2_Ławniczak_Wieloosobowe głowy państwa

DR
ARTUR £AWNICZAK
Wieloosobowe g³owy pañstwa
Okreœlenie „g³owa pañstwa”, wywodz¹ce siê z monarchistyczno-organicznej
wizji pañstwa, kojarzy siê ze stoj¹c¹ na czele organizacji pañstwowej pojedyncz¹
osob¹, bêd¹c¹ symbolem i upostaciowieniem ca³ej wspólnoty politycznej1. Schemat ten zosta³ przeniesiony z monarchii na republiki, gdzie zazwyczaj formalnie
2
najwa¿niejszym organem jest lokator pa³acu prezydenckiego . Jednoosobowy
charakter republikañskiej g³owy pañstwa stanowi swego rodzaju sprzecznoœæ
w pañstwie, maj¹cym byæ z za³o¿enia zaprzeczeniem monarchii3. Praktyka ustrojowa pokazuje jednak, ¿e prezydentura wystêpuje w wiêkszoœci republik. Regu³¹
zarówno w dawnych, jak i wspó³czesnych pañstwach, jest zatem monokratyczny
1
2
3
Twierdzi siê, ¿e monarchistyczny model w³adzy ma potê¿n¹ tradycjê, wywodz¹c¹ siê z pradawnych pocz¹tków ka¿dej konstytuuj¹cej siê spo³ecznoœci: „W ramach podstawowej (najmniejszej)
grupy lokalnej, zawsze jeden mê¿czyzna zajmowa³ pozycjê naczeln¹”. J. Kurczewski, Prawo prymitywne, Warszawa 1973, s. 199. W Œredniowieczu „klan ma naturalnego przywódcê – cz³owieka, który wed³ug regu³ dziedziczenia reprezentuje eponimicznego przodka klanu (…) Liga klanów
wytwarza przywódcê wojennego, który mo¿e zapo¿yczaæ od klanów tytu³ króla”. E. Jenks, Law and
Politics in the Middle Ages, London 1913, s. 74–75. Jednoosobowe przywództwo w czasach wojny
i pokoju jest zatem typowym rozwi¹zaniem, stosowanym w dawnych czasach z powodu jego prostoty, pozwalaj¹cej unikaæ ró¿norodnych komplikacji niemo¿liwych do unikniêcia w przypadku instytucji kolektywnych.
Ów nagminny instytucjonalny zwi¹zek prezydentury z republikanizmem znajduje swoje odzwierciedlenie w stanie spo³ecznej œwiadomoœci: „Warto zaznaczyæ, jak dalece w mowie potocznej
pojêcie Rzeczypospolitej nasuwa naturalnie pojêcie prezydenta (…) Uwa¿amy za konieczne, i¿by
ka¿de pañstwo mia³o naczelnika w jednej osobie”. E. Freeman, Instytucje polityczne Greków, Rzymian
i Germanów. (Polityka porównawcza), Warszawa 1905, s. 91.
Dostrzegano ten problem w II RP, ale uspokajano siê rozwi¹zaniami przyjêtymi w „dojrza³ych demokracjach”: „Przyk³ady innych pañstw republikañskich (…) które ustanowi³y u siebie urz¹d jednoosobowej prezydentury, stanowi³y argument dostateczny za wprowadzeniem jej, jako instytucji
sta³ej, bez uwa¿ania tego za zbli¿enie ustroju pañstwowego do wzoru monarchii”. L. Komarnicki,
Polskie prawo polityczne, Warszawa 1922, s. 240. Ciekawe jest w takim razie, co by³oby mo¿na by³oby
okreœliæ jako monarchizacjê ustroju? Zapewne nazwanie g³owy pañstwa cezarem czy cesarzem jak
w staro¿ytnym Rzymie i napoleoñskiej Francji bez jednoznacznego zadeklarowania przyjêcia
monarchicznej formy pañstwa. Przypuszczalnie równie¿ w takiej sytuacji znaleŸliby siê teoretycy,
którzy udowadnialiby, ¿e uda³o siê osi¹gn¹æ doskonalsz¹ postaæ republiki, która tylko pozornie jest
podobna do monarchii.
Disputatio – Tom XII
21
Artur £awniczak
4
charakter instytucji g³owy pañstwa . Tendencja owa nie ma jednak bezwzglêdnego charakteru. Istniej¹ od niej wyj¹tki, które napotkamy zarówno w przesz³oœci,
jak i obecnie. Ich istnienie jest spowodowane wystêpowaniem tendencji tworzenia zabezpieczeñ przeciwko nieograniczonej w³adzy jednostki.
Ten antyabsolutystyczny trend wywodzi siê ze œródziemnomorskiej tradycji
separacji w³adzy œwieckiej od duchownej. Gdy porzucono przekonanie o boskoœci w³adcy, zaczê³a wyodrêbniaæ siê w pañstwie odrêbna struktura w postaci stanu
kap³añskiego. Najwy¿szy kap³an sta³ siê alternatyw¹ dla monarchy. Oznacza³o to,
¿e w pañstwie istnia³y dwa oœrodki koncentracji w³adzy, które mog³y znajdowaæ
siê w ró¿nym stopniu zale¿noœci od siebie. Nawet potencjalna niezale¿noœæ instytucji zaspokajaj¹cych potrzeby religijne pluralizowa³a wiêc system w³adzy.
Podobn¹ rolê spe³nia³y podmioty reprezentuj¹ce poddanych, których przedstawiciele tworzyli zgromadzenia, bêd¹ce odpowiednikami wspó³czesnych parlamentów. Ponadto w niektórych regionach Europy siln¹ pozycjê utrzymywa³y
miasta, zachowuj¹c du¿y stopieñ autonomii. Te oraz inne czynniki prowadzi³y do
zmniejszania politycznych oraz prawnych mo¿liwoœci dla nieskrêpowanych
dzia³añ monarchów.
Istnienie takiej tendencji odnajdziemy w samym okreœleniu „g³owa pañstwa”
- ewokuj¹cym fakt obustronnej zale¿noœci miêdzy w³adc¹ a podporz¹dkowanymi
mu ludŸmi. Mimo tego, ¿e naczelny organ w³adzy w pañstwie stanowi niezbêdn¹
czêœæ ca³oœci, to samodzielnie nie mo¿e egzystowaæ. Utrwalenie siê w europejskiej
tradycji prawnopolitycznej w³aœnie takiego pojêcia œwiadczy wiêc o wystêpowaniu powa¿nej alternatywy dla doktryny, wyra¿aj¹cej siê w stwierdzeniu: l’État
c’est moi. Zgodnie z dos³ownym rozumieniem tego stwierdzenia panuj¹cy uto¿samia
siê z pañstwem, bêd¹c nie tylko jego najwa¿niejsz¹ czêœci¹, ale równie¿ wcielon¹
w nim reszt¹ poddanych. Na Starym Kontynencie taka wizja wystêpowa³a raczej
jako marzycielski postulat ni¿ instytucjonalna rzeczywistoœæ. Mimo tego przeciwnicy
nadmiernej w³adzy jednostki bezustannie obawiali siê mo¿liwoœci jej urzeczywistnienia, co sk³ania³o ich do poszukiwañ rozmaitych œrodków zaradczych.
Najprostszym z nich by³o rozcz³onkowanie instytucji znajduj¹cej siê na czele
pañstwa i uczynienie z niej organu sk³adaj¹cego siê co najmniej z dwóch osób.
Mia³o to wykluczyæ jego monolityczny charakter i utrudniæ przez to uzyskanie
dominuj¹cej pozycji w spo³eczeñstwie. Kolektywna konstrukcja organu, zmuszaj¹ca do niejednokrotnie ¿mudnego szukania wewnêtrznego konsensusu,
4
22
W rodzimej doktrynie akcentuje siê monarchiczn¹ genezê jednoosobowej postaci instytucji g³owy
pañstwa, która okaza³a siê byæ trwalsza od antymonarchicznych i innych zmian ustrojowych:
„Owa, na kszta³t monarszej kreowana, w³adza okazywa³a siê jak gdyby koniecznoœci¹ organiczn¹
istnienia wszelkiej w³adzy pañstwowej”. J. Rogowicz, Istota w³adzy g³owy pañstwa, Warszawa 1932,
s. 21. Jeœli mamy do czynienia z „koniecznoœci¹ organiczn¹”, to nale¿y mniemaæ, i¿ wystêpuje ona
równie¿ w tych pañstwach, w których zamiast monarchy funkcjonuje zbiorowy podmiot. W tych
przypadkach zatem monarchoidalnoœæ bêdzie ukryta, tym niemniej nie jest ona mo¿liwa do wyrugowania, jeœli ma stanowiæ niezbêdny dla pañstwowoœci organiczny czy te¿ naturalny warunek jej
istnienia.
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
mia³a stanowiæ wa¿ne zabezpieczenie przed urzeczywistnieniem tyrañskich zapêdów osób obdarzonych najwy¿sz¹ w³adz¹. Nie zawsze by³ to mechanizm skuteczny, o czym zdaje siê wymownie œwiadczyæ znany z historii staro¿ytnych Aten
epizod „rz¹dów 30 tyranów”. Mimo swoich wad, wieloosobowa postaæ organu
umieszczonego na wierzcho³ku aparatu pañstwowego oznacza³a przynajmniej
formalne odejœcie od jedynow³adztwa, traktowanego przewa¿nie jako postaæ
w³adania szczególnie sprzyjaj¹c¹ nadu¿yciom. Dlatego te¿ kolegialnoœæ organów
pañstwowych by³a ide¹, któr¹ wcielano w ¿ycie w antycznych ludow³adczych
5
6
Atenach i staro¿ytnym republikañskim Rzymie .
Najmniej skomplikowan¹ alternatyw¹ dla jedynow³adztwa jest diarchia
wzglêdnie duumwirat (dwuw³adza). Pojawienie siê tej idei zauwa¿yæ mo¿na
w legendarnej przesz³oœci Rzymu, zak³adanego przez bliŸniaczych braci Romulusa i Remusa. W Helladzie wed³ug licznych Ÿróde³ diarchia przez wiele wieków istnia³a w Sparcie, a jej ustrój mieœci³ w sobie konstrukcjê dwóch panuj¹cych równo7
czeœnie królów. Wed³ug jednej z teorii pochodzili oni od Kastora i Polluksa , inna
8
mówi³a o nie wywodz¹cych siê od bliŸni¹t odga³êzieniach rodowych , kolejna –
9
o królach pochodz¹cych z odrêbnych plemion .
5
6
7
8
9
„Grecy w sposób niezwykle konsekwentny tworzyli wszystkie urzêdy administracyjne na zasadzie kolegialnej. Kolegialnoœæ urzêdów chroniæ mia³a instytucje demokratyczne przed mo¿liwoœci¹ ich obalenia przez dyktatorów”. G. Górski, J. Salmonowicz, Historia ustrojów pañstw, Warszawa 2001, s. 40.
„Wszystkie urzêdy (z wyj¹tkiem dyktatury) by³y kolegialne (po dwu, czterech lub wiêcej równorzêdnych dygnitarzy), co zmusza³o do uzgodnieñ, kompromisów, ostro¿noœci – i wyklucza³o d¹¿enia jedynow³adcze”. J. Baszkiewicz, Powszechna historia ustrojów pañstwowych, Gdañsk 2001, s. 29.
„Pod³ug ówczesnego wierzenia zachodzi³ œcis³y zwi¹zek miêdzy obu królami Sparty a boskimi bliŸniêtami, Kastorem i Polluksem”. J.G. Frazer, Czarownik-Kap³an-Król, Warszawa 1911. BliŸniêta stwarzaj¹ problem poprzez swoj¹ niejednoznacznoœæ. Z tego powodu w niektórych plemionach
uœmierca siê je po narodzeniu, a w innych traktuje jak bóstwa i przygotowuje do spe³niania wa¿nych dla ca³ej spo³ecznoœci zadañ. Pierwsze rozwi¹zanie po³owicznie zosta³o zastosowane w wariancie rzymskim, gdy bliŸniak uœmierci³ brata. W modelu spartañskim, jeœli przyjmiemy boskobliŸniacz¹ genezê dwuw³adzy, przyjêto raczej drugie rozwi¹zanie.
Obaj królowie wywodzili siê z rodu heraklitów, ale nale¿eli do dwóch ró¿nych domów: Agidów
(lub Agiadów) i Euryfontydów (…) Legenda zrobi³a ich bliŸniakami, aby wyt³umaczyæ liczbê
dwóch królów”. S. Witkowski, Historia ustroju pañstw greckich i obraz ustroju Aten i Sparty, Warszawa
1938, s. 162. BliŸniactwo stanowi wiêc solidn¹ legitymizacjê diarchii. Ustrojowa tradycja przynosi
nam wszak liczne przypadki podzia³u ojcowizny pomiêdzy synów, równie¿ juniorów, przy ewentualnym uznaniu przez nich podleg³oœci urzêduj¹cemu w ojcowskiej stolicy pierworodnemu,
bêd¹cemu w takim modelu mniej lub bardziej honorow¹ g³ow¹ pañstwa. Jeœli zatem dopuszczamy
mo¿liwoœæ wydzielenia osobnych terytoriów dla m³odszych latoroœli, to tym bardziej w tradycyjnym paradygmacie mieœci siê sprawiedliwe i równe obdarzenie ziemiami braci, którzy prawie jednoczeœnie przyszli na œwiat. Pogl¹d ten staje siê k³opotliwy wówczas, gdy nastaje okres
absolutystycznego likwidowania odrêbnoœci dzielnicowych, kiedy to w zakresie dziedziczenia
zwyciê¿a zasada konsekwentnej primogenitury id¹ca w parze z lansowaniem modelu jedynego,
suwerennego w³adcy, bezdyskusyjnie panuj¹cego nad wszystkimi poddanymi, w tym równie¿
swoimi krewnymi. Wówczas skutki narodzin bliŸni¹t w monarszej rodzinie mog¹ staæ siê powa¿nym problemem, o czym dobitnie œwiadczy popularna opowieœæ o nieszczêsnym bracie-bliŸniaku
Ludwika XIV, zamkniêtym w Bastylii z twarz¹ zas³oniêt¹ ¯elazn¹ Mask¹.
„Istnienie obok siebie dwóch królów mo¿na t³umaczyæ mo¿liwym faktem zjednoczenia dwóch plemion, z których ka¿de zachowa³o swego naczelnika”. E. Klein, Powszechna historia pañstwa i prawa,
Warszawa 2003, s. 8.
Disputatio – Tom XII
23
Artur £awniczak
Oznacza to zatem, ¿e istniej¹cy nad Ewrotasem podzia³ w³adzy królewskiej
by³ efektem kompromisu zawartego przez dwie rywalizuj¹ce ze sob¹ wspólnoty.
Ustali³y one, ¿e obopólna akceptacja ich konstytuuj¹cych diarchiê przedstawicieli
10
bêdzie potrzebna do podejmowania przez nich rozstrzygniêæ .
Lacedemoñskie dwójkrólewie jest najbardziej znanym przyk³adem tego typu
rz¹dów, lecz oprócz Sparty podobny model organizacji w³adzy najwy¿szej wystêpowa³ tak¿e w innych pañstwach helleñskich. W ka¿dym z nich prowadzi³ do
11
os³abienia pozycji ustrojowej wspó³panuj¹cych .
W republikañskim Rzymie wykszta³ci³a siê instytucja dwóch wspó³pracuj¹cych z sob¹ i kontroluj¹cych siê nawzajem konsulów. Do dzisiaj w³adza w podobny sposób jest sprawowana San Marino, gdzie najwa¿niejszymi urzêdami
w pañstwie s¹ dwaj kapitanowie-regenci.
Wiêksz¹ popularnoœæ od koncepcji dwuw³adzy zdoby³ model alternatywy
dla monokracji w postaci g³owy pañstwa przybieraj¹cej postaæ kolegium – organu
sk³adaj¹cego siê z co najmniej trzech osób, zgodnie z maksym¹ tres faciunt collegium.
Model g³owy pañstwa tego typu sta³ siê wyrazist¹ republikañsk¹ alternatyw¹
12
dla instytucji monarchy .
Skonstruowana ¿e w ten sposób koncepcja g³owy pañstwa nie jest jednak zjawiskiem zupe³nie nieznanym w monarchii. Wystarczy przypomnieæ sobie polsk¹
jesieñ 1918 r., kiedy to trzyosobowa Rada Regencyjna zrezygnowa³a z w³adzy
i monarchicznej formy pañstwa. Bieg historii spowodowa³ wtedy, ¿e nastêpc¹
10
11
12
24
G. Górski, J. Salmonowicz, Historia…, s. 34. Decyzje królów nie dotyczy³y spraw o fundamentalnym dla pañstwa znaczeniu, poniewa¿ sfera kompetencyjna wspó³w³adców by³a ograniczona
przez wolê ludu, a ponadto „gerontowie i eforowie mogli królów skazaæ na œmieræ”. H.F.W. Hinrichs, Die Könige. Entwicklungsgeschichte des Königthums von den ältesten Zeit bis auf die Gegenwart, Leipzig 1852, s. 99. Widzimy, ¿e podzia³ w³adzy miêdzy królów stanowi³ precedens, który znalaz³ swoje
uzupe³nienie w koniecznoœci dopuszczenia do wspó³w³adania innych organów.
„Król by³ niewiele wiêcej jak urzêdnikiem ludu. W Sparcie i gdzie indziej znajdujemy dwóch królów. Nawet w razie dziedzicznoœci tronu rozstrzyga o nastêpstwie tronu pañstwo, wszêdzie mo¿na
króla z³o¿yæ z tronu”. S. Witkowski, Historia…, s. 85.
Pomimo pozorów podobieñstwa trudno za monarchiczny przyk³ad wieloosobowej g³owy pañstwa uznaæ system wprowadzony w póŸnym Imperium Rzymskim pod koniec III w.: „W 286 r.
