wyborców zindywidualizowane pełnomocnictwo do reprezentowania suwerena wyłącznie na
określony czas, to jest – mówiąc ogólnie, a więc przede wszystkim nie uwzględniając pewnych różnic, które mogą występować pomiędzy czasem trwania
kadencji organu przedstawicielskiego a czasem trwania pełnomocnictw deputowanego – na czas kadencji parlamentu (izby parlamentu)21.
W literaturze wyróżnia się cztery momenty (zdarzenia), w których można
się doszukiwać początku trwania mandatu przedstawicielskiego:
1) ogłoszenie wyników wyborów do parlamentu, przy czym chodzi oczywiście o urzędowe ogłoszenie wyników;
2) stwierdzenie ważności wyborów;
uruchomione jeszcze w dniu 25 września 2006 roku. Zastrzegał jednocześnie, że nie zapadła
jeszcze decyzja w sprawie uruchomienia weksli wobec pozostałych sześciu posłów, którzy
opuścili „Samoobronę”. Rzeczeni posłowie są bowiem, z formalnego punktu widzenia, nadal
członkami partii, gdyż władze klubu nie podjęły do tej pory decyzji o usunięciu posłów z szeregów „Samoobrony”. Uruchamiamy weksle Misztala i Bystrego, www.wiadomosci.onet.pl oraz
TVN24 z dnia 25 września 2006 roku, 13:05.
21 K. Grajewski: Odpowiedzialność posłów..., s. 233.
Istota i charakter mandatu poselskiego w Polsce
17
3) pierwsze posiedzenie parlamentu (izby parlamentu);
4) złożenie przysięgi (ślubowania)22.
Z zestawienia wybranych regulacji konstytucyjnych państw europejskich,
trudno znaleźć unormowanie, które w sposób jednoznaczny określa moment
nabycia oraz objęcia mandatu parlamentarnego. Najczęstszym sposobem
odniesienia się do tego momentu przez ustawodawcę konstytucyjnego jest
zastosowanie regulacji uzależniającej objęcie mandatu albo nabycie praw wynikających z mandatu lub też uzależniającej rozpoczęcie sprawowania mandatu parlamentarnego od złożenia przysięgi (ślubowania). Wydaje się, że na
tej podstawie można postawić tezę, iż najczęściej współczesne konstytucje
państw demokratycznych nie regulują w sposób wyraźny ani momentu nabycia, ani momentu objęcia mandatu parlamentarnego. Trudno jest bowiem
uznać przepis stanowiący o spełnieniu warunku rozpoczęcia sprawowania
mandatu za unormowanie wyraźnie statuujące moment nabycia mandatu
przedstawicielskiego. Można raczej stwierdzić, że wskazuje on moment objęcia mandatu, a więc tę chwilę, od której rozpoczyna się sprawowanie (wykonywanie) mandatu przedstawicielskiego lub – ściślej mówiąc – tę chwilę,
w której deputowany nabywa pełnię konstytucyjnych i ustawowych praw oraz
obowiązków wynikających z jego statusu przedstawiciela. Jeśli zatem analizowane przepisy regulują – najczęściej w sposób pośredni – ten moment, który
można uznać za chwilę objęcia mandatu parlamentarnego, to tym bardziej
trzeba stwierdzić, że co do zasady przepisy te nie określają momentu nabycia
mandatu parlamentarnego. A zatem należy przyjąć, że z reguły współczesne
konstytucje nie zawierają wyraźnych unormowań odróżniających od siebie
nabycie i objęcie mandatu przedstawicielskiego. Podobna sytuacja występuje
na gruncie polskiej regulacji konstytucyjnej. W Konstytucji z 1997 r. jedynym
unormowaniem odnoszącym się do analizowanej problematyki są art. 104 ust.
2 i 3. Zgodnie z art. 104 ust. 2 w zw. z art. 108 posłowie i senatorowie są zobowiązani do złożenia ślubowania przed izbą, której zostali członkami23.
