Organizacja urzędu gminy

Transkrypt

Pobrano ze strony http://autorzy.info/
Uniwersytet Wrocławski
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Zaoczne Studia Administracji
Instytut Nauk Administracyjnych
Zakład Nauki Administracji
Beata Soczyńska
Organizacja i funkcjonowanie
urzędu gminy
Praca magisterska
napisana pod kierownictwem
dra hab. Jerzego Supernata
Wrocław 2005
Spis treści
str.
Wstęp..........................................................................................................................................3
Rozdział I Urząd gminy w strukturze administracji gminnej............................................5
1.Organizacja prawna gminy......................................................................................................5
2. Urząd gminy..........................................................................................................................21
2.1. Pojęcie i rodzaje urzędów...............................................................................................21
2.2. Pojęcie urzędu gminy......................................................................................................24
Rozdział II Organizacja urzędu gminy...............................................................................27
1. Elementy struktury organizacyjnej.......................................................................................27
1.1. Zagadnienia ogólne.........................................................................................................27
1.2. Struktura organizacyjna urzędu gminy...........................................................................38
2. Podział zadań........................................................................................................................53
3. System komunikacji wewnętrznej........................................................................................64
Rozdział III Wybrane problemy funkcjonowania urzędu gminy....................................71
1. Zasada praworządności działania.........................................................................................71
2. Zasada jawności działania organów i procedur administracyjnych......................................78
3. Planowanie w gminie............................................................................................................87
Zakończenie.............................................................................................................................97
Wykaz literatury………………….…………………..……………………………………100
Wykaz źródeł prawa ……………………………………………………………………....104
Wykaz orzecznictwa ……………………………………………………………………....106
Wykaz innych materiałów ………………………………………………………………..107
2
Wstęp
Minęło piętnaście lat od reaktywowania w Polsce samorządu terytorialnego. Stało się
to wraz z zapoczątkowaniem transformacji ustrojowej państwa. Ustrój demokratyczny nie
może się obyć bez samorządu. Wymaga on bowiem decentralizacji władzy i upodmiotowienia
obywatela. Te funkcje spełnia organizacja samorządowa. Przyzwolenie na decydowanie o
własnych sprawach w skali lokalnej daje szansę na to, aby wyzwolić twórczą aktywność
mieszkańców, których ustawodawca określa jako wspólnotę samorządową, akcentując w ten
sposób znaczenie pozaprawnych uwarunkowań funkcjonowania tej organizacji życia
społecznego: lokalnych więzów społecznych, zdolności do samoorganizacji w imię
wspólnych celów i wspólnej świadomości społecznej zdeterminowanej warunkami
lokalnymi1.
Jednym z najważniejszych czynników służących rozwojowi podstawowej jednostki
samorządu terytorialnego, czyli gminy, jest sprawna administracja samorządowa, inicjująca i
wspierająca działania na rzecz jej rozwoju. Aby wójt (burmistrz, prezydent), przy pomocy
urzędu gminy, mógł wykonywać zadania na miarę istniejących i pojawiających się potrzeb,
konieczne jest wzmocnienie struktury organizacyjnej tego urzędu, opracowanie właściwych
procedur działania, wprowadzenie mechanizmów zapewniających udział społeczności
lokalnej w zarządzaniu sprawami publicznymi oraz zatrudnianie w urzędzie kompetentnych i
sprawnych w działaniu urzędników. Można postawić tezę, że działanie administracji powinno
opierać się na wykorzystaniu potencjału pracowników, na stworzeniu warunków do
inicjatywy i możliwości działania innowacyjnego na niższych szczeblach struktury. Stawia to
niezwykle wysokie wymagania wobec wójta (burmistrza, prezydenta) jak i pracowników
urzędu gminy.
Jako wieloletni pracownik urzędu gminy doskonale wiem, jak ważna jest dla
tworzenia wizerunku gminy praca jej urzędu. Niemal każdy z nas spotkał się ze złą
organizacją pracy w urzędzie lub niekompetencją pracowników, czego efektem było między
innymi odsyłanie interesanta od urzędnika do urzędnika bez udzielenia pomocy w załatwieniu
jego sprawy. Na taki stan rzeczy wpływa zwykle niedbalstwo pracownika urzędu, zły
1
A.Piekara, Wartości, istota, uwarunkowania i funkcje społeczne samorządu terytorialnego a rozwój lokalny
(w:) Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, praca zbiorowa pod red. A.Piekary i Z.Niewiadomskiego,
Warszawa 1992, s. 23 i n.
3
przepływ informacji wewnętrznej lub brak odpowiednich kwalifikacji. Poprawa jakości pracy,
jako stały mechanizm korekty, powinna być wbudowana w pracę każdego urzędu.
Wiadomym jest, że odpowiednia organizacja urzędu gminy pozwala świadczyć usługi
publiczne wysokiej jakości oraz efektywnie wspiera rozwój społeczno-gospodarczy
wspólnoty lokalnej. Ma to szczególne znaczenie właśnie w gminie, gdzie władza lokalna
odgrywa kluczową rolę we wspieraniu szeroko rozumianego rozwoju lokalnego.
W związku z powyższym, celem pracy jest wskazanie prawidłowych rozwiązań
organizacyjnych i funkcjonalnych urzędu gminy, tak aby mieszkaniec wspólnoty czuł, że
urzędnik jest dla niego, a nie on dla urzędnika.
Jeżeli chodzi o strukturę pracy, to została ona dostosowana do celu pracy i składa się z
trzech rozdziałów. W rozdziale pierwszym opisałam organizację prawną podstawowej
jednostki samorządu terytorialnego, ze szczególnym zwróceniem uwagi na miejsce jakie
zajmuje w niej urząd gminy. Wskazałam na organy gminy i ich zadania oraz samodzielność
gminy. Następnie przedstawiłam pojęcie i rodzaje urzędów przechodząc w ten sposób do
pojęcia urzędu gminy. Z kolei w rozdziale drugim opisałam organizację tego urzędu
wskazując w pierwszym rzędzie na przykłady struktur organizacyjnych przyjętych w
doktrynie, a następnie na strukturę organizacyjną urzędu gminy na przykładzie Urzędu Miasta
Lubań, który wdrożył nowoczesny system zarządzania według normy ISO 9000. W rozdziale
tym omówiłam również podział zadań na stanowiskach pracy oraz znaczenie dla prawidłowej
organizacji urzędu gminy sprawnie działającego systemu komunikacji wewnętrznej. Ostatni
trzeci
rozdział
zawiera
uwagi
na
temat
wybranych
problemów
związanych
z
funkcjonowaniem urzędu gminy. Należy do nich: zasada praworządności, zasada jawności
działania organów i procedur administracyjnych oraz planowanie w gminie. Zdając sobie
sprawę ze złożoności zagadnienia omówiłam tylko te problemy, które według mnie z punktu
widzenia tematu pracy wydały się najważniejsze.
Przy analizie tematu wykorzystałam ustalenia doktryny, obowiązujące przepisy
prawne, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, Trybunału
Konstytucyjnego oraz dokumenty wewnętrzne Urzędu Miasta Lubań.
4
Rozdział I
Urząd gminy w strukturze administracji gminnej
1. Organizacja prawna gminy
Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która zgodnie z art. 164
ust. 3 Konstytucji2 wykonuje zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych
jednostek samorządu terytorialnego. Uczestniczy ona, w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji, w
sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą jej w ramach ustaw istotną część zadań
publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność
podlega ochronie sądowej. Gmina jest wzorcem i punktem wyjścia dla wszystkich rozwiązań
samorządowych,
uważana
początkowo
za
pierwotną
wspólnotę
o
charakterze
przedpaństwowym, opierającą swój byt na naturalnym prawie lokalnych zbiorowości
ludzkich do decydowania o własnych sprawach3.
Art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 4 stanowi, że przez
gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Jest zatem
gmina prawnie zorganizowanym związkiem osób określonym w ustawie jako wspólnota
samorządowa, wyposażona w pełną autonomię publicznoprawną nie przeciwstawianą
przecież jednak państwu, a włączoną w jego porządek prawny, w celu zaspokajania potrzeb
zbiorowych owej wspólnoty (art.7 ust. 1). Autonomia ta opiera się na władztwie terytorialnym
(art.1 ust. 2 w związku z art. 4 ust.1 i 2), władztwie kompetencyjnym (art. 2 ust. 1 w związku
z art. 6 i 7), osobowości prawnej (art. 2 ust. 2) i to zarówno w sferze prawa cywilnego, jak i
publicznego, czego szczególnym przejawem jest władztwo ustrojowe, w rozumieniu prawa
stanowienia o ustroju gminy w jej statucie (art.3 ust. 1 w związku z art. 5 i 35-38). W dalszej
kolejności wskazać należy na władztwo organizacyjne, personalne, majątkowe i finansowe.
Owe atrybuty suwerenności autonomicznej gminy jako jednostki samorządu terytorialnego w
sposób diametralny odróżniły gminę po dniu 27 maja 1990 r. od dotychczasowej jednostki
2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483.
J.Boć, M.Miemiec, Samorząd terytorialny, (w:) Prawo administracyjne, red. Jan Boć, Kolonia Limited 2001,
s. 185.
4
Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.
3
5
terytorialnego podziału kraju, w której umiejscowione były organy scentralizowanego
systemu rad narodowych i ich organów wykonawczo-zarządzających, przede wszystkim
dlatego, iż poprzednia pozycja ustrojowa gminy wykluczała jej autonomię w jakimkolwiek
przejawie5.
Jan Szreniawski określa samorząd jako formę organizacji wyodrębnionej grupy
społecznej, dzięki której może ona decydować w granicach prawa o istotnych dla niej
sprawach, działając bezpośrednio lub za pośrednictwem demokratycznie wybranego i
funkcjonującego przedstawicielstwa, oraz podkreśla, że podmiotem samorządu jest określona
społeczność wyodrębniona na podstawie wspólnych interesów 6. Samorząd terytorialny jest
jednym z rodzajów samorządu i tworzy wspólnotę członków stając się samorządem
podstawowym, obowiązkowym i powszechnym. Jego kompetencje obejmują tworzenie norm
obowiązujących na określonym terenie obok norm tworzonych przez organy państwa.
Granice jego poczynań wyznacza celowość podejmowania decyzji na określonym szczeblu.
Powstaje on na każdym stopniu zasadniczego podziału terytorialnego państwa, a jego
członkiem jest się z mocy prawa, niezależnie od aktywności czy bierności w jego
działalności7. Osoba fizyczna nie może zatem odmówić przynależności do wspólnoty
samorządowej, a organy samorządu nie mogą jej z niego wykluczyć. Do elementów
konstrukcyjnych pojęcia samorządu terytorialnego zalicza się powszechnie8:
- istnienie ustawowo wyodrębnionej społeczności lokalnej, czyli wspólnoty, do której
przynależność powstaje z mocy prawa,
- określenie zadań publicznych i kompetencji (także władczych), które społeczność ta
wykonuje we własnym imieniu i interesie,
- wykonywanie zadań publicznych odbywa się na zasadach względnej samodzielności pod
nadzorem państwa,
- samodzielność ta podlega ochronie sądowej,
- społeczność lokalna (wspólnota) jest wyposażona w osobowość prawną,
- społeczność lokalna (wspólnota) ma prawo kształtowania w granicach ustaw swojej
organizacji wewnętrznej, wyłaniania w drodze wyborów organów przedstawicielskich oraz
stanowienia prawa miejscowego.
5
J.Korczak, Ewolucja gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, (w:) Studia nad
samorządem terytorialnym, pod redakcją A.Błasia, Kolonia Limited 2002, s. 87-88.
6
J.Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2000, s. 71.
7
E.Ura, Ed.Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 142.
8
E.Olejniczak-Szałowska, Samorząd terytorialny, (w:) Prawo administracyjne, Z.Duniewska, B.JaworskaDębska, R.Michalska-Badziak, E.Olejniczak –Szałowska, M.Stahl, Warszawa 2004, s. 297.
6
Różne międzynarodowe deklaracje i akty prawne na czele z Europejską Kartą
Samorządu Terytorialnego (EKST) wyznaczają samorządowi rolę fundamentu ustrojowego i
traktują prawo do samorządu terytorialnego jako swego rodzaju obywatelskie prawo
kardynalne9. Art.4 pkt.2 Karty mówi, że społeczności lokalne mają – w zakresie określonym
prawem – pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich
kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. We Wstępie do
Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego10, czytamy między innymi, że:
 społeczności lokalne stanowią jedną z zasadniczych podstaw ustroju demokratycznego,

prawo obywateli do uczestniczenia w zarządzaniu sprawami publicznymi wchodzi do
zakresu demokratycznych zasad wspólnych dla wszystkich państw członkowskich Rady
Europy (właśnie na szczeblu lokalnym prawo to może być realizowane w sposób
najbardziej bezpośredni),
 istnienie społeczności lokalnych wyposażonych w rzeczywiste uprawnienia stwarza
warunki do skutecznego zarządzania i zarazem w bezpośredniej bliskości obywatela,

obrona i ugruntowanie samorządu terytorialnego w poszczególnych krajach Europy
przyczynią się w poważnym stopniu do budowy Europy opartej na zasadach demokracji i
decentralizacji władzy,

budowa takiej Europy jest możliwa przy istnieniu społeczności lokalnych,
wyposażonych
w organy decyzyjne ukonstytuowane w sposób demokratyczny i korzystające z szerokiej
autonomii, jeśli chodzi o kompetencje, formy wykonywania uprawnień oraz środki
niezbędne do realizacji zadań.
Kolejne artykuły Karty rozwijają powyższe założenia i czynią z nich podstawową
myśl przewodnią Karty. Gmina ma być oparta na prawach podmiotowych jednostek
zamieszkujących na jej terenie. Ma ona wcielać w życie w szczególności prawo jednostek do
zrzeszania się i udziału w wykonywaniu władzy lokalnej 11. Karta zawiera ogólne zasady
dotyczące samorządu lokalnego, wspólne dla demokratycznych państw Europy, a to ze
9
E.Ura, Ed.Ura, op.cit., s. 73
Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu 15 października 1985 r. weszła w życie w
stosunku do Polski 1 marca 1994 r., Dz.U. z 1994, Nr 124, poz. 607. Należy zaznaczyć , że w trakcie procesu
ratyfikacji nieprawidłowo przetłumaczono tytuł Karty, który powinien brzmieć Europejska Karta Samorządu
Lokalnego. Karta nie obejmuje bowiem samorządu regionalnego, dla którego w ramach Rady Europy
wypracowano osobną kartę – Europejską Kartę Samorządu Regionalnego, H.Izdebski, Samorząd terytorialny.
Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s.69.
11
J.Filipek, Ewolucja koncepcji prawnej gminy w Europie Środkowej, (w:) Gospodarka, Administracja,
Samorząd, pod redakcją Henryka Olszewskiego i Bożeny Popowskiej, Poznań 1997, s. 155.
10
7
względu na różne tradycje i rozwiązania narodowe oznacza konieczność czasem bardzo
ogólnej redakcji jej postanowień, zwłaszcza dotyczących materii organizacyjnej12.
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego to akt prawa międzynarodowego
powszechnie obowiązującego, co organom stanowiącym samorządu terytorialnego daje
możliwość występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o ewentualne
stwierdzenie niezgodności z Konstytucją lub EKST określonych ustaw 13. Każde państwo
może stać się jej stroną, ale możliwość ta jest uzależniona od spełnienia warunku jakim jest
członkostwo w Radzie Europy. Państwo – strona Karty ma możliwość wyłączenia jej
stosowania w stosunku do określonych wspólnot lokalnych, regionalnych lub na określonym
terytorium. Wynika to z art. 13 i art. 16 Karty14.
Kontynuując analizę organizacji prawnej gminy należy zwrócić uwagę na zakres jej
działania, do którego należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie
zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Gmina wykonuje zadania własne i zadania
zlecone. Jednocześnie zadania własne dzielą się na zadania o charakterze obowiązkowym i
pozostałe. Obowiązkowe zadania własne to takie, które gmina musi wykonać i tylko w
pewnym zakresie ma swobodę co do formy załatwienia (np. obowiązkowym zadaniem
własnym gminy jest realizacja uprawnienia dziecka w wieku 6 lat do rocznego przygotowania
przedszkolnego – rok zerowy). Natomiast co do pozostałych zadań gmina sama decyduje, czy
je wykona (np. organizacja sieci przedszkoli publicznych na terenie gminy). Zgodnie z art.7
ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych
potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania te obejmują sprawy dotyczące:
1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz
gospodarki wodnej,
2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego,
3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków
komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk
i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energie elektryczną i cieplną
oraz gaz,
4) lokalnego transportu zbiorowego,
5) ochrony zdrowia,
6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych,
12
H.Izdebski, Samorząd terytorialny…, s. 69.
A.Korzeniowska, R.Krawczyk, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, (w:) ABC samorządu
terytorialnego, pod redakcją A.Korzeniowskiej, Bydgoszcz – Łódź 2004, s. 27.
14
T.Szewc, Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego,
niepublikowana praca doktorska Katowice 2004, s. 18.
13
8
7) gminnego budownictwa mieszkaniowego,
8) edukacji publicznej,
9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków
i opieki na zabytkami,
10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
11) targowisk i hal targowych,
12) zieleni gminnej i zadrzewień,
13) cmentarzy gminnych,
14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej
i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu
przeciwpowodziowego,
15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów
administracyjnych,
16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej
i prawnej,
17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej,
18) promocji gminy,
19) współpracy z organizacjami pozarządowymi,
20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.
Przedstawione wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Można je podzielić na pewne
kategorie, a mianowicie zadania z zakresu15:
- infrastruktury technicznej gminy,
- infrastruktury społecznej,
- porządku i bezpieczeństwa publicznego,
- ładu przestrzennego i ekologicznego.
Inny sposób podziału zadań gminy przedstawia tabela nr 1:
tabela nr 1
Kategoria
Cele
Działania
Jakość warunków życia
Zapewnienie podstawowych
świadczeń i bezpieczeństwa
sanitarnego
Produkcja i dystrybucja wody,
odprowadzanie i oczyszczanie
ścieków, zbiórka i utylizacja
śmieci, budowa i utrzymanie
komunalnych sieci ciepłowniczych,
utrzymanie komunikacji publicznej
Opieka socjalna
Zapewnienie dóbr i usług
socjalnych
Zapewnienie mieszkań
komunalnych grupom obywateli o
15
J.Boć, M.Miemiec, op.cit., s. 190.
9
niskich dochodach, organizacja
kształcenia podstawowego i
specjalnego, wsparcie działalności
kulturalnej, inne działania socjalne
Porządek publiczny
Egzekwowanie lokalnych
przepisów i zarządzeń
Zapewnienie bezpieczeństwa
publicznego przez utrzymanie
straży komunalnej, ustalanie
przepisów regulujących kwestie
porządku publicznego i działalność
targowisk, nadzór budownictwa,
planowania przestrzennego i ruchu
ulicznego
Źródło: Poradnik zarządzania usługami komunalnymi, Warszawa 1996, s.38.
Gmina wykonuje również zadania zlecone z zakresu administracji rządowej określone
w art.8 ustawy o samorządzie gminnym. Zadania te pochodzą od innego podmiotu
administracji, jakim jest państwo. Środki na realizację tych zadań zapewnia administracja
rządowa. Gmina może ponadto wykonywać zadania zlecone dobrowolnie, na podstawie
porozumienia z właściwym organem administracji rządowej. W celu wspólnego
wykonywania
zadań
publicznych
gminy
mogą
tworzyć
związki
i
porozumienia
międzygminne oraz stowarzyszenia do obrony wspólnych interesów gmin.
Między zadaniami własnymi gminy a zadaniami zleconymi istnieją zasadnicze
różnice:16
- za wykonanie zadań własnych odpowiedzialność ponosi gmina, za zadania zlecone –
administracja rządowa,
- wykonywanie zadań własnych finansowane jest ze środków gminy, zadań zleconych – ze
środków finansowych administracji rządowej,
- co do zadań własnych obowiązuje klauzula domniemania właściwości, a do zdań
zleconych upoważnienie zawarte w ustawie lub porozumieniu.
Trybunał
Konstytucyjny
wyraził
opinię,
iż
„wszystkie
zadania
samorządu
terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu
potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy
zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych”17.
Zakres działania gmin kształtowany jest w zróżnicowany sposób, bez ich udziału
(zadania przypisywane gminom ustawowo to przeważająca część zadań) i w warunkach, w
których ich zgoda stanowi konieczny warunek przyjęcia określonych zadań i kompetencji.
16
17
E.Ura, Ed.Ura, op.cit. ,s. 151.
Uchwała TK z dnia 27 września 1994 r., sygn. W. 10/93, OTK 1994, cz. II, s. 194.
10
Rozwiązania konstytucyjne, na co zwrócono uwagę w doktrynie, przewidują przenoszenie
zadań publicznych wyłącznie na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, nie można ich
samorządowi odejmować ani cofać18.
Natomiast w celu zapewnienia społeczności gminnej właściwego poziomu świadczeń i
usług samorząd lokalny spełnia funkcję polityczną, administracyjną i zarządczą 19. Funkcja
polityczna to dyrektywy polityki komunalnej. Funkcja administracyjna to egzekwowanie
przepisów prawa i decyzji samorządowych. Z kolei funkcja zarządcza to zapewnienie
rozwoju gospodarczego oraz organizowanie i świadczenie usług.
Gmina jest podmiotem odrębnym od państwa, a osobowość prawna jest konstrukcją
gwarantującą samodzielność. W sferze prawa cywilnego samodzielność gminy jako osoby
prawnej wiąże się z jej uprawnieniami właścicielskimi i innymi prawami majątkowymi, co
wynika z art.165 ust.1 Konstytucji. Natomiast w sferze prawa publicznego zasadę
samodzielności gminy należy wyprowadzić z postanowień stwierdzających, że jednostki
samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność20. Przy czym już od samego początku funkcjonowania samorządu
terytorialnego przyjmowano z jednej strony, iż „samodzielność gminy oznacza, że w
granicach wynikających z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz, że w
tych granicach podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą,
wyrażoną przez jej organy pochodzące z wyboru. A zatem samodzielność ta wynika z granic
określonych przez ustawy, które precyzyjnie ustalają zakres przedmiotowy, w którym
samodzielność ta obowiązuje”21. W szczególności zaś wskazywano, iż osobowość prawna
gminy zobowiązuje ją do prawnej legitymizacji podejmowanych przez nią działań 22, co
wyrażał najlepiej jeden z wyroków NSA w słowach „Do działalności organów samorządu
terytorialnego w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się zasady „co nie jest
zakazane jest dozwolone”, lecz regułę „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie
przewiduje”23.
18
M.Stahl, Zadania samorządu terytorialnego po reformach, (w:) Administracja publiczna u progu XXI wieku,
komitet redakcyjny Z.Niewiadomski, J.Buczkowski, J.Łukasiewicz, J.Posłuszny, J.Stelmasiak, Przemyśl
2000, s. 513-514.
19
Firma doradcza Booz-Allen & Hamilton na zlecenie Funduszu Współpracy, Poradnik Zarządzania Usługami
Komunalnymi, Warszawa 1996, s. 39.
20
W.Łączkowski, Problemy samorządu terytorialnego w orzecznictwie polskim Trybunału Konstytucyjnego
(w:) Gospodarka…, s. 276.
21
Teza druga wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 4 lutego 1999 r., sygn.II SA/Wr 1302/97, OSS 2000 Nr 3,
poz. 77.
22
J.Korczak, Ewolucja gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego w latach 1990-2005, (w:)
Samorząd terytorialny III Rzeczypospolitej Polskiej, pod redakcją J.Korczaka, Wrocław 2005, s. 54.
23
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 1997 r. sygn. III SA 534/96, Monitor Podatkowy 1997 Nr 12,
poz. 374.
11
Zasada samodzielności gminy odnosi się również do jej samodzielności finansowej
jako wartości chronionej i gwarantowanej konstytucyjnie 24. Dochodami jednostki samorządu
terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu
państwa, a ich źródła są gwarantowane ustawowo, o czym mówi art.167 ust.2 i 3
Konstytucji25. Jej samodzielna gospodarka finansowa jest prowadzona na podstawie budżetu
gminy. Mieniem gminy jest własność oraz inne prawa majątkowe należące do gminy, a także
mienie gminnych osób prawnych.
Istotną determinantą samodzielności gminy jest zakres swobody gminy w tworzeniu
własnego ustroju, czyli w tworzeniu struktury organizacyjnej gminy, tworzeniu własnych
organów i kształtowaniu ich obsady personalnej. Kwestie nieuregulowane ustawowo, w
sposób wyczerpujący ze sfery ustrojowej gmina może regulować w drodze statutu26.
Mianem statutów w teorii określa się akty prawne, w których zawarte jest prawo
autonomiczne, czyli przepisy powszechnie obowiązujące, wydawane we własnym imieniu
przez korporację terytorialną. Przepisy te mają moc obowiązującą tylko w stosunku do
członków danej gminy. Statut zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze
gminy27. Kształtuje on wewnętrzny ustrój gminy oraz sytuację każdego, kto znajdzie się w
sytuacji przewidzianej przez zawartą w nim normę prawną, np. przepisy określające zasady
korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej czy określające zasady
tworzenia jednostek pomocniczych28. Uznanie statutu gminy za akt normatywny,
powszechnie obowiązujący ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia nadzoru i kontroli
nad działalnością gminną. Zgodnie z art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym organ
nadzoru bada zgodność uchwał organów gminy z prawem, czyli z przepisami normatywnymi
powszechnie obowiązującymi. Kompetencje samorządu terytorialnego do stanowienia o
własnym ustroju muszą być rozpatrywane z uwzględnieniem regulacji ustawowych 29.
Organy administracji samorządowej są ważną częścią składową administracji
publicznej. Mówiąc o organach należy zwrócić uwagę na to, iż organ administracji
państwowej to człowiek lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego:
- znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa,
- powołany wyłącznie lub głównie w celu realizacji norm prawa administracyjnego,
24
W.Łączkowski, op.cit, s. 278.
A.Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie NSA, Warszawa 2002, s. 85.
26
A.Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy, Warszawa 2002, s. 85.
27
Tamże, s. 85-86.
28
A.Kisielewicz, op.cit., s. 8.
29
Tamże, s. 9.
25
12
- działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji30.
Z
kolei
Jan
Szreniawski,
podstawowe
elementy
składowe
umożliwiające
zdefiniowanie organu administracji i wyodrębnienie go spośród innych jednostek
organizacyjnych w państwie określa jako31:
- wyodrębnienie organizacyjne w ramach aparatu państwowego,
- działanie w imieniu i na rachunek państwa,
- upoważnienie do posługiwania się środkami władczymi,
- działanie w ramach opartych na prawie kompetencji.
Poszczególne wyróżnienia rodzajów organów mogą służyć różnym celom.
Wyróżnienie podstawowe będące skutkiem podziału całości administracji publicznej daje
kategorie32:
- organów administracji publicznej,
- organów administracji rządowej,
- organów administracji samorządu terytorialnego,
- organów administracji samorządu zawodowego.
Można również wskazać na inny podział organów administracji w zależności od
przyjętego kryterium klasyfikacyjnego ze względu na 33:
1) charakter wykonywanych zadań – organy administracji publicznej dzieli się na organy
administracji rządowej (np. wojewoda) i organy administracji samorządowej,
2) sposób powoływania – wyróżnić można organy powoływane w drodze nominacji i w
drodze wyboru,
3) skład osobowy – dzieli się organy na jednoosobowe (np. Prezes Rady Ministrów,
wójt) i kolegialne (np. Rada Ministrów, rada gminy),
4) sposób podporządkowania – wyróżnić można organy zdecentralizowane (np.
samorząd terytorialny) i organy podległe hierarchicznie (np. wojewoda).
Z uwzględnieniem reformy ustrojowej państwa, organy administracji dzielą się na34:

naczelne organy administracji rządowej,

centralne organy administracji rządowej,

organy administracji rządowej w województwie,

samorząd terytorialny (województwa, powiatowy, gminny).
30
J.Boć, T.Kuta, Prawo administracyjne, Warszawa 1984, s. 57.
J.Szreniawski, Prawo..., s.56.
32
J.Boć, Struktury, (w:) Administracja publiczna A.Błaś, J.Boć, J.Jeżewski, pod redakcją J.Bocia, Kolonia
Limited 2003, s. 158.
33
E.Ura, E.Ura, op.cit., s.114.
34
Tamże, s.114
31
13
Konstytucja w art. 169 ust. 1 wskazuje na dwie kategorie organów gminy – organy
stanowiące i organy wykonawcze, za pośrednictwem których gmina wykonuje swoje zadania.
Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że organem stanowiącym i kontrolnym w gminie
jest rada gminy, natomiast organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent).
Jako zasadę ustawodawca przyjął, iż mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w
głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów tej
jednostki. Odpowiednie przepisy są zawarte w rozdziałach zatytułowanym „władze gminy” 35.
W ten sposób ustanowione zostały dwa sposoby podejmowania decyzji:
1) poprzez wybory i referendum – jako forma demokracji bezpośredniej,
2) za pośrednictwem organów gminy – jako forma demokracji pośredniej36.
Z kolei art.170 ustawy zasadniczej formułuje generalne prawo członków wspólnoty
samorządowej do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty,
w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu
terytorialnego. W myśl art.11 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy
podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub
za pośrednictwem organów gminy. Referendum gminne jest najwyższą władzą stanowiącą w
gminie i stanowi sposób rozstrzygnięcia w drodze głosowania powszechnego o istotnych
sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej. Referendum ma charakter rozstrzygający,
nie zaś opiniodawczy. Regulacje dotyczące referendum zostały zamieszczone w rozdziale
trzecim ustawy o samorządzie gminnym, który mówi o władzach gminy oraz w ustawie z dnia
15 września 2000 r. o referendum lokalnym 37. Jednakże, tak naprawdę władzą są mieszkańcy
gminy wypowiadający się w drodze referendum, a referendum jest tylko sposobem ich
wypowiedzenia się38. Jest ono jedną z form demokracji bezpośredniej, do której obok
referendum lokalnego zalicza się wybory do władz samorządowych, zebrania wiejskie w
sołectwie, ogólne zebrania mieszkańców w osiedlu czy konsultacje społeczne.
W referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej
jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu
stanowiącego tej jednostki. Przedmiotem referendum gminnego może być również
samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i
kompetencji organów gminy. Obok referendum gminnego, ze względu na rodzaj wspólnoty
samorządowej, której spraw referendum dotyczy, wyodrębnić można referendum powiatowe
35
A.Korzeniowska, Struktura samorządu terytorialnego w Polsce, (w:) ABC samorządu …, s. 38.
E.Ura, Ed.Ura, op.cit, s. 151.
37
Dz.U. Nr 88, poz. 985 z późn.zm.
38
A.Kisielewicz, op.cit., s. 12.
36
14
w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz referendum
wojewódzkie w rozumieniu ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim.
Uruchomienie procedury prowadzącej do przeprowadzenia referendum lokalnego wymaga
inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub wniosku co
najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu, 5%
uprawnionych do głosowania mieszkańców województwa (a więc stale zamieszkujących na
obszarze danej jednostki i posiadających czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej
jednostki), przy czym referendum lokalne w sprawie odwołania organu stanowiącego
jednostki samorządu terytorialnego przed upływem kadencji przeprowadza się wyłącznie na
wniosek mieszkańców39. Referendum lokalne jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co
najmniej 30% uprawnionych do głosowania. Wynik tego referendum jest rozstrzygający,
jeżeli za jednym z rozwiązań w sprawie poddanej pod referendum oddano więcej niż połowę
ważnych głosów, gdy zaś chodzi o referendum gminne w sprawie samoopodatkowania się
mieszkańców na cele publiczne wynik jest rozstrzygający, gdy za samoopodatkowaniem
oddano 2/3 ważnych głosów.
Wprawdzie, jak wyżej wskazano, członkowie wspólnot samorządowych mogą
decydować o sprawach dotyczących tych wspólnot w formach demokracji bezpośredniej, to
jednak współcześnie nie są to podstawowe formy podejmowania rozstrzygnięć w systemie
samorządu terytorialnego. Obecnie regułą jest wykonywanie władzy w systemie demokracji
pośredniej40.
Co do zasady ta sama sprawa może być rozstrzygnięta albo w drodze referendum, albo
przez uchwałę organu rady gminy. Istnieją jednak cztery wyjątki:
1) powołanie rady oraz zmiana jej składu przez uzupełnienie, które mogą być
przeprowadzone jedynie w drodze wyborów powszechnych,
2) odwołanie rady przed upływem kadencji, które może być przeprowadzone jedynie
w drodze referendum podejmowanego z inicjatywy mieszkańców,
3) odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przed upływem kadencji, które
może być przeprowadzone jedynie w drodze referendum podejmowanego bądź z
inicjatywy mieszkańców, bądź z inicjatywy rady gminy,
4) podjęcie decyzji o samoopodatkowaniu się mieszkańców na cele publiczne
mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy, w której to sprawie
rozstrzyga się wyłącznie w drodze referendum41.
39
B.Jaworska-Dębska, Struktura organizacyjna samorządu terytorialnego, (w:) Prawo …, s.308.
Tamże, s.312.
41
A.Korzeniowska, Struktura…, s. 38.
40
15
W strukturze samorządu terytorialnego w obrębie gminy eksponowaną pozycję
zajmuje rada gminy, i to z tej racji, że stanowi reprezentację mieszkańców gminy. Rada,
której siedzibą jest miasto, nosi nazwę rady miejskiej. Mimo innej nazwy stosuje się tu
przepisy o radzie gminy42.
Organem uchwałodawczym, stanowiącym przepisy gminne jest rada gminy.
Powszechnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego (przepisy gminne) mogą być
stanowione na podstawie upoważnień ustawowych lub samej ustawy o samorządzie
gminnym. Uchybienie powyższej zasadzie powoduje nieważność podjętej uchwały43.
Ustawa o samorządzie gminnym w art.18 ust.2 określa zakres spraw, które należą do
wyłącznej właściwości rady gminy. Są nimi:
1) uchwalanie statutu gminy,
2) ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz
przyjmowanie sprawozdań z jego działalności,
3) powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy oraz sekretarza gminy – na wniosek
wójta,
4) uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz
podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium z tego
tytułu,
5) uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
6) uchwalanie programów gospodarczych,
7) ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im
składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych
na realizację zadań przez te jednostki,
8) podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w
odrębnych ustawach,
9) podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres
zwykłego zarządu,
10) określenie wysokości sumy, do której wójt może samodzielnie zaciągać zobowiązania,
11) podejmowanie uchwał w sprawie przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej na
podstawie porozumienia z organami tej administracji oraz zadań z zakresu
42
43
Z.Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, s. 103.
E.J.Nowacka, Samorząd terytorialny w ustroju państwowym, Warszawa 2003, s. 91.
16
właściwości powiatu oraz z zakresu właściwości województwa na podstawie
porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego,
12) podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz
wydzielenia na ten cel majątku,
13) podejmowanie uchwał w sprawach współpracy ze społecznościami lokalnymi i
regionalnymi innych państw oraz przystępowanie do międzynarodowych zrzeszeń
społeczności lokalnych i regionalnych,
14) podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazwy ulic i placów publicznych
oraz wznoszenia pomników,
15) nadawanie honorowego obywatelstwa gminy,
16) podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i
studentów,
17) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.
Rada gminy zajmuje w strukturze organów gminy pozycję dominującą jako organ
stanowiąco-kontrolny. Rozstrzyga o tym zakres i ranga spraw należących do wyłącznej
właściwości rady, a także wzajemne relacje pomiędzy radą a organem wykonawczym –
wójtem gminy. Wyłączna właściwość rady oznacza, że nie może ona delegować swoich
uprawnień na organ wykonawczy. Uprawnienia kontrolne rady gminy realizowane są przy
udziale komisji rewizyjnej44. Kontroli rady gminy podlega działalność wójta, gminnych
jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy na co wskazuje art.18a
ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy, obraduje na sesjach, zwoływanych w miarę
potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Podejmowane przez radę uchwały podlegają
ocenie organów nadzoru, tj. wojewody, a w zakresie spraw finansowych – regionalnej izbie
obrachunkowej. Nadzór nad działalnością gminy sprawowany jest na podstawie kryterium
zgodności z prawem. Rada gminy jest organem działającym w systemie kadencyjnym, jej
kadencja trwa 4 lata, licząc od dnia wyborów. Liczebność tego organu pozostaje w związku z
liczbą mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Rady gmin liczą od 15
radnych (w gminach do 20 000 mieszkańców) do nie więcej niż 45 radnych. Ze swojego
grona wybierają przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących rady gminy. Do
przewodniczącego należy wyłącznie organizowanie pracy rady i prowadzenie jej obrad.
Organizacja wewnętrzna rady gminy jest kształtowana przez nią w statucie gminy. Organ ten
ma swobodę powoływania komisji stałych i doraźnych do określonych zadań ze swojego
grona. Jedynie utworzenie komisji rewizyjnej jest prawnym obowiązkiem rady. Funkcje
44
W.Borczyk, Organizacja i funkcjonowanie urzędu, Warszawa 2003, s. 14.
17
kontrolne tej komisji przesadzają o pewnych ograniczeniach co do jej składu. W jej skład nie
mogą wchodzić członkowie organów wykonawczych, osoby piastujące funkcje wójta,
burmistrza,
prezydenta
ani
osoby
piastujące
funkcje
przewodniczącego
i
wiceprzewodniczącego organu stanowiąco-kotrolnego samorządu terytorialnego. Komisje są
organami wewnętrznymi rady gminy i podlegają jej, przedkładają jej plan pracy oraz
sprawozdania ze swej działalności.
Funkcje wykonawczo-zarządzajace w zakresie realizacji uchwał rady oraz zadań
gminy określonych ustawami sprawuje jednoosobowo wójt. Jest on organem wykonawczym
gminy.
Nowy
status
prawny
organu
wykonawczego,
pochodzącego
z
wyborów
bezpośrednich, jest efektem zmian ustrojowych, mających na celu wzmocnienie pozycji tego
organu, z jednoznacznym określeniem jego kompetencji i odpowiedzialności 45. Zasady i tryb
bezpośredniego wyboru wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zostały określone w ustawie z
dnia 20 czerwca 2002 r., która w istotnym stopniu znowelizowała ustawę o samorządzie
gminnym, a także wiele innych ustaw. Pierwsze bezpośrednie wybory wójtów ( burmistrzów,
prezydentów miast) przeprowadzono w dniu 27 października 2002 r., łącznie do organów
stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w związku z zakończeniem kadencji tych
organów wybranych w dniu 11 października 1998 r.
Objęcie obowiązków przez wójta następuje z chwilą złożenia wobec rady gminy
ślubowania w brzmieniu ustawowo określonym. W drodze zarządzenia wójt powołuje oraz
odwołuje swojego zastępcę lub zastępców określając ich liczbę zgodnie z ustawowymi
ograniczeniami. Ustawa gminna przewiduje, że liczba zastępców wójta nie może być większa
niż: 1) jeden w gminach do 20 000 mieszkańców, 2) dwóch w gminach do 100 000
mieszkańców, 3) trzech w gminach do 200 000 mieszkańców, 4) czterech w gminach powyżej
200 000 mieszkańców. Wójt i jego zastępcy nie mogą pełnić równocześnie tych funkcji w
innej gminie, być członkiem w organach samorządy terytorialnego w gminie, w której jest
wójtem lub zastępcą, łączyć tej funkcji z zatrudnieniem w administracji rządowej ani z
mandatem posła lub senatora. Wójt i jego zastępcy nie mogą też podejmować dodatkowych
zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania
mandatu. Ciąży na nich również obowiązek składania oświadczeń majątkowych w zakresie
przewidzianym dla radnych. Ich małżonkowie nie mogą być członkami władz zarządzających
lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych
osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby.
45
Jak wyżej.
18
Zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym wójt wykonuje uchwały rady gminy
i zadania gminy określone przepisami prawa. Do jego zadań należy w szczególności:
1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,
2) określanie sposobu wykonywania uchwał,
3) gospodarowanie mieniem komunalnym,
4) wykonywanie budżetu,
5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.
W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Jego
kompetencje nie mogą być przejęte przez radę. Wójt może powierzyć prowadzenie
określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Decyzja wójta
w tym zakresie powierzenia prowadzenia określonych spraw swojemu zastępcy (lub
zastępcom, których liczbę określa ustawa) nie wymaga akceptacji rady gminy. Wójt
samodzielnie decyduje, jakie zadania powierzyć swojemu zastępcy, w ramach przepisów o
samorządzie gminnym. Zastępca wójta nie jest organem, nie ma określonych ustawowo
kompetencji i może jedynie prowadzić określone sprawy w imieniu wójta. W gminie organem
takim jest wójt i nie jest możliwe przekazanie funkcji organu, którą pełni innej osobie, w tym
swojemu zastępcy. Funkcja wójta jest bowiem przypisana tej osobie mocą samej ustawy i nie
podlega przekazaniu na podstawie np. upoważnienia, pełnomocnictwa. Wygaśnięcie mandatu
wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy. Natomiast
powołanie i odwołanie sekretarza gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy, która
w tej sprawie podejmuje uchwałę na wniosek wójta. Rada gminy wykonuje te kompetencje w
ramach zadań publicznych, należących do niej jako organu stanowiącego i kontrolnego
gminy. Powołanie to stanowi, według art.2 pkt.3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o
pracownikach samorządowych46, źródło stosunku pracy, jest więc powołaniem w rozumieniu
art. 68 § 1 Kodeksu pracy. W razie powołania przez radę gminy sekretarza (skarbnika) gminy
nie ma zastosowania przepis art. 4 pkt.2a ustawy o pracownikach samorządowych w zakresie,
w jakim daje pracodawcy samorządowemu podstawę prawną do dokonywania czynności
nawiązania i rozwiązania stosunku pracy47. Tak też wskazał Najwyższy Sąd Administracyjny
w wyroku z 3 grudnia 2003 r. stwierdzając, że uchwała rady gminy o powołanie na
stanowisko sekretarza gminy jest źródłem stosunku pracy z powołania48.
46
Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn.zm.
R.Sadlik, Powołanie sekretarza, „Serwis Administracyjno-Samorządowy” 2004, Nr 10, s. 31.
48
Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2003 r., II S.A. 778/03 Pr.Pracy 2004/4/35.
47
19
Wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji następuje wskutek 49: 1) odmowy
ślubowania, 2) pisemnego zrzeczenia się mandatu, 3) utraty prawa wybieralności lub braku
tego prawa w dniu wyborów, 4) naruszenia ustawowych zakazów łączenia funkcji wójta z
wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej określonych w odrębnych
przepisach, 5) prawomocnego skazującego wyroku sądu, orzeczonego za przestępstwo
umyślne, 6) orzeczenia trwałej niezdolności do pracy w rybie określonym w przepisach o
emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, 7) śmierci, 8) odwołania w
drodze referendum (z powodu nie udzielenia wójtowi absolutorium lub z innej przyczyny),
9) odwołania wójta przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody, jeżeli wójt
dopuszcza się powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw, 10) zmian w podziale
terytorialnym, o którym mowa w art. 197 ust.1 pkt.4 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad
powiatów i sejmików województw. W przypadku wygaśnięcia mandatu wójta przed upływem
kadencji przeprowadza się wybory przedterminowe, chyba że data tych wyborów miałaby
przypaść
w
okresie
6
miesięcy
przed
zakończeniem
kadencji
wójta.
Potrzeba
zagwarantowania ciągłości władzy wykonawczej przesądza o tym, że po upływie kadencji
wójta pełni on swoją funkcję do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego wójta.
Podobnie czyni zastępca wójta, który pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków
przez nowo wybranego zastępcę wójta.
Ponieważ gmina wykonuje zadania publiczne w zakresie spraw o znaczeniu lokalnym,
polegające na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli ogółu mieszkańców
pozwala to jej na przekazywanie swoich uprawnień jednostkom pomocniczym, osiedlom,
dzielnicom i sołectwom50. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada
gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Ustawa
samorządowa pozostawia radzie gminy sprecyzowanie spraw ustrojowych każdej jednostki
podziału gminy z osobna, a w szczególności zakresu zadań jej organów uchwałodawczych i
wykonawczych przekazanych przez gminę. Sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy jako
wspólnoty terytorialnej. Rada nie może jednak według uznania kształtować struktury organów
jednostek pomocniczych, gdyż ustawa samorządowa określa organy, tryb ich powoływania
oraz gospodarkę finansową sołectwa. Jednostki pomocnicze nie maja osobowości prawnej.
Rada gminy w statucie określa, w jakim stopniu może zarządzać mieniem komunalnym51.
49
B.Jaworska-Dębska, op.cit., s.328.
W.Nowacka, Struktura samorządu terytorialnego w Polsce, (w:) Administracja i polityka pod redakcją
A.Ferensa i I.Macek, Wrocław 1999, s. 196.
51
Jak wyżej.
50
20
Po przedstawieniu w zarysie – gdyż zakres tematu znacznie przekracza możliwości
całościowego ujęcia w tej pracy – zagadnień związanych z organizacją prawną gminy przejdę
do charakteryzacji aparatu pomocniczego jej organów, czyli urzędu gminy. Jednakże zanim
to nastąpi konieczne jest przedstawienie ogólnego pojęcia urzędu oraz jego rodzajów.
2. Urząd gminy
2.1. Pojęcie i rodzaje urzędów
Pojęcie urzędu występuje w trzech znaczeniach. Jest rozumiane jako52:
1) zorganizowany zespół osób, których zadaniem jest działanie na rzecz organu
administracyjnego w celu umożliwienia mu wykonywania jego funkcji (np. urząd
gminy, ministerstwo, rektorat, urząd wojewódzki, stacja sanitarno-epidemiologiczna),
2) szczególna nazwa organu administracyjnego, np. urząd celny, urząd morski, urząd
skarbowy czy urząd gminy. Jest to jednakże nazwa umowna, ponieważ organ
administracji występuje tu jednoosobowo i nie może być utożsamiany z całym
urzędem. Jest nim kierownik urzędu, który przybiera różne nazwy. Może to być
naczelnik Urzędu Skarbowego, burmistrz miasta, wójt gminy,
3) wyodrębniony zespół kompetencji, czyli praw i obowiązków związanych z
określonym organem administracji publicznej. Mówimy tu o urzędzie ministra,
urzędzie wojewody, urzędzie rektora itp. To pojęcie urzędu jest równoznaczne z
pojęciem stanowiska np. stanowisko dyrektora, dziekana. Utworzenie urzędu oznacza
wprowadzenie do struktury organizacyjnej administracji publicznej nowej jednostki
organizacyjnej i nie jest tożsame z powołaniem organu, które oznacza obsadzenie
urzędu. W omawianym znaczeniu, urzędy tworzone są w drodze aktów normatywnych
rangi ustawy, ale również aktów niższego rzędu, zwłaszcza gdy chodzi o urzędy
centralnych organów administracji państwowej. Natomiast obsadzane są w drodze
decyzji zwierzchniego organu administracji, w drodze aktu organu władzy czy w
drodze wyborów.
Urząd w znaczeniu pierwszym jest aparatem pomocniczym dla organu administracji.
Sam nie jest organem, ponieważ nie posiada żadnych kompetencji. Jednym z
konstytutywnych elementów pojęcia organu administracji publicznej są właśnie jego
52
J.Boć, Struktury, s. 173.
21
kompetencje. Stąd też stosunki między pracownikami urzędu a organem nie są stosunkami
między
organami
administracji
publicznej.
Pracownicy
urzędu
wydający
decyzje
administracyjne lub podejmujący inne czynności leżące w sferze uprawnień i obowiązków
organu realizują kompetencje organu, a nie własne53.
Podział zadań (czynności) i zakres obowiązków poszczególnych komórek
organizacyjnych i pracowników urzędu ustalony jest przez organ w formie statutów,
regulaminów organizacyjnych, zarządzeń organizacyjnych. W rezultacie wszystkie komórki
organizacyjne i pracownicy urzędu podejmują działania wyłącznie z upoważnienia organu, w
jego imieniu i na jego odpowiedzialność. W sferze stosunków zewnętrznych decyzja
pracownika urzędu uważana jest za decyzję organu54.
Każdy urząd wykonuje trzy podstawowe funkcje:
1) załatwianie spraw objętych rzeczowym zakresem działania urzędu (funkcja
zewnętrzna),
2) funkcja kierownicza (wewnętrzna),
3) funkcja pomocnicza (intendenturalna)55.
Pisząc o rodzajach urzędów najwięcej uwagi w literaturze poświęca się ministerstwu,
które jest typowym przykładem urzędu w znaczeniu pierwszym. Urząd gminy, który jest
przedmiotem moich badań, a także starostwo, urząd marszałkowski czy urzędy terenowych
organów administracji rządowej mają status organizacyjny podobny do ministerstwa i innych
urzędów
pojmowanych
jako
zorganizowany
zespół
osób
przydanych
organowi
administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji 56. Ogólne ustalenia
organizacyjne ministerstwa mogą stanowić inspirację dla rozwiązań przyjętych na szczeblu
podstawowym, jakim jest urząd gminy.
Ministerstwo jest urzędem naczelnego, jednoosobowego organu administracji
państwowej, czyli ministra. Zgodnie z ustawą z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie
pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów 57, w skład ministerstwa wchodzą:
53

departamenty powołane do realizacji merytorycznej zadań ministerstwa,

biura powołane do realizacji zadań w zakresie obsługi ministerstwa,

sekretariaty powołane do obsługi ministra oraz komitetów, rad i zespołów,

wydziały jako komórki organizacyjne departamentów i biur.
St.Cieślak, Praktyka organizowania administracji publicznej, Warszawa 2004, s. 19.
Tamże, s. 19-20.
55
E.Knosala, Zarys nauki administracji, Kraków 2005, s. 169.
56
57
Dz.U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929.
54
22
Ustawa określa również obligatoryjnie tworzone w każdym ministerstwie jednostki
organizacyjne. Są to:
1) gabinety polityczne,
2) biura, wydziały lub wyodrębnione stanowiska pracy do spraw:
- prawnych,
- informacji,
- budżetu i finansów,
- kadr, szkolenia i organizacji,
- integracji europejskiej i współpracy z zagranicą,
- informatyki,
- zamówień publicznych,
- administracyjno- gospodarczych,
- obronnych,
- kontroli, skarg i wniosków,
- ochrony informacji niejawnych.
Ministerstwo jest aparatem wykonawczym ministra i składa się z dwóch zasadniczych
elementów58:
1) kierownictwa politycznego w składzie: minister, sekretarz stanu i podsekretarze stanu
oraz wspomagająca ich grupa politycznych doradców,
2) aparatu urzędniczego wykonującego zadania merytoryczne i administracyjnotechniczne w myśl zasady służby cywilnej.
Minister zwykle deleguje komórkom organizacyjnym lub ich pracownikom
podejmowanie decyzji i rozstrzygnięć w zakresie swoich kompetencji. Upoważnieni
urzędnicy wykonują czynności wskazane w pełnomocnictwie na rachunek i odpowiedzialność
ministra. Aparatem urzędniczym ministerstwa kieruje Dyrektor Generalny Ministerstwa
powoływany przez premiera na wniosek Szefa Służby Cywilnej. Odpowiada on przed
ministrem za działalność ministerstwa i wykonywanie przez nie zadań wyznaczonych przez
ministra. Szczegółową strukturę organizacyjną ministerstwa określa statut nadany przez
Prezes Rady Ministrów w formie rozporządzenia. Ministerstwo tworzy, znosi lub przekształca
Rada Ministrów, także w drodze rozporządzenia59.
Po zdefiniowaniu ogólnego pojęcia urzędu, przedstawieniu jego znaczeń oraz
scharakteryzowaniu ministerstwa, które może stanowić modelowe ujęcie organizacyjne dla
58
J.Gąciarz, Organizacja i zasady działania administracji publicznej w Polsce, (w:) Administracja publiczna,
redakcja naukowa J.Hausner, Warszawa 2003, s. 184.
59
23
urzędów szczebla podstawowego, przejdę do pojęcia urzędu gminy, które z punktu widzenia
tematu pracy jest niezwykle istotne.
2.2. Pojęcie urzędu gminy
Urząd gminy jest jednostką organizacyjną składającą się ze zorganizowanego zespołu
osób, który stanowi aparat pomocniczy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w
wykonywaniu jego funkcji, czyli realizacji zadań w zakresie administracji publicznej. Można
go określić jako zespół środków materialnych i osobowych służących do wykonywania
kompetencji i zadań organów60. Ustawa o samorządzie gminnym w art. 33 wyodrębnia urząd
gminy jako obligatoryjną formę organizacyjną, która ma służyć pomocą wójtowi
(burmistrzowi, prezydentowi miasta). Nie jest jednak wykluczone, by ów urząd służył
pomocą również radzie, gdyż ustawa nie przewiduje wyodrębnienia osobnego biura rady61.
Kierownikiem urzędu gminy jest wójt. W uprawnieniach kierowniczych wójta wobec
urzędu gminy mieści się prawo ustalenia organizacji i zasad funkcjonowania urzędu w
regulaminie organizacyjnym nadanym przez wójta w drodze zarządzenia. Ponadto wójt
(burmistrz, prezydent) jako kierownik urzędu gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika
służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz do kierowników gminnych jednostek
organizacyjnych62.
Urząd gminy będąc aparatem pomocniczym wójta (burmistrza, prezydenta) realizuje
swoje zadania poprzez:
1) wykonywanie zadań gminy określonych przepisami prawa,
2) wykonywanie uchwał rady gminy,
3) wykonywanie zarządzeń wójta,
4) obsługę administracyjną mieszkańców, świadcząc usługi administracyjne 63.
W obrębie urzędu pracują urzędnicy samorządowi o szczególnym statusie
wynikającym z podstawowych przepisów ustrojowych, podlegający bezpośrednio organowi
wykonawczemu, czyli wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Tym urzędnikiem jest
skarbnik jako główny księgowy budżetu powoływany i odwoływany przez organ stanowiący
na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy oraz sekretarz gminy, którego
powołuje się i odwołuje w takim samym trybie jak skarbnika. Są oni zatrudniani w urzędzie w
60
B.Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2003, s. 91.
Z.Leoński, Samorząd …, s.116.
62
B.Jaworska-Dębska, op.cit., s.328.
63
W.Borczyk, Organizacja..., s. 16.
61
24
ramach stosunku pracy na podstawie powołania, a ich wynagrodzenie jest ustalane zgodnie z
przepisami wydawanymi na podstawie ustawy o pracownikach samorządowych 64. Nie do
wszystkich jednak pracowników zatrudnionych przez pracodawców samorządowych stosuje
się przepisy ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z jej art. 1a przepisów ustawy
nie stosuje się, lub stosuje się jedynie posiłkowo, do tych pracowników samorządowych,
których status regulują odrębne przepisy, zatem na przykład do nauczycieli, pracowników
socjalnych, czy strażników gminnych 65.
Przepisy ustawy z dnia 29 września 1986 r. prawo o aktach stanu cywilnego 66
stanowią, iż w ramach urzędu gminy działa urząd stanu cywilnego. Gmina stanowi okręg
urzędu stanu cywilnego. Wojewoda może utworzyć urzędy stanu cywilnego dla kilku gmin
lub kilku urzędów dla jednej gminy (dotyczyć to będzie dużych miast). Kierownikiem urzędu
stanu cywilnego jest z mocy prawa wójt (burmistrz lub prezydent miasta). Rada gminy może
jednak powołać innego kierownika67. Kompetencja wojewody do kształtowania okręgów
stanu cywilnego wynika stąd, iż czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, należące do
kierownika urzędu stanu cywilnego, są czynnościami zleconymi z zakresu administracji
rządowej68.
Urząd gminy jest częścią administracji publicznej obejmującej ludzi, dotyczącej ludzi i
realizowanej
przez
ludzi,
którzy
tworzą
administrację
i
są
adresatami
działań
administracyjnych. Powinien skupiać on urzędników działających w granicach prawa, ale
również kierujących się zasadami logiki, kryterium racjonalności oraz wymogami słuszności,
aby mogli jak najlepiej wykonywać swą służebną rolę. Działających tak, aby można było
mówić, że mamy do czynienia z administracją inteligentną, która jak napisał Jan Boć „winna
zatrudniać ludzi mądrych, impulsywnych w twórczości, stanowczo lepiej znających od innych
sprawy państwa i społeczeństwa, których intelekt nie eliminuje z pola rozwiązań problemów
praktycznych, ludzi obiektywnych, nie mających własnych interesów, nie należących do
żadnego lobby”69.
Istotą działania urzędu jest spełnianie oczekiwań mieszkańców gminy oraz udzielanie
pomocy przy rozwiązywaniu ich różnych problemów korzystając z wiedzy i doświadczenia
64
St. Cieślak, op.cit., s. 117-118.
T.Mordel, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, (w:) ABC samorządu…, s. 233.
66
67
B.Dolnicki, Samorząd … , s. 92.
68
Z.Leoński, Samorząd …, s. 116.
69
J.Boć, Administracja publiczna jako organizacja inteligentna, (w:) Administracja….., s. 360.
65
25
kadry urzędniczej, która powinna być przyjazna dla każdego obywatela w granicach
obowiązującego prawa70. Realizacja tego celu powinna odbywać się w oparciu o:
1) umacnianie roli urzędu jako instytucji pełniącej służbę publiczną,
2) załatwianie spraw w terminach i trybach określonych w przepisach prawa i
obowiązujących procedurach ,
3) doskonalenie warunków organizacyjnych i technicznych,
4) zapewnienie sprawnego przepływu informacji wewnątrz organizacji i w kontaktach z
otoczeniem,
5) uzupełnienie i doskonalenie kwalifikacji oraz umiejętności pracowników,
6) stałe uwzględnianie w pracy urzędu oczekiwań i wniosków mieszkańców71.
Rozdział II
Organizacja urzędu gminy
70
71
Ksiega Jakości Urzędu Miasta Lubań, dokument niepublikowany Lubań 2005, s. 9.
Jak wyżej.
26
1. Elementy struktury organizacyjnej
1.1.
Zagadnienia ogólne
Pojęcie organizacja wywodzi się od łacińskiego słowa organum oraz greckiego
organion. Oznacza ono narzędzie, narząd jako wyspecjalizowaną pod względem funkcji i
dostosowania do potrzeb całości część72. Wskazują na złożoność określonej całości i
współpracę poszczególnych elementów całości. Teoria organizacji zajmuje się organizacją
wszelkiego rodzaju pracy. Jedną z dziedzin tej działalności jest praca personelu administracji,
stąd wniosek, że teoria organizacji zajmuje się również administracją
73
. Nauka o
administrowaniu i teoria organizacji, to dwie dziedziny wiedzy, które należą do nauk
ergologicznych, czyli dotyczących organizacji ludzkich działań. Do nich należy również
prakseologia, w której zakres zainteresowań wchodzi wszelka ludzka działalność
rozpatrywana pod kątem sprawności. Różnica między powyższymi naukami polega na
niejednakowym
stopniu
uszczegółowienia.
Najbardziej
abstrakcyjna
i
ogólna jest
prakseologia. Niższy stopień uogólnienia cechuje teorię organizacji, której zainteresowania
obejmują wyłącznie pracę wszelkich instytucji powołanych do społecznie użytecznej
działalności. Poza granicami obszaru badawczego teorii organizacji pozostaje ta sfera ludzkiej
aktywności, której nie zaliczamy do pracy. Z kolei nauka o administrowaniu nie zajmuje się
wszelkimi instytucjami powołanymi do wykonywania społecznie użytecznej pracy, a tylko
tymi, które zaliczamy do administracji. Reasumując: wszystko, czym się interesuje
prakseologia, ma znaczenie dla teorii organizacji; wszystko, czym się interesuje teoria
organizacji, ma znaczenie dla nauki o administrowaniu74.
Termin organizacja jest terminem wieloznacznym. Polska prakseologiczna teoria
organizacji i zarządzania wyróżnia znaczenie czynnościowe (czyli organizowanie) oraz dwa
znaczenia rezultatowe: rzeczowe (organizacja jako rzecz zorganizowana, w szczególności
złożona z ludzi, wspólnych celów i zasobów, czyli instytucja) oraz atrybutowe (organizacja
jako atrybut, cecha rzeczy, ale i procesu, polegająca na tym, że składniki rzeczy lub procesu
współprzyczyniają się do powodzenia całości) 75. Organizowanie jest procesem złożonym i
72
J.Zieleniewski, Organizacja zespołów ludzkich. Wstęp do teorii organizacji i kierowania, Warszawa 1976,
s. 35.
73
S.Kowalewski, Nauka o administrowaniu, Warszawa 1982, s.15.
74
Tamże, s. 15-16
75
J.Supernat, Management. Tezaurus kierownictwa, Kolonia Limited 2000, s. 366.
27
wieloetapowym, w którym najczęściej wyróżnia się pięć etapów 76: 1) ustalenie celu całej
pracy, 2) podział pracy, 3) łączenie pracy, 4) koordynację, 5) sprawdzanie skuteczności.
Organizowanie to decydowanie o tym, w jaki sposób możliwie najlepiej pogrupować
działania i zasoby organizacji. Przy konstruowaniu organizacji można wykorzystać sześć
podstawowych działań konstrukcyjnych, czyli: 1) projektowanie stanowisk pracy, 2)
grupowanie stanowisk pracy, 3) ustalenie hierarchicznej zależności (stosunków służbowej
podległości)
pomiędzy
poszczególnymi
stanowiskami,
4)
rozdzielenie
uprawnień
decyzyjnych pomiędzy poszczególne stanowiska, 5) koordynację czynności pomiędzy
stanowiskami, 6) zróżnicowanie stanowisk pracy. Zestaw elementów konstrukcyjnych, które
mogą być użyte do ukształtowania organizacji i wynik ich wykorzystania w postaci
konkretnego układu elementów organizacji i ich wzajemnych powiązań tworzy strukturę
organizacyjną77.
Każda większa jednostka organizacyjna ulega wewnętrznemu zróżnicowaniu. Chodzi
jednak o to, by zróżnicowanie oprzeć na takich podstawach, które by ułatwiły
funkcjonowanie tych jednostek. Z punktu widzenia zasad racjonalnej organizacji pracy
zwykło się zazwyczaj dzielić wewnętrzne struktury organizacyjne na jednostki liniowe i
jednostki sztabowe78. Podział ten, oparty na wzorach wojskowych zakłada, że komórki
liniowe to podstawowe jednostki, uczestniczące bezpośrednio w realizacji celu głównego
instytucji. W aparacie administracji publicznej będą to najniższe ogniwa wprowadzające w
życie zadania administracji. Natomiast komórki sztabowe to komórki spełniające funkcje
usługowe w stosunku do komórek liniowych. Choć bezpośrednio nie realizują celów
instytucji, niemniej spełniają bardzo ważną rolę, bo przez doradztwo pomagają dowództwu
liniowemu (kierownictwu instytucji) w realizacji jego zadań79.
W administracji publicznej również spotykamy się z realizacją idei organizacji opartej
na założeniach „sztab-linia”, choć jednostki te nie noszą takich nazw. Funkcje sztabowe
spełniać bowiem mogą różne jednostki doradcze w administracji centralnej lub terenowej 80.
Na przykład ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz
zakresie działania ministrów przewiduje możliwość powoływania wewnętrznych organów
Rady Minisrów – komitetów jako organów typu sztabowego, organów doradczych. Z kolei
76
J.Szreniawski, Prawo…, s. 34
R.W.Griffin , Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa 2000, s. 330.
78
Z.Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2001, s. 61.
79
Tamże, s.62
80
Jak wyżej.
77
28
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie 81 tworzy kolegia
przy wojewodzie jako organy doradcze – sztabowe.
Ważną rzeczą przy rozpatrywaniu struktur organizacyjnych jest analiza więzi
łączących poszczególne człony instytucji. Jan Zieleniewski wyróżnił trzy następujące rodzaje
więzi82:
1) więź służbową – polega ona na jednostronnej zależności podwładnego od
przełożonego.
Jej
najistotniejszą
cechą
jest
uprawnienie
przełożonego
do
decydowania, co podwładny ma robić w czasie pracy, i do określenia zadań, które
podwładny powinien wykonać;
2) więź funkcjonalną – więź ta ma z reguły również charakter zależności jednostronnej.
Podmiot funkcjonalnie uzależniający nie decyduje o tym co ma robić podmiot
funkcjonalnie uzależniony. Jego rola polega na pomaganiu lub doradzaniu. Podmiot
uzależniony zachowuje uprawnienie do decyzji, a wraz z nim odpowiedzialność, ma
obowiązek jedynie wysłuchania rady. Przykładem takiej więzi może być stosunek
kierownika jednostki do radcy prawnego, który wskazuje kierownikowi jak ten w
danej sytuacji powinien postąpić i choć wskazówka nie jest dla kierownika wiążąca, to
w praktyce niezastosowanie się do niej obciąża go poważną odpowiedzialnością;
3) więź polegającą na obowiązku wzajemnego informowania się. Przebiega ona po
liniach (ze względu na hierarchię organizacji) pionowych, poziomych oraz skośnych i
zawsze powinna przebiegać po drogach jak najkrótszych. Chodzi tu przede wszystkim
o kontakty informacyjne między pracownikami, na których opiera się zwartość
organizacji.
Analiza tych więzi pozwala na wyjaśnienie różnic między trzema głównymi typami struktur
organizacyjnych, czyli: liniową, funkcjonalną i sztabową.
Strukturę liniową można scharakteryzować jako taką, w której linie i kierunki
zależności funkcjonalnych pokrywają się z liniami zależności służbowych 83. Według J.
Zieleniewskiego w strukturze liniowej może występować kompetentna rada specjalistów,
którą posługują się kierownicy. Jednakże oznacza to, że specjaliści tacy zmuszeni są
ograniczyć się w udzielaniu rad do udzielania ich swoim bezpośrednim służbowym
przełożonym i rady takie mogą być przekazywane w dół tylko za pośrednictwem
przełożonych służbowych84.
81
Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 557.
Jan Zieleniewski, Zasady organizacji pracy w administracji, Warszawa 1972, s. 79 i n.
83
Tamże, s.82.
84
Tamże, s.83.
82
29
Z kolei struktury funkcjonalne można scharakteryzować jako takie, zamiast których
podwładni obok przełożonych służbowych dysponujących, co ma być wykonane, mają także
oddzielnych przełożonych funkcjonalnych, doradzających im bezpośrednio jak mają być
wykonane poszczególne funkcje. Struktury funkcjonalne wiążą się z koncepcją narzucania
wykonawcom sposobów wykonania czynności. Sprzyjają więc koncepcjom centralizacji
decyzji wykonawczych. Więź funkcjonalna oddziela się w tych strukturach od więzi
służbowej i niekiedy zaczyna nad nią dominować85.
Natomiast struktura typu sztabowego charakteryzuje się tym, że organy funkcjonalne
(sztaby) doradzają bezpośrednio zarówno tym organom, którym podlegają służbowo, jak i
służbowo od nich niezależnym, organom funkcjonalnym na niższym szczeblu hierarchii.
Struktura ta różni się od liniowej, przewidującej fachowe organy doradcze tym, że organy
funkcjonalne grupujące fachowców danej specjalności na wyższym szczeblu kierownictwa
zostają powiązane więzią funkcjonalną (lecz nie służbową) nie tylko z równorzędnymi
organami ogólnego kierownictwa, lecz także z organami funkcjonalnymi grupującymi
fachowców tej samej specjalności na niższych szczeblach86.
R.W.Griffin wyróżnia pięć podstawowych form struktury organizacyjnej87. Pierwsza z
nich to struktura funkcjonalna (forma U – od unitary structure, struktura unitarna,
jednolita, spójna albo uniwersalna) oparta na podejściu funkcjonalnym. W organizacji o
strukturze typu U żaden z obszarów funkcjonalnych nie może istnieć bez powiązań z innymi.
Struktura ta jest powszechnie wykorzystywana w organizacjach małych, gdzie jeden dyrektor
naczelny może nadzorować i koordynować całą organizację.
Kolejną formą struktury organizacyjnej jest struktura konglomeratowa (typu H - od
holding). Podejście to jest oparte na grupowaniu stanowisk pracy według wyrobu. Jest ona
wykorzystywana przez organizację składającą się z szeregu nie powiązanych ze sobą
jednostek. Każda jednostka kierowana jest przez dyrektora generalnego odpowiadającego za
jej zyski lub straty, a każdy taki dyrektor działa niezależnie od pozostałych. Podstawową
wadą struktury typu H jest złożoność związana z utrzymywaniem zróżnicowanych i nie
powiązanych ze sobą jednostek.
Trzecia forma struktury organizacyjnej to struktura wielobranżowa (typu M). W
strukturze tej również wykorzystuje się podział według wyrobu, jednakże w przeciwieństwie
do formy H samodzielne jednostki są tu ze sobą powiązane. Struktura wielobranżowa albo
typu M (od: multidivisional), oparta jest na licznych samodzielnych jednostkach
85
Tamże, s.87.
Tamże, s.89.
87
R.W.Griffin, op.cit., s. 375 i n.
86
30
organizacyjnych w powiązanych ze sobą obszarach w ramach szerszej organizacji.
Najważniejszą korzyścią z tej formy jest możliwość koordynacji i wspólnego wykorzystania
zasobów. Jej celem jest optymalizacja wewnętrznej konkurencji i współpracy.
Struktura macierzowa to kolejne, według R.W.Griffina, podejście do projektu
organizacji. Podstawą macierzy jest zestaw wydziałów funkcjonalnych, na które nakłada się
zestaw grup wyodrębnionych według wyrobu albo wydziałów tymczasowych. Macierz jest
odzwierciedleniem struktury wielokrotnego podporządkowania – każdy członek organizacji
może podlegać zarówno przełożonemu funkcjonalnemu, jak i jednemu lub kilku kierownikom
projektu. Struktura ta ma zarówno zalety jak i wady. Zaobserwowano sześć jej głównych
zalet: 1) sprzyja ona elastyczności, umożliwia bowiem tworzenie zespołów, których skład i
organizacja mogą być zmienione i które w razie potrzeby można rozwiązać, 2) członkowie
zespołów, ze względu na ważna rolę, jaką odgrywają w podejmowaniu decyzji, będą silnie
motywowani i zaangażowani w sprawy organizacji, 3) pracownicy mają szerokie możliwości
pozyskiwania nowych umiejętności, 4) umożliwia ona organizacji pełne wykorzystanie
zasobów ludzkich, 5) członkowie zespołu zachowują swe członkostwo w odpowiednich
jednostkach funkcjonalnych, dzięki czemu mogą służyć jako pomost między jednostką
funkcjonalną i zespołem, co sprzyja lepszej współpracy, 6) struktura macierzowa daje
kierownictwu najwyższego szczebla użyteczne narzędzie decentralizacji.
Natomiast wady struktury macierzowej to: 1) może ona stwarzać niepewność u
pracownika co do układu służbowej podległości, 2) niektórzy menadżerowie traktują
organizację jako formę anarchii, w której przysługuje im nieograniczona wolność, 3) czas
podejmowania decyzji przez grupę jest dłuższy niż czas podejmowania decyzji
indywidualnych, 4) w strukturze macierzowej potrzeba więcej czasu na koordynację działań
związanych z realizacją zadań.
Struktura macierzowa składa się z dwu zasadniczych części: stałej, zbudowanej z
komórek organizacyjnych, tak jak w strukturach sztabowo-liniowych, oraz zmiennej, którą
stanowią zespoły powołane do wykonania określonych przedsięwzięć. Po ich wykonaniu
zespoły rozwiązują się, tworząc nowe w zależności od potrzeb organizacji88.
Piątą formą struktury organizacyjnej jest struktura hybrydowa. Polega ona na tym,
że niektóre organizacje wykorzystuję strukturę będącą połączeniem dwóch lub większej
liczby rozpowszechnionych form struktury organizacyjnej. Na przykład organizacja może
mieć pięć powiązanych, względnie nie zależnych jednostek operacyjnych i jedną nie
powiązaną, wskutek czego jej struktura jest skrzyżowaniem formy M i formy H. Według
88
E.Knosala, L.Zachorko, A.Matan, Elementy nauki administracji, Kolonia Limited 2002, s. 32.
31
E.Knosali struktury hybrydowe polegają na włączeniu do części zmiennej struktury
macierzowej komórek sztabowych, pomagających kierownikom przedsięwzięć w realizacji
ich funkcji. Poza tym w strukturze hybrydowej działają sztaby kierowników liniowych 89.
Kształt struktury organizacyjnej instytucji determinowany jest w szczególności przez
cele jej powołania. Warunkiem istnienia całości zorganizowanej i możliwości jej sprawnego
działania jest posiadanie wspólnego dla wszystkich jej części celu. Jasne, dobrze
zdefiniowane, a przy tym osiągalne cele wzmacniają integrację zespołu 90. To określone
zadania postawione przed instytucją przesądzają o sposobie zorganizowania poszczególnych
jej części oraz stanowisk pracy. Odpowiednio bowiem do zmieniających się celów różnych
instytucji zbiorowych, inaczej będzie wyglądała konstrukcja tworzonej instytucji. Inne cele
spełnia jednostka organizacyjna typu organu państwowego, inne szkoła czy przedsiębiorstwo.
Zawsze jednak cel tworzenia jednostki organizacyjnej musi być punktem wyjściowym
tworzenia jej konstrukcji
91
. Jednakże tworzona instytucja ma do spełnienia różne cele, co
stanowi o konieczności ustalenia celu podstawowego. Takim celem podstawowym, na
przykład przy tworzeniu organu administracji publicznej, jest realizacja kompetencji
władczych. Obok celu podstawowego przy tworzeniu danej instytucji powstają jeszcze cele
dodatkowe92. Ustalenie celów i porównanie ich znaczenia wskazuje, które z nich są
najważniejsze i wymagają szczególnej koncentracji uwagi, sił ludzkich i zasobów.
Dalszym etapem rozważań nad celem instytucji jest sprawa podziału celu
całościowego na cele częściowe. Następuje tu proces konkretyzacji celu podstawowego na
mniejsze całości, aż do jednoosobowych stanowisk, zwanych stanowiskami organizacyjnymi,
które realizują cel podstawowy93. Oznacza to, że struktura organizacji powinna być
konstruowana od dołu w drodze łączenia celów szczegółowych najniższego stopnia w taki
sposób, aby można było powierzyć je indywidualnym stanowiskom pracy. Stanowiska pracy
łączy się następnie w zespoły robocze, powierzając im cele bezpośrednio wyższego stopnia.
Działania te prowadzi się do momentu utworzenia takiej całości, która realizować może cel
ogólny instytucji94.
89
Jak wyżej.
S.Kowalewski, op.cit., s. 77
91
Z.Leoński, Nauka …, s. 55.
92
Jak wyżej.
93
Tamże, s.56
94
E.Knosala, L.Zacharko, A.Matan, op.cit., s. 27.
90
32
Od struktur organizacyjnych zależy między innymi rozpiętość kierowania95. Termin
ten oznacza liczbę osób podporządkowanych bezpośrednio jednemu kierownikowi96. Liczba i
rodzaj stosunków zachodzących między przełożonym a podwładnym oraz między samymi
podwładnymi jest uważana za podstawowy czynnik rzutujący na rozpiętość kierowania
(zasięg)97. W literaturze przedmiotu można spotkać pogląd, że warunkiem sprawnego
działania kierownika nie jest jego rozpiętość kierowania, lecz rozpiętość kontaktów, jakie
kierownik utrzymuje z innymi członkami organizacji zarówno w pionie, jak i w poziomie 98.
Problemy struktury organizacyjnej wynikają przede wszystkim z ograniczonej
zdolności ludzkiej do kierowania pracą innych. Jeżeli kierować innymi ludźmi znaczy
powodować, by ich zachowanie stało się zgodne z zamiarem kierującego, to efektywnie
można kierować pracą tylko ograniczonej liczby ludzi (podwładnych). Efektywność
kierowania zależy również od stopnia samodzielności pozostawionej przez niego
podwładnym. Im większa samodzielność podwładnych, tym większa może być ich liczba, bo
mniej absorbują oni swojego przełożonego. W razie nadmiernego zwiększania liczby
podwładnych, ich kontakty z przełożonym są albo zbyt krótkotrwałe, albo za rzadkie. W
pierwszym przypadku przełożony nie może wniknąć w istotę zagadnień, w drugim powstają z
kolei dwie możliwości: albo pilne nieraz zagadnienia zostają niezałatwione ze szkodą dla
sprawy, do chwili, gdy podwładny dostanie się do przełożonego, wtedy często gromadzi się
ich tyle, że żadnej nie można gruntownie rozpatrzyć, albo – mimo że ich charakter wymaga
interwencji przełożonego – bywają załatwiane bez jego udziału. W obu przypadkach
kierowanie staje się fikcją99. Wiążę się z tym problem „kosztu oczekiwania” 100. Powstaje on
wtedy, gdy pracownik wstrzymuje swoją pracę w danej sprawie, gdyż dla jej załatwienia musi
uzyskać odpowiednie dyrektywy od przełożonego. Rodzaj tych kosztów powstaje również,
gdy dokumenty dotyczące konkretnej sprawy zostały przełożonemu złożone i czekają na
chwilę, w której przełożony je przejrzy i zaakceptuje lub odrzuci. Powstaje również w sferze
interesów obywatela, który wstrzymuje się ze swoim działaniem, ponieważ czeka na decyzję
administracyjną. Wysoki koszt oczekiwania często wiąże się ze złą organizacją pracy
przełożonego, zawsze zaś wynika z przekroczenia potencjalnej rozpiętości kierowania101.
95
Zasadę rozpiętości kierowania jako pierwszy sformułował i poddał głębszej analizie angielski generał Sir Ian
Hamilton (1853-1947). Jednakże jego konkluzje zostały poprzedzone przez ustalenia Henry Fayola (1841-1925),
którego zasługą jest wyodrębnienie działalności kierowniczej jako specjalnego przedmiotu badań i stworzenie
teorii administrowania, J.Supernat, Management…, s.215.
96
J.Supernat, Management…, s. 449
97
J.Szreniawski, Wstęp…, s. 35.
98
J.Supernat, Management…, s. 450.
99
J.Zieleniewski, Zasady …, s. 57-58.
100
S.Kowalewski, op.cit., s. 138.
101
Jak wyżej.
33
Próbą racjonalizacji ustalania potencjalnej rozpiętości kierowania była tak zwana
teoria V.A. Graicunasa (metoda matematyczna), który wyróżniał trzy rodzaje stosunków w
zespole:

bezpośrednio pojedyncze,

krzyżujące się,

bezpośrednio grupowe102.
Liczba stosunków zachodzących między przełożonym a podwładnym oraz między
samymi podwładnymi ma być czynnikiem ograniczającym potencjalną rozpiętość kierowania.
Zdaniem Graicunasa w pięcioosobowym zespole relacji tych jest 100, a w zespole
sześcioosobowym 222. Ma to powodować przeciążenie kierownika i uniemożliwić efektywne
kierowanie. J.Łukasiewicz wskazuje, iż interpretacja prawidłowego matematycznego
wyliczenia stosunków międzyludzkich jest fałszywa. Gdyż stosunki pomiędzy podwładnymi
(krzyżujące się) nie obciążają kierownika, nie wszystkie stosunki są konieczne, nie zawsze
zachodzą, nie są jednoczesne, ponadto istnieją stosunki wewnętrzne, których teoria
Graicunasa zupełnie nie uwzględnia103. Według J.Łukasiewicza do prawidłowego ustalenia
potencjalnej rozpiętości kierowania należy użyć tak zwanej metody czynnikowej – analizy
różnorodnych czynników determinujących wielkość zespołu, takich jak: stopień trudności
zadań przydzielonych komórce do wykonania, waga zadań, różnorodność zadań, stopień
wymaganej koordynacji, szczebel kierowania (pionowa rozpiętość kierowania), łączność,
lokalizacja pracowników w terenie, polityka instytucji, stopień samodzielności kierowania,
personel pomocniczy, wyposażenie, fluktuacja kadr, stopień stabilizacji instytucji, kształt
struktury, wielkość komórek podstawowych, grupy nieformalne, stopień integracji
pracowników, kultura współżycia, stopień nasilenia powiązań technicznych, tempo pracy,
zakres własnej pracy przełożonych, technika przetwarzania informacji, kwalifikacje
przełożonych
i
podwładnych,
metody
kontroli104.
Czynniki
te
są
praktycznymi
wyznacznikami potencjalnej rozpiętości kierowania.
Z rozpiętością kierowania łączy się rozpiętość odpowiedzialności kierowniczej, która
oznacza liczbę osób, którym jeden przełożony może pomóc osiągnąć ich cele 105. W
odróżnieniu od rozpiętości kierowania rozpiętość odpowiedzialności kierowniczej zwiększa
się, a nie zmniejsza w miarę przesuwania się w górę organizacji. Wyjaśnieniem tej tendencji
jest to, że kierownicy na niższych szczeblach wymagają większej pomocy, ich cele są
102
J.Łukasiewicz, Zarys nauki administracji.,Warszawa 2004, s. 147.
Jak wyżej.
104
Tamże, s. 148.
105
J.Supernat, Management…, s. 451
103
34
trudniejsze do jednoznacznego zdefiniowania, a ich działanie trudniejsze do precyzyjnej
oceny. Z kolei kierownicy na wyższych szczeblach nauczyli się wykonywania swojej pracy,
ich cele daje się łatwiej określić, bowiem wprost wynikają z celów organizacji, a ich działanie
można ocenić poprzez ocenę wyników funkcjonowania organizacji. Ogólnie można
powiedzieć, że rozpiętość odpowiedzialności kierowniczej jest większa od rozpiętości
kierowania106.
Organizacja administracji publicznej opiera się w dużej części na opracowaniach
M.Webera. Model biurokracji organizacji według M.Webera zakłada podległość administracji
przepisom prawa. Urzędnicy wykonujący określone kompetencje działają nie w imieniu
własnym, lecz z tytułu sprawowania określonego urzędu w organie administracji. Obywatele
zaś są posłuszni prawu, a nie urzędnikom wprowadzającym je w życie 107. Biurokratyczna
administracja funkcjonuje zgodnie z dziesięcioma regułami, które dotyczą jej personelu108:
1. Pracownicy są osobiście wolni i podporządkowani władzy jedynie w ramach ich
bezosobowych oficjalnych obowiązków.
2. Pracownicy są zorganizowani w jasno określoną hierarchię urzędów.
3. Każdy urząd ma jasno określoną sferę kompetencji w sensie prawnym.
4. Urząd jest obsadzony na podstawie wolnych stosunków umownych. Oznacza to, że (z
zasady) istnieje wolny dobór pracowników.
5. Kandydaci są wybierani na podstawie ich kwalifikacji fachowych. Posiadanie
kwalifikacji potwierdza albo egzamin, albo świadectwo ukończenia szkolenia, albo i
jedno, i drugie. Pracownicy są mianowani, a nie wybierani.
6. Pracownicy otrzymują ustalone wynagrodzenie pieniężne, a także posiadają prawo do
emerytury. Wysokość wynagrodzenia zależy przede wszystkim od miejsca, jakie
pracownik zajmuje w hierarchii organizacji.
7. Dla osoby, która zajmuje urząd, jest on wyłącznym, a przynajmniej podstawowym
miejscem pracy,
8. Biurokratyczna organizacja stwarza warunki do kariery. Istnieje system promocji
oparty na starszeństwie i/lub osiągnięciach. Decyzja o promocji zależy od opinii
przełożonych.
9. Zatrudniony pracownik jest oddzielony od własności zasobów organizacji, a ponadto
nie może zawłaszczyć swojego stanowiska.
106
Tamże, s.451 i n.
108
J.Supernat, Management…, s. 524 i n.
107
35
10. W trakcie sprawowania urzędu pracownik podlega ścisłej i systematycznej kontroli
oraz dyscyplinie.
W praktyce czysty typ organizacji biurokratycznej raczej nie występuje. W
formalnych strukturach organizacyjnych, bliskich nawet idealnemu typowi biurokracji,
występują
na
ogół
jednostki
sztabowe,
które
zakłócają
hierarchiczny
układ
podporządkowania. Ponadto w organizacji występują na ogół elementy powiązań poziomych,
takie jak: dział kadr, dział gospodarczy. Typ idealny, jak uczył M. Weber, nie służy bowiem
do odzwierciedlania rzeczywistości, lecz przez porównanie z nią służy jej lepszemu
zrozumieniu109. Akcentował on profesjonalizm, który szczególnie powinien cechować
przełożonego.
Był
zwolennikiem
monokratycznej
budowy
organów
administracji.
Biurokracja miała być racjonalnym narzędziem racjonalnej władzy wdrażającej postęp.
Koncepcja M. Webera wywarła znaczny wpływ na kształtowanie się współczesnych kultur
prawnych i politycznych – w szczególności na traktowanie urzędowych powinności
umocowanych prawem i oddzielenie sfery prywatności od sfery publicznej jako standardów
materialnego państwa prawa110.
Aparat (organy, urzędy) administracji publicznej
111
stanowi jeden z przykładów
działania zespołowego, zorganizowanego. Zatem przy kształtowaniu struktur tego aparatu
powinno się brać pod uwagę zalecenia teorii organizacji, która daje wskazania dotyczące
działań zorganizowanych. Niemniej struktury administracji publicznej pozostają w dużym
stopniu ukształtowane przez przepisy prawa, zatem samo kierownictwo aparatu administracji
publicznej nie zawsze ma wpływ na jego kształt. Niekiedy jednak przepisy prawa dają
swobodę w tym zakresie (np. przy kształtowaniu organów samorządu terytorialnego), a nadto
osoby przygotowujące projekty (zazwyczaj organy administracji państwowej) przepisów
prawnych dotyczących struktur administracji publicznej powinny brać pod uwagę wskazania
teorii organizacji112. Wydzielenie urzędu z całości aparatu administracyjnego przejawia się w
następujących sferach:
109
J.Górniak, Zasady budowania porządku organizacyjnego a funkcje administracji publicznej,
(w:) Administracja…, s. 154.
110
J.Łukasiewicz, op.cit., s. 38.
111
Aparat administracyjny jest zbiorczym określeniem różnych jednostek organizacyjnych wykonujących funkcje
administracji publicznej, takich jak organy administracji rządowej i samorządowej, zakłady publiczne i zakłady
użyteczności publicznej oraz w znacznie mniejszym stopniu podmioty wykonujące funkcje administracji
publicznej w ograniczonym zakresie, na podstawie specjalnych upoważnień, jak organizacje społeczne,
fundacje, niektóre przedsiębiorstwa państwowe, korporacje (na przykład spółki prawa handlowego). Aparat
administracyjny stanowi skomplikowaną strukturę organów i innych podmiotów administracji publicznej. W
całym aparacie administracyjnym dominują jednak organy administracji publicznej. Zaś jednostki organizacyjne
wchodzące w skład aparatu administracyjnego nazywamy podmiotami administracji, S.Cieślak, Praktyka
organizowania …, s. 20.
112
36
1) w nazwie, która odróżnia urząd od innych części aparatu administracyjnego,
2) przyznaniu w sposób ustawowy rzeczowego zakresu działania,
3) wyodrębnieniu w urzędzie funkcji wewnętrznego kierowania (prawo stosowania
poleceń służbowych, udzielania wytycznych) 113.
Tworzone modele instytucji, aby miały byt bardziej trwały, ulegają formalizacji. W
instytucjach administracji publicznej modele zostały sformalizowane poprzez przepisy prawa.
Przepisy dotyczące tych zagadnień mają charakter norm ustrojowych (organizacyjnych).
Zazwyczaj są to akty rangi ustawy. Taki charakter ma na przykład ustawa z 1990 r. o
samorządzie gminnym czy ustawa z 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Niekiedy jednak w
akcie ustawowym przewiduje się tylko istnienie danej instytucji lub nakreśla się jej kształt
organizacyjny w zasadniczych kwestiach, a w szczegółach te zagadnienia normują akty
wykonawcze114. Formalizacja jest procesem, którego przedmiotem jest utrwalanie celów,
struktury, wymogów kadrowych i reguł współdziałania, określanie środków i sposobów
osiągania celów, powiązań instytucji z otoczeniem. Jest procesem decydującym o typie i
charakterze instytucji. Formalizacja jest zarazem elementem instytucji, klamrą zespalającą
pozostałe elementy w trwały system. Funkcje formalizacji nie ograniczają się do utrwalania
działań zespołowych. Użycie wzorców formalizacji pozwala częściowo niwelować
niepewność działania115.
Przykładem sformalizowanego działania jest urząd gminy, którego strukturę
organizacyjną opiszę w kolejnym punkcie.
1.2.
Struktura organizacyjna urzędu gminy
Stosunkowo popularnym rozwiązaniem w administracji jest struktura sztabowo-
liniowa, która wprowadza obok hierarchicznie podporządkowanych komórek liniowych,
komórki pomocnicze o charakterze funkcjonalnym, tak zwane sztaby, których zadaniem jest
dostarczanie informacji i służenie radą zarówno tym organom, którym podlegają służbowo,
jak i niezależnym od nich liniowo komórkom liniowym niższych szczebli116.
W jednostkach takich jak urząd gminy nie wyodrębnia się osobnych jednostek
sztabowych, gdyż na tym szczeblu administracji wystarczają komórki typu liniowego. Choć
niekiedy funkcje komórek sztabowych mogą spełniać inne instytucje czy formy
113
E.Knosala, Zarys …, s. 168.
Tamże s.59.
115
J.Łukasiewicz, op.cit., s. 21-22.
114
116
J.Górniak, op.cit., s. 158.
37
organizacyjne, których celem jest udzielanie fachowego poradnictwa. Mogą to być
konsultacje fachowców spoza urzędu, może to być korzystanie z poradnictwa instytutów
naukowych, czy ciała kolegialne powołane spośród specjalistów dla opracowania danej
konkretnej sprawy czy nawet narady fachowców pracujących w urzędzie117.
Jak wcześniej wspomniałam, istotnym elementem sprawnego funkcjonowania urzędu
jest sformalizowanie jego struktury organizacyjnej. Formalny kształt urzędu zapisany jest w
statucie i regulaminie organizacyjnym. Zadaniem statutu jest przedstawienie roli
poszczególnych komórek w ramach większej całości organizacyjnej. Natomiast regulamin
zawiera normy postępowania obowiązujące w danej jednostce organizacyjnej, w tym
przypadku w urzędzie gminy.
Analizę sformalizowanej struktury organizacyjnej przeprowadzę na przykładzie
Urzędu Miasta Lubań, który jest jednostką organizacyjną Gminy Miejskiej Lubań.
Organizację i funkcjonowanie tego urzędu określa regulamin organizacyjny nadany przez
Burmistrza Miasta Lubań zarządzeniem z dnia 30 kwietnia 2003 r. Nr 66/2003. Regulamin
ten określa:
1) zakres działania i zadania urzędu ,
2) organizację urzędu,
3) zakres funkcjonowania urzędu,
4) zakres działania oraz podział zadań i kompetencji kierownictwa urzędu i
wydziałów urzędu.
Do zadań Urzędu Miasta Lubań, zgodnie z rozdziałem II § 6 regulaminu, należy
zapewnienie pomocy organom Gminy Miejskiej Lubań w wykonywaniu ich zadań i
kompetencji, a w szczególności:
1) przygotowywanie materiałów niezbędnych do podejmowania uchwał, wydawania
decyzji, postanowień i innych aktów z zakresu administracji publicznej oraz
podejmowania innych czynności prawnych przez organy gminy,
2) wykonywanie – na podstawie udzielonych upoważnień – czynności faktycznych
wchodzących w zakres zadań gminy,
3) zapewnienie organom gminy możliwości przyjmowania, rozpatrywania oraz
załatwiania skarg i wniosków,
4) przygotowywanie uchwalenia i wykonywania budżetu gminy oraz innych aktów
organów gminy,
117
38
5) realizacja innych obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa oraz
uchwał organów gminy,
6) zapewnienie warunków organizacyjnych do odbywania sesji rady, posiedzeń jej
komisji oraz innych organów funkcjonujących w strukturze gminy,
7) prowadzenie zbioru przepisów gminnych, dostępnego do powszechnego wglądu w
siedzibie urzędu,
8) wykonywanie czynności kancelaryjnych zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie
przepisami prawa,
9) realizacja obowiązków i uprawnień służących urzędowi jako pracodawcy – zgodnie z
obowiązującymi w tym zakresie przepisami Prawa pracy.
Strukturę organizacyjną omawianego urzędu stanowi:
1. Kierownictwo urzędu, czyli burmistrz, dwóch zastępców, skarbnik i sekretarz.
2. Komórki organizacyjne i samodzielne stanowiska urzędu, w tym:
- Wydział Organizacyjno-Prawny (OR) wraz z Biurem Rady Miasta (BRM),
- Wydział Finansowy (Fn),
- Wydział Spraw Obywatelskich (SO),
- Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (GKM),
- Wydział Gospodarki Gruntami, Nieruchomościami i Rolnictwa (GGNiR),
- Urząd Stanu Cywilnego (USC),
- Wydział Rozwoju Miasta (R),
- Wydział Oświaty (IO),
- Wydział Ochrony Środowiska i Gospodarki Przestrzennej (OŚiGP),
- Wydział Techniczno-Inwestycyjny (TI),
- samodzielne stanowisko do spraw obrony cywilnej i ochrony informacji niejawnej
(OC),
- samodzielne stanowisko do spraw kontroli,
- Miejskie Centrum Reagowania (MZR).
3. Gospodarstwa Pomocnicze urzędu:
- Pokoje Gościnne (PG),
- Agencja Rozwoju Miasta (ARM).
Wydziałami kierują naczelnicy. Jednakże burmistrz może tworzyć w ramach wydziałów
referaty, którymi kierują kierownicy. Referaty dzielą się na stanowiska pracy podobnie jak
wydziały, chyba że w ramach wydziału powstanie referat. Wówczas wydział będzie się dzielił
na referaty, a następnie na stanowiska pracy.
39
Graficzne ujęcie istniejących w urzędzie komórek i zależności między nimi przedstawia
schemat organizacyjny (schemat nr 1). W małych gminach spotykamy najczęściej warianty
schematów organizacyjnych opartych na stanowiskach pracy. Zadania realizowane są
rutynowo, w sposób powtarzalny, ujęte formalnie w zakresach czynności pracowników, z
których są oni rozliczani. W urzędach, w których zastosowano schematy mieszane, tj.
referatowo-stanowiskowe, wykonywanie zadań w referatach odbywa się w oparciu o
stanowiska
realizujące
zbliżone
(podobne)
tematycznie
treści.
Na
stanowiskach
kierowniczych zadania merytoryczne są uzupełniane zakresem uprawnień decyzyjnych
dotyczących podejmowania decyzji, ustalania celów działania, doboru metod ich realizacji,
dysponowania
zasobami
(rzeczowymi,
finansowymi,
ludzkimi,
informacyjnymi) 118.
Najczęściej spotykane warianty schematów organizacyjnych w urzędach gmin, to :