Dioklecjan podzieli³ pañstwo na dwie czêœci, jednoczeœnie dziel¹c siê w³adz¹ z Maksymianem.
Obaj mieli byæ tytu³owani Augustami i posiadaæ równorzêdn¹ pozycjê. Po kilku latach Dioklecjan
postanowi³, i¿ obaj Augustowie wybior¹ sobie po jednym wspó³rz¹dz¹cym cezarze. Oprócz wspierania ich w bie¿¹cym zarz¹dzaniu pañstwem mieli oni w odpowiednim momencie przej¹æ funkcjê
Augustów. System ten, zwany tetrarchi¹, nie przetrwa³ d³ugo”. Ibidem, s. 65. Tetrarchowie nie panowali na tym samym terytorium. Dwóch w³ada³o na Wschodzie, a druga para na Zachodzie. Mamy
tu do czynienia raczej z konfederacj¹ sk³adaj¹c¹ siê z dwóch diarchii ni¿ z pañstwem wyposa¿onym w czterech w³adców. Monarchowie nie tworzyli ogólnoimperialnego kolegium, w zwi¹zku
z czym nale¿y uznaæ okreœlenie „tetrarchia” za niezbyt dok³adnie wyra¿aj¹ce charakter w³adzy najwy¿szej w rozcz³onkowanym terytorialnie Imperium Romanum. Wed³ug pierwotnego za³o¿enia „tetrarchia mia³a byæ podzia³em w³adzy, a nie podzia³em pañstwa”, jednak realizacja tej koncepcji
spowodowa³a, i¿ nast¹pi³ „podzia³ pañstwa na cztery okrêgi administracyjne, w których ka¿demu
z zarz¹dców przys³ugiwa³a najwy¿sza w³adza wojskowa, administracyjna i s¹downicza”. E. Klein,
Powszechna…, s. 49.
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
regentów nie zosta³ koronowany na króla ksi¹¿ê, lecz wprowadzaj¹cy republikañskie porz¹dki Naczelnik Pañstwa. Zgodnie z za³o¿eniem kolegium zosta³o
zast¹pione przez czynnik monokratyczny, ale o charakterze odmiennym od planowanego.
Powy¿szy przyk³ad pokazuje, ¿e w typowych monarchiach, a wiêc opartych
na za³o¿eniu zasiadania jednego w³adcy na tronie, mo¿e byæ on zastêpowany
przez kolektywne cia³o. Dzieje siê to wówczas, gdy monarchia znajduje siê w fazie konstrukcji i bez dopiero trwaj¹ poszukiwania odpowiedniego monarchy, który zapocz¹tkuje dynastiê. Czasami dzieje siê jednak tak, ¿e po œmierci panuj¹cego
jego nastêpca znajduje siê w powijakach. Do jego zastêpowania wyznacza siê
wiêc w takim przypadku pojedynczego regenta lub z³o¿on¹ z nich radê.
„Zbiorowy monarcha” pe³ni zatem rolê tymczasowego podmiotu za³o¿ycielskiego lub interrexa, czyli organu maj¹cego spe³niaæ podstawowe funkcje g³owy
pañstwa w oczekiwaniu na pojawienie siê w³aœciwej osoby, osi¹gniêcie przez ni¹
odpowiedniego wieku czy te¿ usuniêcie innej przyczyny (np. znalezienie siê
przez w³adcê w niewoli) uniemo¿liwiaj¹cej monarsze sprawowanie jego obowi¹zków. Przyznanie roli substytuta radzie, a nie pojedynczej osobie, stanowi pewne zabezpieczenie przed ryzykiem permanentnej regencji. Dojœcie do takiego
stanu jest bowiem bardziej prawdopodobne w przypadku tymczasowego monokraty, który szybko przyzwyczaja siê do zajmowanego stanowiska i wynajduje
rozmaite przeszkody nie pozwalaj¹ce na przekazanie w³adzy prawowitemu mo13
narsze . Nawet gdy do tego nie dochodzi, jednoosobowy zastêpca relatywizuje
znaczenie zasady monarchicznej. Stanowi ¿ywy dowód na to, i¿ osoba zastêpczo
sprawuj¹ca funkcjê cesarza czy króla mo¿e to czyniæ ca³kiem sprawnie, podwa¿aj¹c w ten sposób znaczenie przekonania o korzyœciach wynikaj¹cych z legitymowanej dziedzicznoœci tronu, obejmowanego przez kolejnych nastêpców
„z pe³nymi szykanami”.
Ewentualni zastêpcy nastêpcy tronu powinni siê od niego wyraziœcie odró¿niaæ, w czym pomocna jest instytucja rady regencyjnej. Jej istnienie ewidentnie
unaocznia stan sedewakantyzmu, czyli tymczasowe zastêpowanie monarchów
przez organy kolektywne, „maj¹ce republikoidalny charakter”, podkreœlaj¹ce
znaczenie czynnika monokratycznego, którego brak w chwilach kryzysowych
unaocznia jego zalety.
W republikach z kolei zasad¹ jest zastêpowanie prezydenta w krytycznych
sytuacjach przez organ jednoosobowy - przewodnicz¹cego parlamentu lub jego
izby. Okazuje siê, i¿ na szczeblu g³owy pañstwa posiadaj¹ce prezydenta republiki
s¹ konsekwentniej monokratyczne ni¿ monarchie. Wyt³umaczeniem takiego stanu rzeczy jest chêæ zamaskowania niekonsekwencji we wcielaniu w ¿ycie republikañskiej zasady kolektywnego charakteru wa¿nych dla pañstwa organów. Gdy13
Mia³o to miejsce I wojnie œwiatowej na Wêgrzech. Regent Miko³aj Horthy dwukrotnie nie pozwoli³
na przyjazd do kraju Karola II. Dziêki temu przez 24 lata sprawowa³ regenck¹ w³adzê.
Disputatio – Tom XII
25
Artur £awniczak
by przypominano sobie o niej w chwili koniecznoœci zast¹pienia prezydenta,
mielibyœmy do czynienia ze schematem typowym dla monarchii, a to mog³oby
pobudzaæ obywateli do refleksji na temat powielania nierepublikañskich schematów.
Wykszta³ci³ siê te¿ w republikach sprawnie dzia³aj¹cy schemat obsadzania
opró¿nionego urzêdu prezydenckiego. Nie wystêpuje tu koniecznoœæ d³ugotrwa³ego oczekiwania na doroœniêcie dziedzica, dziêki czemu zastêpcza g³owa
pañstwa przez lata rozwi¹zywaæ istotnych problemów, z jakimi musi siê borykaæ
rada regencyjna. Krótkotrwa³e zastêpstwo nie wymusza koniecznoœci ujmowania
go w kolektywne ramy instytucjonalne.
Nakreœlona powy¿ej „niez³omna monokratycznoœæ” republik wyposa¿onych
w instytucjê prezydenta stanowi zaprzeczenie wa¿nej w nowo¿ytnej historii Europy radykalnej koncepcji antymonokratycznej, która zosta³a zrealizowana
w rewolucyjnej Francji po obaleniu monarchii. Instytucjonalna pustkê, powsta³¹ po
detronizacji Ludwika XVI, zape³niono poprzez powo³anie do ¿ycia kolektywnego
organu w postaci 9-osobowego Komitetu Ocalenia Publicznego. W sk³ad tego organu wchodzili cz³onkowie Konwentu - wybranego przez obywateli zgromadze14
nia dysponuj¹cego spor¹ w³adz¹, która umo¿liwia³a Komitetowi sprawowanie
15
kierownictwa nad polityk¹ zagraniczn¹ i wewnêtrzn¹ . W ten sposób republikañska elita w³adzy zast¹pi³a monarchiczne jedynow³adztwo zasad¹ unikania przekazywania jednostce w³adczych kompetencji przez ludowego suwerena.
Antymonarchiczni rewolucjoniœci demonstrowali swoj¹ fundamentaln¹ niechêæ wzglêdem instytucji maj¹cych monokratyczn¹ postaæ. W ca³ej okaza³oœci
ujawni³o siê przeciwstawienie monarchicznego schematu jednoosobowej g³owy
pañstwa stricte republikañskiej koncepcji wieloosobowego organu umieszczonego na szczycie konstrukcji pañstwa doktrynalnie pozbawionego monokratyzmu.
W dojrzalszej fazie Rewolucji dosz³o do ciekawego przypadku nominalnego
wskrzeszenia starorzymskiego konsulatu. Pojawi³ siê on we Francji po obaleniu
przez Napoleona Bonaparte rz¹dów Dyrektoriatu. Po 18 brumaire’a Napoleon zosta³ wybrany przez Senat Pierwszym Konsulem. Rolê figurantów, maj¹cych
przys³oniæ faktyczn¹ monokratyzacjê ustroju politycznego, pe³nili przy nim dwaj
inni Konsulowie Pierwszy Konsul mia³ nad nimi zdecydowan¹ przewagê nie tylko w zakresie potencja³u politycznego, lecz równie¿ kompetencyjn¹. Dwaj jego
16
zastêpcy dysponowali bowiem tylko g³osem doradczym .
Przy takim roz³o¿eniu kompetencji Bonaparte sam móg³ podejmowaæ decyzje o wszczynaniu wojny b¹dŸ zawieraniu pokoju. Przys³ugiwa³o mu prawo do
14
15
16
26
„Formalnie zawsze najwy¿sz¹ w³adz¹ rewolucyjn¹ pozosta³ Konwent, którego jednak emanacja,
któr¹ by³ Komitet Ocalenia Publicznego, narzuci³a Konwentowi swoj¹ w³adzê”. E. Klein, Powszechna…, s. 443.
M. Szczaniecki, Powszechna historia pañstwa i prawa, t. II: Pañstwo bur¿uazyjne, Warszawa 1969, s. 57.
„Francuzi powiadali, ¿e ich rola nie jest wiêksza od dwu porêczy fotela, na którym Pierwszy Konsul
raczy zasiadaæ”. J. Baszkiewicz, Powszechna…, s. 262. Stanowili zatem „solidne oparcie instytucjonalne” dla cz³owieka, któremu „Bóg powierzy³ Los i Honor Francuzów”.
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
inicjatywy ustawodawczej i promulgacji ustaw. Pierwszy Konsul powo³ywa³
i odwo³ywa³ cz³onków Rady Stanu, ministrów i ambasadorów, niemal wszystkich
sêdziów oraz wa¿nych funkcjonariuszy administracji lokalnej.
Po udanym przewrocie w 1799 roku. postanowiono, ¿e kadencja Pierwszego
Konsula, ma wynosiæ 10 lat bez mo¿liwoœci pozbawienia go urzêdu. Jednak ju¿
w 1802 r. uznano, ¿e ma on go pe³niæ do¿ywotnio i taki przepis znalaz³ siê w Konstytucji. Po up³ywie kolejnych dwóch lat zniesiono Konsulat i zapisano w ustawie
17
zasadniczej, ¿e „rz¹d republiki powierza siê cesarzowi” . Monokratyczny schemat okresu „dojrza³ej Rewolucji” ukaza³ siê dziêki temu w ca³ej okaza³oœci.
Kolejny konsulat zosta³ wprowadzony w Paragwaju. Po uzyskaniu niepodleg³oœci w 1813 roku wprowadzono do systemu ustrojowego tej amerykañskiej republiki dwóch konsulów. Oznacza³o, i¿ latynoamerykañski konsulat by³ bli¿szy
rzymskiemu orygina³owi ni¿ jego francuska odmiana. Paragwajskim konsulom
przyznano równe prawa i nakazano przekazywaæ sobie w³adzê w pañstwie co 4
miesi¹ce. Na mocy konstytucji powierzono im wspólne dowództwo armi¹, przy
czym ka¿demu bezpoœrednio podporz¹dkowano po³owê si³ zbrojnych. Inaczej
ni¿ we Francji, a podobnie jak w antycznym Rzymie, uznano, ¿e funkcjonowanie
konsulatu powinno byæ podporz¹dkowane zasadzie konsensusu pomiêdzy dwoma najwy¿szymi urzêdnikami w pañstwie. W przypadku braku osi¹gniêcia zgody miêdzy Konsulami ciê¿ar podjêcia decyzji przenoszony by³ na Sekretarza Kon18
sultacyjnego . Jeœli jego rozstrzygniêcie nie zadowala³o któregoœ z Konsulów,
przys³ugiwa³o im odwo³anie do S¹du Apelacyjnego. Dla kontroli poczynañ szefów pañstwa raz do roku mia³ siê zbieraæ Powszechny Kongres. Jego nadzwyczajna sesja by³a przewidziana po œmierci któregoœ z duumwirów w celu wyboru na19
stêpcy .
Paragwajski konsulat przetrwa³ jeszcze krócej ni¿ francuski, bowiem ju¿
w 1814 r. „M¹¿ Opatrznoœciowy”, czyli Józef Kacper Rodriguez de Francia zosta³
og³oszony do¿ywotnim Prezydentem. Ta forma sprawowania w³adzy wykluczy³a powo³ywanie wspó³konsula. Mimo ¿e Francia nie uzna³ za potrzebne siêgniêcie po miano cesarza, monokratyzacja ustroju przebieg³a wed³ug takiego samego schematu jak we Francji.
17
18
19
M. Szczaniecki, Powszechna…, s. 61-62.
Wprowadzenie do systemu nomenklaturowego najwy¿szych instytucji w pañstwie okreœlenia „sekretarz” i wyposa¿enie go w mo¿liwoœci decyzyjne stanowi zapowiedŸ bardzo szybko rozwijaj¹cej
siê kariery partyjnych genseków w krajach realnego socjalizmu. Nie mo¿na wykluczyæ inspiracji,
jako ¿e Paragwaj w krêgach komunistycznych cieszy³ siê du¿ym zainteresowaniem z powodu
d³ugotrwa³ego istnienia w okresie kolonialnym w tej czêœci Ameryki znanej z filmu Misja struktury
politycznej z³o¿onej z Indian Guarani i kieruj¹cych nimi jezuitów. Klasztorny dryl zosta³ rozci¹gniêty na ca³e spo³eczeñstwo, co robi³o du¿e wra¿enie na europejskich rewolucjonistach, ekscytuj¹cych siê opisami triumfu kolektywnego ducha nad poskromionymi zachciankami indywiduów. Na Wschodniej Pó³kuli tak¹ atmosferê doskonale pozna³ w seminarium duchownym Stalin, który j¹ „rozszerzy³ i udoskonali³”, kiedy przyznano mu status nie kogo innego jak Sekretarza.
A. £awniczak, Ustroje polityczne pañstw latynoamerykañskich, Wroc³aw 2008, s. 213.
Disputatio – Tom XII
27
Artur £awniczak
W obydwu przypadkach konsulat stanowi³ zapowiedŸ zainstalowania jednoosobowej g³owy pañstwa o niezwykle rozleg³ych kompetencjach.
W San Marino, którego system ustrojowy przypuszczalnie równie¿ stanowi
odzwierciedlenie rzymskiego konsulatu, model ten kszta³tuje rzeczywistoœæ
ustrojow¹ od zamierzch³ej przesz³oœci do dzisiaj. Republika ta, uwa¿ana za najstarsz¹ na Œwiecie, szczyci siê najd³u¿sz¹ tradycj¹ posiadania niemonokratycznej
g³owy pañstwa. Od niepamiêtnych czasów najbardziej presti¿owy fragment
w³adzy w tym po³o¿onym w Apeninach pañstwie spoczywa, prawdopodobnie
nieprzerwanie, w rêkach dwóch Kapitanów-Regentów, wspó³konstytuuj¹cych
20
podmiot okreœlany w doktrynie mianem prezydencji .
21
Jej cz³onkowie s¹ wybierani przez zgromadzenie prawodawcze na pó³ roku.
Cenzus wieku wyklucza z grona potencjalnych duumwirów osoby, które nie ukoñczy³y 25 roku ¿ycia. Dodatkowy wymóg prawny stanowi, i¿ nie mog¹ byæ wybrane osoby, nie bêd¹ce od urodzenia obywatelami San Marino, a kolejne ograniczenie powoduje, ¿e kr¹g kandydatów zacieœnia siê do grona cz³onków Rady
22
Wielkiej i Generalnej czyli sanmaryñskiego cia³a prawodawczego.
Po wyborze wspó³regenci maj¹ byæ instytucjonaln¹ par¹ w mo¿liwie najszerszym wymiarze. Oznacza to, i¿ oficjalne dzia³ania powinny byæ przeprowadzane
przez obu najwy¿szych urzêdników republiki jednoczeœnie. Pierwotna republikañska zasada braku zaufania do nieustannie podejrzewanej o monokratyczne
ci¹gotki jednostki przejawia siê w zaleceniu permanentnego kontrolowania poczynañ jednego wspó³regenta przez drugiego. Kapitanowie-regenci powinni
wspólnie wystêpowaæ publicznie i razem urzêdowaæ w tym samym pomieszczeniu. Koncepcja sta³ego wspólnego dzia³ania przejawia siê nawet w umeblowaniu.
23
W ich gabinecie widzimy bowiem dwa po³¹czone krzes³a .
Do kompetencji wspó³regentów nale¿¹: zwo³ywanie komisji wyborczej
w celu przeprowadzenia wyborów do Rady Wielkiej i Generalnej, rozwi¹zywanie
parlamentu, koordynowanie prac rz¹du, og³aszanie ustaw, dekretów i regulaminów, przyjmowanie petycji oraz wniosków dotycz¹cych referendum lub ludowej
inicjatywy ustawodawczej i doprowadzenie do przeprowadzenia odpowiednich
20
21
22
23
28
„(…) w San Marino (…) urz¹d g³owy pañstwa jest organem kolegialnym, w zwi¹zku z czym (…) nie
mo¿na mówiæ o prezydencie, lecz o prezydencji”. S. Grabowska, R. Grabowski, Wprowadzenie, [w:]
S. Grabowska, R. Grabowski (red.), Prawo wyborcze na urz¹d prezydenta w pañstwach europejskich, Warszawa 2007, s. 15.
Do 1944 r. zamiast g³osowania stosowano bardziej demokratyczny sposób wskazywania na duumwirów. By³o nim losowanie. W najwa¿niejszym koœciele Najjaœniejszej Republiki nastoletnia dziewczynka wyci¹ga³a z urny któryœ ze znajduj¹cych siê tam zwitków z nazwiskami par kandydatów.