W ocenie M. Chmaja, pierwsze uprawnienia wynikające z mandatu poseł
lub senator uzyskuje w dniu ogłoszenia wyników wyborów, co wynika wprost
z art. 105 ust. 2 Konstytucji. Pełnia praw i obowiązków pojawia się po przystąpieniu do wykonywania mandatu. Następuje to po złożeniu ślubowania,
a więc z reguły – na pierwszym posiedzeniu izby. Skoro posłowie uzyskują
22 23 Z. Czeszejko-Sochacki: Prawo parlamentarne w Polsce, Warszawa 1997, s. 66.
K. Grajewski: Odpowiedzialność posłów..., s. 232.
18
Witold Pahl
mandaty już w dniu wyborów to także od tego dnia zyskują ochronę prawną.
Inne prawa związane z wykonywaniem mandatu24 nabywają z chwilą jego objęcia, a więc po rozpoczęciu kadencji i złożeniu ślubowania25. Z unormowania art. 104 ust. 3 oraz innych aktów prawnych jednoznacznie wynika zatem,
że osoba wybrana do parlamentu nabywa mandat parlamentarny przed złożeniem ślubowania poselskiego (senatorskiego). Niemniej należy stwierdzić, że
polskie ustawodawstwo nie reguluje precyzyjnie momentu objęcia mandatu
parlamentarnego przez posłów i senatorów. Ponadto – w odniesieniu do nabycia mandatu (parlamentarnego) – takiej regulacji nie ma w ogóle.
Złożenie ślubowania ma jednak w świetle konstytucji istotne znaczenie,
a więc nie jest to zwykła formalność. Odmowa jego złożenia jest równoznaczna
ze zrzeczeniem się mandatu. Skutkiem prawnym zaś zrzeczenia się mandatu
jest jego wygaśnięcie. Składając zaś ślubowanie, członek parlamentu przyjmuje
na siebie określone obowiązki26. Przyjęcie przez ustawodawcę (w konstytucji)
rozwiązania polegającego na domniemanie zrzeczenia się mandatu w sytuacji
odmowy złożenia ślubowania należy uznać za efekt przyjęcia zasady odpo24 Immunitet, nietykalność; Zob. np. P. Sarnecki, Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe, Warszawa 1995, s. 37 i n., M. Chmaj, Stan i perspektywy immunitetu parlamentarnego
w Polsce, [w:] Dziesięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka (red.), Rzeszów 2007, s. 22 i n.
25 Tekst ślubowania, jaki obowiązywał posłów I i II kadencji, został wprowadzony do
Ustawy o obowiązkach i prawach posła i senatora w lipcu 1989 r. (art. 3 ust. 1), kiedy przedstawiciele opozycji nie chcieli się zgodzić na dotychczasową rotę ślubowania, w której występowała deklaracja wierności ideom socjalizmu. W efekcie gorączkowych uzgodnień Rady
Państwa wydała dekret zmieniający tekst ślubowania. Nową rotę oparto na czterech pojęciach:
narodu, ojczyzny, dobra obywateli oraz porządku prawnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. W takim samym brzmieniu tekst ślubowania przejęła następnie ustawa o wykonywaniu
mandatu posła i senatora (art. 2 ust. 1). Ustawa ta wprowadziła ponadto jasno określone sankcje – odmowa złożenia ślubowania powoduje wygaśnięcie mandatu posła lub senatora (art. 2
ust. 3), natomiast uchylanie się od złożenia ślubowania w terminie trzech miesięcy od pierwszego posiedzenia Sejmu lub Senatu jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu posła
lub senatora (art. 2 ust. 4). Opierając się na wykładni logicznej, sam termin „uchylenie się
od złożenia ślubowania” powinniśmy rozumieć jako różnego rodzaju zachowania, których
wspólną cechą jest to, że w ich następstwie ślubowanie z przyczyn zależnych od posła nie
zostało złożone w zakreślonym ustawowo terminie „trzech miesięcy od pierwszego posiedzenia Sejmu”. Szczegółowy sposób złożenia ślubowania oraz tryb rozpatrywania spraw posłów,
którzy nie złożyli ślubowania w wymaganym terminie, ustawodawca pozostawił do określenia
w regulaminie Sejmu (art. 2 ust. 5). M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011, s. 21.
