PRZYSZŁOŚĆ MIASTA, A POLITYKA FINANSOWA GMINY

PRZYSZŁOŚĆ MIASTA, A POLITYKA FINANSOWA GMINY
Wprowadzenie
Rozwój jednostek samorządu terytorialnego to długookresowy proces zmian mających
charakter celowy i prowadzący do poprawy stanu istniejącego. Pojęcie rozwoju powinno być
jednak kojarzone z oczekiwanymi, pozytywnymi przeobrażeniami ilościowych, jakościowych
i strukturalnych właściwości kompozycji społeczno-terytorialnej. Jeśli kompozycja ta jest
wyposażona w zbiór cech o charakterze gospodarczym, przestrzennym i kulturowym,
uwypuklająca własne potrzeby, preferencje oraz hierarchię wartości, wtedy mamy do
czynienia z rozwojem w skali lokalnej
Za synonimy rozwoju lokalnego można traktować określenia: rozwój układu lokalnego,
rozwój gminy oraz rozwój struktur lokalnych.
Rozwój lokalny to zharmonizowane i systematyczne działanie społeczności, władzy
publicznej oraz pozostałych podmiotów funkcjonujących w danej jednostce terytorialnej,
zmierzające do kreowania nowych i poprawy istniejących walorów użytkowych w danej
jednostce samorządu terytorialnego, tworzenia korzystnych warunków dla gospodarki oraz
zapewnienia ładu przestrzennego i ekologicznego.
Rozwój lokalny to kreowanie nowych wartości, do których w skali gospodarki lokalnej
zaliczyć należy:
nowe rodzaje działalności gospodarczej, społecznej, administracyjnej, usługowej itp.,
nowe firmy i instytucje, nowe miejsca pracy,
nowe produkty, dobra i usługi zaspokajające zapotrzebowanie wewnętrzne, jak i
zewnętrzne,
atrakcyjne oferty lokalizacyjne,
wysoka jakość środowiska życia,
dostępność różnych usług.
Zadaniem gminy jest więc ocena celowości i inicjatywa w stosunku do rozpoczęcia
procedury planistycznej na danym terenie.
1. Pojęcie polityki finansowej
Każda jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną, czyli posiada zdolność
do bycia podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych; ich samodzielność
1
podlega ochronie sądowej1. Każda z nich może również, w granicach obowiązującego prawa,
prowadzić własną politykę w różnych dziedzinach, także w zakresie przypisanej im części
finansów publicznych.
1. 1. Zakres rzeczowy finansów publicznych
Art.3 ustawy o finansach publicznych stwierdza, że2: „Finanse publiczne obejmują
procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, w
szczególności:
1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych;
2) wydatkowanie środków publicznych;
3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa;
4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;
5) zarządzanie środkami publicznymi,
6) zarządzanie długiem publicznym;
7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.”
Podany wyżej zakres finansów publicznych ogranicza się zatem do procesów związanych
z gromadzeniem i wydawaniem środków publicznych, czyli z budżetem.
Przedmiot polityki budżetowej jest zatem wyraźnie określony, są nim finanse określonego
podmiotu władzy publicznej: państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, obejmujące
gromadzenie pieniędzy i ich wydawanie oraz czynności pochodne. W konsekwencji możemy
więc mówić o polityce dochodowej i polityce „wydatkowej”.
Kontrowersje dotyczą zakresu i relacji między politykami: finansową, fiskalną,
budżetową, podatkową, dochodową czy wydatkową. Według zawężonego podejścia K.
Piotrowskiej-Marczak (lokalna) polityka finansowa dotyczy tylko wydatków3. Z kolei
narzędziowe ujęcie E. Ruśkowskiego traktuje politykę finansową jako osiąganie, bliżej nie
określonych celów za pomocą środków finansowych4 (według G. Krasowskiej-Walczak –
pieniężnych5)6.
1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Dz.U. nr 78, poz.483, art.165,
ust.2.
2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.
3
Piotrowska-Marczak K., Finanse lokalne w Polsce, PWN, Warszawa 1997.
4
Ruśkowski E., Polityka finansowa, [w:] Ruśkowski E., red., Finanse publiczne i prawo finansowe,
t.1, KiK, Warszawa 2000.
5
Krasowska-Walczak G., Finanse publiczne, Wyd. WSB, Poznań 1997.
