w sprawie legalności wytycznych Komisji nadzoru Finansowego

W sprawie legalności wytycznych KNF
Eugeniusz Kowalewski
Michał P. Ziemiak
W sprawie legalności wytycznych
Komisji Nadzoru Finansowego
Celem niniejszego artykułu jest próba analizy i oceny legalności wydawania przez Komisję Nadzoru
Finansowego tzw. wytycznych dla sektora ubezpieczeń i reasekuracji. Począwszy od 2013 r. KNF opracowała szereg wytycznych (lub ich projektów) dotyczących rozmaitych dziedzin działalności ubezpieczeniowej oraz reasekuracyjnej (np. likwidacja szkód, dystrybucja ubezpieczeń, zarządzenie ryzykiem
powodzi, reasekuracja bierna, itp.). Jednakże de lege lata prawo polskie nie zawiera przepisów uprawniających KNF do tworzenia i wydawania tego typu dokumentów. Próżno też szukać takiej kompetencji komisji w ustawodawstwie U…. Co więcej, w powyższej kwestii obserwujemy wyraźny spór na linii
KNF – Minister Finansów, a w prasie branżowej pojawia się coraz więcej krytycznych głosów odnośnie
wytycznych (np. co do ich prawnego charakteru czy miejsca w systemie źródeł prawa). Wszystko to
skłania więc do pogłębionej analizy rzeczonego problemu oraz próby sformułowania konkretnych ocen
i wniosków, zwłaszcza w zakresie dopuszczalności opracowywania i „wdrażania” przez KNF wytycznych.
Słowa kluczowe: Komisja Nadzoru Finansowego, Konstytucja RP, wytyczne, sektor ubezpieczeń.
Wprowadzenie
Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) jest organem administracji1, a więc ogniwem władzy
wykonawczej, i to centralnej2. W polskim systemie konstytucyjnym organy takie nie mają kompetencji prawotwórczych, stąd środowisko doktryny prawa ubezpieczeniowego przyjęło wiadomość
1.
2.
Niewymienionym jednak w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., w przeciwieństwie do innych organów wyposażonych w kompetencje kontrolno-nadzorcze, np. Najwyższa Izba Kontroli czy Krajowa Rada
Radiofonii i Telewizji.
Choć nie wynika to wprost z ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn.
Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.), to jednak wniosek taki wyprowadzić należy z całościowej analizy tego aktu
prawnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 67/11, LEX nr 1137965).
– 15 –
Wiadomości Ubezpieczeniowe 3/2014
o zamierzonym wydaniu tzw. wytycznych dla zakładów ubezpieczeń i reasekuracji – mówiąc
eufemistycznie – ze zdumieniem. Lektura wytycznych bowiem prima facie wyraźnie wskazuje
na ich „normatywno-regulacyjny” charakter, co rodzi podejrzenie, że urzędnicy tego organu próbują rozszerzyć jego kompetencje na działalność prawotwórczą. Jedno jest pewne – że mamy
do czynienia z precedensem3. Nadto szczególnie „interesujące” jest to, w jakiej procedurze i przy
użyciu jakich mechanizmów KNF zamierza wdrożyć swoje wytyczne.4 Co więcej, jak będą sankcjonowane zakłady ubezpieczeń za naruszenie owych obfitych i bardzo licznych wytycznych,
jakie będą tego skutki prawne i według jakich procedur będą one egzekwowane? Bez wątpienia
wytyczne (normy) te mają charakter regulacyjny, albowiem de facto nakazują swoim adresatom
określony sposób postępowania. Struktura wytycznych jest zbliżona do struktury norm prawnych
statuowanych przez ustawodawcę, a w wielu aspektach wręcz taka sama. Z kolei słownikowe znaczenie „wytycznych” to nic innego, jak: „wskazówka określająca sposób działania”5, „wskazówka
do działania, najczęściej ze strony zwierzchnika”6, czy „oficjalne zalecenie dotyczące postępowania w jakiejś sprawie”7. I leksykalnie więc udzielanie wytycznych oznacza de facto narzucenie
określonym podmiotom konkretnych zasad działania.
Według stanu na dzień 15 września 2014 r. KNF wydała lub opracowała:
1. projekt wytycznych dotyczących likwidacji szkód z ubezpieczeń komunikacyjnych (dalej jako
„wytyczne likwidacji szkód”),
2. wytyczne dla zakładów ubezpieczeń dotyczące dystrybucji ubezpieczeń (dalej jako „wytyczne
dystrybucji”),
3. projekt wytycznych dotyczących zarządzania ryzykiem powodzi w sektorze ubezpieczeń
(dalej jako „wytyczne powodziowe”),
4. projekt wytycznych dotyczących zarządzania obszarami technologii informacyjnej i bezpieczeństwa środowiska teleinformatycznego w zakładach ubezpieczeń i zakładach reasekuracji
(dalej jako „wytyczne IT”),
5. zasady ładu korporacyjnego dla instytucji nadzorowanych, a więc także dla ubezpieczycieli
(dalej jako „zasady CORP-GOV”),
6. wytyczne dotyczące reasekuracji biernej i retrocesji (dalej jako „wytyczne reasekuracyjne”).
Można więc skonstatować, że tworzenie rozbudowanych pakietów wytycznych jest nowym „trendem”
w działalności KNF, która z organu nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym staje się – motu proprio–
regulatorem tego rynku, zawłaszczając niejako gestię ustawową przypisaną Ministrowi Finansów8.
3.
Do tej pory KNF – w swoich wystąpieniach względem zakładów ubezpieczeń – zajmowała przede wszystkim niewiążące stanowiska (stanowiące emanację poglądów KNF w danej kwestii; ich lista dostępna jest na www.knf.gov.pl) lub
próbowała wpływać na zakłady ubezpieczeń in gremio w sposób pośredni, tj. przy wykorzystaniu instrumentarium
prawnego dedykowanego dla innych obszarów rynku finansowego – tak było w przypadku słynnego już projektu rekomendacji „U” dotyczącego rynku bancassurance (więcej o rekomendacji „U” w dalszej części niniejszego artykułu).
4. W projektach wytycznych KNF zamieszcza bowiem swoistą klauzulę intertemporalną „nakazującą” ich implementację przez zakłady ubezpieczeń czy reasekuracji w ściśle określonej dacie, co jest typową cechą aktów
prawnych. Takich postanowień nie praktykuje się jednak w tzw. wytycznych.
5. Słownik Języka Polskiego PWN (sjp.pwn.pl).
6.Ibidem.
7. Wielki Słownik Języka Polskiego (wsjp.pl).
8. Art. 12 w zw. z art. 79 pkt 2 lit. a) oraz w zw. z art. 84 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji
rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 743 ze zm.).