26 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 129–
–130.
Istota i charakter mandatu poselskiego w Polsce
19
wiedzialności przed narodem. Skoro bowiem parlamentarzysta nie zamierza
wypełnić ciążącego na nim obowiązku to oznacza, że nie zamierza sprawować
mandatu który uosabia pewne konstytucyjne wartości.
3. Wygaśnięcie mandatu
Zasada nieodwoływalności deputowanego jest ściśle związana z koncepcją
mandatu wolnego. Przyczyny wygaśnięcia mandatu poselskiego są określone
w przepisach prawa. Wygaśnięcie mandatu posła następuje z powodów wskazanych w Konstytucji oraz Kodeksie wyborczym (art. 247 § 1 i 3):
1) stwierdzenia nieważności wyboru,
2) pozbawienia mandatu prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu,
3) odmowy złożenia ślubowania poselskiego,
4) utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów,
5) zrzeczenia się mandatu, śmierci, zajmowania w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji albo ustaw
nie można łączyć z mandatem posła z zastrzeżeniem przepisu art. 247 § 3
Kodeksu wyborczego,
6) powołania w toku kadencji na stanowisko lub powierzenia funkcji, których stosownie do przepisów Konstytucji albo ustaw nie można łączyć
ze sprawowaniem mandatu posła, wyboru w toku kadencji na posła do
Parlamentu Europejskiego27.
Najbardziej podstawowym powodem wygaśnięcia mandatu przedstawicielskiego jest jednakże upływ kadencji parlamentu lub izby parlamentu, której deputowany był członkiem. Konstytucja z 1997 r. nie odnosi się expressis
verbis do tej kwestii. Niemniej logiczny jest wniosek, że czas trwania mandatu
parlamentarnego musi kończyć się z zakończeniem kadencji organu. Wynika
to z tego, że zarówno Sejm jak i Senat są organami kolegialnymi implikuje
niewyrażoną w Konstytucji zasadę ograniczonego w czasie trwania mandatu
przedstawicielskiego. Izby polskiego parlamentu są na podstawie przepisów
konstytucji organami wybieranymi na z góry określone czteroletnie kadencje.
W doktrynie nie budzi wątpliwości, że dopuszczalne jest rozwiązanie prawne, polegające na utracie wolnego mandatu przedstawicielskiego przez parla27 Zob. art. 247 Kodeksu wyborczego; Odnośnie regulacji związanych z wygaśnięciem
mandatu na gruncie poprzedniego stanu prawnego. Zob. W. Pawełko, Przesłanki wygaśnięcia
mandatu posła, [w:] Materiały i Dokumenty Nr 60, Kancelaria Sejmu, luty 1993, s. 4.
Witold Pahl
20
mentarzystę lub innego deputowanego przed upływem kadencji parlamentu
lub izby, do której został on wybrany28.
Ad. 1) Kompetencje w zakresie orzekania o ważności wyborów przyznane
zostały Sądowi Najwyższemu. Prawo zgłaszania protestów przeciwko ważności wyborów przewidziane zostało w Kodeksie wyborczym. Z formalnego
punktu widzenia protest powinien zawierać:
a) zarzut dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborom,
b) naruszenia przepisów ustawy dotyczących głosowania lub ustalania
wyników głosowania i wyników wyborów.
Protesty może składać tylko wyborca oraz pełnomocnik komitetu wyborczego reprezentującego zgłoszoną listę kandydatów. Zgłasza się je do Sądu
Najwyższego, który w określonym ustawowo czasie rozstrzyga o ważności
wyborów. Rozstrzygając o ważności wyborów, Sąd Najwyższy decyduje także
o ważności mandatu posła, którego wybór został oprotestowany.