Osoby w ten sposób wyró¿nione przez los obejmowa³y w³adzê bez potrzeby zamartwiania siê wyborem najskuteczniejszego sposobu prowadzenia kampanii elekcyjnej.
S. Grabowska, R. Grabowski, Prawo wyborcze do prezydencji w San Marino, [w:] S. Grabowska, S. Grabowski (red.), Prawo…, s. 261.
Egalitarna dwoistoœæ przejawia siê dodatkowo w tym, ¿e siedz¹cy obok siebie regenci maj¹ do dyspozycji dwie jednakowe teczki z dwoma jednakowymi dokumentami oraz dwa jednakowe zbiory
praw. K.P. £uk’janow, San-Marino, w: S.L. Tichwinskij, L.M. Minajew (red.), Zarubie¿nyje strany,
Moskwa 1977, s. 160.
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
g³osowañ, wyznaczanie dat g³osowañ powszechnych, wysy³anie w³asnych
przedstawicieli dyplomatycznych oraz odbieranie listów uwierzytelniaj¹cych od
wys³anników dyplomatycznych innych pañstw, zbieranie rady s¹downiczej na
posiedzenia i przewodniczenie jej obradom, nadawanie orderów, prowadzenie
obrad konferencji kapitanów zamków, czyli kierowników lokalnych struktur
24
administracyjnych .
Sanmaryñska regencja stanowi obecnie jedyny na naszej planecie przypadek
zinstytucjonalizowanej republikañskiej dwuw³adzy. Uznaje siê, ¿e swoimi korzeniami siêga on starorzymskiego konsulatu. Jeœli zaakceptujemy tê tezê, stwierdzimy, i¿ archetypiczna, cyceroñska republika w pewien sposób trwa w niewielkim
italskim awatarze, który znajduje siê w niewielkiej odleg³oœci od Wiecznego Miasta. Dzieje siê tak mimo tego, ¿e staro¿ytna idea sprawowania kluczowego dla pañstwa urzêdu jednoczeœnie przez dwie osoby nie wytrzyma³a próby czasu.
Koncepcja wzajemnego kontrolowania siê przez osoby umieszczone na
szczycie aparatu pañstwowego uleg³a przekszta³ceniu i przyjê³a znan¹ nam dzisiaj doskonale postaæ rozszczepienia egzekutywy na czêœæ podporz¹dkowan¹
g³owie pañstwa i tê podlegaj¹c¹ premierowi. Casus San Marino pokazuje jednak,
¿e kwestiê podzia³u najwy¿szej w³adzy w pañstwie mo¿na rozwi¹zaæ inaczej i nie
ma podstaw ku temu, aby twierdziæ, ¿e sanmaryñskie rozwi¹zanie jest gorsze.
Mo¿na wrêcz uwa¿aæ, ¿e jego d³ugowiecznoœæ, odpornoœæ na wstrz¹sy ustrojowe,
jakie prze¿ywa³y inne pañstwa, œwiadczy o jego przewadze. Sprawdza siê ono
bowiem w rozmaitych epokach.
Podobnie skutecznie funkcjonuje od wieków system w³adzy w Andorze. To
pirenejskie minipañstwo od niepamiêtnych czasów znajdowa³o siê w podwójnej
zale¿noœci lennej. Jednym suwerenem by³ biskup kataloñskiego miasta Seu
25
d’Urgel (Urgell) , a drugim hrabia francuskiego Foix, co potwierdza³a umowa
z 1278 r. W 1607 r. w miejsce hrabiego wspó³w³adc¹ zosta³ sam francuski król. Po
zmianie we Francji formy pañstwa na republikañsk¹, monarchê zast¹pi³ prezydent, który w ten sposób sta³ siê wspó³ksiêciem Dolin Andory, co zdaje siê byæ jedyn¹ tego typu sytuacj¹ w dzisiejszym œwiecie. W przesz³oœci równie¿ nie odnaj26
dziemy porównywalnego precedensu .
24
25
26
P. Osóbka, Systemy konstytucyjne Andory, Liechtensteinu, Monako i San Marino, Warszawa 2008, s. 61.
W kastylijskiej postaci nazwy miasta pisze siê j¹ przez jedno „l”, a w kataloñskiej przez dwa. Wysuwanie na pierwszy plan jednej lub drugiej wersji nazwy miasta, maj¹ce zwi¹zek z natê¿eniem
unifikatorskiego kursu w kastylijskim Madrycie, którego os³abienie przek³ada siê na niezale¿noœæ
b¹dŸ szczególny status Katalonii, jak na razie nie ma wp³ywu na oficjalne relacje ³¹cz¹ce koœcielnego dostojnika urzêduj¹cego w Urgell z Andor¹, której biskupem niezmiennie pozostaje od wielu
wieków niezale¿nie od politycznych przekszta³ceñ na Pó³wyspie.
Zdarzy³o siê, ¿e monarcha absolutny w jednym pañstwie by³ konstytucyjnym królem w innym.
Tak by³o w przypadku rosyjskiego cesarza, który po Kongresie Wiedeñskim w³ada³ w Królestwie
Polskim. W obu przypadkach by³ on jednak monarch¹, co doktrynalnie stanowi jednak mniejszy
problem ni¿ bycie przez jedn¹ osobê jednoczeœnie prezydentem i monarch¹.
Disputatio – Tom XII
29
Artur £awniczak
Casus ten stanowi dowód na to, ¿e mog¹ wspó³istnieæ w ramach jednej struktury politycznej rozwi¹zania teoretycznie niekompatybilne, wywodz¹ce siê
z przeciwstawnych z za³o¿enia koncepcji organizacji pañstwa. Porz¹dek republikañski mia³ stanowiæ antytezê monarchicznoœci. Okaza³o siê jednak, ¿e nie zawsze te formy sprawowania rz¹dów siê wykluczaj¹. Oznacza to, ¿e republika nie
jest zupe³nym zaprzeczeniem monarchii zw³aszcza wówczas, gdy mamy do czynienia z tak szczególnym przypadkiem pañstwa nierepublikañskiego, jakim jest
Andora.
Sensu largo jest ona monarchi¹, skoro panuj¹cym przys³uguj¹ ksi¹¿êce tytu³y.
Œciœle rzecz ujmuj¹c nale¿y okreœliæ j¹ jako diarchiê, skoro panuj¹ w niej dwaj
wspó³ksi¹¿êta. W antycznej historii odnajdziemy podobny przypadek w Sparcie.
Ró¿nica miêdzy systemem spartañskim a andorskim polega na tym, ¿e w pierwszym przypadku wspó³w³adcy funkcjonowali na tym samym obszarze, natomiast
w przypadku Andory mamy do czynienia z przywódcami rezyduj¹cymi w odda27
lonych od siebie i znajduj¹cych siê w ró¿nych pañstwach miastach W zwi¹zku
z tym zarz¹dzaj¹ oni odrêbnymi terytoriami, w porównaniu z którymi obszar
wspólnego panowania jest niewielki. Andorê mo¿na zatem okreœliæ jako monar28
chiczne kondominium , stanowi¹ce dominium zarówno Francji, jak i Urgel. Jego
dwucz³onowa g³owa pañstwa w swoich znajduj¹cych siê w ró¿nych pañstwach
siedzibach ma republikañsko-teokratyczny charakter.
W odró¿nieniu od sanmaryñskiej, czysto republikañskiej dwuw³adzy,
tworz¹cej podmiot nazywany prezydencj¹, w przypadku Andory nale¿y mówiæ
29
o mieszanym przypadku, trudnym do jednoznacznego zaklasyfikowania . Ze
wzglêdu na trudne do przeoczenia ró¿nice miêdzy w³adcami Katalonii i Francji
mo¿e siê wydawaæ, ¿e mamy do czynienia raczej z dwoma g³owami pañstwa ni¿
jedn¹ dwudzieln¹. Nie bêdzie jednak pozbawiona podstaw teza, ¿e z perspektywy andorskich gór lokator Pa³acu Elizejskiego i prowincjonalny hiszpañski biskup tworz¹ jeden podmiot. Wskazuje na to u¿ywane w literaturze okreœlenie
„wspó³ksi¹¿êta”, sugeruj¹ce przynale¿noœæ do pewnej wspólnoty ustrojowej,
umownego cia³a politycznego, które co prawda nie spotyka siê regularnie na posiedzeniach, ale jednoczeœnie nie jest bytem zupe³nie martwym.
Wspó³w³adanie sprawia, ¿e na p³aszczyŸnie prawa konstytucyjnego Andory
francuski i hiszpañski panuj¹cy s¹ traktowani jednakowo i pe³ni¹ tak¹ sam¹ kon27
28
29
30
Jest to zatem w wymiarze geograficznego umieszczenia dwóch oœrodków dwuw³adzy przeciwieñstwo sanmaryñskiego przypadku z jego „wspó³gabinetowoœci¹”.
Najlepiej znanym polskiemu czytelnikowi przyk³adem monarchicznego kondominium by³y Inflanty, które stanowi³y w XVI w. polsko-litewsk¹ wspó³w³asnoœæ. Komplikacja ta by³a uproszczona
dziêki temu, ¿e Król Polski by³ jednoczeœnie Wielkim Ksiêciem Litewskim, w zwi¹zku z czym mia³
podwójn¹ legitymacjê do panowania nad inflanckimi ziemiami.
Nieprzejrzystoœci andorskiej sytuacji polityczno-ustrojowej œwiadczy to, ¿e polskie encyklopedie
u¿ywaj¹ w odniesieniu do tego pañstwa okreœlenia „republika”. Zob. Wielka Ilustrowana Encyklopedja Powszechna (Gutenberga), t. I, Kraków, bez daty, s. 205; Encyklopedia Powszechna PWN, t. I, Warszawa 1973, s. 91.
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
stytucyjn¹ funkcjê w ¿yciu politycznym kraju. Mo¿na zatem stwierdziæ, ¿e
wspó³tworz¹ oni urz¹d g³owy pañstwa, o charakterze jednak znacznie bardziej
umownym, nieformalnym i w minimalnym stopniu zinstytucjonalizowanym
w zestawieniu z podobnego typu kolektywnymi bytami w innych pañstwach.
Brak œcis³ych instytucjonalnych kontaktów miêdzy panuj¹cymi nie powoduje
negatywnych skutków dla rzeczywistoœci spo³eczno-politycznej kraju. Dzieje siê
tak, poniewa¿ zasadniczo nie uczestnicz¹ oni w rozstrzyganiu istotnych wewnê30
trznych problemów górskiego ksiêstwa . Z drugiej strony jednak panuj¹cy zostali w zostali w pewne samodzielne kompetencje. Zalicza siê do nich brak koniecznoœci kontrasygnaty, która mia³aby umo¿liwiæ korzystanie z prawa ³aski,
tworzenie „niezbêdne dla w³aœciwego wykonywania swoich funkcji” s³u¿by, mianowanie sêdziów Trybuna³u Konstytucyjnego oraz przedk³adanie owemu Trybuna³owi wniosków o sprawdzenie zgodnoœci z Konstytucj¹ ustawy, traktatu
miêdzynarodowego lub o wydanie orzeczenia w kwestii sporu kompetencyjnego
31
z innym organem . Na p³aszczyŸnie stosunków miêdzynarodowych wspó³panuj¹cy realizuj¹ funkcje reprezentacyjne oraz maj¹ prawo weta wobec traktatów
32
miêdzynarodowych .
Ostatnie z wymienionych uprawnieñ jest integralnie zwi¹zane z zadaniami,
jakie maj¹ spe³niaæ wspó³ksi¹¿êta w odniesieniu do pirenejskiego minipañstwa.
S¹ oni ¿ywymi symbolami, gwarantuj¹cymi trwa³oœæ oraz ci¹g³oœæ pañstwowoœci.
33
Stoj¹ oni niejako na stra¿y niepodleg³oœci Andory , pe³ni¹c rolê skutecznej jak
dot¹d podwójnej ochrony instytucjonalnej tego pañstwa.
Wspó³czeœnie poza andorsk¹ i sanmaryñsk¹ diarchiami nigdzie na œwiecie nie
wystêpuj¹ dwuosobowe g³owy pañstwa. Na Starym Kontynencie funkcjonuje
natomiast trzyosobowa Prezydencja bêd¹ca najwa¿niejszym cia³em wykonawczym Boœni i Hercegowiny. Ten ba³kañski organizm polityczny jest federacj¹ lub
te¿ konfederacj¹ z³o¿on¹ z Federacji Muzu³mañsko-Chorwackiej i Republiki Serbskiej. Federacja jest reprezentowana w triumwiracie przez dwóch przedstawicieli, z których jeden jest Muzu³maninem – Boœniakiem, a drugi Chorwatem. Republika Serbska deleguje do trzyosobowego cia³a Serba. Elekcji przedstawicieli
dokonuj¹ obywatele obydwu jednostek terytorialnych w wyborach bezpoœred34
nich i tajnych .
Kadencja Trzyosobowej Prezydencji trwa 4 lata. Co 8 miesiêcy nastêpuje
zmiana na stanowisku jej przewodnicz¹cego, co ma gwarantowaæ respektowanie
zasady równego traktowania ka¿dej wspólnoty.
30
31
32
33
34
„Wspó³ksi¹¿êta Andory nie uczestnicz¹ w sprawowaniu w³adzy wykonawczej”. P. Osóbka, Systemy…, s. 53.
Ibidem, s. 60.
W. Jakubowski, P. Za³êski, Wspó³czesne systemy polityczne, [w:] K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski
(red.), Spo³eczeñstwo i polityka. Zarys wyk³adu, Warszawa 2001, s. 234.
P. Osóbka, Systemy…, s. 57.
A. Frankiewicz, Prawo wyborcze do prezydencji w Boœni i Hercegowinie, [w:] S. Grabowska, R. Grabowski (red.), Prawo…, s. 46-47.
Disputatio – Tom XII
31
Artur £awniczak
Ten niespotykany organ dysponuje doœæ rozleg³ymi kompetencjami. Ich wykonywanie ma integrowaæ g³êboko zró¿nicowan¹ wewnêtrznie Boœniê i Hercegowinê. Nadrzêdn¹ ide¹ przyœwiecaj¹c¹ istnieniu Prezydencji jest danie obywatelom gwarancji troski pañstwa o ich wspólne interesy, których obrona przez
serbsko-chorwacko-muzu³mañski triumwirat ma integrowaæ tworz¹cy siê naród
polityczny.
Wzmocnieniu jego pozycji w rodzinie narodów œwiata s³u¿¹ uprawnienia
Prezydencji do prowadzenia miêdzynarodowych rokowañ, podpisywania umów
miêdzynarodowych oraz ich ratyfikowania po wyra¿eniu na to uprzedniej zgody
przez parlament. Cz³onkowie Prezydencji nominuj¹ te¿ boœniacko-hercegowiñskich przedstawicieli dyplomatycznych oraz przyjmuj¹ listy uwierzytelniaj¹ce od
akredytowanych w Sarajewie reprezentantów innych pañstw. Wewn¹trz kraju
kolektywna g³owa pañstwa posiada kompetencjê przedk³adania legislatywie bud¿etu. Poza tym Przewodnicz¹cy Prezydencji po konsultacjach z jej cz³onkami
wrêcza nominacjê Przewodnicz¹cemu Rady Ministrów, jak równie¿ ministrom
35
kieruj¹cym resortami spraw zagranicznych i handlu zagranicznego .
Z powodu zbyt krótkiego odcinka czasu, jaki dzieli nas od chwili powstania
w 1995 r. Boœni i Hercegowiny, trudno jest oceniaæ dalekosiê¿ne skutki realizowanego w tym kraju eksperymentu ustrojowego. System funkcjonowania w³adzy
wykonawczej w Boœni i Hercegowinie porównaæ mo¿na z modelem ustrojowym
obecnym w by³ej Jugos³awii – kontynuowanym w zmodyfikowanej formie jest
w jednej z jej by³ych republik.
Watro zwróciæ uwagê na to, ¿e monarchiczna czy te¿ republikañska Jugos³awia rozpada³a siê pomimo próby utrzymania jej jednoœci przez monarchiczn¹,
wzglêdnie monarchoidaln¹, g³owê pañstwa. Rezygnacja z monokratycznej konstrukcji g³owy pañstwa mo¿e wiêc byæ dobrym prognostykiem dla Boœni i Hercegowiny. Z drugiej strony nie mo¿na jednak nie braæ pod uwagê, w kontekœcie
sprawnego funkcjonowania pañstwa, brzemienia przesz³oœci i potencjalnie dezintegruj¹cego spo³eczeñstwo, a tak¿e w³adzê, charakteru wspólnot etniczno-religijnych, dziedzicz¹cych wielowiekow¹ tradycjê wrogoœci.
Je¿eli powiedzie siê eksperyment z utworzeniem trzyosobowego kolegium
stoj¹cego na czele pañstwa, stanie siê to istotnym argumentem na rzecz po¿ytków,
jakie mog¹ wynikn¹æ z wyboru opcji kolektywnej g³owy pañstwa w trudnych
przypadkach zró¿nicowanych wewnêtrznie pañstwowoœci. Mocno skomplikowany casus Boœni i Hercegowiny zmusza jednak do wyra¿enia uzasadnionego sceptycyzmu wzglêdem powodzenia tego przedsiêwziêcia. Bez – tworz¹cego w ka¿dym razie ze wzglêdu na koncepcjê etnicznie zró¿nicowanej trzyosobowej g³owy
pañstwa now¹ jakoœæ w wielowiekowej historii pañstw nieposiadaj¹cych pojedynczych przywódców w postaci monarchów lub ich republikañskich odpowiedników.