– 16 –
W sprawie legalności wytycznych KNF
1. Charakter prawny wytycznych KNF
Rozpoczynając rozważania na temat charakteru prawnego wytycznych, należy oczywiście
wskazać, że nie są one elementem zbioru źródeł powszechnie obowiązującego prawa, o którym
mowa w art. 87 Konstytucji RP. Już z tego względu wytyczne nie mogą stanowić podstawy prawnej
do wydawania decyzji przez KNF. Takowe decyzje należałoby bowiem uznać za nieważne w oparciu
o art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego9. Wytycznych nie można też uznać za formę decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
(art. 104–113 k.p.a.), gdyż nie służą załatwieniu konkretnej sprawy i nie zawierają elementów
koniecznych dla decyzji (art. 107 k.p.a.). Skoro jednak swą treścią i strukturą przypominają akt
prawny, a wydane zostały przez organ władzy wykonawczej, należy ustalić, czy KNF posiada
określoną expressis verbis kompetencję do wydawania wytycznych – adresowanych w formie
imperatywnej – do zakładów ubezpieczeń. I w tym właśnie tkwi zasadniczy i niebagatelny problem, albowiem dotyka kwestii par excellence konstytucyjnej.
Z treści wytycznych lub ich projektów wynika, że KNF albo w ogóle nie powołuje podstawy
prawnej ich wydania, albo czyni to w sposób budzący kontrowersje. I tak w zasadach CORP-GOV
oraz wytycznych dystrybucji KNF nie przywołuje żadnego przepisu, z którego wywodziłby uprawnienie do wydawania wytycznych. W przypadku tych drugich KNF nawiązuje do rekomendacji
„U” i rzekomej potrzeby ujednolicenia standardów w zakresie dystrybucji ubezpieczeń. Od razu
powstaje więc pytanie, jak traktować dokument pochodzący od organu administracji publicznej,
opracowany bez powołania podstawy prawnej, zawierający quasi-normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym i adresowany do gremium zakładów ubezpieczeń działających na polskim rynku? W takim przypadku można mówić co najwyżej o niewiążącym stanowisku organu nadzoru
w konkretnej kwestii, przy czym dokument taki nie może stanowić podstawy do jakichkolwiek
rozstrzygnięć o charakterze władczym. Z kolei w wytycznych likwidacji szkód, wytycznych IT,
wytycznych powodziowych oraz wytycznych reasekuracyjnych KNF – jak się wydaje – wywodzi uprawnienie do ich wydawania wobec zakładów ubezpieczeń z art. 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 2
ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym10. Należy zadać pytanie, czy
wskazane przepisy rzeczywiście umożliwiają KNF wydawanie aktów (dokumentów) o charakterze
regulacyjnym, co do których „oczekuje się” implementacji przez zakłady ubezpieczeń czy reasekuracji? Otóż nie! W dalszej części artykułu postaramy się wykazać, że tego rodzaju pogląd nie tylko
9. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r.,
poz. 267 ze zm.).
10. Art. 2: Celem nadzoru nad rynkiem finansowym jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku,
jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie
ochrony interesów uczestników tego rynku również poprzez rzetelną informację dotyczącą funkcjonowania rynku, przez realizację celów określonych w szczególności w ustawie – Prawo bankowe, ustawie z dnia
22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych, ustawie z dnia
15 kwietnia 2005 r. o nadzorze uzupełniającym nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń, zakładami reasekuracji i firmami inwestycyjnymi wchodzącymi w skład konglomeratu finansowego, ustawie
z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, ustawie z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych.
Art. 4 ust. 1 pkt 2: Do zadań komisji należy (…) podejmowanie działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu rynku finansowego.
– 17 –
Wiadomości Ubezpieczeniowe 3/2014
nie wynika z przepisów przywołanej ustawy (ani też innych ustaw), ale nie ma też nic wspólnego z wykładnią prawa, chyba że rozumie się przez nią poprawianie, korygowanie i przeinaczanie
przepisów różnych aktów normatywnych (np. Kodeksu cywilnego). Wracając na grunt ustawy
o nadzorze nad rynkiem finansowym, art. 2 określa wyłącznie cele nadzoru finansowego, które
jednak muszą być realizowane przy użyciu instrumentarium określonego przepisami kompetencyjnymi. KNF – jak każdy organ administracji – działać musi bowiem w granicach i na podstawie
prawa, a sposób załatwiania spraw czy realizacji celów ustawowych przez KNF musi być precyzyjnie określony. Jak bowiem w przeciwnym razie skutecznie kwestionować zasadność czy poprawność działań KNF, jeżeli ustawa nie precyzuje formy prawnej tychże działań? Inaczej mówiąc, art. 2
wskazuje wyłącznie, jakie cele KNF powinien osiągać, ale nie jak je realizować – o tym decydują
przepisy szczególne. Z kolei art. 4 ust. 1 pkt 2 zakreśla katalog zadań, jakie KNF wykonuje w ramach sprawowania nadzoru, ale nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania wytycznych.
Analogicznie jednak, jak w przypadku art. 2, „zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku”
musi się odbywać w oparciu o konkretne normy kompetencyjne. Inaczej mówiąc, KNF musi działać w oparciu o konkretne uprawnienie i realizować cele nadzoru w sposób do tego przewidziany,
a nie w obranej „uznaniowo” formie. Reasumując, ani art. 2, ani art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do określania katalogu
kompetencji KNF niewymienionych w ustawie, w szczególności do wydawania wytycznych. Tym
samym powołanie wskazanych przepisów w niektórych z wytycznych w żaden sposób nie może
przesądzać o ich legalności. Stąd zadać należy następne pytanie, czy we wskazanej ustawie odnajdujemy normę kompetencyjną upoważniającą KNF do wydawania wytycznych dla sektora
ubezpieczeń czy reasekuracji? Ustawa ta – stanowiąca przecież podstawę istnienia i działalności KNF – nie przewiduje konkretnego uprawnienia do wydawania czegoś takiego jak wytyczne.
Należy więc w dalszej kolejności zbadać, czy inne ustawy nadają KNF wskazaną kompetencję.
Ani ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej11, ani ustawa z dnia 22 maja
2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych12 nie zawierają przepisów, które przyznawałyby KNF kompetencję do wydawania jakichkolwiek wytycznych.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 209 ustawy o działalności ubezpieczeniowej,
który statuuje możliwość wydawania przez KNF tzw. zaleceń13. Zalecenia kierowane są jednak
do konkretnego zakładu ubezpieczeń w konkretnej sprawie (np. powtarzających się naruszeń
prawa) i mają na celu wyeliminowanie tych nieprawidłowości w działalności nadzorowanego podmiotu. Co więcej, sankcją za niewykonanie przez zakład ubezpieczeń zalecenia może być nałożenie
przez KNF kary finansowej w trybie art. 212 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. W rezultacie
zalecenia mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych, wchodzących w skład szerokiego instrumentarium prawnego KNF wobec ubezpieczycieli. Tymczasem można odnieść wrażenie,
że oceniane wytyczne mają niejako „zastąpić” zalecenia – zamiast rozstrzygnięć indywidualnych;
11. Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 950 ze zm.
12. Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 290 ze zm.
13. Organ nadzoru może wydawać zalecenia w stosunku do zakładu ubezpieczeń w celu: 1) zapewnienia zgodności działalności zakładu ubezpieczeń z przepisami prawa, statutu lub planu działalności; 2) zapewnienia
trwałej zdolności zakładu ubezpieczeń do wykonywania zobowiązań; 3) zapobieżenia naruszaniu interesów
ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia. W przypadku,
gdy zakład ubezpieczeń nie wykonuje w wyznaczonym terminie zaleceń, organ nadzoru może, w drodze decyzji, zobowiązać zakład ubezpieczeń do wykonania tych zaleceń.