Ad. 2) Kompetencje Trybunału Stanu do pozbawiania mandatu posła wynikają wprost z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu29. Zgodnie
z art. 25 ust. 1 a za naruszenie zakazów, o których mowa w art. 107 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Stanu orzeka pozbawienie mandatu poselskiego. Wspomniane
zakazy dotyczą prowadzić działalności gospodarczej z osiąganiem korzyści
z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego oraz nabywania takiego majątku (art. 107 ust. 1 Konstytucji). Za naruszenie tych zakazów poseł,
uchwałą Sejmu podjętą na wniosek Marszałka Sejmu, może być pociągnięty
do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, który orzeka w przedmiocie
pozbawienia mandatu.
Ad. 3) Rozpoczęcie sprawowania mandatu parlamentarnego związane jest
nieodłącznie z aktem ślubowania. Składając ślubowanie, członek parlamentu przyjmuje na siebie określone obowiązki. Sprawą drugorzędną jest w kontekście omawiania zagadnień dotyczących wygaśnięcia mandatu poselskiego
kwestia tego z jakim momentem należy wiązać początek trwania mandatu.
W świetle postanowień Kodeksu wyborczego i ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora początkiem trwania mandatu jest chwila ogłoszenia wyników wyborów. W efekcie w chwili składania ślubowania dana osoba jest już
więc posłem.
28 Zob. M. Chmaj, W. Skrzydło, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa
2011, s. 118–119.
29 Tj. Dz.U. z 2002, nr 101, poz. 925.
Istota i charakter mandatu poselskiego w Polsce
21
Warto podkreślić, że sam akt ślubowania pomimo tego, że pozornie wydawać by się mogło jest zwykłą formalnością to z punktu widzenia materialnoprawnego ma bardzo istotne znaczenie. Wynika to z tego, że odmowa jego
złożenia jest równoznaczna w skutkach ze zrzeczeniem się mandatu, co z kolei
powoduje jego wygaśnięcie.
Ad. 4) Zagadnienia związane z posiadaniem biernego prawa wyborczego
w wyborach do parlamentu reguluje Kodeks wyborczy w art. 11. Z art. 11 § 1
pkt. 1 i 2 tego aktu wynika, że prawo wybieralności posiada w wyborach do
Sejmu – obywatel polski mający prawo wybierania w tych wyborach, który
najpóźniej w dniu wyborów kończy 21 lat zaś w wyborach do Senatu – obywatel polski mający prawo wybierania w tych wyborach, który najpóźniej w dniu
wyborów kończy 30 lat.
Prawa wybieralności w wyborach nie posiada natomiast w myśl § 2:
a) osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub
umyślne przestępstwo skarbowe,
b) osoba wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a
ust. 2a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji
o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990
oraz treści tych dokumentów (Dz.U. z 2007 r., nr 63, poz. 425, z późn.
zm.).
Prawa wybieralności nie posiada także obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, pozbawiony prawa wybieralności w państwie
członkowskim Unii Europejskiej, którego jest obywatelem.
Ad. 5) i 6) Wymagającą uwagi i wyjaśnienia kwestią jest wygaśnięcie mandatu na skutek zajmowania w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których
stosownie do przepisów Konstytucji albo ustaw nie można łączyć z mandatem posła z zastrzeżeniem przepisu art. 247 § 3 Kodeksu wyborczego a także
powołania na takie stanowisko lub funkcję w trakcie sprawowania mandatu.
Zasada ta zwana w doktrynie incompatibilitas (niepołączalność) w literaturze
przedstawiana jest w dwóch aspektach: formalnym i materialnym.