35
32
Ibidem, s. 44.
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
Od czasu upadku Zwi¹zku Radzieckiego Boœnia i Hercegowina jest jedyn¹ na
œwiecie federacj¹, wzglêdnie maj¹c¹ cechy pañstwa zwi¹zkowego konfederacj¹,
rz¹dzon¹ przez zbiorow¹ g³ow¹ pañstwa w pe³nym znaczeniu tego s³owa.
Za tak¹ uchodziæ mo¿e okreœlana mianem komitetu rz¹dz¹cego szwajcarska
Rada Federalna.. Helwecka Rada zdaje siê wzorowaæ na francuskim piêcioosobowym Dyrektoriacie, który nasta³ w burzliwym rewolucyjnym okresie po rz¹dach
Komitetu Ocalenia Publicznego, aby nastêpnie ust¹piæ miejsca w³adzy Konsulów.
Przypomnijmy, ¿e „Dyrektorów wybiera³y w skomplikowanej procedurze
izby ustawodawcze na lat piêæ – z tym jednak, i¿ co roku jeden z dyrektorów mia³
ustêpowaæ (…) Dyrektorzy pe³nili kolektywnie obowi¹zki g³owy pañstwa. Decyzje mieli podejmowaæ kolegialnie, a co trzy miesi¹ce zmienia³ siê jeden z dyrekto36
rów jako przewodnicz¹cy obradom” . Dyrektorzy stali na czele egzekutywy.
Podporz¹dkowani im byli nietworz¹cy gabinetu ministrowie, których powo³ywa37
li . Funkcje gabinetu, realizowane przez jego cz³onków w innych pañstwach,
spe³nia³ Dyrektoriat.
System dyrektorialny zosta³ wprowadzony w Szwajcarii po jej zajêciu przez
armiê francusk¹ w 1798 roku Doprowadzi³o to do powstania unitarnej Republiki
Helweckiej, z Dyrektoriatem w którego sk³ad wchodzili czterej ministrowie, tak
wiêc mniej licznym ani¿eli we francuskim pierwowzorze. W niespokojnej Francji
wielokrotnie zmieniano formê pañstwa i system rz¹dów. W bardziej konserwatywnej Szwajcarii natomiast, pomimo przywrócenia w 1803 r. zwi¹zkowej formu³y
pañstwowoœci, poddany pewnym modyfikacjom system realizuj¹cy franko38
foñsk¹ ideê kolektywnego kierowania pañstwem utrzyma³ siê do dzisiaj ”.
Zgodnie z nomenklatur¹ najbardziej znacz¹c¹ zmian¹ jest nadanie przewodnicz¹cemu szwajcarskiego odpowiednika Dyrektoriatu tytu³u Prezydenta Konfederacji Szwajcarskiej, nasuwaj¹c¹ implicite skojarzenia z g³ow¹ pañstwa.
Nie jest to skojarzenie bezpodstawne. W ograniczonym wymiarze helwecki
Prezydent spe³nia bowiem funkcje g³owy pañstwa. Dzieje siê tak mimo ograni36
37
38
G. Górski, J. Salmonowicz, Historia…, s. 450.
M. Szczaniecki, Powszechna…, s. 60.
Genetyczne powi¹zanie systemu szwajcarskiego z francuskimi republikañskimi wzorcami jest
uwypuklane w literaturze przedmiotu: „Szwajcarski system rz¹dów ma zwi¹zek z systemem
rz¹dów konwentu i z tego powodu szwajcarska dyrektorialna postaæ rz¹dzenia jest niekiedy nazywana «démocratie conventionnelle». V. Klokoèka, Stan systemy evropských státù, Praha 1996, s. 154.
Poprzez wyeksportowanie do Helwecji „demokracji konwentualnej” Francja poniek¹d sp³aca³a
zaci¹gniêty nad Lemanem ideowy d³ug, jako ¿e nad tym jeziorem po³o¿ona jest Genewa, a przecie¿ w³aœnie z niej pochodzi³ cz³owiek, który w trudny do przecenienia sposób wp³yn¹³ na doktrynalno-ustrojowy kszta³t francuskiej I Republiki, w której wystêpowa³ „wysoki stopieñ koncentracji
w³adzy prawodawczej i wykonawczej (…) Takie rozwi¹zanie ma zwi¹zek z ide¹, któr¹ propagowa³
J.J. Rousseau i która zosta³a umieszczona we francuskiej konstytucji z 1793 r. Konstytucja ta opiera³a
siê na za³o¿eniu umieszczania wszelkiej suwerennoœci w ludzie, czyli obywatelach. K³ad³a zatem nacisk na bezpoœredni¹ demokracjê, «os³abian¹» z czysto praktycznych powodów utworzeniem prawodawczego organu. Charakterystyczna cech¹ systemu szwajcarskiego jest równie¿ du¿a
koncentracja w³adzy w zgromadzeniu prawodawczym”. B. Øíchová, Úvod do souèasné politologie.
Srovnávaci analýza demokratických polityckých systému, Praha 2002, s. 59.
Disputatio – Tom XII
33
Artur £awniczak
czonych kompetencji, którymi mo¿e dysponowaæ. Konstrukcja ma z za³o¿enia
nie dopuœciæ do wysforowania siê przez niego ponad inne instytucje pañstwowe,
co niechybnie zosta³oby odebrane jako niedopuszczalny w prawdziwej republice
przejaw antyegalitarnej, monokratycznej tendencji. Czerwon¹ nici¹ przewija siê
ona przez ca³¹ polityczn¹ historiê Szwajcarii, stanowi¹c¹ modelowy przyk³ad organizmu politycznego powsta³ego w akcie sprzeciwu wobec monarchii. Konfederacja Szwajcarska jest dowodem na mo¿liwoœæ istnienia wiêkszej od San Marino
republiki, pozbawionej tradycji politycznej zwi¹zanej z inn¹ form¹ pañstwa. Wartoœci republikañskie s¹ w niej niezwykle silnie ugruntowane, co t³umaczy niezwyk³e uczulenie na wszelkie przejawy nadrzêdnej w³adzy jednostki nad innymi
obywatelami.
Aby do tego nie dosz³o Prezydent wspó³rz¹dzi w Szwajcarii z szeœcioma osobami, inaczej ni¿ w San Marino, gdzie wspó³rz¹dzili dwaj kapitanowie-regenci.
Odmiennie w porównaniu z francuskim Dyrektoriatem cz³onkowie helweckiej
zbiorowej g³owy pañstwa stoj¹ na czele resortów39 , okreœlanych mianem departa40
mentów , spe³niaj¹c typowe dla ministrów zadania. W procesie konstytuowania
siê siedmioosobowej Rady przestrzega siê politycznych oraz innych, wynikaj¹cych z niejednorodnoœci pañstwa, parytetów41. Teoretycznie mog³oby to osobie pe³ni¹cej funkcjê jej przewodnicz¹cego daæ szansê na wzmocnienie w³asnej
pozycji poprzez wykorzystaniu wewnêtrznych podzia³ów. Aby zapobiec takiej
ewentualnoœci ograniczono kadencjê Prezydenta do jednego roku. Po up³ywie 12
miesiêcy nastêpuje zmiana osoby pe³ni¹cej ten urz¹d i prezydenckie obowi¹zki
zaczyna spe³niaæ dotychczasowy Wiceprezydent, reprezentuj¹cy inn¹ si³ê polityczn¹. Sam fakt istnienia instytucji Wiceprezydenta, jak równie¿ zakorzeniony
zwyczaj obsadzania urzêdu prezydenckiego kolejno przez cztery tworz¹ce Radê
partie stanowi¹ skuteczne zabezpieczenia przed urzeczywistnieniem odwiecznej
39
40
41
34
Owa szwajcarska differentia specifica powoduje, ¿e w doktrynie odró¿nia siê helwecki model komitetowy od francuskiego dyrektorialnego: „W systemie dyrektorialnym cz³onkowie rz¹dz¹cego kolegium («dyrektoriatu») nie s¹ jednak równoczeœnie szefami resortów, co jednak wystêpuje
w Szwajcarii. Dlatego te¿ nie mo¿na tak¿e jej rozwi¹zañ zakwalifikowaæ do systemu dyrektorialnego”. P. Sarnecki, Ustroje konstytucyjne pañstw wspó³czesnych, Kraków 2003, s. 330. Mamy zatem francuski model bardziej zwartego, merytorycznie niezró¿nicowanego kolegium, odseparowanego od
innych struktur administracji pañstwowej oraz swoisty szwajcarski „dyrektoidalny” model, bardziej przypominaj¹cy istniej¹ce w innych pañstwach, w tym równie¿ we wspó³czesnej Francji, gabinety z kieruj¹cymi dzia³ami administracyjnymi ministrami.
Departament polityczny zajmuje siê sprawami zagranicznymi a departament spraw wewnêtrznych drogami, lasami, kultur¹, nauk¹ i statystyk¹, departament sprawiedliwoœci i policji. Obok tych
dwóch kluczowych resortów funkcjonuj¹ jeszcze departamenty: sprawiedliwoœci i policji, wojskowy, finansowo-celny, gospodarki narodowej oraz transportu, komunikacji i energetyki. S.D. Gelej,
S.M. Rutar, Polityko-prawowi systemy switu. Nawczal’nyj posobnik, Kyjiw 2006, s. 236.
„Cz³onkowie pochodz¹ z ró¿nych kantonów, s¹ reprezentowane trzy wspólnoty jêzykowe, wszystkie wa¿ne partie polityczne”. W. Jakubowski, P. Za³êski, Wspó³czesne…, s. 280. „Czterech cz³onków reprezentuje kantony niemieckie, dwóch – francuskie, jeden – w³oski. Zwyczajowo w ka¿dej
radzie zasiadali przedstawiciele kantonów Berno, Zurych i Vaud”. G. Górski, J. Salmonowicz, Historia…, s. 552.
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
42
„monokratycznej têsknoty” . Na przekór temu typowemu dla ambitnych jednostek d¹¿eniu w Helwecji panuje utrwalone przekonanie, ¿e kieruj¹cy pracami
43
Rady Prezydent ma byæ jedynie primus inter pares . Jego sekretariat jest nieliczny,
nie traktuje siê go ze specjaln¹ atencj¹, a media nie poœwiêcaj¹ szczególnej uwagi
prezydenckiej parze, co powoduje jej niewielk¹ rozpoznawalnoœæ wœród obywateli kraju. Nie wystêpuj¹ wiêc w Szwajcarii przes³anki, które umo¿liwi³yby powstanie dworskiej atmosfery, tak charakterystycznej dla republik, w których silni
prezydenci sprawuj¹ wieloletni¹ w³adzê.
W stosunkach miêdzynarodowych dochodzi jednak coraz czêœciej do podkreœlania szczególnej pozycji szwajcarskiego odpowiednika zagranicznych monarchów i prezydentów. Przyczyna le¿y w niemal totalnym zdominowaniu œwiatowej areny politycznej przez jednoosobowe g³owy pañstwa. Dopóki za supermocarstwo uchodzi³ Zwi¹zek Radziecki, podkreœlaj¹cy znaczenie kolektywu
tak¿e na szczeblu organów pañstwowych najwy¿szej rangi, nie sposób by³o ignorowaæ stosowane w tym pañstwie rozwi¹zanie. Jednak po upadku Muru Berliñskiego i zainstalowaniu w Rosji oraz pozosta³ych „postkomunistycznych” republikach prezydentur, zdecydowanie ró¿ni¹cych siê od modelu funkcjonuj¹cego
w Szwajcarii, w³adze tej ostatniej pogodzi³y siê koniecznoœci¹ dostosowania siê
44
do typowych, form reprezentacji kraju na arenie miêdzynarodowej .
Szwajcarska opinia publiczna stopniowo coraz bardziej zezwala na samodzielne poczynania Prezydenta na arenie miêdzynarodowej. Œwiadczy to o chêci,
42
43
44
Przy konstruowaniu na szczeblu federalnym antymonokratycznych zabezpieczeñ brano pod uwagê sprawdzone rozwi¹zania, stosowane od dawna na poziomie kantonów: „Szwajcarska kolegialnoœæ idzie bardzo daleko. Z konstytucji kantonalnych przesz³a do federacji zasada rotacji
prezydentury, która nie dopuszcza do powa¿niejszego wyró¿nienia siê stanowiska «prezydenta
konfederacji»”. H. Izdebski, Kolegialnoœæ i jednoosobowoœæ w zarz¹dzie centralnym pañstwa nowo¿ytnego,
Warszawa 1975, s. 82.
To szwajcarskie egalitarystyczne nastawienie niejednokrotnie by³o przedstawiane jako wzorcowe
dla prawdziwej republiki, zamieszka³ej przez spo³eczeñstwo odrzucaj¹ce ze wstrêtem „monokratyczne ci¹gotki”: „D¹¿noœæ pañstw republikañskich jest przeciwn¹ udzielaniu w³adzy wykonawczej jednej osobie. Zwykle bywa³ jakiœ g³ówny urzêdnik pod t¹ lub inn¹ nazw¹, lecz by³ on tylko
naczelnikiem w³adzy wykonawczej i nie obejmowa³ jej w ca³oœci. Podobnie jak prezydent w Szwajcaryi by³ on tylko prezesem rady, nie zaœ jak prezydent amerykañski niezale¿n¹ potêg¹ w pañstwie”. E. Freeman, Instytucye…, s. 91. Doœwiadczenia ponad stu lat, jakie dziel¹ nas od napisania
tych s³ów wyraŸnie pokazuj¹, i¿ w republikach zwyciê¿y³y niew³aœciwe im d¹¿noœci. Szwajcarski
chwalebny wzorzec jest przedstawiany dzisiaj raczej jako dziwny wyj¹tek, byæ mo¿e dobry w helweckim skansenie, ale nie w innych, ska¿onych postmonarchiczn¹ œwiadomoœci¹, republikach.
Problem ma swoj¹ d³ug¹ historiê. Przed 1789 r. w g³ównie monarchicznej Europie szwajcarscy dyplomaci zwracali powszechn¹ uwagê swoimi gafami spowodowanymi brakiem znajomoœci powszechnie akceptowanych zwyczajów odnosz¹cych siê do sposobu ubierania, zwracania siê do
innych, zachowania przy stole, tañców i wszystkich innych aspektów ¿ycia towarzyskiego na monarszych dworach. Pozbawieni dworów Helweci nie mieli okazji do poznawania konwenansów.
Zdaje siê jednak, ¿e zazwyczaj swój brak obycia obnosili jako przejaw republikañskiej cnotliwej
skromnoœci, ex definitione demonstracyjnie lekcewa¿¹cej „przejawy nieuniknionego dla monarchii
zepsucia”. W naszych czasach podobn¹ postawê odnajdziemy w nietypowych strojach przedstawicieli egzotycznych pañstw, pokazuj¹cych w ten sposób swoj¹ cywilizacyjn¹ odmiennoœæ, maj¹c¹
byæ dla nich powodem do dumy, ewidentnym wyzwaniem dla zapatrzonych w siebie, sztywno
wbitych w „smêtne, nios¹ce uniformizuj¹ce ergo totalitarne przes³anie” garnitury.
Disputatio – Tom XII
35
Artur £awniczak
potrzebie upodobnienia do innych krajów. Zmiana stosunku Helwetów do pozycji prezydenta œwiadczyæ mo¿e o pewnej dozie zw¹tpienia w funkcjonalnoœæ wypracowanego przez lata modelu sprawowania w³adzy w odniesieniu do
wspó³czesnych realiów politycznych.
Prezydent Szwajcarii na przestrzeni ostatnich lat – kilkunastu, ostatnich dziesiêciu? Mo¿na bardziej doprecyzowaæ czêœciej porusza siê za granic¹ bez pozosta³ych cz³onków Rady i tête à tête rozmawia z przywódcami innych pañstw.
Niewykluczone, ¿e stanowi to zapowiedŸ powa¿nych zmian w filozofii szwajcarskiego systemu politycznego i jego monokratyzacji w kolejnych dekadach XXI
wieku. Qui vivra, verra.
W doktrynie prawa pañstwowego twierdzi siê jedmak, ¿e w Szwajcarii w ogóle nie istnieje urz¹d g³owy pañstwa w tym znaczeniu, jakie przydaje siê tej insty45
tucji w innych pañstwach . Jego funkcje realizowane s¹ przez Prezydenta i Radê.
Wniosek przedstawia siê wiêc nastêpuj¹co: chocia¿ Prezydent oraz Rada Federalna na niektórych obszarach realizuj¹ pewne kompetencje charakterystyczne dla
g³owy pañstwa, to zasadniczo ni¹ nie s¹.
W 1954 r. w Urugwaju, nazywanym czasami Szwajcari¹ Ameryki £aciñskiej,
wprowadzono system rz¹dów wzorowany na helweckim. Istotnym elementem
przeszczepienia tego wzorca europejskiego na grunt po³udniowoamerykañski
by³o zast¹pienie jednoosobowej g³owy pañstwa jej kolektywn¹ odmian¹ okreœlan¹ mianem colegiado. Urugwajski dyrektoriat otrzyma³ nazwê Narodowej Rady
Rz¹dz¹cej. Podobnie jak w szwajcarskim pierwowzorze kadencja tego cia³a
trwa³a 4 lata. W jego sk³ad wchodzi³o dziewiêciu pochodz¹cych z powszechnych
wyborów cz³onków, którzy nie mogli byæ wybrani na kolejn¹ kadencjê. Inaczej
ni¿ w Helwecji, Przewodnicz¹cy Rady nie ³¹czy³ z t¹ funkcj¹ zniesionej prezydentury, lecz podobnie jak w alpejskiej republice wprowadzono jednoroczny okres
46
sprawowania urzêdu przez osobê kieruj¹c¹ pracami dyrektoriatu . Istotna odmiennoœæ od szwajcarskiego wzorca wyra¿a³a siê w zachowaniu instytucji gabinetu ministrów, stanowi¹cego obok Rady drugi element dualistycznej egzekuty45
46
36
Czytamy o braku „w Szwajcarii klasycznej g³owy pañstwa (która jest bezpoœrednim lub poœrednim
spadkobierc¹ monarchy)”. H. Izdebski, Kolegialnoœæ…, s. 61. A zatem, jeœli uznamy, ¿e jednak
w Szwajcarii istnieje jakiœ odpowiednik g³owy pañstwa, gdy¿ jakiœ ze wzglêdu na koniecznoœci wynikaj¹ce z istnienia pañstwowoœci, funkcjonowaæ musi, to bêdzie on swoist¹, prawdziwie republikañsk¹ wersj¹ „genetycznie obci¹¿onej monarchicznoœci¹” instytucji g³owy pañstwa znanej nam
z wiêkszoœci monarchii i republik.