stanowiskowy (schemat nr 2),

mieszany: referatowo-stanowiskowy (schemat nr 3),

referatowy (schemat nr 4).
schemat nr 1
Schemat organizacyjny Urzędu Miasta Lubań
118
W.Borczyk, Organizacja …, s. 24.
40
Źródło: Regulamin Organizacyjny Urzędu Miasta Lubań.
schemat nr 2
Wariant stanowiskowy
Źródło: W.Borczyk, Organizacja i funkcjonowanie urzędu.
schemat nr 3
Wariant mieszany
41
Źródło: W.Borczyk, Organizacja i funkcjonowanie urzędu
.
schemat nr 4
Wariant referatowy
Źródło: W.Borczyk, Organizacja i funkcjonowanie urzędu.
Schemat nr 1 jest graficznym ujęciem struktury organizacyjnej Urzędu Miasta Lubań.
Jest schematem mieszanym, wydziałowo-stanowiskowym. Omawiana struktura organizacyjna
42
charakteryzuje się niewielką liczbą szczebli kierowania – oparta jest więc na szerokiej
rozpiętości kierowania. Jest strukturą płaską. Nie wszystkie elementy całości są równorzędne
lecz opierają się na pewnej gradacji, zależności. Mamy tu do czynienia ze stanowiskami
kierowniczymi i stanowiskami wykonawczymi. Powiązania między poszczególnymi
komórkami jednej całości, polegające na podporządkowaniu i nadrzędności, prowadzą do
tworzenia w obrębie tej całości więzi typu hierarchicznego119.
Urzędem kieruje burmistrz przy pomocy dwóch zastępców oraz skarbnika miasta
(funkcję sekretarza pełni jeden z zastępców burmistrza), którzy ponoszą odpowiedzialność
przed burmistrzem za realizację swoich zadań. Ponadto burmistrz nadzoruje bezpośrednio
pracę Wydziału Rozwoju, Wydziału Oświaty, samodzielnego stanowiska do spraw obrony
cywilnej i ochrony informacji niejawnej oraz pracę samodzielnego stanowiska do spraw
kontroli. Nadzór nad pracą pozostałych wydziałów pełnią poszczególni zastępcy, a skarbnik
miasta nadzoruje bezpośrednio pracę Wydziały Finansowego.
Budując strukturę organizacyjną wzięto pod uwagę nie tylko więź hierarchiczną, lecz
również więź specjalistyczną, która wynika z podziału pracy. Każdy pracownik ma jasny i
znany innym zakres obowiązków. Z góry wiadomo, co do kogo należy i jakie każdemu
przysługują uprawnienia. Naczelnik gdy otrzyma bieżące zadanie nie głowi się nad tym,
komu je przydzielić, ponieważ każdy rodzaj zadań ma z góry określonego adresata.
Pracą poszczególnych wydziałów kierują i zarządzają w sposób zapewniający
optymalną realizację zadań wydziałów naczelnicy, którzy odpowiedzialność za swoje
działania
ponoszą
przed
burmistrzem.
Naczelnicy
poszczególnych
wydziałów
są
bezpośrednimi przełożonymi podległych im pracowników i sprawują nad nimi nadzór.
Omawiany regulamin organizacyjny w rozdziale IV § 18 zobowiązuje poszczególne wydziały
do współdziałania ze sobą w szczególności w zakresie wymiany informacji i wzajemnych
konsultacji oraz realizacji zadań wymagających współpracy wydziałów. Regulamin ten
zawiera również podział zadań między burmistrza, jego zastępców, sekretarza i skarbnika
oraz podział zadań pomiędzy poszczególnymi wydziałami. Zawiera również zakresy i zasady
funkcjonowania gospodarstw pomocniczych oraz zasady i tryb postępowania przy
opracowywaniu i wydawaniu aktów prawnych. O czym więcej piszę w punkcie mówiącym o
podziale zadań.
Oprócz wyżej wymienionych kwestii regulamin organizacyjny Urzędu Miasta w
Lubaniu określa również zasady podpisywania pism przez burmistrza i naczelników
wydziałów oraz szczegółowe zasady planowania pracy w urzędzie, a także określa
119
Z.Leońska, Nauka …, s. 58.
43
szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli w urzędzie i w poszczególnych jednostkach
nadzorowanych przez urząd.
Innym dokumentem regulującym działanie w obrębie urzędu jest regulamin pracy. W
Urzędzie Miasta Lubań organizację pracy oraz prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników
określa Regulamin pracy z dnia 15 września 1996 r. Regulamin ten w szczególności określa:
1) obowiązki pracodawcy,
2) obowiązki pracowników,
3) zasady i tryb postępowania w zakresie obowiązku przestrzegania trzeźwości,
4) wymiar, system i rozkład czasu pracy,
5) sposób usprawiedliwiania spóźnień i nieobecności w pracy oraz udzielenia zwolnień
od pracy,
6) termin, miejsce i czas wypłaty wynagrodzenia,
7) obowiązki dotyczące bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony przeciwpożarowej,
8) kary za naruszenie porządku i dyscypliny pracy.
Pod koniec 2003 roku kierownictwo omawianego urzędu, aby usprawnić organizację,
postanowiło
wdrożyć
nowoczesny system
zarządzania
jakością120. Jako narzędzie
zastosowano normę ISO 9000. ISO jest to skrót Międzynarodowej Organizacji
Standaryzacyjnej, która powstała w 1947 r. Zaczęło się od normy BS 5750 w Wielkiej
Brytanii, która uzyskała status normy międzynarodowej, zatwierdzonej też przez Polski
Komitet Normalizacyjny. Norma jest napisana językiem dość hermetycznym, ale
przystosowanym do działania wszystkich rodzajów organizacji. Wywodzi się z sektorów
produkcyjnych, potem przeszła do usług, a obecnie jest rozpowszechniona także w
organizacjach publicznych. Składa się na nią 20 wymagań, które opisują formalne elementy
zachowania się organizacji na drodze do uzyskania wyniku, którym jest zaspokojenie potrzeb
odbiorcy. Ten system działania musi być dokumentowany, czyli wymaga opisania sposobów
pracy, kompetencji i odpowiedzialności.
120
Nowe menedżerskie podejście do administracji publicznej pojawiło się najpierw w Wielkiej Brytanii,
Australii i Nowej Zelandii w latach osiemdziesiątych XX w., a od początku lat dziewięćdziesiątych zyskało swe
miejsce w Stanach Zjednoczonych. Podobnie jak tradycyjne menedżerskie podejście do administracji publicznej
wyrosło ono z dążenia do poprawy funkcjonowania sektora publicznego. Postrzeganie przez nowe publiczne
zarządzanie jednostki jako konsumenta prowadzi do wyraźnego rozróżnienia pomiędzy konsumentem i
obywatelem. Co więcej kładzie nacisk na funkcjonowanie administracji publicznej, które jest zgodne z
potrzebami konsumentów, a nawet przez nie zdeterminowane. Konsumenci dążą do maksymalizacji swoich
indywidualnych interesów. To samo można wprawdzie powiedzieć o obywatelach, ale publiczne uczestnictwo w
polityce ma na celu rozwiązywanie wspólnych problemów i formułowanie celów administracyjnych czy
rządowych a nie osobistych, J.Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management,
(w:) Jednostka, państwo, administracja, redakcja naukowa E.Ura, Rzeszów 2004, s. 477-478 i n.
44
Wdrażanie ISO 9000 w omawianym urzędzie rozpoczęło się od diagnozy: czym
dysponuje organizacja, jak to wykorzystać, co usprawnić z punktu widzenia normy. W
grudniu 2003 podpisano umowę o udzielenie pomocy konsultingowej z firmą zajmującą się
wdrażaniem systemów zarządzania. W lutym 2004 burmistrz wydał zarządzenie z dnia 26
lutego 2004 r. nr 36/2004 w sprawie powołania Pełnomocnika do spraw wdrażania systemu
zarządzania ISO 9001:2000 w Urzędzie Miasta Lubań. W kwietniu 2004 r. jedenastu
pracowników urzędu ukończyło kurs audytorów wewnętrznych. Jednocześnie trwały prace
nad dokumentacją, na którą składają się trzy elementy: Polityka Jakości, w której
sformułowany został cel działania urzędu (misja firmy), Księga Jakości (ogólny zarys
funkcjonowania systemu) i procedury.
Później nastąpiły audyty wewnętrzne, z których raporty końcowe wskazywały na
obszary, w których znajduje się najwięcej problemów czy niedociągnięć organizacyjnych. W
trzech raportach wskazano na istnienie niezgodności (błędów) w realizacji dwóch punktów
normy, punktu 4.2.3 (nadzór nad dokumentami) oraz punktu 4.2.4 (nadzór nad zapisami). W
pozostałych przypadkach, w formie spostrzeżeń, stwierdzono pewne niedociągnięcia w
przestrzeganiu normy (wyniki audytów wewnętrznych przedstawia wykres nr 1). Jednakże, ze
względu na to, iż system dopiero był wdrażany tylko wskazano obszary, które w pierwszej
kolejności muszą być udoskonalone, co zostanie sprawdzone przy kolejnych audytach
wewnętrznych. W przypadku dalszego istnienia nieprawidłowości, zostaną wyciągnięte
konsekwencje w stosunku do osób odpowiedzialnych za przestrzeganie określonych przez
normę zasad.
Wykres nr 1
45
Wyniki a ud ytów w ew nętrznyc h - ilość niezgod nośc i i sp ostrzeżeń w
za leżnośc i od w yma ga ń normy
Sp o strze że nia
Błę d y
5
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
Spostrzeżenia
0
24.06.2004
Raport niezgodności Nr 3/6/04 z
16.06.2004
09.06.2004
z 02.08.2004
Raport końcowy z audytu Nr 12/04
z 26.07.2004
z 26.07.2004
z 21.0.2004
z 21.07.2004
z 21.07.2004
z 24.06.2004
z 23.06.2004
z 16.06.2004
z 09.06.2004
z 09.06.2004
z 03.06.2004
Błędy wykazano w następujących raportach końcowych z audytów wewnętrznych:
 Raport końcowy z audytu Nr 3/04 z 09.06.2004 – pkt 4.2.3 i pkt 4.2.4 normy PN – EN ISO 9001:2001


Raport końcowy z audytu Nr 4/04 z 16.06.2004 – pkt 4.2.3 normy PN – EN ISO 9001:2001
Raport końcowy z audytu Nr 6/04 z 24.06.2004 – pkt 4.2.3 normy PN – EN ISO 9001:2001
Źródło: sprawozdanie na przegląd zarządzania w Urzędzie Miasta Lubań z 3 grudnia 2004 r. Opracowanie własne.
Po analizie raportów z audytów wewnętrznych okazało się, że najwięcej pracy i
doskonalenia wymagają punkty normy mówiące o nadzorze nad dokumentami i zapisami. W
związku z powyższym dokonano zmiany zasad tworzenia i zatwierdzania dokumentów, ich
przeglądu, aktualizacji i dystrybucji zgodnie z procedurą nadzoru nad dokumentami. Okazało
się również, że wielu pracowników urzędu nie stosuje się do zasad wynikających z instrukcji
kancelaryjnej121, która to reguluje sposób postępowania z dokumentami wpływającymi do
urzędu czy wychodzącymi na zewnątrz, sposób ich oznaczania a także archiwizowania.
Jednocześnie stwierdzono, że należy usprawnić nadzór nad zapisami (na przykład notatkami
służbowymi,
protokołami
z
oględzin,
decyzjami
wydawanymi
przez
organ,
czy
postanowieniami).
Następnie zarządzeniem Burmistrza Miasta Lubań nr 126 z dnia 20 września 2004 r.
wprowadzono instrukcję systemu ocen okresowych pracowników Urzędu Miasta Lubań.
Ocena taka ma się odbywać corocznie i podlegają jej wszyscy pracownicy zatrudnieni w
urzędzie na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Według instrukcji, najpierw
pracownik dokonuje samooceny własnej pracy i wpisuje odpowiednie wartości do kolumny
kwestionariusza oceny pracownika. Następnie przełożony zapoznaje się z samooceną
pracownika i dokonuje własnej oceny pracownika, którą mnoży przez wagę kryterium (waga
121
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla
organów gmin i związków międzygminnych, Dz.U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1319 z późn.zm.
46
kryterium jest ustalana przez kierownictwo). Wyniki ocen są sumowane w poszczególnych
obszarach zachowań oraz globalnie. Ocena globalna decyduje o ogólnej ocenie przydatności
zawodowej pracownika oraz proponowanych działaniach wobec niego. Równocześnie
przełożony określa mocne i słabe strony pracownika, które omawia z nim na spotkaniu.
Oceniający omawia z nim również ogólną ocenę oraz dyskutuje o wynikach pracy oraz
sposobie poszerzania umiejętności i kwalifikacji pracownika 122. Wspólne (bezpośredni
przełożeni – podwładni) procedowanie zadania, dyskusja nad stopniem jego realizacji,
formułowanie wniosków odnoszących się nie tylko do ocenianego pracownika, ale także do
całej organizacji – wszystko to daje olbrzymie efekty w zakresie motywacji, poczucia
identyfikacji i partycypacji oraz zaangażowania123.
Zgodnie z kwestionariuszem oceny pracownika, który stanowi załącznik nr 1 do
instrukcji systemu ocen okresowych pracowników Urzędu Miasta Lubań, ocenie podlegają
kwalifikacje zawodowe, efektywność i jakość pracy, poczucie odpowiedzialności i
niezawodność, organizacja pracy własnej i dyspozycyjność, samodzielność działania,
współpraca w zespole i stosunek do przełożonych, przestrzeganie przepisów i norm
obowiązujących w urzędzie. Poszczególni pracownicy zostali wysoko ocenieni przez swoich
bezpośrednich przełożonych. Oceny te zsumowano w poszczególnych wydziałach i
wyciągnięto średnią ocenę pracy poszczególnych wydziałów, co przedstawia wykres nr 2.
Oceniano w skali pięciostopniowej. Cztery wydziały uzyskały ocenę maksymalną - bardzo
dobrą. Najniższą ocenę – dobrą, uzyskały trzy wydziały. W pozostałych przypadkach ocena
była między oceną dobra a bardzo dobrą.
Wykres nr 2
122
Zarządzenie Burmistrza Miasta Lubań z dnia 20 września 2004 r. Nr 126 w sprawie instrukcja systemu ocen
okresowych pracowników Urzędu Miasta Lubań.
123
J.Paluchowski (redakcja), Ocena pracowników w urzędach gmin, Warszawa 1997, s. 11.
47
Średnia oc en prac y w ydziałów Urzędu M iasta Lubań
5
4,5
4
3,5
3
4,2
5
5
4,71 4,78
5
4
5
4
4
4,57
2,5
2
1,5
1
0,5
0
1
Wyd zia ł Rozw oju M ia sta
Wyd zia ł G osp od a rki G runta mi Nieruc homośc ia mi i Rolnic tw a
Wyd zia ł O św ia ty
Wyd zia ł O rga niza c yjno-Pra w ny
Wyd zia ł Fina nsow y
Wyd zia ł O c hrony Środ ow iska i G osp od a rki Przestrzennej
Wyd zia ł Sp ra w O b yw a telskic h
Wyd zia ł G osp od a rki Komuna lnej i M ieszka niow ej
Urzą d Sta nu Cyw ilnego
Wyd zia ł Tec hnic zno-Inw estyc yjny
M a ksyma lna oc ena
Śrenia oc ena
W tym samym czasie przeprowadzono ankietę wśród mieszkańców Miasta Lubań,
której celem była ocena pracy urzędników zatrudnionych w urzędzie. Mieszkańcy oceniali
terminowość załatwiania spraw, sposób informowania interesantów, wiedzę fachową
pracowników, kulturę osobistą i uprzejmość obsługujących urzędników oraz szybkość i
sprawność załatwiania spraw. W pięciostopniowej skali oceny pięciu ocenianych kryteriów
pracownicy uzyskali średnią ocenę od 2,33 do 2,69. Najniżej oceniono terminowość
załatwiania spraw, a najwyżej kulturę osobistą i uprzejmość obsługującego pracownika.
Obrazowo ukazuje to wykres nr 3.
Wykres nr 3
48
Zbiorc ze w yniki oc en prac y urzedników , dokonane przez
interesantów Urzędu M iasta Lubań
5,00
5,00
2,33
2,47
2,65
2,69
2,28
0,00
1
M a ksyma lna oc ena
Terminow ość za ła tw ia nia sp ra w
Sp osób informow a nia interesa ntów
Wied za fa c how a p ra c ow ników
Kultura osob ista i up rzejmność ob sługują c ego urzęd nika
Szyb kość i sp ra w ność za ła tw ia nia sp ra w
W obydwu przypadkach ocenie poddano różne kryteria, dlatego też oceny te bardzo
się od siebie różnią. Ocena dokonana przez przełożonych pracowników jest oceną o wiele
wyższą niż ocena odbiorców usług świadczonych przez urzędników. Jednakże uważam, że
nawet w przypadku ujednolicenia kryteriów ocen, nie zbliżyłyby się one do siebie. Myślę, że
przyczyną takiej sytuacji jest fakt, iż wielu ludzi nadal żywi obawy przed załatwieniem
sprawy w urzędzie. Przeraża ich zawiłość przepisów, często nie wiedzą dokąd iść, z kim
rozmawiać, jakie dokumenty przynieść, a wielu pracowników urzędu po prostu nie chce im w
tym pomóc, wciąż nie rozumiejąc celu jaki został przed nimi postawiony. Dlatego wielu ludzi
nadal uważa, że kadra urzędnicza jest źle wykwalifikowana i często po prostu
niesympatyczna.
Kierownictwo urzędu, biorąc pod uwagę fakt, iż system w momencie przeprowadzania
ankiet i oceny pracowników był dopiero wdrażany, oceny uzyskane w ankietyzacji
satysfakcjonowały je, wskazując jednocześnie jak wiele pracy należy jeszcze włożyć w
doskonalenie organizacji urzędu. Zdziwił fakt, dość wysokiej oceny sposobu informowania
interesantów w stosunku do tego czym dysponował urząd. W jednostce tej nie było jeszcze
punktu obsługi interesanta, a wiele wydziałów urzędu znajduje się poza główną siedzibą.
Wszelkie informacje o miejscu i sposobie załatwienia spraw interesant uzyskiwał w
sekretariacie urzędu. Jednakże, aby usprawnić poruszanie się mieszkańców po urzędzie
wprowadzono broszury informujące o tym, czym zajmuje się dany wydział, jakie sprawy
można tam załatwić i jakie są potrzebne dokumenty. Broszury te są dostępne w holu urzędu, a
49
także w każdym wydziale oraz na stronie internetowej urzędu. Poza tym każdy interesant, po
załatwieniu swojej sprawy może ocenić jej jakość, wypełniając ankietę, która jest ogólnie
dostępna w urzędzie.
Następnie, zarządzeniem burmistrza z dnia 3 stycznia 2005 r. nr 1/2005 w sprawie
przyjęcia Księgi Jakości i Polityki Jakości w Urzędzie Miasta Lubań, wprowadzono
fundament Systemu Zarządzania Jakością, którym jest zasadniczy fragment Księgi Jakości
czyli Polityka Jakości, która została sformułowana następująco:
POLITYKA JAKOŚCI
URZĘDU MIASTA LUBAŃ
Istotą działania Urzędu Miasta Lubań jest spełnianie oczekiwań naszych klientów poprzez
wsparcie naszym doświadczeniem i kompetencją ich rozwoju oraz pomoc przy rozwiązywaniu
problemów związanych z prowadzeniem ich działalności.
Nadrzędnym celem Urzędu Miasta Lubań jest zapewnienie profesjonalnej i przyjaznej obsługi
klientów wynikającej z wdrożonego i ciągle doskonalonego systemu zarządzania odpowiadającego
najlepszym praktykom na świecie.
Realizacja tych celów odbywa się w oparciu o:
1) umacnianie roli Urzędu jako instytucji pełniącej służbę publiczną
2) załatwianie spraw w terminach i trybach określonych w przepisach prawa
i obowiązujących procedurach
3) doskonalenie warunków organizacyjnych i technicznych
4) zapewnienie sprawnego przepływu informacji wewnątrz organizacji i w kontaktach z otoczeniem
5) podnoszenie świadomości o służebnej roli organizacji oraz uzupełnienie i doskonalenie
kwalifikacji oraz umiejętności pracowników
6) stałe uwzględnianie w pracy organizacji oczekiwań i wniosków klientów
7) prowadzenie stałego monitoringu procesów, identyfikowanie obszarów wymagających poprawy
i stale doskonalenie poprzez realizację planów poprawy jakości
8) wykonywanie zadań przyjętych w strategiach dotyczących rozwoju miasta.
Doceniając wprowadzony System Zarządzania Jakością według ISO 9001: 2000 jako nowatorski
i twórczy, deklaruję osobiste zaangażowanie w jego doskonalenie oraz zapewnienie środków i
warunków do realizacji Polityki Jakości a każdy pracownik Urzędu jest zobowiązany do jej
przestrzegania i realizacji.
Burmistrz Miasta Lubań
Z kolei zarządzeniem burmistrza z dnia 3 stycznia 2005 r. nr 2/2005 w sprawie
przyjęcia procesów operacyjnych i procedur systemowych wprowadzono podstawowe
procedury:
50
1) procedurę nadzoru nad dokumentami,
2) procedurę nadzoru nad zapisami (na przykład notatkami służbowymi, protokołami),
3) procedurę nadzoru nad wyrobem niezgodnym,
4) procedurę audytów wewnętrznych,
5) procedurę działań korygujących,
6) procedurę działań zapobiegawczych.
oraz sześć procesów, regulujących podstawowe procesy zachodzące w organizacji, które
dotyczą:
1) przygotowywania projektów umów i zawierania umów na wycenę nieruchomości
komunalnych,
2) przygotowywania budżetu,
3) przygotowywania i wydawania decyzji z urzędu,
4) wydawania decyzji w sprawach indywidualnych,
5) nadzoru nad realizacją budżetu placówek oświatowych,
6) nadzoru nad realizacją inwestycji.
Procesy te ujęto graficznie na mapie procesów, którą obrazuje schemat nr 5.
Schemat nr 5
PROCES ZARZĄDZANIA URZĘDEM MIASTA LUBAŃ, OPARTY NA
OBOWIĄZUJĄCYM USTAWODAWSTWIE PRAWNYM
GŁOS KLIENTA
KLIENCI
URZĘDU
PRZYGOTOWANIE BUDŻETU
A
ICH
WYMAGANIA
DOSTARCZO NE
P
NADZÓR NAD REALIZACJA BUDZETU
USŁUGI,
SPEŁNIENIE
PRZYGOTOWANIE I WYDAWANIE DECYZJI W SPRAWACH
INDYWIDUALNYCH
WYMAGAŃ I
OCZEKIWAŃ
I
OCZEKIWANIA
PRZYGOTOWANIE I WYDAWANIE DECYZJI Z URZĘDU
D
C
WSPÓLNOTY
SAMORZADOWEJ
NADZÓR NAD REALIZACJA INWESTYCJI
ZADOWOLENIE
KLIENTÓW
PRZYGOTOWANIE I ZAWIERANIE UMÓW
Procesy wspomagające
Zarządzanie
infrastrukturą
Źródło: Księga Jakości Urzędu Miasta Lubań.
Zarządzanie
personelem
Audity
wewn.
Działania
korygujące i
zapobiegawcze
Nadzór nad
wyrobem
niezgodnym
Nadzór nad
dokumentami
i zapisami
Audyt certyfikujący, z pozytywnym rezultatem, odbył się w styczniu 2005 roku.
Urząd Miasta w Lubaniu uzyskał certyfikat ISO według normy PN-EN ISO 9001:2001.
51
Kiedy rozpoczęto realizować projekt okazało się, że pewne rozwiązania już istnieją, że
istnieje system szkolenia załogi, istnieją wypracowane przez lata procedury na przykład
procedura postępowania ze skargami i wnioskami czy instrukcja obiegu dokumentów. Wielu
pracowników instynktownie realizowało zadania zgodnie z normą. Potrzebny był jedynie
przegląd struktur i procedur, uporządkowanie ich z punktu widzenia norm ISO, tak by
spełniały wymagania prawne i wymagania interesantów.
Właściwe wdrażanie systemu zarządzania jakością rozpoczęto od szkoleń, które objęły
wszystkich: kierownictwo urzędu, pracowników, audytorów wewnętrznych. Chodziło o
wyjaśnienie, o co tak naprawdę chodzi i o stworzenie odpowiedniego klimatu wokół tej idei.
Następnie opracowano procedury działania. Opracowano plany audytów, podczas których
sprawdza się czy pracownicy przestrzegają obowiązujących instrukcji, norm i koryguje się
błędy.
Kierownictwo wierzy, że po wdrożeniu systemu zarządzania jakością, organizacja
urzędu będzie coraz lepsza, bardziej efektywna. Że system daje większe możliwości działań
korygujących i zapobiegawczych. Daje efekt promocyjny. Zwiększa doping do dalszej i
lepszej pracy, bo wszyscy mają świadomość, że czeka ich coroczna weryfikacja, a to w
konsekwencji przełoży się na lepszą ocenę pracy urzędu przez mieszkańców.
Zarządzanie jakością jest ostatnio bardzo popularnym zagadnieniem w dziedzinie
organizacji i zarządzania. Sceptycy twierdzą, że jest to kolejna modna teoria, a uzyskanie
certyfikatu jakości nie zawsze wiąże się z faktyczną poprawą jakości. Ma bardziej znaczenie
promocyjne, ponieważ poprawia wizerunek organizacji i zwiększa jej wiarygodność wobec
partnerów i interesantów124.
Uważam, że zanim rozpocznie się wprowadzanie metod zarządzania jakością w
administracji samorządowej należy zadać sobie pytanie: jaki jest cel nadrzędny tego
działania? Czy jest to sama certyfikacja, dla zwiększenia efektu promocyjnego na przykład
miasta, czy zwiększenie zadowolenia odbiorców usług świadczonych przez dany urząd, a
może zwiększenie efektywności wydawania środków publicznych. Cel dominujący musi być
jasno określony, aby łatwo odróżnić działania strategiczne od taktycznych oraz móc ocenić w
jakim stopniu postawiony cel został zrealizowany. Każdy urząd powinien działać tak, aby
obsługa jego interesantów była rzetelna, kompetentna, obiektywna i uprzejma. Obywatel musi
wiedzieć, jakie czynności należą do niego, a jakie do urzędu oraz w jakim czasie może
oczekiwać rozstrzygnięcia jego sprawy.
124
S.Wysocki, Zarządzanie jakością w administracji-jak je wdrażać?, „Państwo-Rząd-Administracja” 2000,
Nr 13, s. 4.
52
Okazuje się, że system zarządzania jakością w gruncie rzeczy nie jest niczym
nadzwyczajnym, ale daje aparat pojęciowy do pracy nad urzędem, aby pracownicy po prostu
dobrze wykonywali swoją pracę.
2. Podział zadań
Zasadniczym elementem struktury każdej jednostki organizacyjnej w administracji jest
stanowisko pracy. Od sposobu, w jaki zostało ono ukształtowane, zależy w ogromnej mierze
sprawność działania wszelkiej administracyjnej instytucji 125. Wszystkie prace w administracji
odbywają się na stanowiskach indywidualnych - kierowniczych czy niekierowniczych, a
każda jednostka organizacyjna jest zestawem odpowiednio ze sobą powiązanych
indywidualnych stanowisk pracy.
Istotą konstrukcji wszelkiego stanowiska pracy jest zgodność trzech podstawowych
elementów, czyli:
1) określenie zadań, dla których dane stanowisko zostało powołane oraz wynikających
stąd obowiązków obciążających zajmującego je pracownika,
2) określenie uprawnień służących wykonywaniu odnośnych zadań i obowiązków oraz
potrzebnego przy tym wyposażenia,
3) określenie odpowiedzialności126.
Wszystkie te elementy powinny być ze sobą zgrane i stanowić harmonijną całość.
Każde stanowisko pracy posiada pewne przypisane mu zadania i obowiązki. Z
formułowaniem zadań i obowiązków na stanowisku pracy wiąże się kilka zasad, do których
zalicza się127:
1. Zasada przystosowalności. Przy grupowaniu zadań na danym stanowisku pracy należy
dążyć do tego, aby nie gromadzić na jednym stanowisku zadań tak licznych i tak dalece
pracochłonnych, że przeciętny pracownik o normalnych kwalifikacjach nie będzie w stanie im
podołać.
2. Zasada należytej szczegółowości. Szczegółowość opisu zadań i obowiązków powinna
umożliwić wyraźne rozgraniczenie zakresu działań opisywanego stanowiska od stanowisk
sąsiednich tak, aby te zakresy nie zachodziły na siebie i aby nie powstawały miedzy nimi
obszary niczyje. Szczegółowość w opisie zadań powinna ułatwiać uzyskanie informacji na
125
Tamże, s.27.
127
Tamże, s. 31 i n.
126
53
temat prawidłowości obciążenia pracą danego stanowiska i powinna umożliwiać określenie
kryteriów wykonania pracy.
3. Zasada mierników. Do każdej pozycji opisu zadań powinien być dołączony miernik
wykonania, tak aby spis zadań i obowiązków nie mógł ulegać swobodnej interpretacji.
Powinien być on opracowany w porozumieniu z pracownikiem, do oceny wyników którego
ma być ten miernik stosowany. Przy opracowywaniu mierników należy zwracać uwagę na
efekty zależne wyłącznie od pracownika, czyli takie na które ma on wpływ.
4. Zasada proporcjonalnej wagi powierzanych zadań. W wykazie zadań należy określić
znaczenie każdego z nich w stosunku do pozostałych. Jeżeli całość zadań ocenimy umownie
jako 100, to liczbę tę powinniśmy rozdzielić na poszczególne zadania, przydzielając każdemu
procent proporcjonalny do znaczenia danego zadania.
5. Zasada równomierności bodźców i nacisków. Jeżeli w opisie zadań i obowiązków oraz w
miernikach precyzja będzie niejednakowa, to wykonawca będzie kładł większy nacisk na
zadania bardziej konkretne. Im zadanie jest bardziej konkretne, a miernik bardziej uchwytny,
tym łatwiej każdemu rzuci się w oczy najdrobniejsze nawet zaniedbanie. Jest to czynnik
nacisku. Z kolei czynnik bodźca wiąże się z tym, że każdy człowiek czuje potrzebę
stwierdzania wyników swojej pracy. Chce widzieć je sam i pragnie aby dostrzegali je inni.
Zasada ta sugeruje konieczność dążenia do tego, aby wszelkie zadania i wszelkie mierniki ich
wykonania, w granicach możliwości, określone były z jednakową starannością i przybliżoną
precyzją.
6. Zasada samorealizacji. Jeżeli zdołamy przez odpowiednie sformułowanie zadań i
obowiązków zapewnić pracownikom w jakimś stopniu warunki samorealizacji to uda nam się
stworzyć potężny czynnik motywacji. Każdy człowiek ma jakieś uzdolnienia, żywi jakieś
ambicje, posiada swoiste zamiłowania, chce się czymś wyróżnić, zwrócić na siebie
przychylną uwagę otoczenia, mieć wpływ na wykonywaną przez siebie pracę, zyskać
szacunek i uznanie w środowisku. Jeżeli znajdzie pracę, jaka odpowiada jego zamiłowaniom i
uzdolnieniom, a przy tym daje mu możliwość zaspokajania ambicji to dostaje on szansę
samorealizacji. Stara się wówczas poszerzać swoje obowiązki i wykonywać je ze wzmożoną
precyzją.
7. Zasada doskonalenia kadr. W dzisiejszych czasach każdy pracownik musi się stale
dokształcać. Ciągłe szkolenie musi być uważane za formalnie przewidziany obowiązek na
każdym stanowisku pracy. Wiedza zdobyta przed kilku laty na skutek nieaktualizowania jej i
nieuzupełniania staje się czymś wręcz szkodliwym, „wyuczoną nieumiejętnością”. Czego
54
przykładem jest urzędnik posługujący się anulowanym przepisem albo kurczowo trzymający
się uchylonej, lecz dobrze przez siebie opanowanej procedury.
Stanowiska pracy łączy się w zespoły. Procesy łączenia stanowisk pracy w zespoły mają
aspekt osobowy lub techniczny. W sensie osobowym można podać następujące wskazówki:
1) stopień wykorzystania - dążenie do zwiększenia liczebności zespołu pozwala na
pełniejsze wykorzystanie umiejętności pracowników,
2) selekcja - liczny zespól daje możliwość porównywania efektywności pracy,
3) facylitacja - otoczenie osób wykonujących podobne czynności ułatwia realizację
zadań poprzez szersze możliwości współdziałania,
4) strukturalne determinanty motywacji - nadmierna hierarchia może obniżyć
efektywność realizacji poleceń, powodując między innymi wzrost poczucia izolacji i
oddalenie wykonawcy od fundamentalnych problemów instytucji,
5) potrzeba afiliacji - liczebność zespołu koreluje ze stopniem zaspokojenia potrzeb
łączenia się w grupy, uczestnictwa w życiu zbiorowym z potrzebami urozmaicenia,
samodzielności, pewności i bezpieczeństwa,
6) poczucie odpowiedzialności - niewielka pojemność kompetencyjna może powodować
konieczność częstych uzgodnień i nadmiernie cząstkową realizację zadań, co osłabia
poczucie odpowiedzialności za własną pracę,
7) heterogonia celów - tendencje przekształcania środków wiodących do danego celu w
cel samoistny są silniejsze w rozdrobnionych strukturach128.
Natomiast w sensie technicznym można wymienić następujące kryteria:
1) oszczędność – komasacja mniejszych zespołów w większe całości pozwala
oszczędzać na stałych etatach kierowniczych czy personelu pomocniczego,
2) elastyczność – duży zespół może skutecznie wykonywać pracę w okresie szczytowego
nasilenia, a także znaleźć pracę dla osób przejściowo niemających zajęcia,
3) rezerwy – nieplanowane zadania lepiej wykonać w zespołach dużych, gdzie liczba
relacji międzyludzkich podnosi efektywność działania. Również łatwiej jest
wykorzystać łączne rezerwy tkwiące w poszczególnych stanowiskach129.
Zaprezentowane reguły organizacji stanowiska pracy oraz zespołu pracowniczego
pozwalają na osiągnięcie potencjalnej sprawności. Ideą przewodnią tych reguł jest dążenie do
umacniania samodzielności i odpowiedzialności pracowników, a także powiązań pionowych
oraz poziomych wyrażających współdziałanie.
128
129
J.Łukasiewicz, op.cit., s. 145.
Tamże, s. 146.
55
Kolejnym etapem rozważań nad podziałem zadań jest określenie, w jaki sposób mają
być rozłożone zadania pomiędzy poszczególnymi stanowiskami. Gdy wójt, burmistrz,
prezydent zatrudnia np. naczelnika wydziału prawnego, musi nadać mu określoną władzę
decydowania w jego imieniu. Jeżeli każda decyzja wymagałaby nadal akceptacji wójta,
burmistrza, prezydenta to sytuacja wcale nie uległaby poprawie w porównaniu z sytuacją
przed zatrudnieniem naczelnika. Przydzielenie naczelnikowi prawa do podejmowania
pewnych decyzji w granicach upoważnień ustala pewną strukturę władzy. Są pewne decyzje,
które naczelnik może podejmować samodzielnie, niektóre muszą być podjęte po konsultacji z
innymi wydziałami, wreszcie w niektórych przypadkach musi odwołać się bezpośrednio do
wójta, burmistrza, prezydenta. Proces w toku, którego przełożony powierza innym część
swych obowiązków i uprawnień nazywa się delegowaniem.
Delegowanie jest ustaleniem sposobu podziału władzy pomiędzy przełożonym i
podwładnymi, w szczególności jest procesem powierzenia innym wykonywania części swych
obowiązków i uprawnień130. Podstawową przyczyną delegowania władzy według R.W.
Griffina jest dążenie do zwiększenia ilości wykonywanej pracy. Podwładni zdejmują z
przełożonego część jego obowiązków, wykonując w ten sposób znaczną część pracy
organizacji, w tym przypadku urzędu. Przyczynia się to do podnoszenia kwalifikacji
podwładnych, którzy uczestnicząc w podejmowaniu decyzji i rozwiązywaniu problemów
rozszerzają swoją znajomość całej działalności organizacji i podnoszą swoje umiejętności
kierownicze.
Proces delegowania obejmuje trzy kroki131:
1) przełożony przydziela podwładnemu obowiązki, albo daje mu pracę do wykonania,
2) wraz z powierzeniem obowiązków podwładny otrzymuje również uprawnienia do
wykonania powierzonej mu pracy (na przykład może kierować grupą innych
pracowników),
3) przełożony czyni podwładnego odpowiedzialnym za wyniki.
Istotnym elementem jest to, aby przełożony potrafił zaufać podwładnemu i nauczył się
delegować obowiązki. Nie powinien unikać delegowania uprawnień w obawie, że podwładny
wykona pracę tak dobrze, że zagrozi to jego pozycji. Może być również tak, że przełożony nie
wierzy w dobre wykonanie pracy przez podwładnego, a podwładny boi się przyjąć
delegowane obowiązki. Obawia się, że sobie nie poradzi, czy też jego trud nie zostanie
nagrodzony. Dużą pomocą w tej sytuacji byłaby poprawa komunikacji między przełożonym a
130
131
R.W.Griffin, op.cit., s. 347.
Tamże, s. 348.
56
podwładnym. Szef musi dostrzec wartość skutecznego delegowania władzy. Z kolei
podwładny musi zrozumieć swoje obowiązki, uprawnienia i odpowiedzialność za wyniki. Z
upływem czasu podwładni powinni rozwijać się tak, by w końcu przyczynić się do sukcesu
organizacji, czym w przypadku urzędu może być szybkie i prawidłowe załatwienie spraw,
zmniejszenie się liczby skarg i wniosków, wzrost kwalifikacji kadry urzędniczej czy poprawa
ogólnego wizerunku urzędnika.
Natomiast treść i zakres uprawnień pracowników urzędu ustala organ administracji,
który to upoważnia w obrębie posiadanych przez siebie kompetencji danego pracownika
(pracowników) do czasowego wykonywania określonych zadań. Dzieje się to w obrębie
dekoncentracji wewnętrznej132. Dotyczy ona personalnie wskazanych osób, a nie stanowisk
czy ról organizacyjnych oraz wyraźnie wskazanych zadań i związanych z nimi uprawnień
zwłaszcza decyzyjnych. A zatem dekoncentrację wewnętrzną w administracji charakteryzuje
ściśle określony zakres podmiotowy i przedmiotowy. Podporządkowany pracownik
(pracownicy) przejmując część zadań i kompetencji organu administracji publicznej,
przejmuje również odpowiedzialność bezpośrednią. Natomiast organ administracji pozostaje
pośrednio odpowiedzialny za właściwe wykonywanie przekazanych zadań i kompetencji.
Wynika to z tego, że dekoncentracja wewnętrzna nie oznacza rezygnacji organu administracji
publicznej oraz trwałego wyzbycia się kompetencji i funkcji kierowniczych na rzecz
podporządkowanych pracowników. Efektem tego jest podwójna odpowiedzialność, ponieważ
przedmiotem dekoncentracji wewnętrznej jest wykonywanie zadań i kompetencji organu
administracji publicznej i tylko organ, który zadania i kompetencje posiada może jej dokonać.
Oznacza to, że pracownik (pracownicy) nie może wykonywania zadań i kompetencji dalej
132
Od zjawiska dekoncentracji wewnętrznej należy odróżnić zjawisko dekoncentracji, w której mamy do
czynienia z rozkładem kompetencji miedzy organami, natomiast dekoncentracja wewnętrzna to podział pracy
między organ i pracowników jego urzędu, a nie podział kompetencji, te bowiem zawsze należą do organu, nawet
wtedy, gdy realizowane są przez urzędnika w urzędzie przydanym organowi do pomocy w wykonywaniu jego
kompetencji. Konstytucyjna zasada legalności i ustrojowy wymóg precyzyjnego ustalania kompetencji decydują
o tym, że porządek prawny wyodrębnia określone zakresy kompetencji i wiąże je z określonymi organami
administracji. W efekcie prawo decydowania mają nie tylko organy naczelne i centralne, lecz także organy
terenowe, przy czym wszystkie te organy realizują kompetencje własne, to jest takie, które przez porządek
prawny są im tylko przydane. Możliwość ich dekoncentrowania na organy niższego stopnia jest jednym z
istotnych elementów prawnych współczesnej centralizacji. Prawna istota centralizacji obejmuje nie tylko
stabilność w zakresie rozdziału kompetencji, ale i możliwość ich przenoszenia. Dekoncentracja może być
rozpatrywana w sensie statycznym i dynamicznym. W sensie statycznym jest obrazem aktualnego rozkładu
kompetencji miedzy poszczególnymi organami aparatu administracyjnego. Natomiast w ujęciu dynamicznym
polega na przesuwaniu kompetencji z jednego podmiotu na drugi lub z jednego na kilka podmiotów.
Dekoncentrowanie więc to ruch kompetencji. Jan Boć dekoncentrowanie definiuje jako „ przeniesienie
kompetencji na organy (organ) niższe bądź równorzędne, dokonane w drodze aktu normatywnego rzędu ustawy
lub w drodze aktu normatywnego organu przenoszącego kompetencje, z zachowaniem nadrzędności
hierarchicznej organów zwierzchnich w zakresie realizacji przekazanych kompetencji”, J.Boć, Organizacja
prawna administracji, (w:) Prawo…, s.221 i n. oraz J.Boć, Struktury, s. 176.
57
przekazać innemu pracownikowi (pracownikom) Nie jest on przecież ani organem
administracyjnym, ani też wskutek dekoncentracji wewnętrznej nie staje się organem.
Podwójna odpowiedzialność tworzy pewien paradoks dekoncentracji wewnętrznej polegający
na tym, że organ administracji publicznej przekazuje to, co chciałby zachować czyli
wykonywanie kompetencji, a zatrzymuje to, co chciałby oddać - odpowiedzialność133.
Przykładem regulacji dekoncentracji wewnętrznej na stopniu samorządu gminnego
jest możliwość upoważnienia przez wójta swoich zastępców lub innych pracowników urzędu
gminy do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu wójta (art. 39.2. ustawy
z
dnia
8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). Zjawisko upoważnienia jest podziałem pracy
między organ i pracowników jego urzędu i może być formułowane wyłączne przez wójta, bo
tylko on ma kompetencje. Decyzji wydanej przez upoważnioną osobę wójt nie może zmienić,
ani zastąpić inną decyzją wydaną przez siebie. Może natomiast cofnąć upoważnienie w celu
samodzielnego wydania decyzji, a później może upoważnić tę samą osobę ponownie. Chodzi
o to by upoważniony urzędnik i wójt nie byli jednocześnie uprawnieni do wydania określonej
decyzji. Brak upoważnienia, które powinno być dokonane wyłącznie w formie pisemnej
oznacza, że wójt sam musi wydawać decyzję. Upoważnienie, które wydaje wójt, wyznacza
ważność decyzji, dlatego powinno być sporządzone na piśmie ze względu na potrzebę
kontroli. Ponieważ kompetencje mogą być przydane tylko organowi, a nie urzędnikowi
(zorganizowanej grupie urzędników, czyli urzędowi), dlatego wójt jest organem gminy.
Decyzja wydana przez osobę upoważnioną ma takie skutki jak decyzja wydana przez wójta.
Dekoncentracja wewnętrzna pozwala na utrzymanie jednolitości realizacji zadań i
kompetencji. Właściwie przeprowadzona przynosi następujące korzyści134:

Zapewnia realizację zadań i kompetencji organu administracji publicznej oraz
realizację
przede
wszystkim
prawa
materialnego.
Powodem
dekoncentracji
wewnętrznej jest najczęściej brak czasu i konieczność podejmowania wielu decyzji
przez jednoosobowy organ administracji publicznej. Powstaje, więc alternatywa: albo
organ upoważni określonego pracownika do wykonywania w jego imieniu
określonych zadań i kompetencji, albo będą one wykonywane z dużym opóźnieniem
lub, co gorsza w ogóle nie będą wykonywane.

Zapewnia większą racjonalność decyzji i działań dzięki fachowej wiedzy
upoważnionych pracowników, którzy są specjalistami w poszczególnych dziedzinach
administracji publicznej.
133
J.Supernat, Dekoncentracja wewnętrzna w administracji publicznej, (w:) Profesjonalizm w administracji
publicznej pod redakcją A.Dębickiej, M.Dmochowskiego, B.Kudryckiej, Białystok 2004, s. 299.
134
Tamże, s. 301-302.
58

Zapewnia elastyczność systemu kierowania w związku z możliwością przekazania
upoważnienia na dany okres oraz możliwością zawieszenia lub wycofania
upoważnienia. Ta zmienność i elastyczność możliwa jest w wymiarze czasowym,
podmiotowym
i przedmiotowym. Ponadto istnieje zawsze możliwość
powrotu do pełnej koncentracji.

Umożliwia przezwyciężenie poczucia bierności, rodzi większe zaangażowanie w
pracę. Osoby obdarzone zaufaniem starają się wykonywać pracę z dużą starannością,
zwiększają wysiłek i starania przy realizacji poszczególnych zadań, chcąc udowodnić,
że zasłużyły na okazane im zaufanie upoważniając do rozstrzygania spraw, możliwość
nie tylko do ich prowadzenia.

Stwarza możliwość selekcji i doskonalenia kadry kierowniczej, ponieważ sprawdza
w
działaniu pracowników przewidzianych do awansu, dostarczając okazji do
ustalenia
i skorygowania popełnianych przez nich błędów.
Jednakże nie wszystkie kompetencje mogą być dekoncentrowane. Można do nich
zaliczyć w szczególności kompetencje przyznane konstytucyjnie. Stąd przedmiotem
dekoncentracji wewnętrznej nie mogą być kompetencje nadzorcze wojewody nad
działalnością
jednostek
samorządu
terytorialnego,
co
stwierdził
Naczelny
Sąd
Administracyjny w swoim wyroku z 28 marca 2001 r. (II SA/Wr. 576/99). Względy prawne
i organizacyjne nie pozwalają także na dekoncentrację wewnętrzną 1) zadań i kompetencji,
które dotyczą spraw poufnych dyscyplinarnych, 2) zadań i kompetencji niezbędnych dla
sprawowania całościowego kierownictwa podporządkowaną jednostką organizacyjną,
3) zadań i kompetencji, których wykonywanie wykracza poza umiejętności i doświadczenie
pracownika, 4) zadań i kompetencji, których wykonywanie nie daje się kontrolować135.
W nauce administracji oraz w nauce organizacji i zarządzania sformułowane zostały
zasady o charakterze dyrektywnym w odniesieniu do delegowania zadań i uprawnień.
Niektóre z nich mogą znaleźć zastosowanie w dekoncentracji wewnętrznej w administracji
publicznej w całości, inne tylko w części. Są to następujące zasady136:

Należy wyjaśnić co musi zostać zrobione i dlaczego jest to ważne.

Należy delegować zadania całościowe, a nie etapowe czy częściowe.

W dopuszczalnych prawem granicach należy zachęcać pracownika do przejawiania
własnej inicjatywy.
135
136
Tamże, s. 303.
Tamże, s. 307.
59

Należy ustalić harmonogram i / lub końcowy termin realizacji delegowanego zadania,
który będzie racjonalny z punktu widzenia pozostałych obowiązków pracownika.

Należy sprawdzić rozumienie zadania przez pracownika, zanim przystąpi on do jego
realizacji.

Należy zapewnić sprzężenie zwrotne i kontrolę.

Należy usunąć się z pola działania pracownika.