– 18 –
W sprawie legalności wytycznych KNF
mamy tu zatem do czynienia z „normami” o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Z takim „rozdęciem kompetencji” organu nadzoru (jako organu administracji) oczywiście nie sposób się zgodzić.
Mając na uwadze treść wspomnianej już ustawy o działalności ubezpieczeniowej, należy przytoczyć także jej art. 1 ust. 2 pkt 2, zgodnie z którym ustawa określa zasady sprawowania nadzoru
ubezpieczeniowego. M. Adamowicz słusznie podnosi, że ustawa reguluje „zakres merytorycznych
funkcji i uprawnień organu nadzoru”14. Idąc dalej, art. 202 ustawy precyzuje, w jaki sposób KNF
sprawuje nadzór – ust. 2 pkt 3 tego przepisu mówi expressis verbis, że organ nadzoru podejmuje
działania określone w ustawie. Z przepisów tych możemy więc wywodzić, że skoro wytyczne nie
zostały ujęte w katalogu uprawnień KNF, to nie stanowią one środka sprawowania nadzoru.
To prowadzi nas do kolejnego pytania, a mianowicie: po co KNF wydaje wytyczne, tj. jaki mają
one odnieść skutek wobec sektora ubezpieczeń? Wydawanie wytycznych o niewiążącym charakterze byłoby oczywistym nonsensem. Stąd przyjąć trzeba, że zamierzeniem KNF jest osiągnięcie
efektu „związania” zakładów ubezpieczeń i reasekuracji wytycznymi, ergo stosowanie wytycznych
będzie przedmiotem okresowej weryfikacji w ramach tzw. procesu BION (badania i oceny nadzorczej) oraz w toku przeprowadzanych inspekcji. Co więcej, w wytycznych KNF wyraźnie wskazuje,
że oczekuje ich implementacji w konkretnych terminach, a więc oczekuje dostosowania się ubezpieczycieli do standardów określonych wytycznymi, co również potwierdza chęć osiągnięcia efektu
„związania”. Wytyczne mają bowiem realizować zadania nadzoru określone w ustawach o nadzorze
nad rynkiem finansowym oraz ustawie o działalności ubezpieczeniowej. W tym świetle wytyczne
nabierają cech aktu wykonawczego do ustawy, a więc rozporządzenia. Tymczasem powołane
wcześniej ustawy nie zawierają wymaganego przecież upoważnienia ustawowego do wydawania
przez KNF wytycznych. Co więcej, upoważnienie ustawowe do wydawania rozporządzenia musi
precyzyjnie określać zakres podmiotowo-przedmiotowy regulacji. Trybunał Konstytucyjny – nawiązując do bogatego orzecznictwa odnośnie upoważnienia ustawowego do wydawania rozporządzeń wykonawczych – wskazał, że aby rozporządzenie mogło być uznane za konstytucyjne,
musi być wydane na podstawie szczegółowego upoważnienia. Brak stanowiska ustawodawcy
w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Upoważnienie nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii
w nim niewymienionych, nie podlega wykładni rozszerzającej ani celowościowej. Dochodzimy
więc do wniosku, że wytyczne wydają się być dla KNF „środkiem wykonawczym” celów nadzoru.
W odróżnieniu jednak od rozporządzeń wykonawczych, KNF nie jest upoważniona do ich wydawania. Co więcej, ustawa nie określa żadnych merytorycznych granic ani przesłanek wydawania
wytycznych. Oznacza to, że wytyczne mogą obejmować praktycznie każdy obszar działalności
zakładów ubezpieczeń i reasekuracji. Nietrudno wyobrazić sobie np. wytyczne w sprawie zakupu
środków czystości w sektorze ubezpieczeń (sic!). Zresztą np. 8. wytyczna likwidacji szkód narzuca de facto zakładom ubezpieczeń zasady wynagradzania likwidatorów szkód, co ciężko jest
pogodzić z celami ustawowymi nadzoru ubezpieczeniowego15. Stąd wykorzystywanie przez KNF
14. M. Adamowicz, [w:] Z. Brodecki, M. Glicz, M. Serwach (red.), Prawo ubezpieczeń gospodarczych. Komentarz. Tom I. Komentarz do przepisów prawnych o funkcjonowaniu rynku ubezpieczeń, LEX/El. 2010 (komentarz do art. 1 nb. 3).
15. Zasady wynagradzania pracowników (z zastrzeżeniem przepisów prawa pracy), czy też personelu świadczącego
pracę w oparciu o umowy inne niż umowy o pracę, stanowią element swobody kontraktowej każdego podmiotu
prowadzącego działalność gospodarczą, w tym także ubezpieczycieli (art. 3531 k.c. w zw. z art. 300 oraz art. 78
§ 1 Kodeksu pracy). Nie można w sposób pozanormatywny narzucać ubezpieczycielom wytycznych dotyczących wynagradzania ich personelu. W tym zakresie zastosowanie znajdują przede wszystkim stosowne przepisy
– 19 –
Wiadomości Ubezpieczeniowe 3/2014
wytycznych, jako quasi-aktów wykonawczych do „ustaw nadzorczych”, musi budzić (i budzi)
uzasadniony sprzeciw. Ostatecznie więc stwierdzić należy, że de lege lata ustawodawca polski
uprawnienia do wydawania wytycznych przez KNF nie przewiduje.
W prasie fachowej podniesiono również problem kontroli państwa nad działalnością KNF w zakresie wydawania wytycznych. C. Chułek16 słusznie zauważa, że:
•Prezes Rady Ministrów – jako organ nadrzędny wobec KNF – nie ma kompetencji do skutecznego zakwestionowania praktyki wydawania przez KNF wytycznych;
•podmioty zainteresowane (np. zakłady ubezpieczeń i reasekuracji) – ze względu na dotychczasową linię orzeczniczą NSA – nie mogą skutecznie powołać się na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi17, gdyż NSA
wyklucza kontrolę sądową takich aktów jak wytyczne18;
•jednym i doraźnym sposobem na „zaskarżenie” wytycznych KNF może być zastosowanie
środka w postaci skargi skierowanej do Prezesa Rady Ministrów za naruszenie praworządności lub interesów skarżących (art. 227 w zw. z art. 221 k.p.a.), przy czym postępowanie
takie kończy się jedynie poinformowaniem skarżącego o sposobie załatwienia sprawy i jest
jednoinstancyjne19.
Z uwag powołanych autorów wyłania się więc kolejny istotny problem, a mianowicie brak
możliwości skutecznego zakwestionowania wytycznych np. przez ubezpieczycieli, a nawet organ
nadrzędny wobec KNF. Po raz kolejny takiego stanu rzeczy nie da się więc pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawa.
2. Wytyczne KNF a dyrektywa Solvency II
Uprawnienia do wydawania wytycznych przez organ nadzoru – w takiej formie, jak czyni to
KNF – nie przewiduje także Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/138/WE z dnia
25 listopada 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Solvency II)20, wdrażana obecnie przez państwa członkowskie UE, w tym Polskę.