W Konfederacji Helweckiej zwyczajowo stanowisko Prezydenta rotacyjnie przypada kolejno ka¿dej z czterech wspó³rz¹dz¹cych partii. W Urugwaju by³o inaczej, jako ¿e kierownictwo kolegium
pomimo zmian personalnych ca³y czas znajdowa³o siê w rêkach najsilniejszego stronnictwa. Nie
doprowadzi³o to do pacyfikacji konfliktów w ³onie Rady miêdzy reprezentantami dominuj¹cej
partii a przedstawicielami najsilniejszej partii opozycyjnej, którym przys³ugiwa³y trzy z dziewiêciu
krzese³. Z czasem pula miejsc przypadaj¹cych maj¹cym wiêkszoœæ Colorados zosta³a rozdysponowana miêdzy dwie zwalczaj¹ce siê frakcje, przy czym silniejszej przypad³y cztery, a s³abszej dwa.
Zgodnie z sentencj¹ Klasyka w miarê rozbudowy systemu walka polityczna nasila³a siê, co w koñcu
doprowadzi³o do „zmêczenia spo³eczeñstwa kolegialnym sposobem sprawowania w³adzy”, w efekcie czego nikt specjalnie nie protestowa³, gdy przywrócono prezydenturê.
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
wy. W stosunkach personalnych miêdzy tymi dwoma organami obowi¹zywa³a
zasada incompatibilitas, której konsekwentna realizacja skutkowa³a tym, ¿e cz³onkowie kolegium nie byli postawieni, w przeciwieñstwie do szwajcarskiego wariantu, na czele pozostawionych ministrom resortów. Ci ostatni jako instytucjo47
nalna ca³oœæ w postaci rz¹du podlegali Radzie .
Urugwajski eksperyment z wieloosobowym kolegium na czele pañstwa zakoñczy³ siê w 1967 r. przywróceniem modelu prezydenckiego. Powtórzy³ siê napoleoñski schemat zast¹pienia ustrojowego eksperymentu sprawdzonym monokratycznym rozwi¹zaniem. Powrócono do modelu prezydenckiego, który utrzyma³
siê pomimo oddania przez armiê w³adzy cywilom. W ten sposób Urugwaj przesta³ byæ wyj¹tkiem na tle po³udniowoamerykañskich pañstw, które od 1814 r.
i zniesienia w Paragwaju konsulatu, konsekwentnie pozostaj¹ wierne jednoosobowemu modelowi g³owy pañstwa.
Kolejne przyk³ady antymonokratycznego nastawienia do w³adzy odnajdziemy w wiêkszoœci krajów demokracji ludowej, gdzie wzorowano siê na Zwi¹zku
Radzieckim. W Kraju Rad z kolei brano przyk³ad z rewolucyjnej Francji, która co
prawda sama powróci³a do modelu jednoosobowej g³owy pañstwa, ale epopeja
antymonarchicznego zrywu oddzia³ywa³a na umys³y zapatrzonych w mit Wielkiej Rewolucji Francuskiej rosyjskich spiskowców. Po udanej próbie obalenia
w Rosji znienawidzonego caratu, siêgnêli oni do zlikwidowanego przez Napoleona schematu organizacji najwy¿szej w³adzy pañstwowej. Model zbiorowej g³owy
pañstwa pojawi³ siê zatem w najwiêkszym pañstwie œwiata.
Oprócz poprzednio przedstawionych wieloosobowych g³ów pañstwa jeszcze
wzglêdnie niedawno w krajach tak zwanego Drugiego Œwiata funkcjonowa³y zaliczaj¹ce siê do tej kategorii instytucje zwane w doktrynie naczelnymi organami
prezydialnymi. Poza radzieckim Prezydium Rady Najwy¿szej w sk³ad tej grupy
wchodzi³y m.in.: polska Rada Pañstwa oraz identycznie nazywaj¹ce siê jej odpowiedniki w NRD i Rumunii, Prezydium Republiki Ludowej na Wêgrzech, Prezydium Wielkiego Chura³u Ludowego w Mongolii oraz Prezydium Zgromadzenia
Ludowego w Bu³garii i Albanii. Warto zaznaczyæ, i¿ instalowanie w Europie
Œrodkowo-Wschodniej re¿imów wzorowanych na radzieckim niekoniecznie prowadzi³o do likwidacji prezydentury. Utrzymano ten urz¹d w Czechos³owacji.
W 1953 r. pojawi³ siê tak¿e w Jugos³awii, a w 1974 r. w Rumunii. Niemniej zbioro48
we g³owy pañstwa wci¹¿ powszechniejsze by³y na wschód od ¯elaznej Kurtyny .
47
48
A. £awniczak, Ustroje…, s. 209.
Nie przeszkadza³o to bynajmniej zachodnim obserwatorom odruchowo wypatrywaæ w strukturach ustrojowych pañstw „id¹cych marksistowsko-leninowsk¹ drog¹ rozwoju” ludzi nadaj¹cych
siê ze wzglêdu na zajmowane przez nich stanowiska do uznania ich za socjalistyczne wcielenia idei
jednoosobowej g³owy pañstwa. Tak wiêc np. anglosaski autor opisuj¹c radzieck¹ legislatywê zaznacza, i¿ przewodnicz¹cy jej prezydium „czasem jest traktowany jako prezydent lub formalna
g³owa radzieckiego pañstwa”. H. Zink, Modern Governments, Toronto-New York-London 1962,
s. 605.
Disputatio – Tom XII
37
Artur £awniczak
W literaturze przedmiotu wyró¿niono najwa¿niejsze cechy charakteryzuj¹ce
organy tego typu. Zalicza siê do nich „wybieranie ich przez naczelne instytucje
przedstawicielskie, brak jakichkolwiek uprawnieñ, które dawa³yby im mo¿noœæ
przeciwstawiania siê najwy¿szemu organowi przedstawicielskiemu, odpowiedzialnoœæ w ca³ej ich dzia³alnoœci przed najwy¿szym organem przedstawiciel49
skim” . WyraŸny akcent po³o¿ony zosta³ wiêc na teoretyczne podporz¹dkowanie
socjalistycznego wcielenia g³owy pañstwa legislatywie. W systemie jednolitego,
pozbawionego ideowo-instytucjonalnego pluralizmu ludow³adztwa mia³a ona
wszak byæ organem nadrzêdnym w stosunku do pozosta³ech. W praktyce ustrojowej nie zawsze tak by³o. Szczególnie w latach 50-tych, gdy cia³a prawodawcze
rzadko siê zbiera³y, ustêpowa³y one de facto w wielu zakresach kompetencyjnych
kolektywnym g³owom pañstwa, zgodnie z liter¹ ustaw zasadniczych zastêpuj¹cym je miêdzy parlamentarnymi sesjami. PóŸniej, np. w Polsce, da³o siê zauwa¿yæ tendencjê do stopniowego os³abiania pozycji naczelnych organów
w³adzy, co doprowadzi³o do stoplnjiowej ich likwidacji wskutek demoliberalnych przemian ustrojowych.
Socjalistyczne g³owy pañstwa dzieli³y siê na dwie grupy. W sk³ad pierwszej
wchodzi³y te, które mia³y w nazwie s³owo „prezydium” - instytucje o dwoistym
charakterze. Z jednej strony by³y to podmioty kieruj¹ce pracami legislatyw,
dzia³aj¹ce jako wewnêtrzne struktury cia³ ustawodawczych. Przyjmowa³y one
te¿ postaæ organów, mog¹cych realizowaæ pewne kompetencje jako bytów stanowi¹cych fragment aparatu pañstwowego. Mog³y wiêc stanowiæ czêœæ parlamentu
lub w umowny sposób nabraæ pewnej samodzielnoœci i staæ siê zbiorowymi prezydentami. W zwi¹zku z obowi¹zywaniem zasady jednoœci w³adzy pañstwowej podlega³y zgromadzeniu prawodawczemu. Praktyka ustrojowa prowadzi³a jednak
z regu³y do wykszta³cenia siê luŸniejszego charakteru tego podporz¹dkowania.
Drug¹ odmianê g³ów pañstwa w Bloku Wschodnim tworzy³y rady pañstwa,
czyli instytucje odrêbne od parlamentarnych prezydiów. Sk³ada³y siê one co
prawda z cz³onków legislatyw, lecz ich racja bytu by³a jednoznacznie pozaparlamentarna. Organy te, stanowi¹ce emanacje cia³ prawodawczych, mia³y do
spe³nienia w³asne zadania, nie posiadaj¹c bynajmniej uprawnieñ polegaj¹cych na
organizacji pracy wielkich, wybranych przez naród gremiów, z których wywodzili siê ich cz³onkowie. W tak ukszta³towanym systemie cia³a nie bêd¹ce parlamentarnymi prezydiami, w bardziej wyrazisty sposób odgrywa³y funkcjê g³owy pañstwa.
Owa wyrazistoœæ powinna siê teoretycznie ³¹czyæ z wiêksz¹ rang¹ rad pañstwa, z dysponowaniem przez nie wiêkszym zakresem kompetencyjnym ni¿ ten,
który przyznano zastêpuj¹cym prezydentów prezydiom. W niektórych przypadkach rzeczywiœcie tak by³o. Nie mo¿na jednak mówiæ o spi¿owym prawie, jako ¿e
49
A. Machnienko, Podstawowe instytucje prawa pañstwowego europejskich krajów socjalistycznych, Warszawa 1967, s. 255.
38
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
Prezydium Zgromadzenia Federalnego Czechos³owacji posiada³o wiêksze upra50
wnienia ni¿ istniej¹ce w innych „demoludach” rady pañstwa .
Po rozpadzie ZSRR w pañstwach sukcesyjnych kolektywne g³owy pañstwa
zosta³y zast¹pione przez prezydentury. Nie inaczej sta³o siê w takich jak Polska
pañstwach sojuszniczych, które wyemancypowa³y siê i odrzuci³y rozwi¹zania
ustrojowe importowane ze wschodu. Zatem w Starym Œwiecie idea monokratycznej g³owy pañstwa zwyciê¿y³a we wszystkich republikach, które odesz³y od realnego socjalizmu. Mo¿na mówiæ o paradoksie polegaj¹cym na tym, ¿e pluralizacja
systemów politycznych doprowadzi³a do monokratyzacji g³ów pañstwa. Uznano
fiasko wieloletniego eksperymentu ustrojowego polegaj¹cego na konsekwentnej
republikanizacji formy pañstwa, maj¹cej j¹ wyraziœcie oddaliæ od monarchicznego pierwowzoru. Tradycyjne czy te¿ reakcyjne wzorce ustrojowe okaza³y siê byæ
po raz kolejny niezwykle trudne do wykorzenienia pomimo intensywnych prób
ïåðåêîâêè rzeczywistoœci spo³eczno-politycznej.
Kolektywny model g³owy pañstwa wzorowany na przemianach, które zasz³y
w Zwi¹zku Radzieckim utrzyma³ siê jeszcze na socjalistycznej Kubie. Na Wyspie
Wolnoœci wci¹¿ funkcjonuje model obecny w niektórych europejskich krajach zaprzyjaŸnionych z Kub¹ przed zmianami, jakie zasz³y w nich pod koniec poprzedniego stulecia. W przeciwieñstwie do rozwi¹zania, jakie obowi¹zywa³o w ZSRR,
w tym schemacie ustrojowym, podobnie jak w Polsce Ludowej, g³owa pañstwa
nie jest to¿sama z parlamentarnym prezydium. Elekcja cz³onków kubañskiej
Rady Pañstwa znajduje co prawda siê w rêkach parlamentarzystów, ale stanowi
ona odrêbny byt.
Podobnie jak szwajcarska Rada Federalna kolegialny model w³adzy wykonawczej na Kubie stanowi kontynuacjê republikañskich za³o¿eñ ustrojowych realizowanych w jakobiñskiej Francji. Bior¹c przyk³ad ze Szwajcarii i ze Zwi¹zku Radzieckiego, wspó³czeœnie g³osi siê na Kubie dogmat jednoœci w³adzy pañstwowej,
wyra¿aj¹cej interesy ludu zjednoczonego w walce z wewnêtrznymi i zewnêtrznymi wrogami. Podstawowym instytucjonalnym wyrazem tej jednoœci jest
bêd¹cy najwa¿niejszym organem w pañstwie jednoizbowy parlament, czyli
Zgromadzenie Narodowej W³adzy Ludowej. W dzia³aniach na rzecz spo³eczeñstwa jest on wspomagany przede wszystkim przez swoj¹ emanacjê w postaci znacznie mniejszego organu sk³adaj¹cego siê z parlamentarzystów. Wybiera ich
Zgromadzenie, które mo¿e te¿ w dowolnej chwili dokonywaæ zmian w sk³adzie
Rady Pañstwa. Cz³onkowie kolektywnej g³owy pañstwa s¹ wiêc politycznie
odpowiedzialni przed cia³em ustawodawczym. Jego nadrzêdnoœæ wyra¿a siê
w mo¿liwoœci modyfikowaæ podejmowane przez Radê rozstrzygniêcia o charakterze personalnym. Ze swojej strony kubañski odpowiednik prezydenta ma
50
D.L. Z³atopol’skij, Wysszije organy gosudarstwiennych w³asti, izbrannyje wysszimi organami narodnogo
predstawitiel’stwa, [w:] L.D. Wojewodin, D.L. Z³atopol’skij, N.J. Krupic, Gosudarstwiennoje prawo zarubie¿nych socialisticzieskich stran, Moskwa 1972, s. 404.
Disputatio – Tom XII
39
Artur £awniczak
obowi¹zek sk³adaæ Zgromadzeniu doroczny raport przedstawiaj¹cy dzia³alnoœæ
Rady.
Na czele Rady stoi siê przewodnicz¹cy. Na stanowisko to Zgromadzenie od
1976 r. konsekwentnie powo³uje Fidela Castro Ruiza. W sk³ad Rady wchodz¹
ponadto pierwszy wiceprzewodnicz¹cy, piêciu wiceprzewodnicz¹cych, sekretarz
oraz 24 cz³onków.
Cia³o to dysponuje szeregiem uprawnieñ, które realizuje w przerwie miêdzy
obradami parlamentu. Na p³aszczyŸnie polityki zagranicznej Rada Pañstwa nominuje przedstawicieli dyplomatycznych oraz ratyfikuje umowy miêdzynarodowe.
W wymiarze stosunków wewn¹trzpañstwowych wp³ywa na funkcjonowanie Zgromadzenia, ustalaj¹c datê wyborów parlamentarnych, jak równie¿
zwo³uj¹c nadzwyczajne sesje legislatywy. Przys³uguje jej te¿ inicjatywa ustawodawcza i kompetencja dokonywania powszechnie obowi¹zuj¹cej wyk³adni
ustaw. Poza tym pomiêdzy sesjami legislatywy zajmuje siê dzia³alnoœci¹ prawodawcz¹ poprzez uchwalania dekretów, zatwierdzanych nastêpnie przez socjalistyczny parlament. W dowolnym momencie Rada jest w³adna wydawaæ rozporz¹dzenia.
Rada Pañstwa dysponuje te¿ pewnymi uprawnieniami kreacyjnymi. Z inicjatywy przewodnicz¹cego mo¿e decydowaæ o zmianach w sk³adzie Rady Ministrów.
Kubañska g³owa pañstwa posiada tak¿e uprawnienie uchwalania przeznaczonych dla ministrów instrukcji. Mo¿e te¿ uchylaæ niezgodne z Konstytucj¹ akty
urzêdowe Rady Ministrów wzglêdnie terenowych organów w³adzy pañstwowej.
W relacjach z organami odpowiedzialnymi za wymiar sprawiedliwoœci Rada Pañstwa jest kompetentna tworzyæ wytyczne dla Najwy¿szego Trybuna³u Ludowego
oraz Prokuratury Generalnej. Na wniosek przewodnicz¹cego Rada odznaczenia
51
i tytu³y honorowe .
Cech¹ charakterystyczn¹ praktyki ustrojowej krajów realnego socjalizmu, tak¿e Kuby, jest wystêpowanie d³ugotrwa³ych okresów niewielkiej aktywnoœci
cia³a ustawodawczego, ca³ymi miesi¹cami nie zbieraj¹cego siê na posiedzeniach
plenarnych. Natura abhorret vacuum, tak dzia³aj¹cy parlament jest zastêpowany
przez zbiorow¹ g³owê pañstwa, tworz¹c¹ tymczasowe ramy prawne dla poczynañ aparatu pañstwowego, a jej poczynania s¹ rutynowo akceptowane przez legislatywê, gdy ta bez w koñcu zbierze siê in pleno.
Najwiêksza liczba kompetencji na tle wszystkich cz³onków Rady Pañstwa zosta³a naturalnie przypisana jej przewodnicz¹cemu, którego Konstytucja okreœla
jako szefa pañstwa. To on decyduje o terminach obrad organu, otwiera jego posiedzenia, udziela g³osu oraz podsumowuje obrady. W sferze stosunków zagranicznych jako de facto odpowiednik przedrewolucyjnego prezydenta przyjmuje listy
uwierzytelniaj¹ce od akredytowanych na Kubie przedstawicieli dyplomatycznych innych pañstw.
