Wystąpienie -

Najwyższa Izba Kontroli
Warszawa, dnia
grudnia 2011 r.
Departament Budżetu
i Finansów
Pani
Grażyna Zalewska
Naczelnik Urzędu Skarbowego
w Pruszkowie
KBF-4101-07-04/2011
P/11/024
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie
Kontroli1, zwanej dalej ustawą o NIK, Najwyższa Izba Kontroli – Departament Budżetu
i Finansów skontrolowała Urząd Skarbowy w Pruszkowie, zwany w dalszej treści Urzędem,
w zakresie postępowań w sprawach o wykroczenia i przestępstwa skarbowe w 2010 r.
i w I połowie 2011 r.
W związku z kontrolą, której wyniki przedstawione zostały w protokole kontroli
podpisanym w dniu 22 listopada 2011 r., Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie
art. 60 ustawy o NIK, przekazuje Pani Naczelnik niniejsze wystąpienie pokontrolne.
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych uchybień,
prowadzenie przez Urząd Skarbowy w Pruszkowie postępowań w sprawach
o wykroczenia i przestępstwa skarbowe.
Na ogół prawidłowo wykonywano zadania w zakresie ujawniania przestępstw
i wykroczeń skarbowych oraz terminowości przekazywania informacji o tych zdarzeniach
do Stanowiska ds. Karnych Skarbowych, terminowości wszczynania i prowadzenia
postępowań przygotowawczych i w trybie postępowania mandatowego, przestrzegania
przepisów prawa w prowadzonych postępowaniach oraz warunków odstąpienia od wszczęcia
postępowania.
Uchybienia dotyczyły: braku jednolitych procedur określających zasady i formy
przekazywania zawiadomień o naruszeniu przepisów, przekazania do sądu dwóch aktów
oskarżenia i ośmiu wniosków o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności z uchybieniem
terminu, a także niewydania Przez Panią Naczelnik nowych upoważnień do nakładania kary
grzywny za wykroczenia skarbowe w drodze mandatu karnego po zmianie przepisów w tym
1
Dz.U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1701 ze zm.
u l. Fi lt r owa 57 , 02 -056 Wa r s za wa
tel.: 22 444 52 31, fax: 22 444 52 24, e-mail: [email protected]
Ad r es k or esp ond enc yjn y: S k r.p oc zt. P -14, 00 -950 Wa r s za wa 1
zakresie. Uchybienia nie miały istotnego wpływu na skuteczność Urzędu w kontrolowanym
obszarze i w znacznej części zostały usunięte po kontroli wewnętrznej, przeprowadzonej
w marcu 2011 r. oraz w trakcie kontroli NIK.
1. W Urzędzie Skarbowym w Pruszkowie rzetelnie wykonywano zadania w zakresie
ujawniania przestępstw i wykroczeń skarbowych oraz przekazywania informacji o tych
zdarzeniach do Stanowiska ds. Karnych Skarbowych.
1.1. Zawiadomienia o naruszeniu przepisów podatkowych, ujawnionych w trakcie kontroli
podatkowych, były przekazywane do Stanowiska ds. Karnych Skarbowych przez komórkę
dokonującą wymiaru podatku po doręczeniu i uprawomocnieniu się decyzji podatkowej,
złożeniu przez podatnika korekty deklaracji lub przeprowadzeniu czynności sprawdzających
przez inne urzędy. W zbadanej próbie, czas od zatwierdzenia 14 kontroli do wpływu
zawiadomienia do stanowiska ds. Karnych Skarbowych wyniósł średnio 130 dni, a najdłużej
339 dni. Jedno zawiadomienie przekazano następnego dnia po zatwierdzeniu kontroli;
nieprawidłowości nie miały charakteru finansowego.
W trakcie kontroli NIK, zmieniono obowiązującą Instrukcję postępowania w sprawach
karnych skarbowych2. Zawiadomienia o nieprawidłowościach stwierdzonych w wyniku
kontroli przekazywane są przez Dział Kontroli do komórki Karnej Skarbowej bezpośrednio
po zatwierdzeniu kontroli, co przyspiesza obieg dokumentów wewnątrz Urzędu.