Dyrektywa Solvency II – poza wytycznymi wydawanymi przez European Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA)21 – wspomina tylko o wytycznych krajowych organów nadzoru
prawa pracy, a więc np. art. 78 § 1 k.p. (zgodnie z którym wynagrodzenie za pracę powinno być tak ustalone, aby
odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu,
a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy), czy też postanowienia zbiorowych układów pracy.
16. C. Chułek, Prawotwórcze ambicje KNF, „Miesięcznik Ubezpieczeniowy”, 2014 nr 7–8, s. 21.
17. Tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.
18. C. Chułek przywołuje tu postanowienie NSA z dnia 6 października 2010 r. (II GSK 1133/10, LEX nr 742817) –
zob. tenże, Prawotwórcze…, op. cit.
19. A skoro Prezes Rady Ministrów nie ma uprawnień do skutecznego kwestionowania wytycznych, to owe „załatwienie sprawy” będzie miało charakter iluzoryczny.
20.Dz.U.UE.L.2009.335.1.
21. Art. 71 oraz 248 Dyrektywy Solvency II. EIOPA opracowuje jednak wytyczne dotyczące działalności operacyjnej
kolegiów organów nadzoru. Nie są to zatem wytyczne krajowego organu nadzoru i nie są kierowane do podmiotów rynku ubezpieczeniowego. Co więcej, wytyczne EIOPA – zgodnie z art. 71 ust. Dyrektywy Solvency
II – są niewiążące prawnie.
– 20 –
W sprawie legalności wytycznych KNF
(zwanych w Dyrektywie guidance), ale wyłącznie w zakresie tzw. kryteriów i ocen ostrożnościowych22. Nie ma jednak mowy o nadaniu krajowym organom nadzoru uprawnienia do wydawania
wytycznych nawet w powyższych granicach. Z kolei art. 31 ust. 2 lit. a) Dyrektywy – w którym
mowa jest o ogólnych wytycznych w dziedzinie regulacji działalności ubezpieczeniowej – określa
wyłącznie obowiązek ich publikowania przez państwo członkowskie. Z przepisu tego nie można
jednak wywodzić obowiązku państwa członkowskiego do nadania stosownymi przepisami prawa
krajowego kompetencji organowi nadzoru do wydawania wytycznych we wszystkich obszarach
jego zadań nadzorczych. Wytyczne mogą, ale nie muszą stanowić instrumentarium sprawowania
nadzoru, a decyzja w tym zakresie zależy od woli ustawodawcy. Wreszcie, nie wolno zapomnieć
o charakterze prawnym samej dyrektywy Solvency II, a dokładnie braku jej tzw. bezpośredniego
skutku wywieranego na krajowe organy nadzoru – przepis dyrektywy, bez jego uprzedniej implementacji, nie może stanowić podstawy do „domniemania” konkretnych kompetencji nadzorczych.
3. Wytyczne a rekomendacje dla sektora bankowego
Idąc dalej należy zauważyć, że w przypadku obrotu bankowego KNF została – w przeciwieństwie
do obrotu ubezpieczeniowego – wyposażona w kompetencje do wydawania np. rekomendacji, które nie są jednak tym samym co wytyczne. Zgodnie z art. 137 pkt 5 ustawy z dnia z dnia
29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe23, KNF może wydawać rekomendacje dotyczące dobrych praktyk ostrożnego i stabilnego zarządzania bankami. Z kolei art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 5 listopada
2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych24 stanowi wprost, że KNF może
wydawać, po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej, rekomendacje dotyczące dobrych praktyk ostrożnego i stabilnego zarządzania kasami. Co do pierwszego z wymienionych przepisów (dodanego
do prawa bankowego ustawą z dnia 1 kwietnia 2004 r. i obowiązującego od dnia 1 maja 2004 r.),
w doktrynie podkreśla się, że wprowadzono go w celu zalegalizowania wydawanych już wcześniej, tzn. od 1996 r., przez organ nadzoru bankowego wytycznych (rekomendacji) prawidłowego
postępowania dla banków25. To z kolei oznacza, że przed dodaniem art. 137 pkt 5 do prawa bankowego ustawodawca nie widział dostatecznej podstawy prawnej do wydawania takich wytycznych
(rekomendacji) i w rezultacie uznał, że konieczne jest wyposażenie organu nadzoru w wyraźne
upoważnienie do ich wydawania. Powyższe różnice odnośnie regulacji uprawień KNF w obszarze obrotu bankowego oraz ubezpieczeniowego pozwalają więc na wyciągnięcie następującego
wniosku: tam, gdzie ustawodawca uważał, że organ nadzoru powinien być umocowany do wydawania określonych aktów (dokumentów urzędowych) o ściśle sprecyzowanym celu oraz treści
(zakresie przedmiotowym), ustanowiony został wyraźny przepis kompetencyjny. Z kolei tam,
gdzie ustawodawca „milczy” na temat określonych kompetencji organu, mamy do czynienia z tzw.
regulacją negatywną, a więc nieudzieleniem kompetencji26. Jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa, w szczególności regulujących działalność organów państwa, jest nakaz
22.
23.
24.
25.
26.
Tiret 75 preambuły Dyrektywy Solvency II.
Tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1376 ze zm.
Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1450 ze zm.
Z. Ofiarski, Prawo bankowe. Komentarz, LEX/EL. 2013 (komentarz do art. 137 nb. 5).
L. Morawski, Zasady wykładni prawa, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruń 2010, s. 201.
– 21 –
Wiadomości Ubezpieczeniowe 3/2014
ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych27. L. Morawski wskazuje w tym zakresie szereg
orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (TK)28, a mianowicie:
•wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141), w którym uznano, że nakaz
ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych obejmuje m.in. zakaz domniemywania kompetencji prawotwórczych;
•wyroki TK z dnia 5 marca 2001 r. (P 11/00, OTK 2001/2/33), z dnia 5 maja 2004 r. (U 2/04,
OTK-A 2004/9/88) oraz z dnia 26 lipca 2004 r. (U 16/02, OTK-A 2004/7/70), gdzie Trybunał
wyraźnie wskazał, że przypisanie kompetencji musi wynikać z konkretnego przepisu i nie
może opierać się na samej wykładni celowościowej;
•wreszcie uchwałę z dnia 7 marca 1995 r. (W 9/94, OTK 1995/1/20), w której TK uznał, że nakaz ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych obejmuje kompetencje zarówno organów
stanowiących, jak i stosujących prawo (w tym sądów).