51
40
A. £awniczak, Ustroje…
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
Mo¿na wiêc stwierdziæ, ¿e czynnik monokratyczny jest niezwykle trudny,
a w³aœciwie niemo¿liwy do usuniêcia. W ¿adnym organie kolektywnym nie istnieje bowiem zupe³na równoœæ. Wzglêdy pragmatyczne wymuszaj¹ z³o¿enie
funkcji kierowniczych w rêce jednego cz³owieka, który zorganizuje prace
wspó³rz¹dz¹cych. Mo¿na zaznaczyæ, ¿e jest on primus inter pares, tym niemniej
okreœlenie to wyra¿a jednak koniecznoœæ przyznania komuœ pierwszeñstwa
w podejmowaniu decyzji i sprawowaniu w³adzy.
Dodatkowym, niezwykle znacz¹cym czynnikiem, os³abiaj¹cym realizacjê zasady kolektywnego dzia³ania, s¹ wymogi zwi¹zane z tradycj¹ stosunków miêdzynarodowych. Monarcha lub prezydent, który przyje¿d¿a z wizyt¹ do danego
kraju, oczekuje, ¿e bêdzie podejmowany przez swojego odpowiednika, który
automatycznie wyró¿ni siê w ten sposób spoœród grona miejscowych wysokich
urzêdników pañstwowych. Analogiczna niedogodnoœæ powstaje w przypadku
wyjazdów za granicê, gdy gospodarze oczekuj¹ zindywidualizowanego przedstawiciela innego pañstwa równie¿ wówczas, gdy w kraju wysy³aj¹cym swoj¹ delegacjê nie wykszta³ci³a siê jednoosobowa instytucji g³owy pañstwa. Ktoœ musi
zostaæ wydelegowany do pe³nienia tej funkcji tak¿e wtedy, gdy pañstwo bierze
udzia³ w miêdzynarodowej konferencji, gdzie przy okr¹g³ym stole zasiadaj¹ poje52
dynczy przedstawiciele pañstw najwy¿szego szczebla , po obradach ustawiaj¹cy
siê na schodach do wspólnej fotografii.
Okazuje siê zatem, ¿e mo¿liwoœæ realizacji pryncypu kolektywnoœci ma swoje
ograniczenia. W niektórych sytuacjach wraca siê w zwi¹zku z tym do prostszej zasady monokratycznej, której pierwotny charakter sk³ania do uznania jej za immanentnie zwi¹zan¹ z dzia³aniami podejmowanymi przez jakiekolwiek grupy ludzkie. Zawsze bowiem pojawi siê koniecznoœæ wykonania jakiejœ czynnoœci przez
jednostkê. G³owy pañstw tradycyjnie realizuj¹ szereg kompetencji o charakterze
ceremonialno-reprezentacyjnym, których kszta³t zwi¹zany jest z eksponowaniem jednej wystêpuj¹cej w imieniu pañstwa osoby. Skutecznym rozwi¹zaniem
staje siê wiêc postawienie na wierzcho³ku struktury pañstwowej jednej osoby.
Wystêpuj¹c oficjalnie dzia³a ona w imieniu pañstwa, którego jest instytucjonalnym uosobieniem. U³atwia tym samym najmniej uœwiadomionym poddanym
czy obywatelom nawi¹zanie emocjonalnej wiêzi z personifikacj¹ pañstwa. Dziêki
temu ³atwo rozpoznawalna g³owa pañstwa lepiej spe³nia funkcjê integracyjn¹,
znaczenie której trudno jest przeceniæ.
Wydaje siê, ¿e istnieje permanentne zapotrzebowanie spo³eczne na zinstytucjonalizowanego ojca narodu politycznego, spe³niane przez monarchów lub
52
Niekoniecznie musz¹ oni byæ prezydentami b¹dŸ premierami. Np. w 1975 r. w Helsinkach, gdy odbywa³a siê tam Konferencja Bezpieczeñstwa i Wspó³pracy w Europie, Polskê reprezentowa³ Edward Gierek, niebêd¹cy ani prezydentem ani premierem. Inne pañstwa uzna³y jednak, ¿e jako
I Sekretarz hegemonicznej w PRL-u PZPR jest on dostatecznie legitymowany, aby wystêpowaæ
w imieniu pañstwa polskiego. Wynika z tego, ¿e na gruncie prawa miêdzynarodowego nie jest potrzebna tak rygorystycznie sformalizowana legitymacja, nadaj¹ca politykowi status g³owy pañstwa, jak na obszarze prawa politycznego.
Disputatio – Tom XII
41
Artur £awniczak
prezydentów, bêd¹cych przynajmniej teoretycznie osobami nie uwik³anymi
w bie¿¹c¹, upartyjnion¹ politykê, Stwarza to przes³ankê domniemania syntetyzowania przez nich partykularnych racji dla dobra ca³ej wspólnoty. W ustrojowych
warunkach demokracji ludowej b¹dŸ socjalistycznej, gdzie brak jest oficjalnej
opozycji, do odgrywania takiej roli jest predestynowany przywódca jedynej czy
te¿ hegemonicznej partii, co sk³ania do likwidacji urzêdu jednoosobowej g³owy
pañstwa. Przywrócenie tej instytucji w Polsce i innych krajach „postkomunistycznych” by³o naturaln¹ konsekwencj¹ transformacji ustrojowej. W Czechos³owacji
i Rumunii istnia³y one równie¿ w okresie przynale¿noœci tych pañstw do RWPG
i UW, co potwierdza tezê o istnieniu silnej tendencji do utrzymywania instytucji
g³owy pañstwa w jej tradycyjnej, jednoosobowej postaci w ka¿dych warunkach
ustrojowych i w ka¿dej miêdzynarodowej koniunkturze.
Mo¿na zatem za³o¿yæ, i¿ w stosunkowo nieodleg³êj przysz³oœci w pañstwach,
które deklaruj¹ siê jako demokratyczne i nie wykluczaj¹ mo¿liwoœci funkcjonowania zalegalizowanej opozycji oraz w wielu pañstwach mniej lub bardziej realnego, niepluralistycznego socjalizmu bêd¹ istnia³y jednoosobowe g³owy pañstwa. Aby tak siê nie sta³o, musia³oby dojœæ do powa¿nego przekszta³cenia
dominuj¹cego paradygmatu ideowo-ustrojowego, aby ponownie zaistnia³o zjawisko miêdzynarodowej ekspansji wieloosobowej formu³y g³owy pañstwa.
O globalnej dominacji jej jednoosobowej alternatywy zadecydowali Ojcowie
Za³o¿yciele Stanów Zjednoczonych, gdy postanowili, ¿e miejsce znienawidzonego angielskiego Jerzego III w nowym pañstwie zajmie amerykañski pogromca
jego armii Jerzy Waszyngton. Inne pañstwa Nowego Œwiata po wybiciu siê na niepodleg³oœæ przewa¿nie powiela³y ten wariant ustrojowy. Nastêpnie zosta³ on zaakceptowany przez te europejskie kraje, które przyjê³y republikañsk¹ formê
w pierwszych dekadach XX stulecia. PóŸniej szlakiem tym pod¹¿y³y niemonarchiczne pañstwa, które tworzy³y siê w Europie i na innych kontynentach po II
wojnie œwiatowej.
Ciekawym jest fakt zast¹pienia stoj¹cego na czele struktury pañstwa monarchy przez prezydenta. Sta³o siê tak pomimo rozbudowanej antymonarchicznej
frazeologii, dziesi¹tek kwiecistych tyrad wymierzonych w „ponurego tyrana
z Londynu”, g³oszonego wszem i wobec wstrêtu do jedynow³adztwa oraz
odwo³ywania siê do starorzymskiego republikanizmu. Jego nowo¿ytni pó³nocnoamerykañscy wyznawcy postanowili w ¿ycie wprowadziæ model monokratycznej postaci g³owy pañstwa, podporz¹dkowuj¹c jej dodatkowo pozbawion¹ premiera egzekutywê.
W Stanach Zjednoczonych wprowadzono rozwi¹zania ustrojowe zastosowane poprzednio w Niderlandach i Anglii w republikañskich okresach ich historii.
W pierwszym z wymienionych pañstw, zanim zosta³o przekszta³cone w monarchiê, a dosz³o do tego ju¿ po powstaniu USA, g³ow¹ pañstwa by³ Namiestnik wywodz¹cy siê z republikañskiej dynastii orañskiej. W Anglii z kolei po œciêciu Karola I
42
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
Stuarta jego miejsce zaj¹³ republikañski Lord Protektor Cromwell wyposa¿ony
w co najmniej porównywaln¹ w³adzê. W dwóch germañskich nowo¿ytnych republikach godzono wiêc tê formê pañstwa z monokratycznym kszta³tem instytucji,
maj¹cej byæ z za³o¿enia teoretyczn¹ antytez¹ dla monarchicznej g³owy pañstwa.
Si³a tych dwóch przyk³adów jest wymowna. Ustanowienie pó³nocnoamerykañskiego prezydenta w miejsce angielskiego króla nie powinno byæ odbierane ze
zdziwieniem. Dosz³o do tego pomimo pojawienia siê g³osów za zapisaniem
w Konstytucji Stanów Zjednoczonych istnienia, jak to mia³o miejsce w niektórych
53
z 13 stanów, stoj¹cego na czele administracji i pañstwa kolegialnego organu , który stanowi³by ewidentn¹ alternatywê dla „londyñskiego despoty”.
Takie rozwi¹zanie odpowiada³o raczej zachowawczym przekonaniom wiêkszoœci politycznych elit 13 buntuj¹cych siê kolonii. Delegaci na Kongres Kontynentalny œwiadomie lub podœwiadomie ¿ywili przekonanie o pewnych sta³ych
cechach pañstwa, o niezmiennoœci jego podstawowych funkcji. Obawiali siê zatem, ¿e zbyt du¿e przemiany dotycz¹ce kszta³tu w³adzy mog³yby doprowadziæ
do zak³óceñ w jego funkcjonowaniu, co boleœnie odczuliby na swojej skórze zarówno politycy, jak i wszyscy koloniœci. Skoro wiêc do 1776 roku zwykle jedna
osoba trzyma³a ster nawy pañstwowej, to ostro¿noœæ nakazywa³a pozostawienie
takiego stanu rzeczy równie¿ wtedy, gdy bêdzie wybierany pozbawiony korony
sternik.
Elekcyjny motyw wprowadzany w ¿ycie Stanach Zjednoczonych pog³êbia
zasadê jednoosobowoœci g³owy pañstwa, gdy¿ osoby posiadaj¹ce prawa wyborcze oddaj¹ swoje g³osy na konkretnego cz³owieka. Zwyciêski kandydat staje siê
osob¹ szczególn¹, wyró¿nion¹. Na instytucjonalnej p³aszczyŸnie jest on spersonalizowanym nosicielem idei pañstwowej w jej najbardziej skoncentrowanej
postaci. Jako jednostka rz¹dz¹ca autonomicznie wchodzi w teoretycznie nieosi¹galn¹ dla innych obywateli relacjê samotniczej bliskoœci z republik¹, której intensywnoœæ jest podkreœlana przez œcis³e temporalne ograniczenie w postaci
z góry okreœlonej kadencji.
Paradoksalnie polityczna historia monarchii pokazuje, ¿e monokratycznoœæ
koronowanego w³adcy mo¿e straciæ swoj¹ jednoznacznoœæ wskutek maj¹cego
szczególne znaczenie ma³¿eñstwa. Zwi¹zkiem takim by³o ma³¿eñstwo Jadwigi
Andegaweñskiej z W³adys³awem Jagie³³¹. Przed œlubem by³a ona samotnie panuj¹cym królem. Zmieni³o siê to, gdy poœlubi³a ochrzczonego i koronowanego
Giedyminowicza. Na wawelskim zamku zasiad³o dwóch po³¹czonych wêz³em
ma³¿eñskim monarchów. Powstanie takiego zwi¹zku jest precedensem, ale
54
w przysz³oœci nie mo¿na wykluczyæ jego powtórzenia .
53
„W stanach amerykañskich wkrótce po 1776 r. egzekutywê sprawowali z regu³y jednoosobowo
gubernatorzy, co wynika³o z kolonialnej tradycji tych urzêdów. Jedynie w New Hampshire formalnie, a w dwóch jeszcze innych stanach faktycznie, w³adza nale¿a³a do kolegium”. H. Izdebski, Kolegialnoœæ…, s. 82.
Disputatio – Tom XII
43
Artur £awniczak
Instytucjonalne osamotnienie g³owy pañstwa w monarchii jest os³abiane
przez wynikaj¹cy z dynastycznego dziedziczenia fakt dorastania na ³onie panuj¹cej rodziny oficjalnego nastêpcy w³adcy, który czêsto ju¿ od urodzenia jest
przygotowywany do przejêcia w przysz³oœci tronu. W szerokim, dynastycznym
wymiarze poddani mog¹ wiêc w tym samym czasie napawaæ siê widokiem zarówno aktualnego monarchy, jak i jego nastêpcy pochodz¹cego z tej samej rodziny. Stabilnoœæ pañstwa jest zagwarantowana przez nastêpowanie po sobie monarchów siê w sposób z góry wiadomy i jedynie s³uszny. Dewiza le roi est mort, vive le
roi oznacza, ¿e w d³u¿szej perspektywie historycznej g³owa pañstwa jest wieloosobowa i sk³ada siê z aktualnie panuj¹cego w³adcy oraz po³¹czonych z nim wiêzami krwi przodków i potomków. Dynastia z definicji jest wieloosobowym podmiotem, co relatywizuje jednoosobowy charakter monarchicznej g³owy pañstwa.
Praktyka polityczna pokazuje, ¿e w¹tek dynastyczny mo¿e wyst¹piæ tak¿e
w republice. W Koreañskiej Republice Ludowo-Demokratycznej Kim Dzong Il de
facto zademonstrowa³ urbi et orbi, ¿e na prezydenckim stolcu zast¹pi go najm³odszy
syn Kim Dzong Un, który tym samym uzyska³ status delfina, podobnie jak kiedyœ
jego ojciec u boku za³o¿yciela pañstwa Kim Ir Sena. Ojcowskie namaszczenie ma
zagwarantowaæ pozostanie prezydenckiej w³adzy w rodzinie. Osoba, która ma
przej¹æ urz¹d g³owy pañstwa jest wczeœniej wyselekcjonowana i przygotowywana do przejêcia schedy. Obywatele poznaj¹ kolejnego przywódcê jeszcze przed
formalnym przejêciem przez niego w³adzy. W ich œwiadomoœci sensu largo jest on
ju¿ prezydentem, choæ jeszcze nie zajmuje jeszcze najwy¿szego stanowiska w pañstwie, gdy¿ póki co sprawuje je osoba równie godna i w³aœciwa.
W amerykañskich republikach z kolei oraz w europejskiej Bu³garii prezydencka instytucjonalna samotnoœæ jest umniejszona przez fakt istnienia wiceprezydentów. S¹ oni republikañskimi odpowiednikami delfinów. Miejsce wiêzów krwi
³¹cz¹cych ich z g³ow¹ pañstwa zajmuje wspólna demokratyczna legitymizacja
w postaci wygranych wyborów, w których obywatele oddaj¹ swoje g³osy na parê
tworzon¹ przez kandydata na najwy¿szy urz¹d w pañstwie oraz jego zastêpcê.
54
Ma³¿eñstwa innych monarchów i prezydentów nie maj¹ a¿ takiego znaczenia jak przytoczony,
tym niemniej tworz¹ one wokó³ g³owy pañstwa rodzinn¹ atmosferê, która pomaga masom zbudowaæ emocjonalne wiêzi ³¹cz¹ce je z ich najwa¿niejszym reprezentantem. Z tego powodu do rzadkoœci nale¿¹ przypadki obsadzania urzêdu prezydenckiego przez osoby niezamê¿ne. Monarchowie
wstêpuj¹cy na tron w stanie bez¿ennym poddawani s¹ silnym naciskom, wyra¿aj¹cym „oczekiwania
opinii publicznej, z wytêsknieniem wygl¹daj¹cej ¿yciowego partnera swojego ukochanego monarchy”. Monarsza czy prezydencka para ma³¿eñska stanowi symboliczn¹ prefiguracjê ka¿dego ma³¿eñstwa w pañstwie. Wed³ug powszechnych oczekiwañ ma ona dawaæ wszystkim przyk³ad zgodnego
po¿ycia, podnosz¹cy morale poddanych czy wspó³obywateli. Ma³¿onka czy te¿ ma³¿onek g³owy pañstwa czêsto towarzyszy jej w trakcie wa¿nych wyst¹pieñ w kraju oraz wspó³uczestniczy w oficjalnych podró¿ach zagranicznych, gdzie ma godnie reprezentowaæ swoje pañstwo w trakcie specjalnie
przygotowanego specjalnego programu. Wizyta niezamê¿nego przywódcy jest podœwiadomie odbierana jako niepe³na, sprawiaj¹ca pewien zawód. Dlatego te¿ uzasadniona jest teza nadaj¹ca szczególne znaczenie polityczno-ideowe cywilnoprawnym ewentualnie równie¿ kanonicznym wiêzom
ma³¿eñskim g³owy pañstwa. Dziêki nim konstytucyjnie monokratyczna g³owa pañstwa przekszta³ca
siê w podmiot o charakterze raczej dualistycznym.
44
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
Ten ostatni jest konstytucyjnie predestynowany do zajêcia miejsca prezydenta
w przypadku wakowania tego stanowiska.
Wiceprezydenta upowa¿nia do tego wspólnie osi¹gniêty sukces wyborczy.
Jego skutki w przypadku kandydatów tworz¹cych parê mog¹ mieæ dwojaki charakter. W wariancie sanmaryñskim s¹ one krótkotrwa³e, gdy¿ po szeœciu miesi¹cach kapitanowie-regenci ustêpuj¹. Z drugiej strony jednak œciœle na ten okres
czasu spajaj¹ ich ze sob¹, czyni¹c z nich instytucjonalnie nierozerwalny tandem.