Niepołączalność w aspekcie formalnym wyraża ideę podziału władzy oraz
ma umożliwić parlamentarzyście swobodne wypełnianie mandatu reprezentanta. W art. 102 Konstytucja zakazuje np. łączenia mandatu posła i senatora
z funkcjami: Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Prezesa Najwyższej Izby
Witold Pahl
22
Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich (dotyczy to także jego zastępców),
Rzecznika Praw Dziecka (dotyczy to także jego zastępców), członka Rady Polityki Pieniężnej, członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, ambasadora.
Nie można także łączyć mandatu z zatrudnieniem w: Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta oraz administracji rządowej, przy czym
zakaz ten nie dotyczy członków Rady Ministrów i sekretarzy stanu)30.
Mandatu poselskiego nie mogą także sprawować: sędziowie i prokuratorzy,
urzędnicy służby cywilnej, żołnierze pozostający w służbie czynnej, funkcjonariusze policji oraz służb ochrony państwa31.
Niepołączalność w aspekcie materialnym wyraża się natomiast w zakazie
podejmowania lub prowadzenia przez parlamentarzystę pewnych rodzajów
działalności. Zasada ta wyrażona została w art. 107 Konstytucji zgodnie z którym: w zakresie określonym ustawą poseł nie może prowadzić działalności
gospodarczej z osiąganiem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu
terytorialnego ani nabywać takiego majątku. Za naruszenie tych zakazów poseł może zostać pociągnięty do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.
Obecnie parlamentarzyści nie mogą:
1) prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie
z innymi osobami z wykorzystaniem mienia państwowego lub komunalnego, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielami czy
pełnomocnikami w prowadzeniu takiej działalności;
2) być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani
pełnomocnikami handlowymi podmiotów gospodarczych z udziałem
państwowych lub komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby;
3) posiadać pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem państwowych lub komunalnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby
(art. 34 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora)32.
Jedynie dla porównania można w tym miejscu wspomnieć, że wygaśnięcie mandatu senatora następuje w przypadku: śmierci senatora, utraty prawa
30 Zob. szerzej W. Orłowski, Niepołączalność mandatu posła i senatora (art. 102, 103, 107),
[w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny, W. Skrzydło, S. Grabowska, R. Grabowski (red.), Warszawa 2009, s. 257–258.
31 A. Pogłódek, Izba Pierwsza – Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucyjny system
organów państwowych, B. Szmulik, M. Paździor (red.), Warszawa 2014, s. 62–63.
32 Ibidem, s. 64.
Istota i charakter mandatu poselskiego w Polsce
23
wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów, pozbawienia mandatu prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu, zrzeczenia się mandatu,
zajmowania w dniu wyborów stanowiska lub funkcji, których, stosownie do
przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albo ustaw, nie można łączyć
z mandatem senatora, z zastrzeżeniem przepisu art. 279 § 3, powołania w toku
kadencji na stanowisko lub powierzenia funkcji, których, stosownie do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albo ustaw, nie można łączyć ze
sprawowaniem mandatu senatora, wyboru w toku kadencji na posła do Parlamentu Europejskiego33.
Na końcu warto zauważyć, że niezwykle dyscyplinująca była podstawa wygaśnięcia mandatu poselskiego przewidziana w ordynacji wyborczej do Sejmu z 28 lipca 1922 r.34 Sejm m.in. miał obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia
mandatu, jeżeli poseł z nieusprawiedliwionych przyczyn opuścił piętnaście
kolejnych posiedzeń izby. Jak trafnie wskazuje M. Chmaj, parodią demokracji
był przepis ordynacji wyborczej z 1946 r., który obniżał liczbę możliwych do
opuszczenia posiedzeń z 15 do 535.
33 112).
34 Zob. art. 279 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. nr 21, poz.
Dz.U. nr 66, poz. 590.
Ordynacja wyborcza do Sejmu RP – dekret z dnia 11 października 1946 r. (Dz.U. Nr 48).
Zob. M. Chmaj, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1991–1997 (I i II Kadencja). Studium
konstytucyjnoprawne, Warszawa 1999.
35