Niestety, analizując stan prawny w obszarze wytycznych wydawanych przez KNF wobec
zakładów ubezpieczeń, skonstatować trzeba, że stoją one w wyraźnej sprzeczności z opisanymi powyżej zasadami wykładni prawa. Inaczej mówiąc, skoro żadna z ustaw regulujących działalność KNF nie statuuje uprawnienia do wydawania wytycznych, wytyczne takie nie powinny
być wydawane. Nie dość, że w takim przypadku napotykamy na działanie organu administracji
centralnej bez podstawy prawnej, to organ „sam sobie” imputuje szeroką (brak bowiem żadnych
ustawowych granic wytycznych, tak jak w przypadku rekomendacji bankowych) kompetencję,
opierając się jedynie na wykładni celowościowej (i to dokonanej arbitralnie) powołanych w wytycznych art. 2 i 4 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, co kwestionowane jest jednoznacznie
przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanych orzeczeniach. W tym miejscu należy zauważyć,
że w doktrynie pojawiły się już głosy krytyczne odnośnie do możliwości podejmowania przez KNF
uchwał o charakterze generalno-abstrakcyjnym29. Przeciwko tymże uchwałom T. Czech słusznie
podnosi następujące zastrzeżenia30:
•Uchwały KNF, które ustalają normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym, nie są aktami
prawa powszechnie obowiązującego.
•W świetle orzecznictwa TK oraz wykładni celowościowej Konstytucji RP, uchwał KNF nie można
uznać za źródło prawa wewnętrznego. KNF nie jest organem przewidzianym w Konstytucji RP,
a jej zadania nie są określone na poziomie konstytucyjnym.
•Przepisy ustaw, które nadają KNF kompetencję normotwórczą do wydawania uchwał o charakterze abstrakcyjno-generalnym, są sprzeczne z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP (nawet więc,
jeżeli KNF jest umocowana ustawowo do wydawania uchwał, rekomendacji, wytycznych itp.,
doktryna kwestionuje więc konstytucyjność takich rozwiązań!).
•Uchwały KNF nie mogą być podstawą prawną do wydania decyzji administracyjnej ani innego
aktu prawnego o charakterze władczym.
27.Ibidem.
28. Ibidem, s. 201–202.
29. T. Czech, Miejsce uchwał Komisji Nadzoru Finansowego w systemie źródeł prawa polskiego, „Monitor Prawa
Bankowego” 2013 nr 7–8.
30.Ibidem.
– 22 –
W sprawie legalności wytycznych KNF
•De lege ferenda należy postulować interwencję ustawodawcy w celu uchylenia przepisów,
które – wbrew Konstytucji RP – przyznają KNF kompetencję normotwórczą do wydawania
uchwał abstrakcyjno-generalnych.
W związku z powyższym, w projekcie ustawy o nadzorze makroostrożnościowym (z dnia
29 maja 2013 r.) przewidziano zastąpienie rekomendacji bankowych zaleceniami (prawdopodobnie adresowanymi indywidualnie do konkretnych banków, na wzór art. 209 ustawy o działalności
ubezpieczeniowej). Planowane było również uchylenie art. 137 pkt 5 prawa bankowego. Jednakże,
na skutek sprzeciwu organu nadzoru, zrezygnowano z tej słusznej inicjatywy.
Do rozważenia pozostaje wpływ rekomendacji „U” dotyczącej dobrych praktyk w zakresie bancassurance na sektor ubezpieczeń. Rekomendacja wydana została na podstawie wspomnianego
już art. 137 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe– jak czytamy w rekomendacji – stanowi zbiór zasad dotyczących dobrych praktyk bancassurance. Kwestii tej poświęcony
jest przepis art. 137, który znajduje się w rozdziale 11 Prawa bankowego, zatytułowanym „Nadzór
bankowy”. Należy więc przyjąć, że art. 137 jest przepisem kompetencyjnym określającym sposób sprawowania nadzoru przez KNF, ale wyłącznie w sektorze bankowym. W doktrynie słusznie
wskazuje się bowiem, że w rozdziale 11 Prawa bankowego, a dokładnie w art. 131 ust. 1 określono
podmiotowy zakres nadzoru bankowego31. I tak podmiotami poddanymi nadzorowi ze strony KNF
są banki (bez względu na ich formę organizacyjno-prawną), oddziały i przedstawicielstwa banków
zagranicznych, oddziały i przedstawicielstwa instytucji kredytowych. W art. 131 ust. 1 nie wymieniono innych podmiotów, nawet jeżeli współpracują one z bankami albo wykonują czynności
„parabankowe”. Co więcej, z art. 131 wynika, że zakres i zasady sprawowania nadzoru bankowego
określają tylko przepisy prawa bankowego oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym32,
które nie przewidują kompetencji KNF do wydawania wytycznych dla sektora ubezpieczeń. Wobec powyższego należy stwierdzić, że rekomendacje wydawane przez KNF w oparciu o art. 137
mogą być adresowane tylko do podmiotów, o których mowa w art. 131 ust. 1 Prawa bankowego,
ale już nie do ubezpieczycieli. Tymczasem treść rekomendacji „U” przeczy wskazanym przepisom prawa. Rekomendacja ta „wymusza” bowiem na ubezpieczycielach dostosowanie się do jej
wymogów w zakresie m.in. tzw. karty produktu czy kosztów pośrednictwa. Taka działalność KNF
wykracza więc poza podmiotowe granice sprawowania nadzoru i uznać ją należy za pozaprawną
formę narzucenia pewnych standardów sektorowi ubezpieczeń.
4. Stanowisko KNF i Ministerstwa Finansów
Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że de lege lata wydawanie przez KNF wytycznych kierowanych do sektora ubezpieczeń pozbawione jest podstaw prawnych, ergo jest działaniem wykraczającym poza kompetencje ustawowe komisji. Paradoksalnie KNF sama borykała się z istotnymi
wątpliwościami, czy rzeczywiście jest wyposażona w uprawnienie do wydawania wytycznych dla
sektora ubezpieczeń. Wynika to dobitnie z pisma Przewodniczącego KNF do Ministra Finansów
z dnia 14 kwietnia 2014 r. (DPP/WOPIII/024/229/10/2013/2014/BW/ES). W piśmie tym komisja
31. Z. Ofiarski, Prawo bankowe…, op. cit., (komentarz do art. 131, nb. 4).
32.Ibidem.
– 23 –
Wiadomości Ubezpieczeniowe 3/2014
postuluje nadanie jej uprawnienia do wydawania rekomendacji dotyczących dobrych praktyk
ostrożnego i stabilnego zarządzania zakładami ubezpieczeń oraz reasekuracji, poprzez dodanie
do ustawy o działalności ubezpieczeniowej art. 202 ust. 3. i nowelizację art. 223 zzu. Mamy więc
do czynienia z kuriozalną sytuacją, w której organ administracji centralnej wie, że nie ma podstaw
do wydawania wytycznych, przyznaje to w piśmie do regulatora rynku, a jednocześnie wydaje wytyczne! Taka sytuacja jest nie do pogodzenia ze standardami demokratycznego państwa prawa.
Obecnie w projekcie założeń do nowej ustawy o działalności ubezpieczeniowej dopiero przewiduje
się przyznanie organowi nadzoru prawa do wydawania wytycznych, ale tylko w zakresie niezbędnym do realizacji wytycznych i zaleceń EIOPA wydawanych na podstawie art. 16 Rozporządzenia
1094/201033. Co więcej, zakład ubezpieczeń bądź zakład reasekuracji miałby prawo do niestosowania wytycznych po uprzednim poinformowaniu o tym organu nadzoru. Ponadto proponuje się
wprowadzenie ustawowego obowiązku przeprowadzania konsultacji projektu wytycznych z zainteresowanymi podmiotami i instytucjami oraz dokonywania oceny przewidywanych skutków
(kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych regulacji przed opracowaniem projektu wytycznych. Według założeń projektu wytyczne – o ile KNF w ogóle zostanie wyposażony w kompetencję
do ich wydawania – nie będą więc miały charakteru bezwzględnie wiążącego.