6
Analogicznie więc, polityka zagraniczna powinna by być prowadzona za pomocą środków
zagranicznych, a transportowa – za pomocą środków transportowych.
2
Mając zatem na uwadze różne, zaprezentowane wyżej podejścia, uzasadnione wydaje się i
następujące: polityka finansowa dzieli się wyraźnie na politykę pieniężną i politykę
budżetową, w tej drugiej najważniejsze to polityka dochodowa (obejmująca również
przychody) i wydatkowa (obejmująca również rozchody).
1.2. Ograniczenia polityki budżetowej gmin
Każdy podmiot prowadzący politykę musi liczyć się z różnego rodzaju licznymi
ograniczeniami. Ograniczenia te można podzielić na zewnętrzne (egzogeniczne) w stosunku
do podmiotu polityki i wewnętrzne (endogeniczne), wynikające z właściwości danego
podmiotu lub jednostki terytorialnej, którą zarządza.
Ograniczenia wynikające z przepisów państwowych odnoszą się zarówno do
gromadzonych przez gminę dochodów, jak i do dokonywanych przez nią wydatków. Niektóre
z nich ujawniają się dopiero w zestawieniu z odpowiednimi cechami danej gminy.
Jeśli chodzi o wydatki, państwo ogranicza dowolne ich kształtowanie przez gminę,
ustalając:
listę zadań obligatoryjnych, np. odprowadzanie ścieków, prowadzenie jednostek
oświatowych;
warunki realizacji tych i innych zadań w formie norm lub wielkości minimalnych,
np. stopień zanieczyszczenia ścieków wpuszczanych do odbiornika, wysokość
wynagrodzeń nauczycieli.
W efekcie gmina musi najpierw przewidzieć środki na zadania obowiązkowe, a dopiero w
drugiej kolejności na różne inne cele, nawet te uznane przez nią za ważniejsze.
Jeśli chodzi natomiast o politykę dochodową gmin, państwo ogranicza możliwości jej
prowadzenia ustalając przede wszystkim:
listę źródeł dochodów gmin, w tym zwłaszcza takich, na które nie mają one
bezpośredniego wpływu (udziały, subwencje i dotacje);
stawki podatków i opłat (w kilku przypadkach są to stawki maksymalne i
minimalne);
wyłączenia, zwolnienia i ulgi w tychże podatkach i opłatach;
roczny i łączny limit zadłużenia.
Wymienione ograniczenia pozostawiają gminom niewielki zakres swobody: ustalanie stawek
poniżej wielkości maksymalnych (i powyżej minimalnych), stosowanie odroczeń i umorzeń
3
oraz wprowadzanie własnych ulg i zwolnień, a także uruchamianie nielicznych źródeł
dochodów fakultatywnych (jak np. samoopodatkowanie mieszkańców).
Ograniczenia endogeniczne, specyficzne dla każdej jednostki terytorialnej, wynikają z jej
cech przyrodniczo-geograficznych (obszar, położenie, użytkowanie gruntów), formalnych
(status), demograficznych (ludność, gęstość zaludnienia), ekonomicznych (gospodarka,
relacja potrzeb do zasobów), politycznych (interesy lokalne), a także psychologicznych
(postawa władz gminy, świadomość konsekwencji decyzji finansowych). Ograniczenia te są
do pewnego stopnia współzależne, niektóre ujawniają się dopiero wówczas, gdy korespondują
z odpowiednimi ograniczeniami egzogenicznymi (dotyczącymi np. konkretnych źródeł
dochodów budżetowych), a siła ich oddziaływania w poszczególnych jednostkach samorządu
może być różna.
1.3. Cel polityki budżetowej samorządu lokalnego
Rodzaje źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz podany wyżej
przegląd ograniczeń polityki budżetowej władz lokalnych, pozwalają stwierdzić, iż:
możliwości prowadzenia własnej polityki dochodowej gminy są niewielkie: gminy
nie mogą w zasadzie bezpośrednio zwiększać swoich dochodów;
w tej sytuacji władzom gminy pozostaje oddziaływanie pośrednie, ukierunkowane
na zwiększanie bazy dochodowej w celu uzyskiwania większych wpływów
budżetowych w przyszłości.