Model pó³nocnoamerykañskim z kolei wypracowa³ powstanie czteroletniej
wiêzi politycznej, ale o charakterze znacznie luŸniejszym. G³owa pañstwa ma tutaj jednoosobow¹ postaæ, ale jej stosunki z wiceprezydentem maj¹ jakoœciowo
inny charakter ani¿eli relacje prezydenta z pozosta³ymi rz¹dz¹cymi krajem. Wiceprezydent ma tak¹ sam¹ demokratyczn¹ legitymizacjê jak prezydent, pozwalaj¹c¹ mu na objêcie stanowiska, na które zosta³ zastêpczo wybrany. W zwi¹zku
z tym funkcjonuje bezpoœrednio w cieniu formalnego przywódcy narodu politycznego, który nie odniós³ samodzielnego zwyciêstwa wyborczego. Jego mandat
ma wiêc inny, mniej wyrazisty charakter ni¿ prezydentów, którzy stanêli w wyborcze szranki bez oficjalnej osoby wspó³kandyduj¹cej.
W Ameryce £aciñskiej wykszta³ci³y siê modele ustrojowe, które zak³adaj¹ istnienie wiêcej ni¿ jednego zastêpcy prezydenta. Wiceprezydentów mo¿e byæ dwóch,
a nawet trzech55. W ten sposób powstaje nieformalne „kolegium prezydencko-wiceprezydenckie”. Prezydent mo¿e wykorzystywaæ wspó³pracowników formalnie znajduj¹cych siê najbli¿ej niego po to, aby np. naradzaæ siê z nimi lub powierzaæ im realizacjê specjalnych zadañ. Wiêzi instytucjonalne ³¹cz¹ce prezydentów z ich ewentualnymi zastêpcami maj¹ szczególny charakter, co powoduje
wyró¿nienie tej grupy osób spoœród pozosta³ych obywateli. Samodzielnoœæ jednoosobowej g³owy pañstwa ulega os³abieniu. Nie zostaje wprowadzona kolegialn¹ g³ow¹ pañstwa z pe³ni¹ przys³uguj¹cych jej kompetencji, ale pojawia siê
niew¹tpliwie pewien rys kolegialnoœci w rz¹dzeniu pañstwem.
Zazwyczaj wiceprezydent reprezentuje tê sam¹ co prezydent opcjê polityczn¹ w ramach jednego narodu politycznego. Inaczej jest w przypadku podzielonego na czêœæ greck¹ i tureck¹ Cypru. Wed³ug niezrealizowanej do tej pory oficjalnej wizji ustrojowej przysz³y prezydent ponownie zjednoczonej Wyspy
Afrodyty ma reprezentowaæ greckojêzyczn¹ czêœæ populacji, a wiceprezydent tureckojêzyczn¹56. W przypadku urzeczywistnienia tego planu konstytucyjnego
powstanie model do pewnego stopnia przypominaj¹cy ten, który funkcjonuje
w Boœni i Hercegowinie. Ró¿nica miêdzy opisywanymi krajami polega na tym, ¿e
w Boœni i Hercegowinie przedstawiciele trzech wspólnot maj¹ w prezydencji jednakowy status i rotacyjnie obejmuj¹ jej kierownictwo. Na Cyprze natomiast pro55
56
Dwóch wiceprezydentów napotykamy w historii politycznej Nikaragui, Salwadoru, Kuby, Dominikany, Ekwadoru, Brazylii, Paragwaju, Urugwaju, Argentyny, Boliwii, Gwatemali i Peru. W Kostaryce, Panamie i Wenezueli uznawano, ¿e wiceprezydentów powinno byæ trzech. C. Walther,
Das Staatshaupt in der Republiken, Breslau 1907, s. 173.
W. Jakubowski, P. Za³êski, Wspó³czesne…, s. 246.
Disputatio – Tom XII
45
Artur £awniczak
ponowany schemat wyra¿a przewagê etnosu cypryjskogreckiego nad cypryjsko57
tureckim . Trudno jest jednak za³o¿yæ, ¿e wiceprezydent nie reprezentuje
interesów mieszkañców pó³nocnej czêœci wyspy. Uznanie przez niego instytucjonalnej przewagi prezydenta ma byæ zrekompensowane poszanowaniem przez
tego ostatniego praw cypryjskich Turków, gwarantem przestrzegania których ma
byæ druga osoba w pañstwie. W takiej sytuacji pomimo formalnego jednoosobowego kszta³tu cypryjskiej g³owy pañstwa de facto jest ona zbli¿ona do dualistycznej postaci tej instytucji.
Zjawisko to wystêpuje te¿, lecz w innej formie, w Szwajcarii, gdzie prezydent
nie jest uto¿samiany z g³ow¹ pañstwa. W republice tej równie¿ wystêpuje instytucja wiceprezydenta. W odró¿nieniu od pó³nocnoamerykañskiego casusu w Helwecji wiceprezydent staje siê prezydentem, gdy up³ywa jego kadencja. Zwyczajowo wiceprezydent reprezentuje inne stronnictwo i inny kanton ni¿ osoba, któr¹
ma zast¹piæ. Mo¿na zatem mówiæ o parze, sk³adaj¹cej siê z osoby zajmuj¹cej stanowisko kojarzone w innych republikach z g³ow¹ pañstwa i jego zastêpcy, który
wkrótce sam przejmie urz¹d prezydenta.
Prezydent mimo ca³ej specyfiki szwajcarskiego modelu ustrojowego wykonuje niektóre funkcje g³owy pañstwa, a zatem poniek¹d ni¹ bywa. Jako jej sensu
largo jednoosobowe wcielenie znajduje siê wiêc w podwójnej konstelacji instytucjonalnej. Po pierwsze jest czêœci¹ Rady Zwi¹zkowej, okreœlanej przez niektórych badaczy mianem g³owy pañstwa, a po drugie w ramach tej Rady szczególne
zwi¹zki ³¹cz¹ go z jego oficjalnym zastêpc¹, predestynowanym do bycia nastêpnym prezydentem, co nadaje temu drugiemu charakter republikañskiego delfina.
Jeœli za³o¿ymy, ¿e w Konfederacji Szwajcarskiej istnieje g³owa pañstwa, to jest ona
kolektywna na ró¿ne sposoby, konstytuuj¹c dziêki temu najbardziej z³o¿ony
przypadek wœród instytucji tego rodzaju. Jej odrêbnoœæ wi¹¿e siê ze stricte republikañsk¹ tradycj¹ polityczn¹ Szwajcarii58, ukszta³towan¹ na d³ugo przed ukonstytuowaniem siê w USA modelu jednoosobowej g³owy pañstwa republikañskie57
58
46
Inn¹ bliskowschodni¹ odmianê parytetowego modelu ustrojowego pañstwa g³êboko zró¿nicowanego wewnêtrznie na p³aszczyŸnie wyznaniowej odnajdziemy w Libanie. W republice tej postanowiono, ¿e ex lege prezydent ma byæ chrzeœcijaninem maronit¹, premier sunnit¹, a przewodnicz¹cy
parlamentu szyit¹. Zwraca uwagê przekonanie o s³usznoœci instytucjonalnej separacji prominentnych przedstawicieli poszczególnych denominacji, którym niejako „oddaje siê” poszczególne segmenty w³adzy. Jest to odmienna od szwajcarskiej filozofia, gdy¿ w Helwecji zwyciê¿y³o
przekonanie o koniecznoœci umieszczenia w jednej instytucji reprezentantów grup etniczno-wyznaniowych. Rozwi¹zanie cypryjskie mo¿na uznaæ za poœrednie, jako ¿e umieszcza siê obok siebie
delegatów dwóch etni przy zachowaniu wyraŸnego instytucjonalnego prymatu postawionego wy¿ej szefa pañstwa.
Szwajcarska komisja konstytucyjna w 1848 r. uzna³a, ¿e silnie zaakcentowana jednoosobowoœæ
w strukturach w³adzy pañstwowej by³aby „sprzeczna z ideami i zwyczajami Szwajcarów (podkr. –
A.£.), którzy mogliby widzieæ w niej drogê ku monarchii lub dyktaturze. W Szwajcarii wystêpuje
przywi¹zanie do rad, a sentyment demokratyczny odrzuca wszelk¹ zbyt wyraŸn¹ przewagê jednostki” (podkr. – A.£.). H. Izdebski, Kolegialnoœæ…, s. 82. Mamy tu do czynienia z prastarym, plemienno-wiecowym demokratyzmem, który przechowa³ siê w odleg³ych, trudno dostêpnych dolinach
i w zwi¹zku z tym nie zosta³ zniwelowany przez „monarchiczn¹ nawa³ê”, która przetoczy³a siê
przez Europê i inne kontynenty, determinuj¹c pó³nocnoamerykañski i inne prezydencjalizmy.
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
go, który œwiêci triumfy w nowych republikach, inaczej ni¿ w chronologicznie
59
znacznie bardziej zaawansowanych San Marino i Szwajcarii .
W m³odszych republikach, gdzie ho³duje siê zarówno zasadzie kadencyjnoœci, jak i zakazu reelekcji w odniesieniu do stanowiska prezydenta, istotn¹ pozostaje kwestia sposobu funkcjonowania w ¿yciu spo³eczno-politycznym osób, które przesta³y piastowaæ tê funkcjê. Monarchiczna g³owa pañstwa jawi siê jako
bardziej zindywidualizowana, kojarzona raczej z aktualnym panuj¹cym, który
nie musi sugerowaæ siê opini¹ poprzedników. Do¿ywotnioœæ w sprawowaniu
najwy¿szego urzêdu w pañstwie nadaje indywidualnego, niepowtarzalnego charakteru mimo przypisania go do kolektywnej dynastii. Jej zasiadaj¹cy na tronie
cz³onkowie s¹ naturalnie oceniani. Ranga tych wypowiedzi jest jednak mniej
znacz¹ca od opinii na przyk³ad by³ego prezydenta krytykuj¹cego decyzje polityka,
który przej¹³ od niego sprawowanie tego urzêdu. Osoby, którym nie przys³uguje
prawo ubiegania siê o reelekcjê mog¹ powo³aæ siê na w³asne doœwiadczenia nabyte w trakcie rz¹dzenia. Ich autorytet mo¿e oddzia³ywaæ na opiniê publiczn¹.
Okazuje siê w œwiadomoœci spo³ecznej oficjalna jednoosobowa republikañska
g³owa pañstwa funkcjonuje niejednokrotnie jako element pewnej sekwencji,
wspó³tworzonej przez ¿yj¹cych poprzedników. W niektórych pañstwach oficjalnie docenia siê ich znaczenie i przyznaje do¿ywotnie miejsca w izbie wy¿szej parlamentu. Tak¹ instytucjonaln¹ tradycjê odnajdziemy np. w Chile. W RP w 2010 r.
urzêduj¹cy Prezydent nawi¹za³ oficjalny kontakt z poprzednikami i zaprosi³ ich
na posiedzenie Rady Bezpieczeñstwa Narodowego. Podczas jej obrad tworzyli
oni pewne „subkolegium”, wyró¿niaj¹ce siê spoœród innych uczestników posiedzenia choæby poprzez formê ich tytu³owania. Przyk³ad ten unaocznia istotne politycznie zjawisko równoczesnego funkcjonowania w rzeczywistoœci politycznej
wielu osób maj¹cych w³asne doœwiadczenie w zakresie realizowania kompetencji
prezydenta.
Kolejne istotne zagadnienie dotyczy dialektycznej dwoistoœci, wynikaj¹cej z
faktu bycia przez prezydenta zarówno g³ow¹ pañstwa, jak i organem w³adzy wykonawczej. Wydawaæ by siê mog³o, ¿e w pierwszej z ról prezydent ma monopol
w sprawowaniu w³adzy, gdy¿ to w³aœnie on, ma byæ ¿ywym symbolem pañstwa.
Owa wy³¹cznoœæ nie powinna byæ naruszana przez dan¹ konstrukcjê egzekuty59
Przeciwieñstwo miêdzy szwajcarskim a pó³nocnoamerykañskim instytucjonalnymi wcieleniami
republikanizmu sk³ania do ich porównywania: „Prezydent Stanów Zjednoczonych jest (…) królem
obieranym na cztery lata. Zdawa³o siê naturalnem traktowaæ go na równi z królem i daæ mu ministrów (…) Jedynie tylko rada wykonawcza, jak¹ widzimy w zwi¹zku szwajcarskim, unika podobnej d¹¿noœci. Cia³o z³o¿one z siedmiu osób wybranych przez izbê prawodawcz¹ i na czas, kiedy ta
izba jest czynna, nie zawiera nic takiego, do czego móg³by przylgn¹æ jakiœ odcinek lub ³achman królewskoœci”. E. Freeman, Instytucye…, s. 91–92. W republikach, które pod¹¿y³y szlakiem przetartym
przez Jankesów, zerwane z monarchów szaty instytucjonalne s¹ z upodobaniem noszone przez
republikañskich monokratów, nie przyk³adaj¹cych wagi do tego, ¿e wed³ug koneserów pañstwowoprawnych mód prezentuj¹ siê w nich doœæ kuso. Mniej wnikliwi obserwatorzy ju¿ dawno przyzwyczaili siê do „po¿yczonych szat prezydenta”, w zwi¹zku z czym nie dostrzegaj¹ w nich niczego
niestosownego.
Disputatio – Tom XII
47
Artur £awniczak
wy, maj¹cej swoje w³asne zadania do realizacji. Tak te¿ dzieje siê w wymiarze
doktrynalno-konstytucyjnym, gdzie nie dochodzi do kwestionowania koncentracji w³adzy pañstwowej w jej najbardziej symboliczno-presti¿owej postaci realizuj¹cej siê w instytucji jednoosobowego Pierwszego Obywatela.
Ewentualne istnienie w obrêbie w³adzy wykonawczej porównywalnego do
prezydenckiego organu, który stanowi wzglêdem niego konkurencjê, stwarza
jednak w praktyce ustrojowej nieuchronne komplikacje, które w publicznym odbiorze powoduj¹ powstanie niepewnoœci co do nienaruszalnoœci hierarchii presti¿u. We wspó³czesnych warunkach ustrojowych organem naruszaj¹cym formalne
ustalenia w tym zakresie jest premier, którego w³adza w wielu pañstwach jest
wiêksza od tej, jaka przys³uguje konstytucyjnej g³owie pañstwa. Mo¿e to byæ
przyczyn¹ rozmaitych komplikacji, szczególnie wówczas, gdy zapisy konstytucyjne oraz tradycja ustrojowa nie okreœlaj¹ powszechnie akceptowanego podzia³u
ról. W sytuacji niepewnoœci mo¿e dochodziæ do nieporozumieñ, wskazuj¹cych na
istnienie szarej strefy konfrontacyjnej dwuw³adzy, co oznacza, ¿e nie zosta³ dokonany pe³ny podzia³ w³adzy wykonawczej na jej najwy¿szym szczeblu. W Polsce
konflikt interesów miêdzy Prezydentem a Rad¹ Ministrów nasili³ siê szczególnie
w sporze o to, kto ma reprezentowaæ kraj w Brukseli.
Na tle podobnych sporów ³atwiej jest doceniæ prostotê systemu prezydenckiego, który unika tego typu komplikacji. Prezydent nieobarczony koniecznoœci¹
konsultowania swoich decyzji ze wspó³rz¹dz¹cymi stoj¹cy na czele ca³ego aparatu administracyjnego jest urzêdem samodzielnym, wyodrêbnionym na tle innych
organów w³adzy w pañstwie. spoœród tych ni¿ jego odpowiednik w republice
z czy szczególnie systemem rz¹dów, gdzie z definicji premier stanowi powa¿n¹
wzglêdem g³owy pañstwa konkurencjê. W pañstwach, które przyjê³y system
pó³prezydencki czy parlamentarno-gabinetowym struktura aparatu urzêdniczego jest bardziej skomplikowana, przez co prezydent nie wyró¿nia siê spoœród innych organów pañstwowych tak wyraŸnie jak wówczas, gdy samotnie stoi na
szczycie administracji rz¹dowej. Mo¿na siê pokusiæ o porównanie modelu funkcjonowania egzekutywy do tego, który wykszta³ci³ siê w monarchii absolutnej,
kiedy to ca³oœæ kompetencji wykonawczych przej¹³ monarcha. Natomiast w systemach, w których prezydent nie zosta³ wyposa¿ony w tak szerokie spectrum
zadañ g³owa pañstwa musi w bardziej subtelny sposób wywieraæ wp³yw na poczynania resortów, np. bior¹c udzia³ w pracach rady gabinetowej.
System parlamentarno-gabinetowy w jego wspó³czesnym wydaniu zmusza
g³owê pañstwa do akceptacji decyzji podejmowanych przez przywódców
wiod¹cych w pañstwie stronnictw politycznych. Premierem zostaje polityk,
maj¹cy poparcie wiêkszoœci parlamentarnej. Jest to czynnik decyduj¹cy. Inaczej
ani¿eli w systemach, w których potrzebne jest do tego uzyskanie formalnej akceptacji ze strony monarchy czy prezydenta. Kontrasygnata szefa rz¹du jest niezbêdna do tego, aby akty urzêdowe g³owy pañstwa mog³y nabraæ mocy prawnej.