Wreszcie warto zauważyć, że wydawanie przez KNF wytycznych spotkało się ze zdecydowaną krytyką ze strony Ministerstwa Finansów34, które zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997 r.
o działach administracji rządowej jest regulatorem rynku instytucji finansowych. Minister Finansów
słusznie zauważa w piśmie z 27 maja 2014 r. (FN5/714/59–1/RDQ/2014/RD-44133), skierowanym
do Przewodniczącego KNF, że kierunek działań komisji „zmierzający do rozszerzenia obowiązków
nakładanych na podmioty rynku finansowego poprzez wydawanie niemających umocowania
w przepisach prawa (sic!)35 wytycznych, czy poprzez wydawanie proponowanych rekomendacji dotyczących dobrych praktyk ostrożnego i stabilnego zarządzania zakładami ubezpieczeń,
może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej”. Zdaniem resortu finansów:
1. Rekomendacje i wytyczne powinno się traktować tylko jako nienormatywne formy działania
administracji.
2. Rekomendacje mogą stanowić interpretację przepisów powszechnie obowiązujących, nie zaś
nakładać dodatkowe powinności, których przestrzeganie jest przedmiotem nadzoru i może
pociągnąć za sobą negatywne konsekwencje dla podmiotu nadzorowanego.
3. Wydawanie przez KNF wytycznych budzi wątpliwości z perspektywy polityki ułatwiania prowadzenia działalności gospodarczej na rynku polskim.
33. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1094/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie
ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych
Programów Emerytalnych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/79/WE.
34. SAJ, EG, Ministerstwo Finansów upomina szefa KNF, „Parkiet” z dnia 30.05.2014 (wydanie elektroniczne,
dostęp 3.10.2014); A. Popiołek, Nadzór na straży ubezpieczonych? Ministerstwo Finansów przeciwne, „Gazeta Wyborcza” z dnia 30.05.2014 (wydanie elektroniczne, dostęp 3.10.2014); A. Makowiecki, Zastrzeżenia
Ministerstwa Finansów do wytycznych KNF, „Gazeta Ubezpieczeniowa” z dnia 10.06.2014 (wydanie elektroniczne, dostęp 3.10.2014).
35. Uwaga autorów.
– 24 –
W sprawie legalności wytycznych KNF
Autorzy w pełni podzielają stanowisko wyrażone przez Ministerstwo Finansów w piśmie z dnia
27 maja 2014 r. Nie mają także wiedzy na temat zmiany stanowiska ujętego w powyższym piśmie,
stąd traktują je jako oficjalne i aktualne w kontekście analizowanego w opinii problemu36.
5. Wytyczne KNF a wytyczne SN 
Nie sposób w tym miejscu nie wspomnieć o funkcjonujących w PRL tzw. wytycznych wymiaru
sprawiedliwości i praktyki sądowej, ustalanych przez SN (często jednak w oparciu o „narzucone
kryteria polityczne”). Zgodnie z ustawą o Sądzie Najwyższym z 1962 r. wytyczne te traktowane
były przeważnie zarówno przez praktykę, jak i doktrynę – odmiennie niż teoretycznie zakładano – jako ograniczające funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości (szczególnie w sprawach
karnych), stąd w 1989 r. przepis umożliwiających ich ustalanie przez SN został uchylony. Trzeba jednak zauważyć, że w przypadku wytycznych wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej
istniała wyraźna podstawa prawna (przepis kompetencyjny) do ich ustalania. Co więcej, ustawa
precyzowała tryb oraz przesłanki wydawania wytycznych. Tymczasem – o czym była już mowa –
KNF uzurpuje sobie prawo do wydawania wytycznych przy absolutnym braku precyzyjnie zakreślonego obszaru ich regulacji.
6. Wytyczne KNF a dokumenty opracowywane z samorządami
gospodarczymi
Poruszyć trzeba też problem dokumentów opracowywanych wspólnie przez KNF oraz organy samorządów np. ubezpieczycieli (Polska Izba Ubezpieczeń) czy banków (Związek Banków Polskich).
Takie dokumenty, stanowiące w istocie swoisty kompromis regulatora i graczy rynkowych, a jednocześnie niebędące próbą „pozaprawnego” narzucenia graczom rynkowym określonych standardów,
uznać należy za rozwiązanie lepsze od wytycznych. Co więcej, jest ono akceptowane np. przez SN,
czemu dał on wyraz w uchwale z dnia 17 listopada 2011 r. (III CZP 5/11), dotyczącej zwrotu kosztów
najmu pojazdu zastępczego. Odnosząc się do rekomendacji PIU dla jej członków w tym zakresie,
które to rekomendacje uwzględniały szereg uwag i sugestii KNF, SN uznał je za „propozycję dostosowania uprawnień poszkodowanego i obowiązków ubezpieczyciela do warunków krajowych”.
36. Problem wydawania przez KNF wytycznych czy rekomendacji dostrzeżony został także przez m.in. przedstawicieli organów władzy ustawodawczej. Szczególnie istotna jest tu wypowiedź Senatora RP, prof. H. Ciocha, który słusznie zauważa, że „Przez podmioty nadzorowane wytyczne i rekomendacje KNF traktowane
są zawsze jako tzw. «twarde prawo», co nie powinno mieć jednak miejsca”, a także „(…) w demokratycznym
państwie prawnym tzw. prawo powielaczowe, bez względu na to, kto je wydaje, musi budzić wątpliwości nie
tylko natury konstytucyjnej. Żadne wytyczne, żadne rekomendacje nie są bowiem przepisami prawa i nie
mają mocy prawnej” – zob. H. Cioch, Czy wytyczne i rekomendacje Komisji Nadzoru Finansowego są zgodne
z prawem?, http://wgospodarce.pl/opinie/13581-czy-wytyczne-i-rekomendacje-komisji-nadzoru-finansowego-sa-zgodne-z-prawem (dostęp 3.10.2014).