Przykładem działań mających na celu zwiększanie bazy dochodowej w wyniku rozwoju
gminy może być zachęcanie inwestorów przemysłowych do lokalizowania działalności
gospodarczej na terenie gminy. Wydajnym przedsięwzięciem może być jednak również
doprowadzenie do zmiany użytkowania gruntów, przez wyłączanie ich z użytkowania
rolniczego lub leśnego lub oddawanie gruntów komunalnych w użytkowanie wieczyste
zamiast ich sprzedaży7.
Analiza rodzajów zadań jednostek samorządu terytorialnego w świetle przedstawionych
ograniczeń polityki budżetowej władz lokalnych, również wskazuje, iż:
7
Patrz np. Bury P., Zmiana klasyfikacji gruntów jako sposób na zwiększenie dochodów budżetowych (na
przykładzie gminy Wodzierady), [w:] Brol R. (red.), Gospodarka lokalna i regionalna w teorii i praktyce, „Prace
Naukowe”, nr 1083, AE, Wrocław 2005, s.462-468; Bury P., Wasiak A., Gospodarowanie mieniem
komunalnym, [w:] Brol R. (red.), Ekonomika i zarządzanie miastem, WAE, Wrocław 2004, s.68-87.
4
-
w zakresie finansowania zadań zleconych i powierzonych gmina nie ma żadnych
możliwości prowadzenia własnej polityki dotyczącej wydawania środków;
większy zakres swobody gmina ma w odniesieniu do zadań własnych, jednak i tu lista zadań
obligatoryjnych, w stosunku do których państwo dodatkowo narzuca standardy ich
wykonania, skutecznie wyczerpuje jej możliwości finansowe; dotyczy to zwłaszcza oświaty,
konsumującej największą część wydatków jednostek szczebla gminnego i powiatowego.
2. Rozwój lokalny a polityka finansowa
Dokumentem o charakterze finansowym, ale zawierającym nie tylko wartości liczbowe
planowane do osiągnięcia, ale także wykaz przedsięwzięć inwestycyjnych jest wieloletnia
prognoza finansowa (WPF). Jest to zestawienie obejmujące długookresową sytuację finansową
gminy, ułatwiające kompleksową i długoterminową ocenę sytuacji finansowej i analizę
możliwości inwestycyjnych. Narzędzie to stanowi jeden system konsolidujący dotychczas
stosowane narzędzia zarządcze, w tym przede wszystkim wieloletni program inwestycyjny
oraz prognozę kwoty długu. WPF uwzględnia założenia zaprezentowane w strategii rozwoju
lokalnego i innych programach strategicznych, wychodząc poza tradycyjne roczne
planowanie dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tj. budżet gminy.
Do podstawowych instrumentów finansowych rozwoju lokalnego zaliczyć należy:
Granty – jest to jedna z najbardziej efektywnych kategorii finansowych środków
rozwoju. Większość grantów to świadczenia bezzwrotne, których wykorzystanie jest
ściśle określone co do miejsca, czasu oraz celu wykorzystania.
Pożyczki i kredyty – są uniwersalnym źródłem finansowania rozwoju. Muszą one
zostać spłacone w określonym czasie wraz z odsetkami. Banki i inne instytucje
pożyczkowe dokonują oceny wiarygodności pożyczkobiorcy, szacują poziom ryzyka,
jaki wiąże się z udzieleniem kredytu (pożyczki) konkretnej osobie czy instytucji.
Inne środki – obligacje komunalne, partnerstwo publiczno-prywatne, leasing czy też
powołanie gminnej spółki celowej.
5
2.1. Polityka finansowa miasta Kędzierzyn-Koźle w odniesieniu do przedsięwzięć
ujętych w Wieloletniej Prognozie Finansowej
Przyjęte przez gminę do realizacji w kolejnych latach przedsięwzięcia, w tym zadania
inwestycyjne mają na celu stały rozwój miasta Kędzierzyn-Koźle. Wśród strategicznych
zadań możemy wymienić np.:
Uzbrojenie terenów inwestycyjnych w Kędzierzynie-Koźlu,
Utworzenie Inkubatora Przedsiębiorczości,
Budowę ścieżek rowerowych,
Budowę dróg gminnych,
Zintegrowane podejście terytorialne szansą rozwoju Kędzierzyńsko-Kozielskiego
Subregionalnego Obszaru Funkcjonalnego
W Wieloletniej Prognozie Finansowej miasta Kędzierzyn-Koźle znajduje się szereg innych
zadań inwestycyjnych, które są istotne z punktu widzenia rozwoju lokalnego, jak np. budowa
kompleksu
basenowego,
remont
rynku
i
podzamcza
czy
też
zagospodarowanie
zdegradowanego kompleksu sportowo-rekreacyjnego „Kłodnica”. Pamiętać także należy o
planowanej (obecnie jeszcze nie ujętej w WPF) inwestycji przebudowy Alei Jana Pawła i ul.