Należy pamiętać, że czynnością komplementarną do czynności delegowania
pracownikowi zadań i uprawnień jest sformułowanie dla niego zachęt, w tym
finansowych, do ich realizacji. Zgodnie z zasadą komplementarności dwie czynności
są komplementarne, jeżeli korzyść osiągnięta z wykonywania obydwu jest większa od
sumy korzyści uzyskanych z wykonywania obydwu odrębnie.
W celu efektywnej realizacji merytorycznych zadań urzędu należy dokonać
odpowiedniego podziału pracy miedzy urzędników zatrudnionych w urzędzie. Załatwienie
określonej sprawy wymaga wykonania wielu funkcji częściowych oraz współdziałania osób o
zróżnicowanych kwalifikacjach. Z reguły do tych funkcji częściowych zaliczamy funkcje
koncepcyjne (planowanie, decydowanie), funkcje pomocnicze (gromadzenie, porządkowanie
i przetwarzanie informacji) oraz funkcje wykonawcze w technicznym tego słowa znaczeniu.
Następuje wyraźne rozgraniczenie odpowiedzialności między urzędnikami koncepcyjnymi
przygotowującymi projekt decyzji gotowy do podpisu a funkcjami często technicznymi jak
przepisywanie na maszynie czy też wyszukiwanie danych w komputerze. W ten sposób
powstają jednostki organizacyjne załatwiające sprawy merytoryczne zwane referatami czy
wydziałami137.
Taki podział zadań między burmistrza i jego pracowników w omawianym urzędzie,
został (o czym już wcześniej wspomniałam) zawarty w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu
Miasta Lubań. Rozdział V tego dokumentu zawiera zakresy zadań burmistrza, jego
zastępców, sekretarza i skarbnika miasta. Upoważnienie pracowników gminy do
wykonywania zadań w imieniu burmistrza, w tym również do wydawania decyzji
administracyjnych, poprawia funkcjonowanie urzędu i skraca czas załatwiania spraw.
Właściwe wykonywanie funkcji kierowniczej jest w dużym stopniu uzależnione od
prawidłowego wyboru problemów, którymi się burmistrz zajmuje oraz spraw, które
rozstrzyga. Kierownik powinien podejmować jedynie te zadania, które jest w stanie wykonać.
W przeciwnym wypadku nastąpią zatory w pracy urzędu. Jest pewna naturalna pula spraw,
137
Tamże, s. 169.
60
które zawsze wymagają decyzji kierownika (na przykład sprawy personalne), natomiast
większość spraw może powierzyć podległym urzędnikom138.
Do zakresu zadań Burmistrza Miasta Lubań, należy: kierowanie bieżącymi sprawami
miasta i reprezentowanie miasta i urzędu na zewnątrz, powoływanie i odwoływanie
zastępców oraz określenie ich liczby, podejmowanie czynności w sprawach z zakresu prawa
pracy i wyznaczanie innych osób do podejmowania tych czynności, kierowanie pracą urzędu
oraz wykonywanie uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników
samorządowych oraz kierowników miejskich jednostek organizacyjnych, nadawanie
regulaminu organizacyjnego urzędu określającego organizację i zasady jego funkcjonowania,
wydawanie
decyzji
administracyjnych,
wykonywanie
nadzoru
nad
jednostkami
organizacyjnymi miasta, udzielanie pełnomocnictw kierownikom jednostek organizacyjnych
nie posiadających osobowości prawnej, wykonywanie budżetu miasta, gospodarowanie
mieniem komunalnym, składanie oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu
mieniem lub upoważnianie, w tym zakresie swoich zastępców, do działania samodzielnego
lub wraz z inną upoważnioną osobą, udzielanie odpowiedzi na interpelacje i zapytania
radnych, przyjmowanie ustnych oświadczeń woli spadkodawcy, upoważnianie swoich
zastępców lub innych pracowników urzędu do wydawania w jego imieniu decyzji
administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz do
czynności kontrolnych, przyjmowanie oświadczeń o stanie majątkowym, podejmowanie
działań w zakresie promocji miasta i zapobieganie bezrobociu, pełnienie funkcji
zgromadzenia wspólników w stosunku do komunalnych spółek, powoływanie i określenie
zadań Komisji do spraw Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, nadzorowanie i
koordynowanie działalności komórek organizacyjnych, miejskich osób prawnych i jednostek
organizacyjnych (czyli Wydziału Finansowego, Wydziału Rozwoju Miasta, Miejskiego
Domu Kultury, Miejskiej Biblioteki Publicznej, Muzeum Regionalnego, Miejskiego Ośrodka
Sportu i Rekreacji, Wydziału Oświaty i miejskich placówek oświatowych, gospodarstw
pomocniczych, Straży Miejskiej, samodzielnego stanowiska do spraw kontroli i stanowiska
do spraw obrony cywilnej i ochrony informacji niejawnych).
Realizacja zadań związanych z infrastrukturą techniczną (drogi miejskie, ulice, place,
mosty, wodociągi, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków gminnych, utrzymywanie
czystości, utrzymywanie urządzeń sanitarnych, wysypiska i utylizacja odpadów, zaopatrzenie
w energię cieplną i elektryczną, gospodarka mieszkaniowa, targowiska, hale targowe),
porządkiem i bezpieczeństwem publicznym (organizacja ruchu drogowego, ochrona
138
Tamże, s. 175.
61
przeciwpożarowa, bezpieczeństwo sanitarne), ładem przestrzennym i ekologicznym
(planowanie przestrzenne, gospodarka terenami, ochrona środowiska) została podzielona
między dwóch zastępców burmistrza.
Jeden z nich pełni bezpośredni nadzór i koordynuje działania części wydziałów
urzędu, czyli Wydziału Organizacyjno-Prawnego wraz z Biurem Rady Miasta, Wydziału
Spraw Obywatelskich, Urzędu Stanu Cywilnego, Wydziału Gospodarki Gruntami
Nieruchomościami i Rolnictwa, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (w zakresie
gospodarki mieszkaniami wynikającej z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz ustawy o
dodatkach mieszkaniowych, a także w zakresie nadzoru nad Administracjami Budynków
Komunalnych w zakresie ich statutowej działalności), Miejskiego Centrum Reagowania. Ten
zastępca burmistrza pełni również funkcję pełnomocnika w komunalnych spółkach miasta,
pełnomocnika do spraw związanych z realizacją Systemu Zarządzania Jakością oraz
wykonuje zadania przewidziane w regulaminie dla sekretarza (w wyroku z 27 czerwca 1991 r.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż stanowisko sekretarza gminy można łączyć ze
stanowiskiem zastępcy burmistrza139, co też uczyniono w tym urzędzie). Jako sekretarz
opracowuje
projekty
regulaminu
organizacyjnego,
regulaminu
pracy,
regulaminu
Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, zasady premiowania i ich zmiany, nadzoruje
pracę w urzędzie oraz prowadzi sprawy związane z doskonaleniem kadr, przedkłada
burmistrzowi propozycje związane z usprawnieniem pracy w urzędzie, nadzoruje
przygotowanie projektów uchwał rady, koordynuje i nadzoruje zakup środków trwałych,
wyposażenia urzędu i sprzętu biurowego, koordynuje sprawy związane z wyborami,
referendami i spisami ludności oraz wykonuje inne zadania nie wymienione w regulaminie na
polecenie lub upoważnienie burmistrza..
Natomiast drugiemu zastępcy burmistrza podlega bezpośrednio Wydział TechnicznoInwestycyjny i Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w zakresie infrastruktury
technicznej miasta. Za wyjątkiem spraw związanych z lokalnym transportem drogowym,
targowiskiem, halą targową i utrzymaniem obiektów administracyjnych.
Z kolei do zadań skarbnika miasta oprócz wykonywania określonych przepisami
prawa obowiązków w zakresie rachunkowości należy kierowanie pracą Wydziału
Finansowego, nadzorowanie i kontrola realizacji w zakresie finansowym budżetu gminy,
kontrasygnowanie czynności prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązań
pieniężnych i udzielanie upoważnień innym osobom do dokonywania kontrasygnaty,
koordynowanie prac związanych z przygotowaniem projektu budżetu oraz jego zmian,
139
SA/Po 1479/90, ONSA 1991, nr 3-49, poz. 67.
62
współdziałanie w sporządzaniu sprawozdawczości budżetowej a także wykonywanie innych
poleceń lub zadań wynikających z upoważnień burmistrza.
Wszystkie te zależności zostały ujęte na schemacie organizacyjnym urzędu
przedstawionym w punkcie 1.2 tego rozdziału.
Burmistrz Miasta Lubań w regulaminie organizacyjnym, zatwierdzając załącznik nr 2
do tego regulaminu, sformułował zasady podpisywania pism. Do swojej wyłącznej
właściwości zastrzegł podpisywanie następujących dokumentów:
1) zarządzeń, regulaminów i okólników wewnętrznych,
2) pism związanych z reprezentowaniem gminy na zewnątrz w stosunku do wojewody,
starosty oraz urzędów i instytucji centralnych,
3) odpowiedzi na skargi i wnioski dotyczące kierowników wydziałów,
4) decyzji z zakresu administracji publicznej, do których wydawania w jego imieniu nie
upoważnił pracowników urzędu,
5) pełnomocnictw i upoważnień do działania w jego imieniu, w tym pism
wyznaczających osoby uprawnione do podejmowania czynności z zakresu prawa
pracy wobec pracowników urzędu,
6) pism zawierających oświadczenia woli jako pracodawcy,
7) pełnomocnictw do reprezentowania gminy przed sądem i organami administracji
publicznej,
8) odpowiedzi na interpelacje i zapytania radnych,
9) pism
zawierających
odpowiedzi
na
postulaty
mieszkańców,
zgłaszane
za
pośrednictwem radnych,
10) projektów uchwał kierowanych do Rady Miasta Lubań,
11) innych pism, jeśli ich podpisywanie burmistrz zastrzegł dla siebie.
Natomiast zastępcy burmistrza oraz skarbnik podpisują pisma pozostające w zakresie
ich zadań, niezastrzeżone do podpisu burmistrza oraz pisma zastrzeżone do podpisu
burmistrza w czasie jego nieobecności w granicach udzielonego upoważnienia. Naczelnicy
wydziałów podpisują pisma związane z zakresem działania wydziałów, nie zastrzeżone do
podpisu burmistrza, decyzje administracyjne oraz pisma zgodnie z upoważnieniami, pisma w
sprawach dotyczących organizacji wewnętrznej wydziałów i zakres zadań dla poszczególnych
stanowisk.
Z kolei pracownicy, pracujący na poszczególnych stanowiskach, przygotowujący
projekty pism, decyzji administracyjnych parafują je swoim podpisem, który jest umieszczany
63
na końcu tekstu z lewej strony. Pozwala to na łatwe ustalenie osoby odpowiedzialnej za
przygotowanie pisma.
Realizacja zadań na poszczególnych stanowiskach wynika z zakresu czynności, który
posiada każdy pracownik. Na każdym stanowisku pracownik rozwija działalność w tylu
kierunkach, ile ich wynika z zakresu jego zadań i obowiązków. Do pewnego momentu
pracownik może decydować samodzielnie o realizacji zadania, ale istnieje granica, za którą
jego samodzielność nie wykracza. Decyzja należy do przełożonych, a do niego
zaprojektowanie tej decyzji.
Delegowanie obowiązków i uprawnień zwiększa odpowiedzialność pracowników za
wydawane decyzje, które są przez nich przygotowywane, usprawnia załatwianie spraw, a
wójt (burmistrz, prezydent) może przeznaczyć więcej czasu na sprawy związane z
zarządzaniem gminą.
Wynika z tego, że pracownicy urzędu zapewniają przygotowanie i wykonanie
rozstrzygnięć podejmowanych przez organy, które urząd obsługuje, jak również mogą
uzyskać prawo do wydawania, z upoważnienia organu i w jego imieniu decyzji w
indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Ponadto mogą oni uzyskać
pełnomocnictwo do reprezentowania gminy w obrocie cywilnoprawnym na zasadach i trybie
określonym przez przepisy prawa. Jednakże należy pamiętać, iż dla sprawnego wykonywania
zadań ważny jest prawidłowy system oceniania pracowników oraz ich motywowania.
3. System komunikacji wewnętrznej
Kolejnym elementem sprawnego działania urzędu gminy jest system, który ma na celu
zapewnienie pełnego dostępu do informacji przez wszystkie jednostki organizacyjne urzędu,
czyli odpowiedni system komunikacji wewnętrznej. Brak przepływu informacji i dostępu do
nich sprawia, że podejmowane przez poszczególne komórki organizacyjne czynności nie są
oparte na pełnej informacji na temat rzeczywistego stanu rzeczy. W różnych częściach
struktury może dochodzić do powtarzania wykonanych już czynności, a nawet do
podejmowania sprzecznych ze sobą działań.
Jak pisze S.Kowalewski, każde stanowisko – kierownicze czy niekierownicze – musi
mieć określony zestaw niezbędnych informacji ze stanowisk innych, z którymi zazębia się
jego praca, i przy tym tylko takich, jakie są niezbędne bądź przyczyniają się do prawidłowego
64
współdziałania140. Współdziałanie to może być realizowane przy wykorzystaniu dostępnych
narzędzi, miedzy innymi zebrań pracowników urzędu, tablic informacyjnych, poczty
elektronicznej. Bardzo ważną rolę spełniają organizowane spotkania integracyjne poza
siedzibą urzędu, gdzie często dochodzi do nawiązywania nowych przyjaźni, niezbędnych przy
realizacji obowiązków służbowych. Na tej podstawie można uzyskać takie efekty jak: zmianę
negatywnego lub obojętnego nastawienia urzędnika do określonych zadań, wzmocnienie
poczucia godności pracownika, pełniejszą identyfikację pracownika z miejscem pracy141.
Z perspektywy socjologicznej organizacja jest grupą ludzi pracujących razem. Nie
można pracować z innymi ludźmi, jeśli nie umiemy skutecznie komunikować się z nimi.
Komunikowanie się w organizacji jest istotnym procesem w każdej zorganizowanej całości,
w tym w pracy kierowników142. Jakość decyzji podjętych przez kierownika zależy od
posiadanych informacji, a więc od ich kompletności oraz wiarygodności. Problem ten ma trzy
aspekty:
1) kierownik musi być informowany o wszystkich istotnych sprawach – nie powinno być
zatem żadnych luk informacyjnych,
2) z drugiej strony kierownik nie może być przeinformowany, ponieważ tylko część
czasu jego pracy może być przeznaczona na zapoznanie się z informacjami (stąd też
informacje dostarczane szefowi powinny być selekcjonowane),
3) informacje są niezbędne kierownikowi do organizowania i planowania pracy
urzędu143.
Skuteczne komunikowanie się jest ważne dla kierownika z dwóch powodów. Po
pierwsze, jest to proces za pośrednictwem którego realizuje się kierownicze funkcje
planowania, organizowania, przewodzenia i kontrolowania. Po drugie, jest czynnością, której
kierownicy poświęcają przeważającą część czasu. Proces komunikowania się umożliwia
kierownikom wykonywanie ich obowiązków. Informacje dostarczane kierownikom są
podstawą planowania (plany należy przekazywać innym, aby mogły być wykonywane).
Organizowanie zmusza do komunikowania się z ludźmi w sprawie przydzielanych im zadań.
Przewodzenie wymaga od kierowników porozumiewania się z podwładnymi w celu osiągania
celów grupowych. Ustne, pisemne i w coraz większym stopniu elektroniczne komunikaty są
istotną częścią kontroli. Kierownicy mogą pełnić swoje kierownicze funkcje tylko przez
140
T.Wojnarowicz, Kształtowanie wizerunku wewnętrznego, Przegląd Samorządowy 2003, nr 12, s. 23.
142
J.Stankiewicz, Komunikowanie się w organizacji, Wrocław 1999, s. 17-18.
143
141
65
komunikowanie się z innymi. Proces komunikowania się jest zatem podstawą funkcji
kierowniczych144.
Są dwie ogólne zasady skutecznej komunikacji. Pierwsza jest zasada uwzględniania
właściwości osoby lub osób, do których się zwracamy. Druga, to uzyskanie z ich strony
odpowiedniego odzewu lub reakcji, świadczącej o tym, że nasz przekaz został zrozumiany i
zaakceptowany. Oznaki zrozumienia i akceptacji informują nadawcę, czy jego sposób
komunikowania się z ludźmi jest skuteczny145.
We wszystkich organizacjach, niezależnie od charakteru prowadzonej w niej
działalności, przekazywane informacje podążają określonymi ścieżkami, tworząc sieć
komunikacyjną. Próba oszacowania potrzeb w zakresie zarządzania przepływem informacji,
uwzględniająca dwuosobowe interakcje w grupie ukazuje, że przy organizacji zatrudniającej
100 pracowników, gdy każdy z nich będzie komunikował się z każdym, to otrzymuje 4950
międzyosobowych kontaktów. Jeżeli nawet tę stuosobową załogę podzielimy na grupy 20 czy
25 osobowe, to nadal mamy do czynienia z wieloma możliwymi dwuosobowymi
kombinacjami komunikowania się interpersonalnego w grupie. Organizacja wymaga zatem
systemu, który określi: kto z kim musi komunikować się. Wiąże się on z ustaleniem
kontaktów międzypracowniczych, dzięki którym sprawnie będą przepływać informacje.
Obieg informacji odbywa się w wielu kierunkach. Wyróżnia się dwa typy tego systemu:
oficjalny
(organizacyjnie
wyznaczony,
refleksyjny)
i
nieoficjalny
(niewyznaczony
organizacyjnie, spontaniczny, bezrefleksyjny). Oficjalny system przepływu informacji to
sposób zarządzania informacjami przebiegający według ustalonego porządku. Nieoficjalny –
jest spontanicznie wyznaczony przez jednostki i grupy w ich codziennych różnorodnych
kontaktach. Nie cechuje się on regularnością i uporządkowaniem. Płynie swobodnie we
wszystkich kierunkach. Określa go, w pewnej mierze, natura i struktura grupy146.
Komunikowanie się w organizacji wyraża wzajemny związek między zadaniem,
potrzebami oraz skutkami. Zadania określają wybór: środka, miejsca, czasu i celu
komunikowania się. Omawiany proces obejmuje komunikowanie się:
1) pionowe inicjowane przez kierowników, kierowane w dół hierarchii organizacyjnej
(ma miejsce wówczas, gdy informacje są przekazywane od przełożonych do
podwładnych),
2) pionowe inicjowane przez pracowników, kierowane w górę hierarchii organizacyjnej
(pojawia się wówczas, gdy informacje są przekazywane od podwładnych do
144
J.A.F.Stoner, Ch.Wankel, Kierowanie, Warszawa 1997, s. 431.
C.Hannaway, G.Hunt, Umiejętności menedżerskie, Warszawa 1994, s. 192.
146
J.Stankiewicz, op.cit., s. 19.
145
66
przełożonych),
3) horyzontalne i diagonalne (poprzeczne) – wiąże się ono z przekazywaniem
wiadomości między członkami organizacji funkcjonującymi na równorzędnych
stanowiskach, komórkach organizacyjnych różnych pionów 147.
Sprawne i skuteczne komunikowanie się kierowników z pracownikami wymaga
uwzględniania tego, że:
1) pracownicy powinni znać dokładnie drogi przesyłania informacji i każdy członek
organizacji ma mieć swoją wyraźnie określoną, organizacyjnie wyznaczoną ścieżkę,
2) drogi komunikacyjne maja być bezpośrednie i krótkie, jak tylko to jest możliwe i nie
mogą być przerywane, co wymaga różnorodności kanałów informowania,
3) osoby pełniące funkcje centrów informacyjnych powinny być kompetentne i
wiarygodne,
4) nadawane komunikaty powinny cechować się autentycznością,
5) interpretacja informacji przez odbiorcę przebiega na ogół według ścieżki
najmniejszego oporu,
6) ludzie są bardziej zorientowani, czuli na wiadomości zgodne z ich wartościami,
wyobrażeniami (komunikaty niezgodne z wartościami odbiorcy wywołują większy
opór przed ich przyjmowaniem),
7) pracownicy bardziej oczekują na informacje wówczas, gdy dostrzegają zmiany w
otoczeniu,
8) ludzie na ogół pozytywnie oceniają zaspokojenie potrzeb, stąd informacje, które to
ułatwiają są łatwiej akceptowane,
9) otoczenie pracownika wpływa na percepcję przekazywanej informacji – ta sama
wiadomość w jednych warunkach może być przyjęta jako adekwatna, w innych – jako
nieadekwatna148.
Skuteczne komunikowanie się w pionie pracownik – kierownik istotnie warunkują
następujące
czynniki:
ryzyko
przestrzegane
przez
pracowników,
zniekształcenia,
zróżnicowanie statusów. Ryzyko przestrzegane przez pracowników dotyczy tego, jakie są ich
oczekiwania wobec przełożonego w wyniku otwarcia się i jak są one spełniane przez
kierownika. Przykładowo, wyrażenie przez pracownika dezaprobaty z oceny jego pracy może
przyczynić się, że otrzyma premię bądź zostanie zwolniony. Dlatego też kierownik powinien
pytać podwładnych o ich pracę, o organizację i o faktyczne wykorzystywanie pozyskanych
147
148
Jak wyżej.
Tamże, s. 23.
67
wiadomości. Trzeba zauważyć, że w procesie komunikowania się „w górę”, pracownicy
unikają przekazywania negatywnych informacji, obawiając się, że szef będzie je wiązał z
przekazującą osobą i wobec niej przejawi różne formy niezadowolenia. Kolejny czynnik,
którym są zniekształcenia, też jest wywoływany przez kierownika, zwłaszcza wówczas gdy
złe nowiny powodują uznanie pracownika za winnego. Następny – zróżnicowanie statusu
miedzy kierownikiem i podwładnym objawia się niekiedy w tym, że kierownik przejawia
następujący wzorzec zachowania : ja mówię, ty słuchasz. Taki kierownik na ogół uważa, że
właściwym i zasadnym jest słuchanie sprawozdań składanych przez podwładnych, natomiast
pomysły i opinie powinny płynąć jedynie z góry na dół 149. Inne istotne bariery
komunikowania pionowego od pracowników do kierowników to:
1) nieosiągalność, niedostępność przełożonych,
2) niechęć kierownika do otwierania się przed podwładnymi,
3) pracownicy nie są skłonni mówić swoim kierownikom o tym, co wiedzą i na ogół
przekazują to, co przełożeni chcieliby usłyszeć,
4) kierownicy niechętnie słuchają nieprzyjemnych dla nich informacji,
5) zbyt duże przeciążenie przełożonego obowiązkami,
6) fizyczne
odległości,
uniemożliwiające
bezpośrednie
przekazanie
informacji
przełożonemu150.
Z kolei najczęściej wskazywanymi celami komunikowania się horyzontalnego są :
1) koordynacja działań,
2) umożliwianie członkom organizacji uzupełniania zasobów posiadanych informacji,
dzielenie się nimi,
3) upowszechnianie wiadomości, na które jest zapotrzebowanie,
4) zaspokajanie potrzeb afiliacji, rozumienia zdarzeń,
5) rozwiązywanie
problemów
z
zakresu
współpracy
między
komórkami
organizacyjnymi,
6) rozwiązywanie konfliktów między pracownikami,
7) budowanie, wzmacnianie więzi między pracownikami151.
Komunikowanie się horyzontalne może być ograniczane poprzez rywalizację,
specjalizację, brak motywacji, przeładowanie informacyjne i bariery fizyczne. Pracownicy,
którzy czują się zagrożeni przez innych, nie są skłonni do kooperacji. Owo zagrożenie wynika
149
Tamże, s. 24-25.
Tamże, s. 25.
151
Tamże, s.26.
150
68
z rywalizowania o premię, wzrost wynagrodzenia, przywileje czy nieoficjalne zawodowe
kontakty.
Działania komunikacyjne powinny być zorientowane na to, by jak najlepiej
spożytkować kompetencje osobiste personelu, by angażować pracowników wszystkich
szczebli w negocjacje dotyczące celów i środków ich realizacji, by osiągnąć porozumienie co
do sensu podejmowanych działań i osobiste zaangażowanie. Co za tym idzie, by tworzyć
zespół zdolny do innowacyjnego definiowania i rozwiązywania problemów w pracy struktur
gminnych. Nowoczesna administracja ma być nie tylko sprawną maszyną do podejmowania
decyzji administracyjnych lecz także aktywnym podmiotem organizującym życie publiczne
na swoim terenie i podejmującym samodzielnie wyzwania w zakresie powierzonych jej
spraw. Takie podejście wymaga działań komunikacyjnych w organizacji, budowania
zrozumienia i porozumienia, eliminowania konfliktów, kształtowania kultury organizacyjnej
przychylnej innowacjom, zorientowanej na aktywne, strategiczne podejście do problemów
regionalnych152.
Komunikacja w administracji ma dwa wymiary: formalny i nieformalny. W procesie
komunikowania się z otoczeniem wewnętrznym kluczową rolę odgrywa zorganizowany,
formalny system informacji wewnętrznej. Jednak komunikacja nieformalna pomiędzy
szczeblami hierarchii organizacyjnej, od góry do dołu i od dołu w górę, a także komunikacja
pozioma – swobodna, spontaniczna i nacechowana orientacją na wspólny system wartości –
to elementy procesu komunikacji, z których nie można zrezygnować 153. Komunikacja
formalna wynika z samej istoty organizacji, która nie mogłaby bez niej ani istnieć, ani działać.
Komunikacja ta odbywa się za pośrednictwem kierowników, a także poprzez pocztę (w tym
elektroniczną), sieć komputerową, wewnętrzne akty normatywne, biuletyny informacyjne,
lokalne środki przekazu, wywieszanie informacji, narady, odprawy, grupy dyskusyjne,
rozmowy indywidualne, imprezy, spotkania. Komunikacja nieformalna natomiast polega na
przekazywaniu, odbieraniu informacji oraz uzgadnianiu działań i zachowań, niezależnie od
form i kanałów przyjętych dla komunikacji formalnej. Może ona wynikać z potrzeby
wyrażania odmiennego zdania, odmiennych wartości, poglądów i opinii. Rozwija się ona gdy
w organizacji nie zostały stworzone i udrożnione kanały dla ujawniania różnic poglądów i
otwartego wyrażania odmiennych opinii. Komunikacja ta może wnosić zarówno pozytywne,
jak i negatywne treści w życie organizacji – w zależności od tego, jakie są jej cele i efekty154.
152
J.Hausner, J.Górniak, S.Mazur, A.Władyka, Komunikacja dwustronna i forum trzech sektorów,
(w:) Komunikacja i współpraca sektorów w gminie pod redakcją A.Wiktorowskiej, Warszawa 2000, s. 13.
153
Tamże, s. 15.
154
J.Penc, Menedżer w działaniu. Podejmowanie najlepszych decyzji, Warszawa 2003, s. 146.
69
Komunikowanie się ustne i pisemne ma głównie charakter interpersonalny.
Komunikacja ustna ma miejsce w toku bezpośredniej rozmowy, dyskusji grupowych, rozmów
telefonicznych i innych okoliczności, w których słowo mówione jest używane do wyrażania
treści. Główną zaletą komunikacji ustnej jest to, że sprzyja ona bezpośredniej reakcji zwrotnej
i wymianie myśli w formie pytań, zgody, wyrazu twarzy i gestów. Ma ona również wady.
Może być niedokładna, jeśli mówca dobiera niewłaściwe słowa albo pomija ważne szczegóły
lub też, gdy odbiorca zapomni całość lub część wiadomości. W dwustronnej dyskusji rzadko
jest czas na przemyślaną, rozważną odpowiedź albo na wprowadzenie wielu nowych faktów,
a to co powiedziane, nie zostaje nigdy w sposób trwały zapisane155.
Notatki, listy, sprawozdania i inne okoliczności, w których do przekazywania
informacji
wykorzystuje
się słowo pisane
nazywamy
komunikacją
pisemną.
Jej
najpoważniejszą wadą jest fakt, iż hamuje ona zwrotną reakcję i wymianę poglądów. Jest ona
zwykle trudniejsza i bardziej czasochłonna niż komunikacja ustna. Z kolei do jej zalet zalicza
się to, że jest przeważnie dokładniejsza od komunikacji ustnej. Wysyłający wiadomość może
spokojnie zebrać i przyswoić sobie informację, sporządzić pierwszą wersję wiadomości, a
następnie dokonać jeszcze korekt. Pozwala ona również na trwały zapis kontaktu. Jest ona
zalecana na ogół wtedy, gdy wiadomość ma zawierać ważne szczegóły156.
Wybór najlepszego środka przekazu zależy w dużej mierze od sytuacji, w której się
znaleziono. Komunikacja ustna będzie często preferowana wówczas, gdy wiadomość ma
charakter osobisty, nierutynowy i zwięzły. Natomiast wtedy, gdy treść przekazu jest bardziej
bezosobowa, rutynowa i dłuższa, lepsza będzie forma pisemna. Zazwyczaj łączy się różne
formy przekazu by spożytkować zalety każdej z nich.
Rozdział III
Wybrane problemy funkcjonowania urzędu gminy
155
156
R.W.Griffin, op.cit., s. 558.
Tamże, s. 559.
70
1. Zasada praworządności działania
Funkcjonowanie urzędu gminy, podobnie jak całej administracji opiera się na
określonych regułach postępowania, zwanych zasadami. W teorii prawa uważa się
powszechnie, że zasady prawa są regułami postępowania mającymi oparcie w tekstach
obowiązujących aktów prawnych. Są to przede wszystkim zasady ustrojowe związane z
funkcjonowaniem państwa. Wśród wszystkich zasad są takie, które odnoszą się do pracy
różnych organów, na przykład zasada praworządności czy demokratyzmu, oraz takie zasady
formalne jak zasada obiektywizmu, jawności, które mogą występować w działalności
organów administracji w różnych formach i z różnym natężeniem157.
Zasady prawa administracyjnego, inaczej niż konkretny przepis prawny, rozciągają się
na całość działania administracji albo przynajmniej na względnie szeroki zakres tej
działalności. Powoduje to, że wyliczenie zasad ogólnych prawa administracyjnego jest
niemożliwe, podobnie jak niemożliwe jest określenie zasad współżycia społecznego czy też
listy dobrych obyczajów w prawie cywilnym 158. Wyliczenie takie jest tym bardziej
utrudnione, że najpierw należałoby określić, co (jakie założenia) w danej gałęzi prawa
traktować trzeba jako zasadnicze. Ten podział nie może być stały, albowiem zmienia się w
zależności od warunków społeczno-gospodarczo-politycznych. Widoczne jest to głównie w
prawie administracyjnym. To, co dawniej miało zasadniczy charakter, wskutek przemian
zachodzących w kraju, straciło na znaczeniu, a na pierwszy plan wysunęły się inne założenia.
Stąd nasuwa się wniosek, że w różnych systemach prawnych zasady ogólne prawa
administracyjnego mogą być różnie rozumiane oraz mogą mieć różny charakter prawny159.
Rozważając zatem zagadnienie zasad ogólnych prawa administracyjnego, należy do
niego podchodzić w szerszym rozumieniu, gdyż nie ma takich norm, które by miały
zasadnicze znaczenie dla pozostałych rozwiązań prawnych. Inaczej sytuacja przedstawia się
w poszczególnych działach tego prawa, na przykład w postępowaniu egzekucyjnym, prawie
wywłaszczeniowym czy postępowaniu administracyjnym ogólnym. Dlatego trudno jest
mówić o zasadach ogólnych prawa administracyjnego jako o normach prawnych, co nie
oznacza, że takie normy w ogóle nie istnieją160.
Ważne jest, by zasady ogólne prawa administracyjnego, według których mają działać
organy administracji publicznej, były ustawowo formułowane. Skoro zakres zadań i
157
E.Ura, Ed.Ura, op.cit., s. 60.
J.Starościak, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wrocław 1967, s. 94.
159
160
A.Jaroszyński, Problematyka zasad ogólnych prawa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 1970, nr 7, s. 45.
158
71
kompetencji danego organu określony zostaje ustawą, to zasady winny być umieszczone we
wstępie lub we wstępnych artykułach danej ustawy. Miałoby to na celu ułatwienie
zrozumienia oraz ułatwienie interpretacji jej przepisów. W takim ujęciu zasady ogólne są
wyraźną normą prawną obowiązującą tylko w zakresie stosowania danej ustawy. Przykładem
są tu zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego 161. Wiąże się to z
funkcją porządkującą zasad. Szukanie wspólnych założeń dla różnych norm jest warunkiem i
przesłanką systematyzacji materiału prawnego. Wspólne założenia i zasady określonej grupy
przepisów mogą stać się podstawą wydzielenia bardziej szczegółowych działań w ramach
prawa administracyjnego. Formułowanie zasad jest pomocne w stworzeniu tak zwanych
części ogólnych skodyfikowanych działów prawa162.
Wykonywanie administracji publicznej łączy się z funkcjonowaniem jednostek
organizacyjnych tworzonych dla określonego w przepisach działania. Dlatego też
funkcjonowanie urzędu gminy, jako aparatu pomocniczego organów gminy, jest również
nierozerwalnie związane z określonymi regułami postępowania w prawie administracyjnym.
W pracy tej nie sposób jest je wszystkie omówić, w związku z tym wybrałam tylko te, które z
punktu widzenia funkcjonowania urzędu gminy wydały mi się najważniejsze. Jedną z nich
jest zasada praworządności działania, która jest jedną z podstawowych zasad ustrojowych
państwa zawartych w Konstytucji. Art. 7 ustawy zasadniczej mówi, że organy władzy
publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że realizacja zasady
legalności zakłada spełnienie łącznie dwóch przesłanek:
1) działanie organu administracji publicznej powinno być podjęte na podstawie
prawa,
2) działanie organu administracji publicznej powinno być utrzymane w granicach
prawa; nawet jeśli norma ustawowa wyposaża organ w pewien zakres
samodzielności – tak zwany luz decyzyjny – jest to samodzielność związana
zawsze normami prawa, zasadami prawa oraz wartościami przyjmowanymi w
systemie prawa163.
Wymóg przestrzegania prawa nakłada na organy administracji publicznej określone
obowiązki w procesie stanowienia prawa i w procesie stosowania prawa.
Wymóg legalności w procesie stanowienia prawa oznacza uznanie Konstytucji jako
ustawy zasadniczej i prymatu ustawy w systemie źródeł prawa. Wszelkie akty prawotwórcze
pochodzące od organów administracji powinny być zgodne z Konstytucją i ustawami,
161
E.Ura, Ed.Ura, op.cit., s. 63-64.
J.Szreniawski, Prawo…, s. 103.
163
E.Olejniczak-Szałowska, Zasady prawa administracyjnego, (w:) Prawo …, s. 104.
162
72
powinny być wydawane na podstawie norm ustawowych i wyraźnie określać podstawę
prawną, na której są oparte. Akty prawotwórcze mają być wydawane w granicach
przyznanych organom administracji kompetencji. Koncepcja zamkniętego systemu źródeł
prawa na gruncie Konstytucji RP potwierdza taką konstrukcję zasady legalności164.
Zasada legalności działania administracji publicznej oznacza również istnienie
skutecznych środków kontroli zgodności aktów normatywnych z Konstytucją i ustawami oraz
wprowadzenie skutecznych sposobów uchylania mocy obowiązującej aktów normatywnych
sprzecznych z postanowieniami norm hierarchicznie wyższych 165.
Wymóg legalności w procesie stosowania prawa polega na obowiązku przestrzegania
przez organ administracji przepisów prawa ustrojowego, materialnego i procesowego; polega
na obowiązku przestrzegania przez organ jego właściwości miejscowej, rzeczowej i
instancyjnej. Organ administracji publicznej powinien podejmować działania, do których
został prawnie upoważniony166. Oznacza to przede wszystkim, iż warunkiem podjęcia
czynności przez każdy z organów administracji publicznej jest istnienie – zawartego w
przepisach obowiązującego prawa – upoważnienia do podjęcia czynności w danej sytuacji
opisanej hipotezą normy prawnej. Brak normy upoważniającej do działania lub utrata przez
nią mocy obowiązywania pozostają równoznaczne z prawną niemożnością podjęcia
działania167. Działanie w granicach prawa oznacza ograniczoność przestrzeni działania
organów władzy publicznej, w tym administracji publicznej. Administracja ta może
podejmować czynności tylko w określonym przez prawo zakresie. Zarówno zakres zachowań
społecznych i jednostkowych, jak i sytuacje, w których organy administracji mogą
podejmować czynności reglamentacyjne, przyzwalające lub ograniczające, jak też określać
wymagane prawnie zachowania innych podmiotów fizycznych oraz prawnych, pozostają
ograniczone dyspozycjami zawartymi w przepisach obowiązującego prawa. Poza tym organy
administracji publicznej mogą funkcjonować – zgodnie z wymogiem działania w granicach
prawa tylko w formach i w trybie przewidzianym (określonym) przepisami prawa. Zarówno
elementy postępowania organów administracji, jak ich sekwencja, podział czynności
pomiędzy poszczególnych funkcjonariuszy, wreszcie - ich następstwa prawne determinuje
prawo dotyczące postępowania przed konkretnym organem administracji. Prawo określa
również wzajemne relacje pomiędzy poszczególnymi organami administracji, podział zadań
164
Tamże, s. 104 – 105.
Tamże, s. 105.
166
Jak wyżej.
167
M.Grzybowski, Administracja publiczna a ład konstytucyjny, (w:) Administracja…, s. 32.
165
73
pomiędzy nimi, zakres, środki i formy kontroli oraz nadzoru (bądź kierownictwa) organów
nadrzędnych wobec organów podporządkowanych168.
Wymóg działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa
sprawia, iż działanie bez podstawy prawnej bądź poza granicami prawa pozbawione jest
założonych skutków prawnych. Postępowanie podjęte przez nieuprawniony organ
administracji lub z przekroczeniem kompetencji przysługujących organowi uprawnionemu
jest z mocy prawa postępowaniem niewłaściwym i prawnie nieskutecznym 169.
W państwie prawa wszystkie organy administracji muszą wykonywać swoje zadania i
zakres przyznanych im kompetencji na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Nie
wolno im więc czynić niczego, co mogłoby naruszać prawa i swobody obywatelskie. Zasady
tej nie można jednak rozpatrywać jednostronnie, tylko w odniesieniu do organów
administracji. Odnosi się ona również do obywateli stykających się codziennie z
administracją, załatwiających swoje sprawy na przykład w urzędzie gminy. W stosunku do
organów administracji muszą oni przestrzegać nałożonych obowiązków wynikających z
prawa. Tylko obustronne przestrzeganie obowiązującego prawa daje pożądane prawnie
społeczne efekty170.
W piśmiennictwie prawniczym wskazuje się na dwa aspekty praworządności:
pozytywny i negatywny. Aspekt pozytywny – rozpowszechniony w kontynentalnej filozofii
praworządności – zobowiązuje organy administracji publicznej do ścisłego działania w myśl
norm prawnych i do posługiwania się prawem w przypadku wpływania na zachowania
obywateli – to zasada państwa prawnego. Aspekt negatywny zakłada obronę obywatela
przed despotyzmem i dowolnością działań władz państwowych – to amerykańska i angielska
koncepcja rządów prawa 171.
Zachowaniu zasady praworządności służy wiele czynników, które w literaturze
określane są ogólnie mianem gwarancji praworządności. Z reguły dzieli się je na materialne
i formalne. Przez gwarancje materialne rozumie się całokształt warunków ekonomicznych i
społecznych sprzyjających przestrzeganiu prawa. Składają się na nie takie elementy, jak
system ekonomiczny, rozwój gospodarczy kraju, rozwój oświaty i nauki, wzrost poziomu
wychowania społecznego obywateli. Gwarancje te nie działają jednak samoczynnie.
Potrzebne są tu jeszcze inne czynniki, a mianowicie odpowiednia polityka, świadoma
168
Tamże, s. 33-34.
Tamże, s. 34.
170
171
Z.Kopacz, Zasady prawa administracyjnego, (w:) Podstawowe instytucje w świetle źródeł prawa, doktryny i
judykatury, pod redakcją W.Bednarka, Olsztyn 2002, s. 47.
169
74
działalność państwa i jego obywateli oraz odpowiednie gwarancje formalne 172. Materialne
rozumienie praworządności oznacza, że formułuje się wymogi w odniesieniu do treści prawa.
Treść prawa powinna odpowiadać pewnym pożądanym wartościom, przy czym do najbardziej
elementarnych wymogów w tym zakresie należą: wymóg, aby prawo obowiązujące było
równe dla wszystkich, wymóg zapewnienia określonego minimum praw człowieka, w tym
praw i wolności obywatelskich jako praw podmiotowych 173. Ponadto, każdy obywatel
powinien mieć możliwość rozumienia prawa i znać klucz, sposób jego interpretacji. Prawdą
jest jednak, że aby umieć się prawem posługiwać trzeba je poznać i nauczyć się zasad
stosowania jego wykładni. Dlatego postulować należy, aby normy prawne były przynajmniej
tak formułowane, aby możliwa była ich jednorodna interpretacja dokonywana zarówno przez
prawników, jak i urzędników (którzy nie zawsze są prawnikami). Wówczas kluczem do
zrozumienia znaczenia norm prawnych przez każdego obywatela byłoby korzystanie z
pomocy profesjonalnie przygotowanego prawnika. A znaczenie takiej interpretacji nie
różniłoby się istotnie od innej interpretacji urzędniczej174.
Z kolei gwarancje formalne to całokształt środków występujących w postaci
urządzeń politycznych i prawnych ustanowionych dla zabezpieczenia przestrzegania prawa
przez wszystkich adresatów. Ważną funkcję w przestrzeganiu zasady praworządności spełnia
system kontroli nad organami administracji. Chodzi zarówno o system kontroli zewnętrznej,
jak i o kontrolę wewnątrzresortową175. Formalne rozumienie praworządności obejmuje więc:
1)
wymóg istnienia określonej przez prawo hierarchii aktów normatywnych,
2)
wymóg, że jedynie mocą tych aktów mogą być ustanowione normy
prawne,
3)
wymogi dotyczące podstawy prawnej każdego aktu normatywnego,
4)
wymóg należytego publikowania aktów normatywnych i zakaz nadawania
wstecznej mocy obowiązującej,
5)
wymóg przestrzegania kompetencji i podstawy prawnej działania,
6)
wymóg, aby spory miedzy obywatelami a administracją były rozstrzygane
przez niezawisły sąd,
7)
wymóg istnienia środków kontroli i weryfikacji aktów normatywnych
niezgodnych z postanowieniami norm hierarchicznie nadrzędnych176.
172
Tamże, s. 65.
E.Olejniczak-Szałowska, Zasady…, s. 106
174
B.Kudrycka, Dylematy urzędników administracji publicznej, Białystok 1995, s. 213.
175
E.Ura, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa, Rzeszów 1988, s 141
176
E.Olejniczak-Szałowska, Zasady …, s. 106.
173
75
Według L.Leszczyńskiego praworządność w ujęciu formalnym uwidacznia się w
podejmowaniu decyzji o treści zgodnej z prawem obowiązującym i w sposób przez to prawo
wyznaczony. Natomiast przez praworządność w ujęciu materialnym rozumieć należy
zgodność trybu podejmowania i treści decyzji nie tylko z kryterium ściśle prawnym, ale także
z jakimś systemem przyjętych wartości177.
Gwarancją praworządności są również liczne przepisy proceduralne, które określają
tryb postępowania organów administracji w poszczególnych sprawach, na przykład kodeks
postępowania administracyjnego, przepisy w sprawach paszportowych, dotyczące wydawania
pozwoleń na broń. Istnienie tych przepisów daje obywatelom możliwość dochodzenia swoich
słusznych interesów poprzez system odwołań, skarg czy wystąpień do najwyższych organów
państwowych. Istotną też funkcję pełni skarga konstytucyjna, której możliwość wnoszenia
przez każdego, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, gwarantuje art. 79
Konstytucji. Do ważnych instytucji przestrzegania praworządności zaliczyć należy majątkową
odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone działaniem funkcjonariuszy państwowych.
Gwarancjami praworządności jest też kontrola zgodności rozporządzeń z Konstytucją,
ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi 178. Działanie administracji na
podstawie i w ramach prawa jest podstawową zasadą praworządnego państwa, a poczynania
podmiotów wykonujących administracje publiczną stojących na straży praworządności
podlegają różnym formom rozbudowanej kontroli, czego charakterystycznym przykładem jest
orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego179.
Na przestrzeganie zasady praworządności wpływ ma także kultura, wychowanie i
wykształcenie oraz odpowiednie kwalifikacje zawodowe pracowników zatrudnionych w
administracji.
Wiąże
się
to
z
działaniami
wpływającymi
na
rozwój
etycznego
administrowania zwłaszcza dzisiaj, gdy w Polsce oraz w innych krajach demokratycznych
nauka prawa administracyjnego skupiona jest na instrumentach prawnych kwantyfikowania
interesu publicznego oraz skutecznej jego ochrony przed naruszeniami jednostek 180. Ramy
prawne etycznej administracji publicznej wytyczają obowiązujące przepisy prawa,
wyznaczając standardy zachowań dla pracowników administracji publicznej oraz radnych
wszystkich szczebli samorządu terytorialnego. W ramach polskiego systemu prawa
szczególne znaczenie mają regulacje antykorupcyjne, ustanawiające ograniczenia dla
pracowników sektora publicznego i radnych samorządu, definiujące sankcje za ich
177
L.Leszczyński, Praworządne stosowanie prawa a klauzule generalne, „Państwo i Prawo” 1989, nr 11, s. 56.
E.Ura, Ed.Ura, op.cit, s. 65.
179
J.Szreniawski, Wstęp…, s. 66.
180
B.Kudrycka, Parę uwag na temat etycznego administrowania przez samorząd terytorialny w Polsce, (w:)
Administracja …, s. 322.
178
76
naruszenie, tym samym przyczyniające się do zwiększenia przejrzystości działania
administracji publicznej181.
Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych do podstawowych
obowiązków pracownika samorządowego zalicza dbałość o wykonywanie zadań publicznych
oraz o środki publiczne, z uwzględnieniem interesów państwa oraz indywidualnych interesów
obywateli, a w szczególności:
1) przestrzeganie prawa,
2) wykonywanie zadań urzędu sumiennie, sprawnie i bezstronnie,
3) informowanie organów, instytucji i osób fizycznych oraz udostępnianie
dokumentów znajdujących się w posiadaniu urzędu, jeżeli prawo tego nie
zabrania,
4) zachowanie tajemnicy państwowej i służbowej w zakresie przez prawo
przewidzianym, zachowanie uprzejmości i życzliwości w kontaktach ze
zwierzchnikiem, podwładnymi, współpracownikami oraz w kontaktach z
obywatelami,
5) zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nim.
Obok
obowiązków
pracowników
samorządowych
ustawa
określa
również
ograniczenia i zakazy związane z ich pracą oznacza to, że:
1) pracownikom samorządowym nie wolno wykonywać poleceń, których wykonanie
według
jego
przekonania
stanowiłoby
przestępstwo
lub
groziłoby
niepowetowanymi stratami,
2) pracownikom samorządowym nie wolno wykonywać zajęć, które pozostawałyby
w sprzeczności z jego obowiązkami albo mogłyby wywoływać podejrzenie o
stronniczość lub interesowność.
Ograniczenia w podejmowaniu zajęć dodatkowych wynikają z potrzeby ochrony interesów
pracodawcy, stworzenie warunków do bezstronnego, obiektywnego i bezinteresownego
podejmowania decyzji182. Niestety w praktyce często spotykamy się z naruszeniem tych
zakazów, a co za tym idzie naruszeniem zasady praworządności. Często w samorządowych
jednostkach administracyjnych na przykład w urzędach gmin w wydziałach architektury
pracownicy prowadzą prywatną działalność gospodarczą, polegającą na przygotowywaniu
projektów
architektonicznych,
niezbędnych
do
uzyskania
stosownych
decyzji
administracyjnych, dotyczących, na przykład budowy czy rozbudowy. Decyzje te wydawane
181
W.Borczyk, Rozwiązania krajowe w zakresie budowania etycznej administracji samorządowej, (w:) Etyczne
aspekty działalności samorządu terytorialnego, pod redakcją J.Filek, Kraków 2004, s. 118.
182
W.Borczyk, Rozwiązania krajowe …, s. 121.
77
są z upoważnienia wójta przez tych właśnie urzędników. Takie postępowanie prowadzi do
kolizji między działalnością gospodarczą pracowników a czynnościami wykonywanymi w
ramach stosunku pracy w urzędzie i może powodować wiele negatywnych konsekwencji,
takich jak:
1) brak właściwego nadzoru nad przestrzeganiem prawa i prawidłowością
dokumentów sporządzanych przez pracowników samorządowych w ramach
prywatnej działalności zarobkowej (prace przez nich przygotowane kontrolują oni
sami lub ich służbowi koledzy),
2) wykorzystanie pracy w urzędzie do zdobycia prywatnych zleceń,
3) naruszenie zakazu konkurencji.
W związku z tym konieczne jest wpływanie na wzrost świadomości na temat
etycznego
administrowania
sprawami
publicznymi
oraz,
budując
mechanizmy
odpowiedzialności za realizację obowiązków służbowych, z biegiem czasu ograniczanie
korupcji
i
niepożądanych
działań
w
administracji183.
Dla
wyeliminowania
tych
nieprawidłowości ma szczególne znaczenie postępowanie zgodne z zasadą jawności działania
organów administracyjnych. Dlatego też omówię ją w następnym punkcie.
2. Zasada jawności działania organów i procedur administracyjnych
Jawność oznacza stan względnie swobodnego dostępu obywateli do informacji
będących w dyspozycji organów władzy publicznej oraz tych podmiotów, które wykonują
funkcje władzy publicznej, stan wglądu w sprawy własne, a więc indywidualne i w sprawy
społeczne, a więc państwowe, regionalne, lokalne. Informacje mogą być udzielane z urzędu, z
inicjatywy administracji (tak zwany aktywny obowiązek administracji) lub na wniosek
obywatela (tak zwany pasywny obowiązek administracji). Obywatele mogą być informowani
bezpośrednio lub za pośrednictwem innych niż administracja podmiotów, głównie prasy 184.
Art. 61 ust.1 ustawy zasadniczej stanowi, że: „Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji
o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to
obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i
zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim
wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem
Skarbu Państwa”. Kolejny ustęp tego artykułu stwierdza, że „prawo do informacji obejmuje
183
184
B.Kudrycka, Parę uwag…, s. 335.
E.Olejniczaj-Szałowska, Zasady…, s. 118.
78
dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej
pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu”.
Zacytowany artykuł niewątpliwie dotyczy organów administracji publicznej, które są jedną z
kategorii „władzy publicznej”. Chodzi tu zarówno o organy administracji rządowej, jak
administracji samorządowej, a w szczególności samorządu terytorialnego 185. Ograniczenie
obywatelskiego prawa do uzyskiwania informacji może nastąpić wyłącznie na podstawie
ustawy i wyłącznie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz podmiotów
gospodarczych, ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu
gospodarczego Państwa, na co wskazuje art.61 ust.3 Konstytucji. To prawo obywatelskie
znajduje odzwierciedlenie także w zwykłym ustawodawstwie administracyjnym. Jest to zatem
problematyka nie tylko prawa konstytucyjnego, ale także prawa administracyjnego.
Gdy chodzi o owo zwykłe ustawodawstwo administracyjne, to w pierwszym rzędzie
należy
tu
wymienić
odpowiednie
zasady
zawarte
w
Kodeksie
postępowania
administracyjnego186. Należy tu przede wszystkim zasada obowiązku organów administracji
udzielania stronom informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych zawarta w art. 9.
Zasada ta nie odnosi się jednak do każdego obywatela, ale tylko do tego, który jest stroną w
sprawie. Służy ona ochronie interesów strony w postępowaniu administracyjnym i dotyczy
przede wszystkim prawa wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, odpisów. Może ona
doznać ograniczenia tylko w przypadku określonym w art. 74 k.p.a. To prawo do informacji
dotyczy nie tylko obywatela polskiego, ale każdego, kto jest stroną w sprawie 187. Jednakże art.
9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też
doradztwa. Dyspozycja tego przepisu, to jest „należytego i wyczerpującego informowania
stron o okolicznościach faktycznych i prawnych”, nie przedstawia wątpliwości co do tego, iż
obowiązek ów ma być realizowany w stosunku do osób dysponujących interesem prawnym w
rozumieniu art. 28 k.p.a. – stron postępowania administracyjnego. Nie może on być
utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności
poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Niezastosowanie lub
nieprawidłowe zastosowanie zasady jawności proceduralnej jest w orzecznictwie NSA
traktowane jako rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym (zobowiązuje
to NSA do uchylenia decyzji)188.
185
Z.Leoński, Zarys…, s. 140.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.
187
Z.Leoński, Nauka…., s. 141.
188
Z Kopacz, op.cit., s. 49.
186
79
Istotne jest precyzyjne określenie zasad i trybu dostępu do informacji. W tym zakresie
Konstytucja odsyła do ustaw oraz regulaminów Sejmu i Senatu. Podstawowym aktem
prawnym, który konkretyzuje normę konstytucyjną jest ustawa o dostępie do informacji
publicznej189. Ustawodawca definiuje informację publiczna jako każdą informację o sprawach
publicznych. Określa strukturę i zakres prawa do informacji publicznej, podmioty uprawnione
oraz podmioty zobowiązane do udostępniania informacji, rodzaje informacji w szczególności
podlegające udostępnianiu, formy i tryb udostępniania, a także formę odmowy udostępniania
informacji i środki prawne przysługujące wówczas wnioskodawcom. Według Naczelnego
Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art.6 ustawy o dostępie do
informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz
publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje
publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania
mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się jednak
do faktów. Bliższa analiza art.6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może
być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia
odpowiedzi. Wniosek taki nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś
innej sprawie, na przykład cywilnej lub karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań
organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych
danych, a nie są środkiem ich kwestionowania190.
Nadto warto podkreślić, że w prawie Unii Europejskiej eksponowana jest silnie zasada
jawności i przejrzystości działania administracji, co w szczególności znalazło wyraz w
Traktacie Unii Europejskiej oraz w rozporządzeniu WE 1049/2001 Parlamentu Europejskiego
i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i
Komisji. Obowiązek udostępniania obywatelom informacji publicznej wynika również
między innymi z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności 191,
który stanowi, iż „każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność
(…) otrzymywania informacji i bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice
państwowe” oraz z art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych 192,
który przyznaje każdemu człowiekowi prawo do „(…) swobodnego poszukiwania,
otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice
państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny
189
Ustawa z dnia 6 września 2001 r., Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn.zm.
Wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 Lex nr 78063.
191
Określana potocznie jako Europejska Konwencja Praw Człowieka, Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z
późn.zm.
192
Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167.
190
80
sposób według własnego wyboru”. Umowy te są częścią polskiego wewnętrznego porządku
prawnego i ich postanowienia stosuje się bezpośrednio.
Prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, a więc zarówno obywatelom
polskim, jak i cudzoziemcom. Obejmuje ono uprawnienia do: uzyskania informacji
przetworzonej, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń określonych w
Konstytucji organów władzy publicznej – przy czym informacja powinna być aktualna i
udzielona niezwłocznie193. W Unii Europejskiej prawo do informacji traktowane jest jako
prawo podmiotowe każdego, zarówno obywatela Unii, jak i osoby fizycznej lub prawnej
zamieszkującej bądź mającej swoją siedzibę w państwie członkowskim. Obejmuje ono dostęp
do informacji unijnych oraz do informacji sektora publicznego członków Unii. Pod pojęciem
sektora publicznego mieszczą się wszystkie podmioty publiczne bez względu na ich formę
prawną, o ile są ustanowione przez władze publiczne i wykonują zadania publiczne. Dotyczy
to również sądów. Żądający informacji nie musi przy tym uzasadniać swojego interesu194
Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Podlega
ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo
chronionych (na przykład tajemnice zawodowe, tajemnica statystyczna, tajemnica bankowa,
tajemnica skarbowa, tajemnica giełdowa, tajemnica pomocy społecznej), także ze względu na
prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie dostępu do
informacji obejmuje również informacje o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed
organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, ze względu na
ochronę interesu strony. Ograniczenie dostępu do informacji nie dotyczy informacji o
osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym
informacji o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji (na przykład o wysokości
wynagrodzenia)195.
Ustawodawca przewidział trzy podstawowe formy udostępniania informacji
publicznych:
1) z urzędu, to znaczy w drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej albo w
drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych bądź przez
zainstalowanie w tym miejscach urządzeń umożliwiających zapoznanie się z daną
informacją,
193
E.Olejniczak-Szałowska, Zasady ...., s. 120.
B.Dolnicki, Zasada jawności działania organów jednostek samorządu terytorialnego, (w:) Jednostka …,
s. 112.
195
Jak wyżej.
194
81
2) na wniosek – ustnie lub pisemnie, przy czym w odniesieniu do informacji, która może
być niezwłocznie udostępniona, nie jest konieczny pisemny wniosek,
3) poprzez dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących
z powszechnych wyborów196
Zasada jawności znajduje także wyraz w tych postanowieniach ustaw samorządowych,
które regulują:
1) tryb podejmowania uchwał (uchwały organów samorządu terytorialnego zapadają w
głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej),
2) gospodarkę środkami finansowymi (gospodarka ta jest jawna, a wymóg jawności jest
spełniony między innymi przez jawność debaty budżetowej, opublikowanie uchwały
budżetowej oraz sprawozdań z wykonania budżetu, przedstawienie pełnego wykazu
kwot dotacji celowych udzielanych z budżetu powiatu i województwa, informowanie
mieszkańców gminy o założeniach projektu budżetu oraz wykorzystywaniu środków
budżetowych)197.
Zasada jawności służy realizacji obywatelskiego prawa do informacji oraz wolności i
praw z nim związanych, a ponadto stanowi istotny środek przeciwdziałania zjawiskom
korupcyjnym w administracji. W ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu
działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne 198, w ustawach
samorządowych oraz w innych aktach prawnych znajdują się regulacje, które umożliwiają
kontrolę działalności osób pełniących funkcje publiczne (zmniejszając zakres ochrony prawa
do prywatności). Rozwiązania te podlegają między innymi wprowadzeniu obowiązku
ujawniania danych o swoim stanie majątkowym i zgłaszania informacji do Rejestru Korzyści,
który jest jawny199.
Istotnym elementem jawności życia publicznego jest dostęp prasy (dziennikarzy) do
informacji, dotychczas regulowany przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo
prasowe200. Obecnie w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się
przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd
Najwyższy, rozpatrując sprawę udzielenia prasie informacji o działalności organu samorządu
terytorialnego, uznał, że uprawnienie to nie wyłącza wglądu do akt organu, jeśli nie
sprzeciwiają się temu przepisy prawa, w szczególności ze względu na ochronę tajemnicy
państwowej i innej tajemnicy chronionej ustawą oraz dóbr osobistych zaliczanych do sfery
196
Tamże, s. 121.
Tamże, s. 123.
198
Dz.U z 1997 r. Nr 106, poz. 679 z późn.zm.
199
E.Olejniczak -Szałowska, Zasady…, s. 124.
200
197
82
prywatności nie wiążącej się z działalnością publiczną. Sąd Najwyższy stwierdził, że „zakaz
ujawniania wynagrodzenia przez pracodawcę, ze względu na zakaz naruszania dóbr
osobistych, będzie tylko wówczas usprawiedliwiony, gdy taką informację będzie można
zaliczyć do sfery prywatności pracownika. Ponadto zgodnie z art.14 ust.6 Prawa prasowego
dopuszczalne jest publikowanie informacji oraz danych dotyczących prywatnej sfery życia
bez zgody danej osoby, jeżeli wiąże się to bezpośrednio z jej działalnością publiczną”201.
Informacją publiczną w odniesieniu do gminy to między innymi informacje o:

zamierzeniach i planach organów gminy, na przykład planach inwestycyjnych,
budżecie gminy;

projektowanych aktach normatywnych związanych z funkcjonowaniem gminy, na
przykład:
projekcie
przystąpienia
do
opracowania
planu
zagospodarowania
przestrzennego gminy, projekcie utworzenia gimnazjum, projekcie likwidacji
przedszkola;

programach realizowanych przez gminę oraz sposobach ich realizacji, a także
skutkach związanych z realizacją tych zadań, na przykład: wieloletnie programy
inwestycyjne, inwestycje związane z ochroną środowiska;

organizacji gminy, na przykład statucie gminy;

organach i osobach sprawujących w nich funkcje, na przykład: informacje o radnych,
wójcie, czy informacje o wynagrodzeniu wójta, o wysokości diet radnych;

trybie działania władz gminy i jednostek organizacyjnych gminy, na przykład
publiczne ogłoszenie regulaminu obrad rady gminy;

trybie działania gminnych osób prawnych i ich działalności w zakresie gospodarki
budżetowej, na przykład informacja o zasobach działania spółek z wyłącznym
udziałem gminy;

sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, na przykład trybie uchwalania
uchwał podatkowych;

sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw,
kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, na przykład informacja o systemie
obsługi obywatela;

prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach ich
udostępniania, na przykład: wykaz gminnych jednostek organizacyjnych, rejestr aktów
prawa miejscowego;
201
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 r., III ARN 57/95, OSNAPiUS 1996/13/179; podobne
stanowisko zajął SN w wyroku z dnia 1 czerwca 2000 r., III RN 64/00, OSNAPiUS 2001/6/183.
83

informacji o stanie gminy i jej jednostkach organizacyjnych, majątku gminy oraz
majątku gminnych osób prawnych, na przykład raport o stanie miasta, sprawozdanie z
realizacji budżetu, informacja o przetargach202.
Istnieje obowiązek udostępniania informacji publicznych w Biuletynie Informacji
Publicznej, który jest urzędowym publikatorem teleinformatycznym mającym postać
ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. Stronę główną Biuletynu tworzy
minister właściwy do spraw administracji publicznej, natomiast podmioty obowiązane do
udostępniania informacji publicznej powinny utworzyć własne strony według standardów
określonych przez wspomnianego ministra w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o
dostępie do informacji publicznej
203
. Podmiot udostępniający informację z urzędu
obowiązany jest oznaczyć je danymi określającymi ów podmiot, danymi określającymi
tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za jej treść, a także danymi
określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację (wprowadziła ją do Biuletynu
Informacji Publicznej) oraz danymi na temat czasu wytworzenia i udostępnienia informacji.
Podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość
kopiowania informacji albo jej wydruk bądź przesłanie albo przeniesienie jej na odpowiedni
powszechnie stosowany nośnik informacji204.
Informacja o prawie miejscowym, stanowionym przez radę gminy, jest jednym z
najważniejszych
obowiązków
informacyjnych
samorządu
terytorialnego.
Stworzenie
możliwości zapoznania się przez mieszkańców gminy z przepisami prawa miejscowego
pozwoli urzędnikowi sprawniej załatwić sprawę, z jaką mieszkańcy wyposażeni w
podstawową wiedzę o swoich prawach i obowiązkach trafią do urzędu. Informowanie
mieszkańców o aktach prawnych wydawanych przez organy gminy odbywa się poprzez
publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa, poprzez ogłoszenie na tablicy ogłoszeń
urzędu gminy, publikację na stronie internetowej gminy, udostępnianie na każde żądanie
mieszkańców zbioru przepisów prawa miejscowego, obowiązującego w gminie. Dostępność
informacji na temat prawa miejscowego to także obowiązek dla organów gminy do
zapewnienia wszystkim zainteresowanym mieszkańcom dostępu do procesu tworzenia prawa
miejscowego. Przykładem może być prawo wstępu na sesję rady gminy oraz posiedzenia
komisji.
202
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w sprawie Biuletynu
Informacji Publicznej, Dz.U. Nr 67, poz. 619.
204
E.Olejniczak-Szałowska, Zasady …, s. 121.
203
84
Działanie urzędu gminy zgodnie z zasadą jawności, to również jawność procedur
administracyjnych. W postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia z pewnymi
procesami decyzyjnymi oraz opisem podejmowanych czynności, czyli procedurami. Bieg
postępowania administracyjnego można opisywać różnie, na przykład można się odnieść do
reguł, których uczestnicy powinni przestrzegać i stworzyć normatywny model decyzyjny
(k.p.a., Ordynacja podatkowa) można też szukać opisu, jak postępowanie administracyjne
wygląda w rzeczywistości, a więc budować empiryczny model decyzji (karta informacyjna –
opis procedury). W praktyce rozwiązania te wpływają na siebie wzajemnie i nie pozwalają się
rozdzielić, choć nie są przecież identyczne 205. Mieszkańcy gminy powinni uzyskać jak
najpełniejszą wiedzę o procedurach administracyjnych, związanych z działalnością organów
gminy. Aby obsługa informacyjna nie zawodziła urzędnicy powinni w stosunkach z
obywatelami posługiwać się językiem dla nich zrozumiałym. Często język, którym
administracja próbuje porozumieć się z obywatelem jest ciężki, zawiły i często dla wielu
wręcz niezrozumiały. S.Kowalewski pisze, że wolno przedstawicielom każdego zawodu
tworzyć własny język czy własny żargon, jeśli im jest z tym wygodnie. Nie wolno jednak
posługiwać się tym językiem z klientelą, ze światem zewnętrznym206.
Jawność działania, zrozumiały język pozwoli na sprawniejszą, profesjonalną obsługę
mieszkańców oraz pozytywnie wpłynie na znajomość prawa przez wspólnotę gminy. Jawność
procedur administracyjnych dotyczy:

stanu przyjmowanych spraw,

sposobu załatwiania spraw oraz zasad przyjmowania wniosków,

kolejności załatwiania lub rozstrzygania spraw.
Tak zwany punkt obsługi interesanta jest właściwym miejscem, w którym powinny
znaleźć się wszystkie informacje o procedurach administracyjnych, a mieszkańcy powinni
mieć możliwość uzyskiwania szybkiej informacji o stanie załatwiania ich spraw. Utworzenie
komórki bądź stanowiska pracy zajmującego się bezpośrednio obsługą ludności jest
niezmiernie istotne dla zwiększenia funkcjonalności urzędu. Celem utworzenia takiego
punktu jest:

wyeliminowanie nieefektywnego pierwszego kontaktu interesanta z urzędem –
poprzez stworzenie możliwości zetknięcia się przez niego od razu z osobą
dysponującą kompletem informacji;
205
206
85

wyeliminowanie niekorzystnego zjawiska braku zrozumienia ważności petenta i jego
indywidualnych wymagań – poprzez stworzenie wyspecjalizowanych struktur,
których jedynym celem jest dostarczanie rzetelnej informacji mieszkańcom;

usprawnienie kontaktu z mieszkańcami – poprzez przyspieszenie dostępu do
informacji;

wyeliminowanie przemieszczania się interesantów po terenie urzędu – poprzez
stworzenie wyodrębnionego funkcjonalnie, łatwo dostępnego miejsca dostępu do
informacji;

zmniejszenie obciążenia kierowników wyższych szczebli problemami operacyjnymi;

zagwarantowanie bezinteresowności osób informujących – poprzez oddzielenie
stanowiska merytorycznie odpowiedzialnego za załatwienie sprawy od stanowiska
zajmującego się przekazywaniem informacji zainteresowanemu;

przyspieszenie załatwiania spraw – na przykład przez dostarczenie mieszkańcom
niezbędnych formularzy, wyjaśnienie obowiązujących procedur oraz posiadania
koniecznych dokumentów207.
Jawność procedur administracyjnych jest zapewniana poprzez:

wyczerpujące informowanie mieszkańców przez urzędników o sposobie załatwienia
sprawy,

przygotowanie wzorów formularzy wniosków dla mieszkańców,

opis procedur spraw załatwianych w urzędzie gminy .
Procedura administracyjna to opis sposobu postępowania w danej sprawie zawierający także:
 zakres odpowiedzialności poszczególnych osób biorących udział w postępowaniu (kto
i za co odpowiada),
 wyraźnie określony zakres samej procedury (jakich spraw dotyczy, a które nie zostały
w niej zapisane),
 wykaz aktów prawnych, potrzebnych w danym postępowaniu,
 wzorce wydawanych decyzji, formularze wniosków,
 miejsce przechowywania dokumentów wydawanych w ramach postępowania,
 słowniczek pojęć, które mogą się pojawić w postępowaniu, i używanych skrótów.
Procedurami administracyjnymi powinny być opisywane te działania, które są ważne dla
działania jednostki albo wykonywane stosunkowo często, albo charakteryzujące się dużym
stopniem trudności. Wprowadzenie procedur powoduje, że cały zasób wiedzy i informacji,
207
W.Borczyk, Organizacja…., s. 63.
86
jakie posiada pracownik wykonujący dane zadania, staje się zasobem urzędu. Odejście
pracownika lub jego okresowa nieobecność nie spowoduje już utraty płynności wykonywania
zadań. Posiadając procedurę opisującą poszczególne działania, inna osoba łatwo może go
zastąpić. Poza tym procedura – oczywiście pod warunkiem, że jest stale uaktualniana –
znacznie ułatwia pracę. Pracownik utrwala sobie prawidłowy sposób postępowania,
jednakowo traktując wszystkie sprawy. Stosując przyjęte w procedurze wzory pism i
formularzy, oszczędza czas, a urząd ma zagwarantowane jednolite pod względem edytorskim
dokumenty i pisma wychodzące, zawierające sformułowania świadczące o uprzejmym
traktowaniu klienta. Stosowanie procedur zmniejsza możliwość popełnienia błędu, łatwiejsza
jest też kontrola prawidłowości postępowania pracownika208.
3. Planowanie w gminie
Kolejnym elementem związanym z funkcjonowaniem urzędu gminy jest planowanie.
Pojęcia planowania (programowania), koordynacji, współdziałania czy kontroli są
nierozerwalnie związane z zagadnieniami sprawnego działania. Od czasów H.Fayola 209
pojęcia te traktuje się jako nieodłączny problem kierownictwa i administrowania 210.
Planowanie (a dokładniej przewidywanie i planowanie) H.Fayol określił jako badanie
przyszłości i sporządzanie planu działania211. Planowanie w odniesieniu do administracji jest
charakteryzowane jako ciąg działań, którego celem jest wdrożenie rozsądnych (racjonalnych)
założeń, określonych we wcześniej podjętych decyzjach politycznych 212. Jego istota polega na
podejmowaniu decyzji o sposobie i drogach osiągnięcia określonych celów. Zatem
planowanie oznacza obmyślanie kierunku działania, umożliwiającego administracji
realizowanie celów213.
Planowanie nabrało w działalności współczesnej administracji nowego, istotniejszego
znaczenia. Zakres planowania w administracji publicznej uległ znacznemu rozszerzeniu.
Zmienił się też charakter planów, które są w coraz większym stopniu planami zadaniowymi
208
Tamże, s. 43.
H.Fayol (1841-1925) był francuskim inżynierem górnictwa i kierownikiem. Dzięki swojej pracy z 1916 r.Administracja przemysłowa i ogólna -jest powszechnie uważany, razem z M.Weberem, za twórcę klasycznej
teorii organizacji i klasycznej teorii kierowania. Ujęcie kierowania jako zestawu integralnie powiązanych ze
sobą funkcji planowania, organizowania, koordynowania i kontrolowania do dzisiaj pozostaje kamieniem
węgielnym postrzegania istoty kierowania (J.Supernat, Management…, s. 161).
210
Z.Leoński, Nauka …, s.126.
211
J.Supernat, Management …, s. 162.
212
R.Wiszniowski, Decyzje planistyczne w administracji publicznej, (w:) Administracja i polityka. Proces
decyzyjny w administracji publicznej, pod redakcją L.Habudy, Wrocław 2000, s. 65.
213
St.Cieślak, op.cit., s. 60.
209
87
(celowymi). Poszczególne ogniwa administracji publicznej przygotowują różnego rodzaju
plany inwestycyjne, programy rozwoju komunikacji, oświaty, ochrony zdrowia. Plany te są
sporządzane zarówno na poziomie administracji centralnej, wojewódzkiej jak i gminnej 214.
Rola planowania w administracji nie jest wszakże jednakowa we wszystkich sferach jej
aktywności. Są na przykład sfery gdzie planowanie działalności wręcz nie jest możliwe lub
gdzie takie planowanie nie ma jakiegoś większego znaczenia. Przykładem może tu być
działalność administracji, która polega na wydawaniu wykonawczych aktów normatywnych
do ustaw, lub działalność polegająca na wydawaniu przepisów lokalnych lub wreszcie decyzji
administracyjnych przyznających pewne uprawnienia lub odmawiających ich przyznania. W
takich dziedzinach, to jest tam, gdzie administracja działa w tradycyjnych formach, stanowiąc
akty administracyjne normatywne lub indywidualne, planowanie na jakąś szeroką skalę z
reguły jest niemożliwe, gdyż brak jest danych, które by pozwalały realnie przewidywać,
jakiego rodzaju akty i w jakiej liczbie mają być wydane przez administrację. Sferą, która w
pierwszej kolejności powinna być objęta planem, jest działalność administracji polegająca na
bezpośrednim przekształcaniu stosunków społecznych, objętych działalnością organizatorską
administracji (na przykład plany przestrzenne, plany w zakresie komunikacji i rozwoju
transportu, w dziedzinie podniesienia zdrowotności i zwalczania chorób zakaźnych) 215. Przy
tym należy odróżnić planowanie w sferze zewnętrznej i wewnętrznej. W sferze zewnętrznej,
gdy dotyczyć ono może jednostki (obywatela), planowanie winno być przewidziane ustawą.
W sferze wewnętrznej (na przykład plan kształcenia kadry aparatu administracyjnego, plan
posiedzeń organów kolegialnych, plan pracy organu, plan urlopów) wystarczy ogólna norma
kompetencyjna. Jest po prostu działaniem racjonalnym każdego kierownika 216. Planowanie
wewnętrzne w administracji publicznej w pierwszym rzędzie obejmuje planowanie zasobów,
do których zaliczamy planowanie kadr oraz planowanie finansowe, w tym przede wszystkim
przygotowanie budżetu. Z kolei poprzez podejmowanie decyzji zewnętrznych administracja
wykonuje prawnie nałożone na nią zadania. Generalnie należy podkreślić, że planowanie
zewnętrzne ma charakter zadaniowy. Jego przedmiotem są różnego rodzaju sfery życia
społecznego, na przykład: komunikacja, oświata, opieka zdrowotna, gospodarka wodna,
energetyka217.
Planowanie zadań powinno mieć charakter zintegrowany, co polega na tym, że
obejmuje planowanie wewnętrzne (środki finansowe i personalne), planowanie zewnętrzne
214
Tamże, s. 128.
216
Z.Leoński, Nauka…, s. 126-127.
217
215
88
(cele i zadania), planowanie systemu (organizacji i procedur) oraz czas (nie wystarczy jedynie
merytoryczna zgodność oddziaływania względem siebie poszczególnych elementów, ale musi
mieć ono miejsce w odpowiednich sekwencjach czasowych). System planowania
zintegrowanego najpełniej rozwinął się w obrębie gospodarki przestrzennej. Planowanie
przestrzenne występuje na szczeblu krajowym, regionalnym oraz miejscowym. Ponieważ na
określonej przestrzeni realizowane są różne funkcje (budownictwo mieszkaniowe,
zatrudnienie,
komunikacja,
wypoczynek),
które
mają
wobec
siebie
charakter
komplementarny, plan musi rozstrzygnąć kwestię ich rozmiarów oraz przestrzennego
rozmieszczenia. Koordynacji czasowej wymagają nadto projekty służące realizacji planu.
Wreszcie w odpowiednim czasie do dyspozycji powinny być niezbędne środki218.
Uwzględniając kryterium horyzontu czasowego, można wyróżnić następujące rodzaje
planów:
1) planowanie krótkookresowe w administracji obejmuje jeden rok (na przykład budżet) i
w zasadzie ma charakter wykonawczy, obejmuje planowanie środków finansowych,
2) planowanie średniookresowe, zmierzające do stabilizacji gospodarki i obejmuje co
najmniej okres pięcioletni,
3) planowanie
długookresowe
–
perspektywiczne,
wykraczające
poza
okres
dziesięcioletni. Plany te mają charakter kroczący w pięcioletnich przedziałach
czasowych219.
Planowanie jest procesem złożonym. Pierwszym etapem procesu planowania jest
ustalenie celu, do którego zmierzamy. Z kolei należy ustalić przesłanki planistyczne:
1) których nie da się kontrolować i które są niezależne od wpływu planującego,
2) które częściowo dadzą się kontrolować,
3) zupełnie zależne od planującego.
Innym etapem procesu planowania jest przebadanie wszystkich możliwych kierunków
działania i ich ocena. Potem dopiero następuje wybór kierunku lub kierunków działania.
Końcowym etapem w procesie planowania jest ustalenie planów pochodnych w stosunku do
planów głównych, to jest ustalenie planów zabezpieczających wykonanie poszczególnych
elementów planu głównego220. Według T. Kuty w procesie planowania można wyróżnić
następujące fazy:
I.
Specyfikacja planu:
1) podjęcie inicjatywy,
218
Tamże, s. 225-226.
S.Cieślak, op.cit., s. 62.
220
219
89
2) sporządzenie danych (informacji),
3) prognozowanie,
4) określenie celu,
5) przybliżony termin jego wykonania.
II
Realizacja planu:
1) szczegółowy plan (środki zaradcze),
2) wykonawstwo.
III. Kontrola wyników i sprzężenie zwrotne:
1) korekta celu,
2) modyfikacja szczegółów planu221.
W jednostkach samorządu terytorialnego funkcje planistyczne wykonywane są w
różnym stopniu przez wyspecjalizowane jednostki organizacyjne. Wewnętrzne jednostki
organizacyjne urzędu gminy (także starostwa i urzędu marszałkowskiego) obok innych
funkcji równolegle wykonują także funkcje planistyczne. Tak więc wydział (referat) kadr
zajmuje się planowaniem personalnym, finansowy zajmuje się planowaniem finansowym
(budżetem), zaś wydział gospodarki przestrzennej planowaniem przestrzennym.
Kształt organizacyjny aparatu planistycznego w jednostkach samorządu terytorialnego
jest w dużym stopniu zdeterminowany tym, że w jego skład wchodzi element zawodowy
(urzędniczy) oraz społeczny (niezawodowy). Organizacja aparatu planistycznego powinna
zapewniać harmonijne współdziałanie tych dwóch elementów. Szczególną rolę mogą tu
odegrać komisje o mieszanym składzie powołane do rozpatrzenia i oceny poszczególnych
projektów planistycznych. Partycypacja w planowaniu przejawia się poprzez udział w tym
procesie różnego rodzaju rad czy zespołów ekspertów. Obok tego pewną rolę w procesach
planowania spełniają różnego rodzaju inicjatywy (wnioski) obywatelskie, które stanowią
tylko w niewielkim stopniu sformalizowaną formę partycypacji222.
Taka
współpraca
ma
szczególne
znaczenie
przy
opracowywaniu
planów
długoterminowych nazwanych planowaniem strategicznym. Planowanie strategiczne to
systematyczna metoda radzenia sobie ze zmianami, budowania konsensusu obejmującego
całą społeczność oraz tworzenia wspólnej wizji lepszej przyszłości gospodarczej. Jest to
proces twórczy, którego celem jest zidentyfikowanie najważniejszych zjawisk oraz
uzgodnienie wiarygodnych celów, zadań i strategii, których realizacja będzie dotyczyć tych
221
T.Kuta, Prawo administracyjne i nauka administracji. Nauka administracji i znaczenie w niej planowania,
(w:) Z problematyki prawa administracyjnego i nauki administracji, komitet redakcyjny Z.Janku,
M.Szewczyk, M.Waligórski, K.Wojtczak, K.Ziemski, Poznań 1999, s. 181.
222
Tamże, s. 242.
90
zagadnień. Planowanie strategiczne jest również ważnym narzędziem służącym zbliżeniu
liderów gospodarczych oraz władz gminnych w celu stworzenia partnerskich inicjatyw
publiczno-prywatnych służących poprawie klimatu gospodarczego oraz konkurencyjnej
pozycji gminy223.
Plan strategiczny warto przygotować, aby:
1) zbudować wspólne wyobrażenie gminy w przyszłości – jaką chcielibyśmy ją widzieć
(podobnie jak rozmowy o rozbudowie domu, gdy rodzina się powiększa – dom ma
służyć nam przez lata);
2) zobaczyć zmiany w sytuacji ekonomicznej, środowisku i ludziach, zachodzące w
długiej perspektywie;
3) upewnić się, że myślimy o wszystkich mieszkańcach i maksymalna ich liczba będzie
skłonna identyfikować się z obrazem przyszłości;
4) wybrać i uzgodnić pewne wspólne cele, do których chcemy zmierzać;
5) zaangażować do procesu tak dużo ludzi i organizacji, jak to możliwe;
6) dowiedzieć się, jak dużo czasu, pieniędzy i innych zasobów potrzeba, aby dokonać
zmian;
7) uzyskać wsparcie wdrożenia ze źródeł zewnętrznych224.
Można wyróżnić osiem etapów procesu planowania strategicznego:
1) zorganizowanie się,
2) przegląd otoczenia – charakterystyka społeczności i ankieta na temat postaw
przedsiębiorców,
3) określenie najważniejszych zagadnień,
4) analiza SWOT225: analiza uwarunkowań wewnętrznych – mocnych i słabych stron
wewnątrz społeczności, analiza uwarunkowań zewnętrznych, biorąca pod uwagę
zagrożenia i szanse leżące poza społecznością, wpływające jednak na możliwości
społeczności w zakresie wprowadzania zmian gospodarczych,
5) określenie celów, programów, zadań – plany działania,
6) zestawienie elementów – plan strategiczny,
7) realizacja planu strategicznego,
223
N.L.Berman, Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego, Warszawa 2000, s. 9.
K.Pakoński, Zarządzanie finansowe i strategiczne, Warszawa 2003, s. 21.
225
Analiza SWOT jest techniką analizy strategicznej, która pozwala poznać ogólną sytuację organizacji i stanowi
podstawę dla ustalenia celów i sformułowania strategii. Sam termin SWOT jest akronimem, który został
utworzony z pierwszych liter angielskich słów: strengths – siły, weaknesses – słabości, opportunities – okazje i
threats – zagrożenia, J.Supernat, Management …, s. 488.
224
91
8) monitoring i aktualizacja planu226
Prace nad taki planem w gminach rozpoczyna się zazwyczaj od opracowania raportu o
stanie gminy, który zawiera obecne warunki i trendy (prognozy zmian) w gminie, problemy i
bariery, zasoby i szanse oraz będzie wskazywał przyczyny powstania problemów w gminie.
Powinien odpowiadać on na pytania:
 Jak dotychczas rozwijała się gmina?
 Czy wielu mieszkańców ją opuszczało?
 Które dziedziny działalności gospodarczej rozwijają się dobrze?
 Które upadają?
 Co jest zasobem, wartością wspólnoty?
 Jakie rodzaje działalności są prowadzone w mieście?
 Co sprzedają lokalni producenci, komu i gdzie?
 Gdzie dokonują zakupów lokalne firmy i mieszkańcy?
 Jakie są kościoły, szkoły, ośrodki zdrowia, parki, jednostki kultury i inne, które służą
wspólnocie?
 Jakie miejsca ciekawe i atrakcje są w mieście i okolicy?
 Z czego wspólnota jest dumna?227
Odpowiedzi na powyższe pytania pokazują obraz gminy w faktach i liczbach. Dane te
są podstawą do oceny pozycji, jaką gmina zajmuje, są wstępem do pracy nad planem
strategicznym. Zgromadzone dane, w połączeniu z wiedzą i doświadczeniem, przekonaniami
mieszkańców, przedstawicieli wspólnoty zaproszonych do wspólnej pracy nad strategią,
posłużą w pierwszym rzędzie do przygotowania listy najważniejszych problemów, z jakimi
wspólnota się boryka, oraz szans, jakie mogą zostać wykorzystane.
Gdy określony zostanie możliwie precyzyjny obraz gminy, wyznaczona zostanie lista
najważniejszych problemów oraz szans i możliwości, a także zarysowany zostanie
oczekiwany obraz gminy w przyszłości, należy wyznaczyć cele, jakie chcielibyśmy osiągnąć.
Czyli co wspólnota chce zmienić lub osiągnąć w ciągu następnych co najmniej dziesięciu lat.
Wyznaczenie celów to wyznaczenie kierunku, w jakim gmina będzie się rozwijać. Jednakże,
aby przystąpić do działania, należy bardziej szczegółowo określić zmiany jakich oczekujemy.
Dlatego też należy określić cele szczegółowe, które mówią, co konkretnie w ramach danego
kierunku chcemy osiągnąć. Załóżmy, że przedmiotem zainteresowania wspólnoty, czyli
celem ogólnym, jest poprawa bezpieczeństwa. Przez poprawę bezpieczeństwa można na
226
227
N.L.Berman, op.cit., s. 16.
K.Pakoński, op.cit., s. 23.
92
przykład rozumieć zmniejszenie liczby napadów rabunkowych w ciągu roku w przeliczeniu
na 1000 mieszkańców lub spadek liczby kradzieży samochodów przypadających na każdy
1000 zarejestrowanych pojazdów. Można też proponować poprawę bezpieczeństwa w ruchu
drogowym, zgłaszając postulat, aby liczba wypadków samochodowych powodujących
obrażenia ludzi zmalała. Jeśli problemem najważniejszym jest zagrożenie przechodniów i
mienia w miejscach publicznych, celem szczegółowym może być zmniejszenie liczby
wybryków chuligańskich dokonywanych na ulicach w ciągu roku. Natomiast, gdy powodem
umieszczenia wśród celów strategicznych poprawy bezpieczeństwa jest poczucie zagrożenia
mieszkańców, celem szczegółowym można uczynić zmniejszenie liczby mieszkańców
deklarujących, że czują się zagrożeni. Jak widać, w ramach celu ogólnego można
sformułować wiele różnych celów szczegółowych. Jednakże wspólnota nigdy nie dysponuje
środkami, aby z równym, dużym wysiłkiem podjąć jednocześnie wszystkie działania. Zatem
istnieje konieczność uszeregowania celów szczegółowych w kolejności według wagi i
skoncentrowania wysiłków na kwestiach wybranych przez gminę jako najważniejsze.
Cel szczegółowy jest określony wystarczająco dobrze tylko wtedy, gdy po wykonaniu
działań i upływie czasu potrafimy bez wątpliwości ocenić, czy i w jakim stopniu został
osiągnięty. W tym celu należy określić wskaźniki dla każdego z celów szczególnych228.
Może to wyglądać następująco:
1.
Cel ogólny: wzrost zatrudnienia w działalności pozarolniczej
wykorzystujący lokalny potencjał ludzki.
2.
Cele szczegółowe:
- zwiększenie całkowitej liczby zatrudnionych w małych i średnich firmach oraz wielkość
ich sprzedaży w ciągu najbliższych 3-5 lat,
- przyspieszenie rozwoju sektorów przetwórstwa drzewnego i lokalnego przetwórstwa
płodów rolnych, aby ich sprzedaż wyraźnie rosła z roku na rok,
- doprowadzenie do współpracy i wzrostu wzajemnych obrotów handlowych między
podmiotami gospodarczymi w gminie i regionie,
- promowanie produkcji lokalnych wytwórców w sąsiedztwie i w regionie w celu
zwiększenia jej sprzedaży.
3. Wskaźniki:
- wzrost zatrudnienia w małych i średnich firmach rocznie w %,
- wzrost sprzedaży małych i średnich firm rocznie w %,
- wzrost sprzedaży sektora drzewnego i przetwórstwa spożywczego rocznie w %,
228
Tamże, 34.
93
- wzrost obrotów handlowych między podmiotami w gminie (% obrotów rocznie),
- wzrost sprzedaży w regionie produktów wytwarzanych w gminie rocznie w %.
Znając cele szczegółowe oraz wskaźniki, które pozwolą nam ocenić, czy i w jakim
stopniu je osiągamy, wiemy bardzo dokładnie, co chcemy osiągnąć. Należałoby to uczynić w
sposób najbardziej efektywny i skuteczny. Należy wybrać działanie, które w sposób
najszybszy i najtańszy zbliży nas do celu. Wówczas opracowujemy program, w obrębie
którego znajdują się zadania (projekty) do realizacji. Na przykład w programie wspierania
rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw mogą znaleźć się następujące projekty:
przygotowanie i uruchomienie programu szkolenia w zakresie zakładania firm i prowadzenia
działalności gospodarczej, zorganizowanie ośrodka doradztwa w zakresie przygotowania
planów finansowych małych przedsięwzięć gospodarczych, przegląd i zmiana procedur
zamówień publicznych tak, aby stały się one dostępne także dla słabych kapitałowo małych
firm lokalnych.
Podsumowując, aby móc rozwiązać najważniejsze problemy mieszkańców gminy
wykorzystując możliwości i szanse oraz, aby zaplanowane działania miały realne podstawy
wdrożenia należy:
1) zgromadzić wszystkie ważne dane i informacje o gminie, istotne dla debaty o jej
przyszłości;
2) stypizować i uszeregować, z udziałem wszystkich zainteresowanych, problemy;
3) poszukać szans, jakie powinno się wykorzystać;
4) sformułować cele ogólne i ułożyć je w kolejności ważności;
5) obmyślić działania jakie mogą spowodować osiągnięcie celów i wybrać z nich
najbardziej obiecujące;
6) określić w obrębie programu zadnia do realizacji.
Zdolność gminy do realizacji przyjętej przez nią strategii warunkuje wdrożenie
pewnych narzędzi związanych z zarządzaniem finansami w gminie. Można do nich zaliczyć
Wieloletni Plan Finansowy, Wieloletni Plan Inwestycyjny, Budżet Zadaniowy.
Wieloletni Plan Finansowy jest dokumentem określającym prognozę dochodów
jednostki samorządu terytorialnego, niezbędną wielkość wydatków operacyjnych oraz
obsługę i spłatę zaciągniętych zobowiązań, przewidywaną wielkość długu do zaciągnięcia
oraz wielkość środków na inwestycje w każdym roku objętym planem. Zwykle plan obejmuje
5-10 lat. Pozwala ona oszacować trzy podstawowe wielkości:
1) wielkość i dynamikę (zmiana w stosunku do poprzedniego roku) skumulowanego
zadłużenia jednostki w poszczególnych latach objętych planem,
94
2) poziom i przewidywaną dynamikę zmian wolnych środków (różnica dochodów i
wydatków operacyjnych). Ich wielkość charakteryzuje możliwość finansowania
rozwoju przez budżet jednostki,
3) udział wydatków osobowych w wydatkach operacyjnych (jest to miara elastyczności
budżetu). Im więcej usług gmina kupuje, a mniej pracowników bezpośrednio
zatrudnia, tym szybciej i taniej może reagować na zmiany potrzeb229.
Przykładem takiego planu może być Wieloletni Plan Finansowy Gminy Miejskiej Lubań
na lata 2003-2013 zakłada, że:
-
inflacja w latach 2003-2013 będzie się kształtować w przedziale od 2,3-2,8%,
-
stopa bezrobocia w latach 2003-2005 będzie na poziomie 30% a od roku 2006 będzie
spadać około 1% rocznie,
-
wzrost dochodu narodowego (PKB) w latach 2003-2006 będzie kształtował się od
3-5%, po roku 2007 zacznie spadać i osiągnie w 2013 roku poziom 3,2%,
- dochody ogółem roku bazowego 2003 w wysokości 28.000.000 zł. będą powiększane
co rok o procent wynikający ze wzrostu PKB,
-
wydatki ogółem w stosunku do roku bazowego 2003 będą powiększane co roku o
wskaźnik inflacji,
-
wolne środki będą przeznaczane na spłatę kredytów, pożyczek, obligacji oraz
finansowanie inwestycji i remontów.
Ponieważ plan ten nie przewiduje zbyt dużego wzrostu dochodów, którego hamulcem
jest i będzie około 30% bezrobocie w gminie, niewielkie dochody ze sprzedaży mienia
komunalnego oraz coraz mniejsze dotacje udzielane z budżetu państwa wniosek nasuwa się
jeden: należy ograniczyć wydatki bieżące gminy. Organy gminy chcą tego dokonać poprzez
zmniejszenie sieci szkół, prywatyzację przedszkoli, prywatyzację stołówek szkolnych,
ograniczenie ilości Administracji Budynków Komunalnych (których w wersji pierwotnej było
cztery) do jednego, który będzie zarządzał tylko budynkami socjalnymi (pozostałe budynki
przejdą pod zarząd wspólnot mieszkaniowych), zmniejszyć wydatki na ciepło, wodę, energię.
Założono również, że nowo powstałe inwestycje muszą generować dochody, to jest
modernizacja oczyszczalni ścieków zmniejszy wydatki związane z ochroną środowiska230.
Z
kolei
Wieloletni
Plan
Inwestycyjny
jest
dokumentem
zawierającym
uporządkowaną według wynikających ze strategii kryteriów listę zadań inwestycyjnych
przewidzianych do realizacji wraz z harmonogramem rzeczowym i zrównoważonym
229
K.Pakoński, op.cit., s. 43.
Uchwały Rady Miasta Lubań w sprawie Wieloletniego Planu Inwestycyjnego Miasta Lubań na lata 2003-2007
z dnia 8 lipca 2003 r. Nr XI/116/2003.
230
95
schematem finansowania w rozbiciu na poszczególne lata planu (4-6 lat). Plan ten jest
podstawą przygotowania inwestycyjnej części kolejnych budżetów rocznych i zapewnia
zagwarantowanie środków w perspektywie wieloletniej na projekty służące realizacji
priorytetów strategicznych231. Jest on zatwierdzany przez radę gminy i powinien być zgodny z
Wieloletnim Planem Finansowym.
W Gminie Miejskiej Lubań Wieloletni Plan Inwestycyjny został wprowadzony
uchwałą Rady Miasta Lubań z dnia 8 lipca 2003 r. nr XI/116/2003 na lata 2003-2007 i
zawiera do realizacji następujące zadania:

przebudowę i rozbudowę oczyszczalni ścieków dla Miasta Lubań i Gminy Siekierczyn

budowę kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy Uniegoszcz,

budowę kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy Kamienna Góra – IV etap,

wybudowanie hali pasażu w zabudowie śródrynkowej wraz z budynkami,
infrastruktury technicznej oraz zagospodarowanie terenu Rynku,

remont Ratusza,

modernizację odkrytego basenu na stoku Kamiennej Góry,

budowę obwodnicy zachodniej Pisarzowice-Zaręba,

zbrojenie terenów pod budownictwo mieszkaniowe i przemysłowe,

kompleksową modernizację i odbudowę nawierzchni dróg gminnych – I etap.
Całkowity koszt tych inwestycji został oszacowany następująco (tabela nr 3):
tabela nr 3
Koszty inwestycji w tys. PLN
Całkowity koszt inwestycji
Środki
2003
2004
2005
2006
2007
wydane do
41.421
w tym:
środki z budżetu miasta
środki zewnętrzne
13.485
27.936
Lata
następne
2002
1.720
1.720
1.324
524
7.884
1.404
5.823
1.197
5.721
1.806
5.416
1.648
13.620
5.880
0
800
6.480
4.626
3.915
3.768
7.740
Źródło: opracowanie własne na podstawie Wieloletniego Planu Inwestycyjnego na lata 2003-2007 Miasta Lubań.
Wszystkie plany wieloletnie – zarówno finansowe, jak inwestycyjne – służyć powinny
przygotowaniu kolejnych planów rocznych i związanych z nimi rocznych planów
finansowych, czyli budżetów. Należy pamiętać, że planowanie wieloletnie ma sens tylko
wtedy, jeśli gmina potrafi zdyscyplinować proces przygotowania budżetu tak, aby
najważniejsze zadania strategiczne i przewidziane planami wieloletnimi znalazły miejsce w
231
K.Pakoński, op.cit, s. 44.
96
budżecie, nawet jeśli wymaga to ograniczenia innych tradycyjnie dokonywanych
wydatków232.
Zanim wydatki zostaną zapisane w klasyfikacji budżetowej, pracownicy urzędu gminy
przygotowują, w postaci zadań budżetowych, szczegółowe, rzeczowo-finansowe plany
zamierzeń, jakie mają zrealizować dysponenci. Plany takie tworzą Budżet Zadaniowy.
Zadanie budżetowe posiada nazwę, cel, określony ilościowo i jakościowo produkt, koszt
wykonania oraz wskaźniki efektywności233.
Plany wieloletnie zawierają dane przedstawiające zamierzenia i wydatki z podziałem
na poszczególne lata. Planowanie roczne natomiast uszczegóławia te dane w danym roku.
Można zatem powiedzieć, że zawartość planów wieloletnich jest w każdym kolejnym roku
umieszczana w planie rocznym. Plan roczny, opracowany w ramach procesu przygotowania
budżetu, powinien być jednocześnie operacyjnym planem działania jednostki w ciągu roku.
Dlatego wójt i jego najbliżsi współpracownicy powinni w ciągu roku monitorować wykonanie
zadań budżetowych, bo od nich zależy realizacja celów strategicznych.
Zakończenie
Wnioski z analizy funkcjonowania istniejących organizacji służą do formułowania
zaleceń, choć nie są ich jedynym źródłem. Pomysły usprawnień administracji publicznej
pochodzą też często z obserwacji sukcesów i porażek organizacji gospodarczych działających
dla zysku, choć dokonując tego rodzaju przeniesień, należy pamiętać o odmienności celów
tych dwóch typów organizacji.
Urząd administracji samorządowej w coraz mniejszym stopniu jest traktowany jako
typowa organizacja biurokratyczna, administrująca powierzonym mieniem, wydająca
dyspozycje, ale coraz częściej jako organizacja zarządzająca poprzez wyniki, wykonująca
usługi dla konkretnego klienta-mieszkańca. Usprawnione funkcjonowanie urzędu, jasne,
przejrzyste procedury, pełna informacja dla mieszkańców, skrócenie czasu załatwiania
poszczególnych spraw – to środki prowadzące do odpowiedzi na pytanie co to znaczy dobrze
zorganizowany urząd gminy?. Odpowiedź na nie wymaga poszukiwania modeli
organizacyjnych otwartych na inicjatywę i wykorzystujących potencjał i kompetencje
pracowników oraz odpowiedniego wspierania i nagradzania takiej inicjatywy.
Nowoczesny urząd gminy powinien opierać swe funkcjonowanie na umiejętności
identyfikowania podstawowych procesów organizacyjnych, ich usprawniania i zapewniania
232
233
Tamże, s. 63.
Tamże, s. 64.
97
im właściwej organizacyjnej obsługi. Natomiast w zakresie współpracy z otoczeniem
pożądany jest model funkcjonowania urzędu oparty na partycypacji społeczności lokalnej w
procesach decyzyjnych i sprawnym komunikowaniu się z otoczeniem.
Sprawne zarządzanie urzędem daje gwarancje pełnej realizacji zadań nałożonych na
samorząd gminy, co przyczynia się do rozwoju lokalnego. Jest on oparty na strategii rozwoju
gminy, która wiąże się z monitorowaniem i kontrolą tego procesu. Jednakże w celu
zarządzania realizacją strategii niezbędne są plany operacyjne.
Nie należy zapominać, że ze sprawnym i właściwym działaniem urzędu gminy wiąże
się etyczne działanie urzędników, co jest szczególnie ważne w dzisiejszych czasach, gdzie
korupcja stała się jednym z najpoważniejszych problemów etyki urzędniczej. Należy zdawać
sobie sprawę z tego, że etyka jest potrzebna w życiu każdego społeczeństwa, bo jest
stabilizatorem życia społecznego. Jej przestrzeganie umożliwia przygotowanie urzędników do
podjęcia odpowiedzialności za podejmowane działania oraz przyczynia się ona do
wewnętrznego rozwoju i polepszenia jakości rozstrzygnięć urzędniczych. Jest gwarantem
jakości świadczonych usług, a co najważniejsze przeciwdziała korupcji.
Trudno jest opracować jedną, dobrą receptę na prawidłowe funkcjonowanie urzędu
gminy. Przecież każda jednostka samorządowa, może lepiej od innej jednostki zorganizować
własną pracę, może lepiej zorganizować publiczną działalność usługową, może z lepszym
uwzględnieniem interesu publicznego wydawać pieniądze, może bezpieczniej prowadzić
policję administracyjną, może doskonalej chronić się przed korupcją, może wydajniej od
innych partycypować w centralnym systemie budżetowym, a w szczególności w subwencjach
i dotacjach, może wchodzić w korzystniejsze związki i porozumienia, może energiczniej
łączyć swe zadania z zadaniami podmiotów zagranicznych 234. Jednakże, mam nadzieję, że
zawarte w pracy rozważania wskazują drogę, jaką należy iść, aby praca urzędników była
zawsze rzetelna, kompetentna, obiektywna, zgodna z obowiązującymi zasadami prawnymi,
nakierowana na potrzeby mieszkańców gminy, umiejąca się w nie wsłuchać i na nie
odpowiadać.
234
J.Boć, Administracja publiczna jako …, s. 367.
98
Wykaz literatury
N.L.Berman, Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego, Warszawa 2000.
J.Boć, Administracja publiczna jako organizacja inteligentna, (w:) Administracja
publiczna, A.Błaś, J.Boć, J.Jeżewski, pod redakcją J.Bocia, Kolonia Limited 2003.
J.Boć, Organizacja prawna administracji, (w:) Prawo administracyjne, red. Jan Boć,
Kolonia Limited 2001.
J.Boć, Struktury, (w:) Administracja publiczna, A.Błaś, J.Boć, J.Jeżewski, pod redakcją
J.Bocia, Kolonia Limited 2003.
J.Boć, M.Miemiec, Samorząd terytorialny, (w:) Prawo administracyjne, red. Jan Boć,
Kolonia Limited 2001.
J.Boć, T.Kuta, Prawo administracyjne, Warszawa 1984.
Booz-Allen & Hamilton firma doradcza, Poradnik zarządzania usługami komunalnymi,
Warszawa 1996.
W.Borczyk, Organizacja i funkcjonowanie urzędu, Warszawa 2003.
W.Borczyk, Rozwiązania krajowe w zakresie budowania etycznej administracji
samorządowej, (w:) Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego, pod
redakcją J.Filek, Kraków 2004.
St.Cieślak, Praktyka organizowania administracji publicznej, Warszawa 2004.
B.Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2003.
B.Dolnicki, Zasada jawności działania organów jednostek samorządu terytorialnego,
99
(w:) Jednostka, państwo, administracja, redakcja naukowa E.Ura, Rzeszów 2004.
J.Filipek, Ewolucja koncepcji prawnej gminy w Europie Środkowej, (w:) Gospodarka,
Administracja, Samorząd, pod redakcją Henryka Olszewskiego i Bożeny Popowskiej,
Poznań 1997.
J.Gąciarz, Organizacja i zasady działania administracji publicznej w Polsce, (w:)
Administracja publiczna, redakcja naukowa J.Hausner, Warszawa 2003.
J.Górniak, Zasady budowania porządku organizacyjnego a funkcje administracji
publicznej, (w:) Administracja publiczna, redakcja naukowa J.Hausner, Warszawa 2003.
R.W.Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Warszawa 2000.
M.Grzybowski, Administracja publiczna a ład konstytucyjny, (w:) Administracja
publiczna, redakcja naukowa J.Hausner, Warszawa 2003.
C.Hannaway, G.Hunt, Umiejętności menedżerskie, Warszawa 1994.
J.Hausner, J.Górniak, S.Mazur, A.Władyka, Komunikacja dwustronna i forum trzech
sektorów, (w:) Komunikacja i współpraca sektorów w gminie pod redakcją
A.Wiktorowskiej, Warszawa 2000.
H.Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004.
A.Jaroszyński, Problematyka zasad ogólnych prawa administracyjnego, „Państwo i
Prawo” 1970, Nr 7.
B.Jaworska-Dębska, Struktura organizacyjna samorządu terytorialnego, (w:) :) Prawo
administracyjne,
Z.Duniewska,
B.Jaworska-Dębska,
R.Michalska-Badziak,
E.Olejniczak-Szałowska, M.Stahl, Warszawa 2004.
A.Kisielewicz, Samodzielność gminy w orzecznictwie NSA, Warszawa 2002.
E.Knosala, L.Zachorko, A.Matan, Elementy nauki administracji, Kolonia Limited 2002.
E.Knosala, Zarys nauki administracji, Kraków 2005.
Z.Kopacz, Zasady prawa administracyjnego, (w:) Podstawowe instytucje w świetle
źródeł prawa, doktryny i judykatury, pod redakcją W.Bednarka, Olsztyn 2002.
J.Korczak, Ewolucja gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, (w:)
Studia nad samorządem terytorialnym, pod redakcją A.Błasia, Kolonia Limited 2002.
J.Korczak, Ewolucja gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego w
latach 1990-2005, (w:) Samorząd terytorialny III Rzeczypospolitej Polskiej, pod redakcją
J.Korczaka, Wrocław 2005.
A.Korzeniowska, R.Krawczyk, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, (w:) ABC
samorządu terytorialnego, pod redakcją A.Korzeniowskiej, Bydgoszcz – Łódź 2004.
A.Korzeniowska, Struktura samorządu terytorialnego Polsce, (w:) ABC samorządu
terytorialnego, pod redakcją A.Korzeniowskiej, Bydgoszcz – Łódź 2004.
S.Kowalewski, Nauka o administrowaniu, Warszawa 1982.
B.Kudrycka, Dylematy urzędników administracji publicznej, Białystok 1995.
B.Kudrycka, Parę uwag na temat etycznego administrowania przez samorząd
terytorialny w Polsce, (w:) Administracja publiczna u progu XXI wieku, komitet
redakcyjny Z.Niewiadomski, J.Buczkowski, J.Łukasiewicz, J.Posłuszny, J.Stelmasiak,
100
Przemyśl 2000.
T.Kuta, Prawo administracyjne i nauka administracji. Nauka administracji i znaczenie w
niej planowania, (w:) Z problematyki prawa administracyjnego i nauki administracji,
komitet redakcyjny Z.Janku, M.Szewczyk, M.Waligórski, K.Wojtczak, K.Ziemski,
Poznań 1999.
Z.Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2001.
Z.Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001.
L.Leszczyński, Praworządne stosowanie prawa a klauzule generalne, „Państwo i
Prawo” 1989, Nr 11.
W.Łączkowski, Problemy samorządu terytorialnego w orzecznictwie polskim Trybunału
Konstytucyjnego (w:) Gospodarka, Administracja, Samorząd, pod redakcją Henryka
Olszewskiego i Bożeny Popowskiej, Poznań 1997.
J.Łukasiewicz, Zarys nauki administracji,Warszawa 2004.
T.Mordel, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, (w:) ABC samorządu
terytorialnego, pod redakcją A.Korzeniowskiej, Bydgoszcz – Łódź 2004.
E.J.Nowacka, Samorząd terytorialny w ustroju państwowym, Warszawa 2003.
E.J.Nowacka, Struktura samorządu terytorialnego w Polsce, (w:) Administracja i
polityka pod redakcją A.Ferensa i I.Macek, Wrocław 1999.
E.Olejniczak-Szałowska, Samorząd terytorialny, (w:)
Prawo
administracyjne,
Z.Duniewska, B.Jaworska-Dębska, R.Michalska-Badziak, E.Olejniczak–Szałowska,
M.Stahl, Warszawa 2004.
E.Olejniczak-Szałowska, Zasady prawa administracyjnego (w:) Prawo administracyjne,
Z.Duniewska, B.Jaworska-Dębska, R.Michalska-Badziak, E.Olejniczak–Szałowska,
M.Stahl, Warszawa 2004.
K.Pakoński, Zarządzanie finansowe i strategiczne, Warszawa 2003.
J.Paluchowski, Ocena pracowników w urzędach gmin, Warszawa 1997.
J.Penc, Menedżer w działaniu. Podejmowanie najlepszych decyzji, Warszawa 2003.
A.Piekara, Wartości, istota, uwarunkowania i funkcje społeczne samorządu
terytorialnego a rozwój lokalny, (w:) Samorząd terytorialny i rozwój lokalny, praca
zbiorowa pod red. A.Piekary i Z.Niewiadomskiego, Warszawa 1992, s. 23 i n.
R.Sadlik, Powołanie sekretarza, „Serwis Administracyjno-Samorządowy” 2004, Nr 10.
M.Stahl, Zadania samorządu terytorialnego po reformach, (w:) Administracja publiczna
u progu XXI wieku, komitet redakcyjny Z.Niewiadomski, J.Buczkowski, J.Łukasiewicz,
J.Posłuszny, J.Stelmasiak, Przemyśl 2000.
J.Stankiewicz, Komunikowanie się w organizacji, Wrocław 1999.
J.Starościak, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wrocław 1967.
J.A.F.Stoner, Ch.Wankel, Kierowanie, Warszawa 1997.
J.Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, (w:)
Jednostka, państwo, administracja, redakcja naukowa E.Ura, Rzeszów 2004.
J.Supernat, Dekoncentracja wewnętrzna w administracji publicznej, (w:) Profesjonalizm
w
administracji
publicznej,
pod
redakcją
A.Debickiej,
M.Dmochowskiego,
101
B.Kudryckiej, Białystok 2004.
J.Supernat, Management. Tezaurus kierownictwa, Kolonia Limited 2000.
T.Szewc, Dostosowanie prawa polskiego do zasad Europejskiej Karty Samorządu
Terytorialnego, niepublikowana praca doktorska, Katowice 2004.
J.Szreniawski, Prawo administracyjne, Lublin 1994.
J.Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Lublin 2000.
E.Ura, Prawne zagadnienia bezpieczeństwa państwa, Rzeszów 1988.
E.Ura, Ed.Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2001.
A.Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy, Warszawa 2002.
R.Wiszniowski, Decyzje planistyczne w administracji publicznej, (w:) Administracja i
polityka. Proces decyzyjny w administracji publicznej, pod redakcją L.Habudy, Wrocław
2000.
T.Wojnarowicz, Kształtowanie wizerunku wewnętrznego, „Przegląd Samorządowy”
2003, Nr 12.
S.Wysocki, Zarządzanie jakością w administracji-jak je wdrażać?, „Państwo-RządAdministracja” 2000, Nr 13.
J.Zieleniewski, Organizacja zespołów ludzkich. Wstęp do teorii organizacji i kierowania,
Warszawa 1976.
J.Zieleniewski, Zasady organizacji pracy w administracji, Warszawa 1972.
Wykaz źródeł prawa
Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia
4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn.zm.).
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r.
Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.).
102
Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym
Jorku dnia 19 grudnia 1977 r. (Dz.U. z 1977 r. NR 38, poz. 167).
Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 z póź.zm.).
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu w dniu 15
października 1985 r. Rzeczpospolita Polska ratyfikowała EKST 26 kwietnia 1993 r. (Dz.U. z
1994 r. Nr 124, poz. 607).
Ustawa z dnia 29 września 1986 r. prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 1986 r. Nr 36,
poz. 180 z późn.zm.).
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z
późn.zm.).
Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1593 z późn.zm.).
Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie
działania ministrów (Dz.U. z 1999 r. Nr 82, poz. 929).
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483).
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby
pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 1997 r. Nr 106, poz. 679 z późn.zm.).
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 1998 r.
Nr 91, poz. 557).
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji
kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz.U. z 1999 r. Nr 112, poz.
1319 z późn.zm).
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. Nr 88, poz. 985 z
późn.zm.).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.
1198 z późn.zm.).
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 2002 r. w
sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz.U. Nr 67, poz. 619).
Zarządzenie Burmistrza Miasta Lubań z dnia 30 kwietnia 2003 r. Nr 66/2003 w sprawie
nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Lubań.
Uchwała Rady Miasta Lubań z dnia 8 lipca 2003 r. Nr XI/116/2003 w sprawie Wieloletniego
Planu Inwestycyjnego Miasta Lubań na lata 2003-2007 .
103
Zarządzenie Burmistrza Miasta Lubań z dnia 26 lutego 2004 r. Nr 36/2004 w sprawie
powołania Pełnomocnika do spraw wdrażania systemu zarządzania ISO 9001:2000 w
Urzędzie Miasta Lubań .
Zarządzenie Burmistrza Miasta Lubań z dnia 20 września 2004 r. Nr 126 w sprawie instrukcji
systemu ocen okresowych pracowników Urzędu Miasta Lubań .
Zarządzenie Burmistrza Miasta Lubań z dnia 3 stycznia 2005 r. Nr 1/2005 w sprawie
przyjęcia Księgi jakości i Polityki jakości w Urzędzie Miasta Lubań .
Zarządzenie Burmistrza Miasta Lubań z dnia 3 stycznia 2005 r. Nr 2/2005 w sprawie
przyjęcia procesów operacyjnych i procedur systemowych w Urzędzie Miasta Lubań .
Wykaz orzecznictwa
Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1991 r., S.A./Po 1479/901,
ONSA 1991 Nr 3-49, poz. 67.
104
Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. W.10/93, OTK 1994,
cz.II.
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1996 r., III ARN 57/95, OSNAPiUS
1996/13/179.
Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 1997 r.,
sygn.III S.A. 534/96, Monitor Podatkowy 1997, Nr 12, poz. 374.
Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lutego 1999 r., sygn. II
S.A./Wr 1302/97, OSS 2000 Nr 3, poz. 77.
Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2001 r., sygn.
II S.A./Wr 576/99.
Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. II S.A. 4059/02,
Lex nr 780
Wyrok Najwyższego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2003 r., sygn. II S.A. 778/03,
Prawo Pracy 2004/4/35.
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. III RN 64/00, OSNAPiUS
2001/6/183.
Wykaz innych materiałów
Księga jakości Urzędu Miasta Lubań, Lubań 2005.
105
Sprawozdanie na przegląd zarządzania w Urzędzie Miasta Lubań z dnia 3 grudnia 2004 r.
Raporty końcowe z audytów wewnętrznych przeprowadzonych w Urzędzie Miasta Lubań.
Ankiety dotyczące oceny pracy urzędników zatrudnionych w Urzędzie Miasta Lubań.
Kwestionariusze oceny pracowników Urzędu Miasta Lubań
106

Organizacja urzędu gminy

Transkrypt

Podobne dokumenty

Wniosek o przedłużenie umowy najmu-dzierżawy

pobierz

Zawiadomienie o rezygnacji z zezwolenia,zezwoleń na

Uchwała Nr …………… Rady Miasta Lubań z dnia

Zawiadomienie o wyborze najkorzystniejszej oferty

Zawiadomienie o unieważnieniu postępowania zadanie nr 1,4,5

Uchwała Nr VII/41/ 2007 Rady Miasta Lubań z dnia 27 marca 2007