– 25 –
Wiadomości Ubezpieczeniowe 3/2014
7. Wytyczne KNF a prawa i obowiązki osób trzecich
Na koniec – w świetle powyższych wątpliwości – rozstrzygnąć trzeba problem oddziaływania
wytycznych na osoby trzecie, a więc np. klientów zakładów ubezpieczeń, poszkodowanych
w wypadkach, sądy itp. Wytyczne adresowane są do zakładów ubezpieczeń, ale szereg z nich
(choćby wytyczne likwidacji szkód) odnoszą się do praw i obowiązków innych podmiotów. Powstaje więc pytanie, czy osoba poszkodowana w wypadku może skutecznie powoływać się przed
sądem37 na wytyczne KNF, ergo, czy sąd może uwzględniać wnioski płynące z wytycznych przy
rozstrzyganiu sprawy cywilnej. Z pewnością będziemy mieli do czynienia z takimi praktykami,
choć ich poprawność prima facie wydaje się wątpliwa. Wytyczne nie są przepisami prawa. Można
je traktować – o czym była już mowa – co najwyżej jako „uzewnętrznienie” stanowiska KNF w danej kwestii. Tymczasem sposób, w jaki wytyczne zostały zredagowane i zaprezentowane, może
wprowadzać ubezpieczających, ubezpieczonych czy poszkodowanych w błąd odnośnie do ich
znaczenia. Idąc dalej, wytyczne – wprowadzając własny katalog definicji – często drastycznie
odbiegają od siatki pojęciowej przyjętej w orzecznictwie sądowym, doktrynie czy nawet Kodeksie
cywilnym. Tym samym treść wytycznych nie powinna „emanować” na inne podmioty i ingerować
w ich prawa i obowiązki38.
Podsumowanie
Konstytucja RP, podając źródła prawa, nie wymienia czegoś takiego jak „wytyczne” centralnych
organów administracji rządowej39. Tak więc oceniane wytyczne nie mogą być uznane za wiążące
uregulowania o charakterze normatywnym, skierowanym do ogółu adresatów (w tym wypadku
zakładów ubezpieczeń). Wydawanie wytycznych przez KNF kłóci się z wyrażonymi w art. 7 Konstytucji RP zasadami tzw. praworządności formalnej oraz legalizmu, zgodnie z którymi wszystkie
organy państwa działają tylko na podstawie przepisów prawa. Inaczej mówiąc, organ, podejmując
jakikolwiek akt władzy państwowej, musi się wykazać wyraźną (a nie domniemaną) legitymacją do działania, w tym zakresu umocowania takiego organu40. Idąc dalej, jest nie do pogodzenia
z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa, aby organ władzy wykonawczej uzurpował sobie kompetencje legislacyjne czy quasi-legislacyjne. Dochodzimy bowiem do wniosku,
że KNF ustala wytycznymi określone standardy postępowania, definicje pojęć (np. pojęcia szkody
37. Sąd może (zarówno w procesie wykładni, jak i stosowania przepisów prawa – por. np. ustawę z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym, Dz. U. Nr 171, poz. 1206) odwoływać się
do tzw. zbiorów czy kodeksów dobrych praktyk, ale takowe są przecież opracowywane i dobrowolnie przyjmowane przez samych przedsiębiorców lub ich zrzeszenia – wytyczne KNF ex definitione nie mogą być uznane
za zbiory czy kodeksy dobrych praktyk, gdyż ich treść ma zostać odgórnie narzucona przez organ nadzoru.
38. Jako doskonały wręcz przykład można tu przytoczyć wytyczne likwidacji szkód, które nakazują bezwzględne
stosowanie w zakresie likwidacji szkód komunikacyjnych tzw. zasady pełnego odszkodowania, która przecież – zgodnie z art. 361 k.c. – ma charakter względny (postulatywny), a nie bezwzględny, jak chce KNF.
39. Z. Witkowski (red.), Prawo konstytucyjne, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruń 2013, s. 25 i nast. oraz L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruń 2008, s. 91 i nast.
40. Ibidem, Z. Witkowski, s. 73.
– 26 –
W sprawie legalności wytycznych KNF
w wytycznych likwidacji szkód, przy czym pojęcia tego nie definiuje nawet ustawodawca!), nakazy
czy zakazy, a następnie sankcjonuje ich przestrzeganie (jest więc przysłowiowym „sędzią i katem” w jednej sprawie). Tymczasem kompetencji organu nie można domniemywać, nawet jeżeli
w grę wchodzi ochrona wartości konstytucyjnych41. Jak słusznie pisze W. Skrzydło: „W państwie
demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania,
wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach.
O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez
prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je
do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej,
na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady
demokratycznego państwa prawnego”42.
W dziedzinie obrotu ubezpieczeniowego KNF – do 2013 r. – nie wydawał wytycznych, więc
tak naprawdę dopiero od roku mamy do czynienia z tego rodzaju praktyką, niemającą żadnego
umocowania ustawowego. Z kolei próby wywodzenia takowych quasi-legislacyjnych kompetencji
z wymienionych wcześniej przepisów ustaw (w tym przepisów ustawy o nadzorze nad rynkiem
finansowym) są ewidentnym nadużyciem.
Idąc dalej, nie można się zgodzić z głoszonymi poglądami, że KNF, wydając wytyczne, dokonuje
wyłącznie wykładni prawa43. Przeczy temu już sam sposób, w jaki wytyczne zostały zredagowane
i zaprezentowane. Wytyczne nie dążą bowiem do ustalenia właściwej treści norm prawnych zawartych w przepisach prawnych (a temu właśnie służy wykładnia prawa), ale nakładają na zakłady
ubezpieczeń i reasekuracji szereg obowiązków, począwszy od bardzo ogólnych, a skończywszy
na wielce drobiazgowych, jak np. wdrażanie strategii zarządzania konkretnym ryzykiem (np. powodzi), wdrożenie systemów informatycznych, prowadzenie szkoleń dla personelu itp. Wytyczne tworzą więc całe pakiety zobowiązań, które zakład ubezpieczeń powinien – zdaniem KNF –
spełnić. Jest to zatem działalnie o charakterze regulacji, a nie interpretacji! Jako przykład mogą
posłużyć tu wytyczne powodziowe oraz likwidacji szkód. Wytyczna powodziowa nr 10 stanowi,
że „Systemy informatyczne, w których odbywa się rejestracja lub przetwarzanie danych szkodowych i polisowych powinny posiadać funkcjonalność pozwalającą na właściwe zarządzanie
ryzykiem, w szczególności jego pomiar, raportowanie i monitorowanie oraz podejmowanie właściwych działań w odpowiedzi na ryzyko”. Należy zadać pytanie: jaki przepis KNF interpretuje i jaki
skutek chce osiągnąć? Wytyczna nr 10 nijak się ma do wykładni prawa, bo takową po prostu nie
jest. Jest zobowiązaniem dla zakładu ubezpieczeń do wprowadzenia stosownej funkcjonalności
w aplikacji informatycznej. Z kolei wytyczne komunikacyjne definiują pojęcie np. szkody. Czy zatem wykładnia „drogą wytycznych” ma prowadzić do uzupełniania Kodeksu cywilnego o definicję pojęć celowo przez ustawodawcę niezdefiniowanych? Znowu więc treść wytycznych przeczy
uznaniu ich tylko za wykładnię prawa. Nawet jeśli uznamy wytyczne za wykładnię, to definiowanie pojęć czy nadawanie im znaczenia odmiennego od kodeksowego (jak np. w wypadku zasady
pełnego odszkodowania w wytycznych likwidacji szkód) łamie fundamentalny zakaz wykładni
prawotwórczej, co w przypadku KNF stanowiłoby także naruszenie konstytucyjnego podziału
41. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz (komentarz do art. 7 Konstytucji RP, Legalis).
42. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LEX/el. 2013 (komentarz do art. 7).