Kozielskiej. Zestawienie wysokości planowanych zadań inwestycyjnych przyjętych w
Wieloletniej Prognozie Finansowej obrazuje tabela nr 1. W tabeli tej ujęto także wielkość
zaplanowanych wydatków w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, które gmina
musiałaby ponieść w przypadku realizacji zadań w partnerstwie – dotyczy to budowy
kompleksu basenowego, remontu podzamcza i remontu rynku.
Tabela nr 1
Wyszczególnienie
Wysokość planowanych wydatków w latach w zł
2013
2014
2015
2016
Wydatki majątkowe
28.404.318,09
54.456.191,29
39.214.865,51
14.927.505,97
Wydatki w ramach
PP-P
7.300.000,00
7.300.000,00
6.400.000,00
3.000.000,00
Tak szeroki zakres pod względem finansowym, przyjętych inwestycji w Wieloletniej
Prognozie Finansowej wymaga od gminy ustalenia proinwestycyjnych długookresowych
proporcji podziału budżetu, w szczególności planowanych wydatków bieżących i
inwestycyjnych. Warunkiem systematycznego zwiększania zakresu realizowanych zadań
inwestycyjnych, a tym samym wzrostu bazy ekonomicznej miasta będzie dalsza
6
racjonalizacja gospodarki budżetowej. Zasadnicze znaczenie ma tu umiejętny montaż
finansowy projektów inwestycyjnych, bazujący na wykorzystaniu zewnętrznych źródeł
finansowania.
W związku z faktem, iż od roku 2014 zacznie obowiązywać tzw. indywidualny wskaźnik
możliwości spłaty zadłużenia, gmina w celu wypracowania nadwyżki operacyjnej musi
ograniczać wydatki bieżące. Szereg działań zostało już w tym celu podjęte, np.
przekształcenie zakładu budżetowego – Miejskiego Zakładu Komunikacji w spółkę prawa
handlowego, zakupy grupowe. Jednakże z uwagi na strukturę wydatków bieżących – duża
sieć jednostek oświatowych, znaczne wydatki na pomoc społeczną, obniżenie wydatków
bieżących nie będzie procesem szybkim. Zestawienie wysokości wydatków bieżących za lata
poprzednie przedstawia tabela nr 2
Tabela nr 2
Wysokość wydatków bieżących w poszczególnych latach
2010
2011
2012
2013 - planowane
178.842.841,96
172.141.131,26
186.378.033,79
191.888.411,31
Jak widać z powyższej wydatki bieżące wzrastają. Przyczyną tego jest zarówno generalny
wzrost wydatków bieżących np. z tytułu podwyższania płac nauczycieli, ale także duży udział
środków unijnych otrzymanych przez gminę na zadania bieżące, np. projekt realizowany
przez MOPS Nowe Szanse, projekty w oświacie – Indywidualizacja Nauczania, Drogowskazy
Współpracy, czy też otrzymane środki na remonty dróg, tzw. „schetynówki”.
Kolejnym istotnym czynnikiem przy obliczaniu relacji, o której mowa w art. 243 ustawy o
finansach publicznych jest wysokość dochodów ze sprzedaży majątku. Z uwagi na spadek
tych dochodów w budżecie gminy, w latach 2014 – 2016 znacznie obniży się dopuszczalny
wskaźnik spłaty długu, co wymusza na gminie wydłużanie okresu spłaty rat kapitałowych.
Takie działanie powoduje zwiększenie kwot na obsługę długu i tym samym nie jest dla gminy
korzystne.