48
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
Te przyk³ady pokazuj¹, ¿e utrzymany indywidualny charakter instytucji
g³owy pañstwa jest modyfikowany przez koniecznoœæ daleko id¹cej wspó³pracy
z podmiotami de facto podejmuj¹cymi decyzje. Oznacza to, ¿e w wielu przypadkach g³owa pañstwa rozumiana niegdyœ jako byt posiadaj¹cy najwiêksz¹ w³adzê
w pañstwie przekszta³ci³a siê w podmiot zdominowany przez innych uczestników ¿ycia politycznego. Nie oznacza to, ¿e lokator pa³acu królewskiego, wzglêdnie monarszego ,jest pozbawiony mo¿liwoœci oddzia³ywania na poczynania decydentów. Szczególnie w europejskich monarchiach, podkreœla siê znaczenie
kompetencji doradców, którzy mog¹ z znacznym stopniu wp³ywaæ na kszta³t polityki pañstwa. W zale¿noœci od uk³adu stosunków miêdzy najwa¿niejszymi
si³ami politycznymi w pañstwie i od autorytetu przywódców pozycja premiera
mo¿e byæ silniejsza lub s³absza. W drugim przypadku wyraŸne poparcie popularnej g³owy pañstwa mo¿e wydatnie wzmacniaæ pozycjê szefa rz¹du. Jego uzale¿nienie od wsparcia g³owy pañstwa mo¿e doprowadziæ do powstania swoistego
duumwiratu. Nie zostanie on co prawda formalnie instytucjonalizowany, ale
zmodyfikuje teoretyczny schemat organizacji w³adzy pañstwowej, nadaj¹c kolektywny wymiar poczynaniom obu wspó³dzia³aj¹cych w d³u¿szym okresie czasu
polityków.
Ró¿nie na przestrzeni wieków przedstawia³y siê skutki wywo³ywane przez
fakt jednoosobowej instytucji usytuowanej na czele pañstwa. Onegdaj monarchiczny w³adca dysponowa³ grup¹ doradców. Sam jednak okreœla³ zasady
wspó³pracy z nimi i pilnowa³, aby wyraŸna delimitacja miêdzy monokrat¹ a jego
ministrami nie ulega³a zatarciu, które mog³oby poddaæ w w¹tpliwoœæ ostateczny
charakter podejmowanych przez niego osobiœcie decyzji. Obecnie w parlamentarnych monarchiach czy republikach g³owy pañstwa, jeœli nie chc¹ znajdowaæ siê
na „czcigodnym marginesie”, zmuszone s¹ do „propañstwowej kolaboracji” z innymi organami na warunkach, których nie mog¹ samodzielnie narzucaæ. Jeœli
takie „wspó³zamieszkiwania” wystêpuje, mamy do czynienia z czêstymi zespo³owymi dzia³aniami monarchy czy te¿ prezydenta, które bez to poczynania
maj¹ swoj¹ konstytucyjn¹ legitymizacjê. Nie dochodzi co prawda do formalnego
przekszta³cenia instytucji g³owy pañstwa w organ o charakterze wieloosobowym,
lecz nie mamy ju¿ do czynienia ze splendid isolation wyniesionego ponad pozosta³¹ czêœæ aparatu pañstwowego panuj¹cego. Jego wspó³czeœni nastêpcy stanowi¹
instytucjonalnie wyodrêbnion¹ i owian¹ wci¹¿ „mistycznym tchnieniem Tradycji” odrêbn¹ czêœæ systemu w³adzy pañstwowej. Delimitacja miêdzy nimi a pozosta³ymi w³adzami jest jednak znacznie s³absza ni¿ w przesz³oœci, co powoduje, ¿e
z perspektywy niezale¿nego obserwatora nietrudno uznaæ, i¿ s¹ oni przede
wszystkim czêœci¹ wiêkszej ca³oœci sprawuj¹cej w³adzê w pañstwie. Taka sytuacja
nieuchronnie zwiêksza znaczenie ca³ego systemu. Mo¿na wiêc stwierdziæ, ¿e jednoosobowe g³owy pañstwa wspó³czeœnie istniej¹ w konstytucyjno-politycznym
kontekœcie, co powoduje znaczne przyæmienie jednoosobowego rz¹dzenia przez
skutki wynikaj¹ce z funkcjonowania w okreœlonym instytucjonalnym otoczeniu,
Disputatio – Tom XII
49
Artur £awniczak
wymuszaj¹cym wspólne dzia³ania. Zatem pomimo tego, ¿e teoretycznie g³owom
pañstw wci¹¿ przypisuje siê okreœlenia determinuj¹ce ich jednoosobowy charakter, to w dynamicznym ujêciu, podczas podejmowania urzêdowych dzia³añ,
s¹ one ewidentn¹ czêœci¹ dominuj¹cego nad nimi systemu, który umieszcza je
w zespo³owym paradygmacie.
Generalna tendencja odchodzenia od modelu wieloosobowej g³owy pañstwa,
która tak ewidentnie dosz³a do g³osu pod koniec poprzedniego stulecia, nie oznacza, a na pewno nie w Europie, ¿e nadchodzi okres „monokratycznej recydywy”,
charakteryzuj¹cej siê zdecydowanym wzrostem znaczenia monarchów czy te¿
prezydentów. Zwyciêstwo „na aktualnym etapie rozwoju” starodawnej idei jednoosobowej g³owy pañstwa nie skutkuje odzyskaniem przez ni¹ starodawnych
kompetencji.
Dziêki takiemu ukszta³towan¹ siê systemów politycznych znika przyczyna,
dla której powo³ywano onegdaj do ¿ycia kolektywne g³owy pañstwa. Mia³y one
stanowiæ antidotum na „grozê absolutyzmu”, poniewa¿ wierzono w to, ¿e zbiorowa m¹droœæ postawionych na szczycie konstrukcji ustrojowej cnotliwych republikanów nada diametralnie now¹ jakoœæ pañstwu. Doœwiadczenia XX wieku ucz¹
nas jednak, i¿ formalnie odmonokratyzowana demodespocja posiada wspólne
cechy z antycznymi hydraulicznymi despocjami sensu stricto. Model ustrojowy
zastosowany Zwi¹zek Radziecki, w którym nieustannie akcentowano zalety
wi¹¿¹ce siê z kolektywnym przywództwem, jest krytykowany za akceptowanie
rzez rz¹dz¹cych rozlicznych naruszeñ fundamentalnych praw cz³owieka. Podobpne oskar¿enia wysuwane s¹ pod adresem rewolucyjnej Francji, w której œciêty
monarcha zosta³ zast¹piony przez postêpowy organ konstytuowany przez
wiêksz¹ liczbê osób.
Nasuwa siê konstatacja, ¿e organizacja jednoosobowej lub poszerzonej postaci
instytucji g³owy pañstwa jest problemem, maj¹cym mniejsze praktyczne znaczenie ni¿ mo¿na by³o kiedyœ przypuszczaæ. Pomimo doktrynalnej niekompatybilnoœci monokratycznego charakteru g³owy pañstwa z deklarowan¹ pantokratycznoœci¹ wspó³czesnych pañstw, utrzymuje siê w nich „monarchiczne wzglêdnie
postmonarchiczne relikty”. Okaza³o siê bowiem, ¿e nie przeszkadzaj¹ one w funkcjonowaniu dojrza³ych lub dojrzewaj¹cych jeszcze demokracji, przynajmniej
w granicach „cywilizacji pó³nocnoatlantyckiej”. Taki wniosek nie sk³ania do starañ
zmierzaj¹cych do zast¹pienia per fas et nefas monarchów lub prezydentów ich wieloosobowymi odpowiednikami. Poza Szwajcari¹, Andor¹ i San Marino zespo³owe
g³owy pañstwa nie uchroni³y republik i monarchii przed powa¿nymi wstrz¹œnieniami. Najczêœciej zosta³y wiêc zast¹pione przez prostsze, jednoosobowe instytucje, które s¹ tworami trwalszymi w zestawieniu z urzêdami wieloosobowymi.
Pojawiaj¹cy siê trend ograniczania kompetencji prezydentów i monarchów,
szczególnie widoczny w przypadku tych drugich, nie przek³ada siê zazwyczaj na
zmianê monokratycznej formu³y g³owy pañstwa.
50
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
Andora jest wyj¹tkiem od zasady przekszta³cania siê postulatów os³abienia
uprawnieñ kolektywnej g³owy pañstwa w praktykê zastêpowania kolektywnoœci
jednoosobowoœci¹. Mo¿na to t³umaczyæ pozwalaj¹c¹ na elastycznoœæ monarchicznoœci¹, która w pozosta³ych europejskich królestwach i ksiêstwach równie¿
pozwoli³a znaleŸæ modus vivendi ze zmieniaj¹cym siê ustrojowym otoczeniem.
Wydaje siê natomiast, ¿e w przypadku San Marino i Szwajcarii utrzymywanie
doœæ znacznych kompetencji republikañskich g³ów pañstwa wydatnie pomaga
w utrzymaniu tych instytucji. Podœwiadoma spo³eczna potrzeba jednoosobowego przywództwa postuluj¹ca zachowanie jednoosobowej postaci najwy¿szej
zinstytucjonalizowanej w³adzy pañstwowej tak¿e wtedy, gdy staje siê ona na
p³aszczyŸnie kompetencyjnej jedynie bladym odbiciem niedzisiejszych absolutnych monarchów, nie pomaga w funkcjonowaniu najwy¿szych wieloosobowych
urzêdów Dlatego te¿ pryncyp monokratyczny okazuje siê byæ na najwy¿szym
szczeblu w³adzy pañstwowej trudny do wyrugowania.
W jednym monarchicznym i dwóch republikañskich wyeksplikowanych
przypadkach wyeliminowania tej zasady na wierzcho³ku piramidy instytucjonalnej mamy do czynienia z organizmami pañstwowymi, które w gruncie rzeczy
znajduj¹ siê poza g³ównym nurtem historii politycznej. Pañstwa te zazdroœnie
strzeg¹ swojej odrêbnoœci i neutralnoœci, ich elity polityczne nie chc¹ byæ modne,
nie pragn¹ uczestniczyæ w globalnej operacji uszczêœliwiania œwiata. Ich górskie,
u³atwiaj¹ce pozostawanie na marginesie wielkich wydarzeñ po³o¿enie oraz
niewielkie rozmiary pozwalaj¹ bez im na konsekwentne utrzymywanie siê
w konwencji ostro¿nego obserwatora silnych dziejowych burz, przetaczaj¹cych
siê poza ich granicami. Wewnêtrzna stabilnoœæ tych trzech krajów u³atwiona jest
dziêki przesz³oœci pozbawionej wielkich napiêæ miêdzyklasowych, co idzie
w parze z zasadniczo egalitarn¹ mentalnoœci¹, generowan¹ przez pozbawion¹
monarchy i arystokracji strukturê spo³eczn¹, zdominowan¹ przez wszechobecn¹
60
klasê œredni¹ . Nie wypada œniæ Snu o Szpadzie, gdy¿ mog³oby to zagroziæ
spokojnemu bytowaniu marz¹cych o przeciêtnoœci mieszkañców, jak najdalszych
od pragnienia przerwania nudnej codziennoœci jakimikolwiek awanturami. Takie
nastawienie sprzyja niew¹tpliwie utrzymywaniu wszechogarniaj¹cego konsensusu, znajduj¹cego swój wyraz tak¿e w sprawnym funkcjonowaniu kolektywnych odpowiedników zagranicznych monarchów i prezydentów. Nie mo¿na
oczywiœcie przewidzieæ czy opisywane pañstwa nie zostan¹ zmuszone do do³¹czenia do „œwiatowej przeciêtnej”. Nie mo¿na te¿ wykluczaæ rozszerzenia elitarnego
„klubu antymonokratycznego”, choæ trudno w tej chwili wskazaæ powa¿nych
kandydatów, predestynowanych ze wzglêdu na splot przypominaj¹cych powy¿ej
opisane przes³anki do obrania nietypowego w skali globu ustrojowego kursu.
Nawet gdyby dosz³o do takich przypadków, trudno jest spodziewaæ siê ich
60
„Na «luksus» kolegialnoœci mog¹ sobie ³atwiej pozwoliæ pañstwa o ustabilizowanym systemie politycznym i bardziej stabilnej strukturze spo³ecznej”. H. Izdebski, Kolegialnoœæ…, s. 91.
Disputatio – Tom XII
51
Artur £awniczak
wyst¹pienia w masowej skali. Oznacza³oby to bowiem prze³omowe odejœcie
od „naturalnej monokratycznoœci”, tak typowej dla historii politycznej
przyt³acza- j¹cej wiêkszoœci pañstw œwiata. Jeœli zak³ada siê istnienie
fundamentalnych sta³ych prawid³owoœci ¿ycia spo³eczno-politycznego, to nakazuj¹ one wyraziæ g³êboki sceptycyzm wzglêdem ewentualnoœci urzeczywistnie- nia siê takiej wizji.
Literatura: Baszkiewicz J., Powszechna historia ustrojów pañstwowych, Gdañsk 2001;
Frankiewicz A., Prawo wyborcze do prezydencji w Boœni i Hercegowinie, [w:] S. Gra- bowska, R. Grabowski (red.), Prawo wyborcze na urz¹d prezydenta w pañstwach europejskich, Warszawa 2007; Frazer J.G., Czarownik-Kap³an-Król, Warszawa 1911; Frejman
E., Instytucje polityczne Greków, Rzymian i Germanów. (Polityka porównawcza), Warszawa 1905; Gelej S.D., Ruta S.M., Polityko-prawowi systemy switu. Nawczal’nyj posobnik,
Kyjiw 2006; Górski G., Salmanowicz J., Historia ustrojów pañstw, Warszawa 2001;
Grabowska S., Grabowski R., Prawo wyborcze do prezydencji w San Marino, [w:] S.
Grabowska (red.), S. Grabowski (red.), Prawo wyborcze na urz¹d prezydenta w pañstwach europejskich, Warszawa 2007; Grabowska S., Grabowski R., Wprowadzenie,
[w:] S. Grabowska (red.), R. Grabowski (red.), Prawo wyborcze na urz¹d prezydenta
w pañstwach europejskich, Warszawa 2007; Hinrichs H.F.W., Die Könige. Entwicklungsgeschichte des Königthums von den ältesten Zeit bis auf die Gegenwart, Leipzig
1852; Izdebski H., Kolegialnoœæ i jednoosobowoœæ w zarz¹dzie centralnym pañstwa nowo¿ytnego, Warszawa 1975; Jakubowski W., Za³êski P., Wspó³czesne systemy polityczne,
[w:] K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski (red.), Spo³eczeñstwo i polityka. Zarys
wyk³adu, Warszawa 2001; Jenks E., Law and Politics in the Middle Ages, London 1913;
Klein E., Powszechna historia pañstwa i prawa, Warszawa 2003; Klokoèka V., Stan systemy evropských státù, Praha 1996; Komarnicki L., Polskie prawo polityczne, Warszawa
1922; Kurczewski J. Prawo prymitywne, Warszawa 1973; £awniczak A., Ustroje polityczne
pañstw latynoamerykañskich, Wroc³aw 2008; £uk’janow K.P., San-Marino, [w:] S.L.
Tichwinskij, L.M. Minajew (red.), Zarubie¿nyje strany, Moskwa 1977; Osóbka P.,
Systemy konstytucyjne Andory, Liechtensteinu, Monako i San Marino, Warszawa 2008;
Machnienko A., Podstawowe instytucje prawa pañstwowego europejskich krajów socjalistycznych, Warszawa 1967; Øíchová B., Úvod do souèasné politologie. Srovnávaci
analýza demokratických polityckých systému, Praha 2002; Rogowicz J., Istota w³adzy
g³owy pañstwa, Warszawa 1932; Sarnecki P., Ustroje konstytucyjne pañstw wspó³czesnych, Kraków 2003; Szczaniecki M., Powszechna historia pañstwa i prawa, t. II, Pañstwo
bur¿uazyjne, Warszawa 1969; Wielka Ilustrowana Encyklopedja Powszechna (Gutenberga), t. I, Kraków, bez daty, s. 205; Encyklopedia Powszechna PWN, t. I, Warszawa
1973; Walther C., Das Staatshaupt in der Republiken, Breslau 1907; Witkowski S.,
Historia ustroju pañstw greckich i obraz ustroju Aten i Sparty, Warszawa 1938; Zink H.,
Modern Governments, Toronto-New York-London 1962; Z³atopol’skij D.L., Wysszije
organy gosudarstwiennych w³asti, izbrannyje wysszimi organami narodnogo predsta-
52
Disputatio – Tom XII
Wieloosobowe g³owy pañstwa
witiel’stwa, [w:] L.D. Wojewodin, D.L. Z³atopol’skij, N.J. Krupic, Gosudarstwiennoje
prawo zarubie¿nych socialisticzieskich stran, Moskwa 1972.
Collective Heads of State
(Summary)
In terms of the number of members, there are two forms of the head of state. The first
one is a one-person body, the second – a collective body. The latter variant is more republican, but the one-person model, based on the US presidency, is more popular in the global
scale.In the period of the Soviet power, the majority of the socialist East-Central Europe countries had the presidium form. Currently, also in this region there are republics with a president at the head. A three-person institution, constituted by representatives of the Serbian,
Croatian and Muslim communities, functions only in Bosnia and Herzegovina. However,
the classic socialist collective head of state still functions in Cuba.In Western Europe, we
find a specific political system solution in the form of the San Marino Regency. In this oldest
republic of the world, there are two Captains Regent at the head of the state, elected for a
year. For six months, one of them serves as the highest official, signing official acts which
then have to be countersigned by the second one. Hence, the duumvirate still functions in
San Marino.In Andorra, on the other hand, we can find an example of the monarchical diarchy (co-principality). One part of the head of state is constituted by the Bishop of the Spanish Urgell, and the second co-prince is the President of France as the heir of
pre-revolutionary kings. Therefore, in this small mountain country, we find an original
synthesis of monarchy, republic and theocracy. Currently the President and the Bishop primarily symbolize and represent statehood outside the Andorra.In the international arena,
they can meet the President of Switzerland, who, despite this title, is not actually considered the head of state. Some claim that this political construction can rather be found in the
Swiss Federal Council (a republican governmental committee headed by the President,
who, after serving a year’s term, gives up his or her seat to a successor). The President’s position in the Council is described as primus inter pares. However, many theorists think that
this collective body should not be described as the head of state either.
Disputatio – Tom XII
53