43. Wypowiedź M. Orlickiego, [w:] A. Popiołek, Nadzór na straży…, op. cit.
– 27 –
Wiadomości Ubezpieczeniowe 3/2014
władzy (por. uchwałę TK z dnia 7 marca 1995 r., W 9/94)44. Co więcej, przy każdej z wytycznych
KNF oczekuje ich implementacji przez zakłady ubezpieczeń. W rezultacie owa „wykładnia” byłaby zakładom ubezpieczeń narzucana, a to niebezpiecznie zbliża nas do pryncypiów wykładni
legalnej, do której dokonywania KNF nie ma uprawnień. Uprawnienie takie – co nie jest zresztą
wolne od kontrowersji45 – posiadają Trybunał Konstytucyjny (por. art. 190 Konstytucji RP) czy
Sąd Najwyższy (por. art. 60 ustawy o SN46). Stąd zrównywanie wytycznych z wykładnią prawa
jest daleko idącym nieporozumieniem.
Ostatecznie omawiane wytyczne zdają się w swej istocie nawiązywać do quasi-legislacyjnych
praktyk z okresu PRL, kiedy to problematyka cywilnoprawna obrotu (zwłaszcza uspołecznionego) była reglamentowana różnego rodzaju aktami, zarządzeniami, okólnikami czy tzw. uchwałami (np. samoistne uchwały Rady Ministrów, czy nawet wytyczne Komitetu Centralnego PZPR).
Wykaz źródeł
Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LEGALIS.
Brodecki Z., Glicz M., Serwach M. (red.), Prawo ubezpieczeń gospodarczych. Komentarz. Tom I. Komentarz do przepisów prawnych o funkcjonowaniu rynku ubezpieczeń, LEX/EL. 2010.
Chułek C., Prawotwórcze ambicje KNF, „Miesięcznik Ubezpieczeniowy” 2014 nr 7–8.
Cioch H., Czy wytyczne i rekomendacje Komisji Nadzoru Finansowego są zgodne z prawem? (wydanie online: http://wgospodarce.pl, dostęp 3.10.2014).
Czech T., Miejsce uchwał Komisji Nadzoru Finansowego w systemie źródeł prawa polskiego, „Monitor Prawa Bankowego” 2013 nr 7–8.
Makowiecki A., Zastrzeżenia Ministerstwa Finansów do wytycznych KNF, „Gazeta Ubezpieczeniowa” z dnia 10 czerwca 2014 r. (wydanie elektroniczne, dostęp 3.10.2014).
SAJ, EG, Ministerstwo Finansów upomina szefa KNF, „Parkiet” z dnia 30.05.2014 r. (wydanie elektroniczne, dostęp 3.10.2014).
Morawski L., Wstęp do prawoznawstwa, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruń 2008.
Morawski L., Zasady wykładni prawa, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruń 2010.
Ofiarski Z., Prawo bankowe. Komentarz, LEX/EL. 2013.
Popiołek A., Nadzór na straży ubezpieczonych? Ministerstwo Finansów przeciwne, „Gazeta Wyborcza” z dnia 30.05.2014 r. (wydanie elektroniczne, dostęp 3.10.2014).
Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LEX/EL. 2013.
Witkowski Z. (red.), Prawo konstytucyjne, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruń 2013.
44. L. Morawski, Zasady…, op. cit., s. 20–21.
45. Ibidem, s. 38.
46. Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 499 ze zm.).
– 28 –
W sprawie legalności wytycznych KNF
ON LEGALITY OF GUIDELINES OF THE POLISH FINANCIAL SUPERVISION
AUTHORITY
The aim of this article is an attempt at analysing and assessing legality of issuing the so-called guidelines for the insurance and reinsurance sector by the Polish Financial Supervision Authority (PFSA).
Since 2013, the PSFA has developed a number of guidelines (of draft versions of them) on various
aspects of insurance and reinsurance activity (e.g. loss adjustment, insurance distribution, flood risk
management, passive reinsurance, etc.). However, de lege lata Polish laws do not include regulations
authorising the PFSA to create and publish such documents. In addition, one will not find such a competence of the PFSA in the …U legislation. What is more, as regards the above-mentioned issue, there
is a visible dispute between the PFSA and the Ministry of Finance, and there are more and more critical
opinions about the guidelines (concerning their legal nature or place in the system of sources of law)
in trade magazines. Consequently, all these elements provoke an in-depth analysis of the problem
in question, as well as an attempt to formulate specific assessments and conclusions, in particular
as to whether the PFSA is allowed to prepare and “implement” the guidelines.
Key words: Polish Financial Supervision Authority, the Constitution of the Republic of Poland, guidelines,
insurance market.
Prof. zw. dr hab. Eugeniusz Kowalewski – Kierownik Katedry Prawa Ubezpieczeniowego UMK
w Toruniu.
Michał P. Ziemiak – Katedra Prawa Ubezpieczeniowego UMK w Toruniu, radca prawny przy OIRP
w Toruniu.
Niniejszy artykuł przedstawia osobiste poglądy autorów.
Od redakcji:
Pozostaje otwarte pytanie, czy propozycja wprowadzenia poniższego przepisu prawnego usuwa
opisany problem konstytucyjności wytycznych KNF.
„Organ nadzoru może wydawać wytyczne skierowane do zakładów ubezpieczeń i zakładów
reasekuracji wyłącznie:
1) w zakresie niezbędnym do realizacji wytycznych i zaleceń Europejskiego Urzędu Nadzoru
Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych wydawanych na podstawie art. 16
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1094/2010 z dnia 24 listopada 2010 r.
w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych), zmiany decyzji nr 716/2009/WE i uchylenia decyzji Komisji 2009/79/WE lub
2) w celu:
a) zapewnienia zgodności działalności zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji z przepisami prawa,
b) ograniczenia ryzyka występującego w działalności zakładu ubezpieczeń lub zakładu reasekuracji,
– 29 –
Wiadomości Ubezpieczeniowe 3/2014
c) zapewnienia trwałej zdolności zakładu ubezpieczeń do wykonywania zobowiązań,
d) zapobieżenia naruszaniu interesów ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub
uprawnionych z umów ubezpieczenia.
Organ nadzoru przeprowadza konsultacje projektu wytycznych z zainteresowanymi podmiotami i instytucjami.
Organ nadzoru dokonuje oceny przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych regulacji wraz z opracowaniem projektu wytycznych. Przedstawienie tej oceny
stanowi odrębną część projektu wytycznych.
Zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji, który nie stosuje się do wytycznych organu nadzoru,
o których mowa w pkt 1, ani nie zamierza się do nich zastosować informuje o tym organ nadzoru;
organ nadzoru publicznie ujawnia otrzymaną informację.
Zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji, który nie stosuje się do wytycznych organu nadzoru,
o których mowa w pkt 2, ani nie zamierza się do nich zastosować informuje organ nadzoru w jaki
sposób zamierza zapewnić zgodność działalności zakładu z przepisami prawa; organ nadzoru
publicznie ujawnia otrzymaną informację”.47
47. Projekt założeń do projektu ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej z dnia 4 listopada
2014 r.(s.240).
– 30 –