Zestawienie dopuszczalnego wskaźnika spłaty zobowiązań wg art. 243 obrazuje tabela nr 3
Tabela nr 3
Dopuszczalny wskaźnik spłaty zobowiązań – wg art. 243
2013
2014
2015
2016
15,00%
9,14%
8,98%
7,98%
7
Powyższe wskaźniki w odniesieniu do lat 2014 – 2015 są obliczone na podstawie już
wykonanych wielkości dochodów i wydatków z lat 2011-2012. W tej sytuacji kluczowym
będzie rok bieżący, gdyż w przypadku wyższego wykonania nadwyżki operacyjnej wskaźnik
w latach 2015 i 2016 może ulec poprawie.
Jak można zauważyć nowy wskaźnik znacznie ogranicza wysokość dopuszczalnej spłaty
zobowiązań gminy w latach następnych.
Mając powyższe na uwadze, działania gminy zmierzające do pozyskania środków na
realizację zadań inwestycyjnych muszą opierać się głównie na optymalizacji zadłużenia.
Miasto Kędzierzyn-Koźle w ramach polityki finansowej stara się wykorzystywać wszelkie
możliwe montaże finansowe, tj.:
Środki unijne
Partnerstwo publiczno-prywatne,
Emisję obligacji komunalnych,
Leasing zwrotny,
Powołanie gminnej spółki celowej,
Przekazanie gminnej spółce zadań własnych w ramach tzw. modelu in-house
W kolejnych latach gmina w dalszym ciągu będzie pozyskiwać zewnętrzne źródła
finansowania pochodzące ze środków unijnych. W ramach nowej perspektywy finansowania
2014-2020 znalazło się szereg działań z dziedziny zadań publicznych, które będą priorytetami
funduszy europejskich np. edukacja, drogi, ochrona środowiska.
W odniesieniu do partnerstwa publiczno-prywatnego formuła ta jest alternatywą dla
tradycyjnego finansowania zadań publicznych, wykorzystywaną szczególnie w sytuacji, gdy
w zakres przedsięwzięcia, realizowanego przez podmiot publiczny wchodzi infrastruktura,
której wybudowanie i zarządzanie ze względu na oczekiwaną efektywność działania należy
powierzyć partnerowi prywatnemu oraz gdy połączenie elementów publicznych i
komercyjnych realizowanego przedsięwzięcia przynosi dodatkową wartość i jest zarówno
opłacalne z punktu widzenia biznesowego, jak i korzystne dla interesu publicznego8.
8
Por. Bejm M. (red.), P. Bogdanowicz, P. Piotrowski, Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym, op. cit., s.
19-20; Delmon J., Private Sector Investment in Infrastructure. Project Finance, PPP Projects and Risk, The World
Bank and Kluwer Law International, 2009 r., s. 9-11; Kopańska A., Bartczak A., Siwińska-Gorzelak J.,
Partnerstwo publiczno-prywatne. Podmioty prywatne w realizacji zadań publicznych sektora wodnokanalizacyjnego, Cedewu, Warszawa, 2008 r., s. 13, 21-23, za: PPP Krok po kroku. Podręcznik o partnerstwie
publiczno-prywatnym, NOVUS, Investment Support, Warszawa 2011, s. 5-6.
8
Przesłankami, które bardzo silnie przemawiają za emisją obligacji przez JST, jest9 z
jednej strony możliwość pozyskania funduszy na inwestycje, które w całości nie mogą być
sfinansowane ze środków budżetowych czy UE lub pochodzących z preferencyjnych
kredytów, jak i brak konieczności ustanawiania zabezpieczeń czy dokładnego określania celu
emisji (środki z obligacji nie są przypisane tylko do jednej konkretnej inwestycji). Ponadto
należy zwrócić uwagę na niższe w porównaniu z kredytem bankowym koszty pozyskania
środków i obsługi zadłużenia wynikającego z emisji obligacji, jak i możliwość samodzielnego
ustalania terminów i warunków wykupu obligacji oraz wysokości oprocentowania, które
może być uzależnione np. od stopy inflacji lub rentowności innych instrumentów
finansowych.
Powyższe sposoby finansowania inwestycji pozwalają na prowadzenie polityki kształtowania
zadłużenia oraz kreowania stosunków z dawcami kapitału z sektora finansowego i spoza
niego.
9
Wołowiec T., Wiedza finansowa jako endogeniczne źródło potencjału JST, Skica T. (red.), Wiedza finansowa
w praktyce działalności jednostek samorządu terytorialnego. Raport analityczny vol 1, nr 2, Wyższa Szkoła
Informatyki i Zarządzania, Rzeszów 2011, s. 28-30.
9