1.2. W Urzędzie monitorowano terminowość składania deklaracji podatkowych. W celu
ustalenia podatników, którzy nie wywiązali się z obowiązku złożenia deklaracji podatkowych
lub złożyli je po ustawowym terminie sporządzano raporty z systemu informatycznego.
Analizowano również wywiązywanie się z obowiązku złożenia deklaracji podatkowych
i wpłacania podatków przez płatników podatku dochodowego od osób fizycznych.
Przeprowadzano czynności sprawdzające. Brak było jednolitych procedur określających m.in.
terminy sporządzania raportów o deklaracjach oczekiwanych i złożonych z opóźnieniem oraz
tryb przekazywania zawiadomień o naruszeniu przepisów podatkowych do Stanowiska
np. Karnych Skarbowych. Zawiadomienia o podatnikach naruszających przepisy były
przekazywane w formie raportów, notatek, wielopozycyjnych wykazów, co powodowało
trudności z ustaleniem rzeczywistej liczby przekazanych zawiadomień. Również nie
wszystkie komórki organizacyjne Urzędu prowadziły ewidencje powyższych zawiadomień,
np. Dział Obsługi Bezpośredniej3. Po kontroli wewnętrznej przeprowadzonej w marcu 2011 r.
oraz w trakcie kontroli NIK zmieniono obowiązujące instrukcje postępowania
i współpracy komórek organizacyjnych Urzędu w przypadku nie złożenia zeznań
i deklaracji podatkowych lub złożenia ich po ustawowym terminie. Doprecyzowano
okoliczności stanowiące podstawę do sporządzania i przekazywania do komórki Karnej
2
3
Instrukcja I-045/2 z 19 października 2011 r.
Do 22.12.2010 r. obowiązywało Zarządzenie Naczelnika US w Pruszkowie Nr 5 z dnia 29.04.2002 r.
w sprawie przestrzegania terminów składania zeznań i deklaracji, regulujące możliwość odstąpienia
od przekazania informacji do komórki karnej w przypadku zwłoki nie dłuższej niż 3 dni, które zostało
uchylone Zarządzeniem Nr 44/2010 z dnia 22.12.2010 r. Na polecenie Naczelnika Urzędu, w trakcie prac
związanych z wdrożeniem systemu zarządzania jakością, wprowadzona została instrukcja I-46/10,
obowiązująca od 05.11.2010 r., regulująca sposób i formę przekazywania informacji o naruszeniu przepisów
(wzór zawiadomienia).
2
Skarbowej zawiadomień o naruszeniu przepisów i możliwości odstąpienia od tego
obowiązku.
2. W Urzędzie Skarbowym w Pruszkowie rzetelnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami
wykorzystywano informacje o przypadkach naruszenia przepisów podatkowych
w postępowaniach karnych skarbowych.
2.1. W okresie objętym kontrolą do Stanowiska ds. Karnych Skarbowych wpłynęło
4.805 zawiadomień o naruszeniu przepisów prawa podatkowego, skierowanych przez różne
komórki organizacyjne Urzędu i podmioty zewnętrzne, w tym 1.285 zawiadomień złożonych
przez podatników na podstawie art. 16 Kodeksu karnego skarbowego4 (czynny żal).
W 2010 r. nie prowadzono ewidencji zawiadomień złożonych w trybie art. 16 kks.
Obowiązek w tym zakresie wprowadzono od 2011 r., po kontroli wewnętrznej.
Z ogólnej liczby zawiadomień, wszczęto 474 postępowania przygotowawcze i mandatowe.
W pierwszej kolejności wszczynano postępowania w sprawach dotyczących uszczupleń
podatkowych i uchylania się płatników od wpłacania pobranego podatku dochodowego
od osób fizycznych, a także poważniejszych opóźnień w wywiązywaniu się przez podatników
z obowiązku składania deklaracji podatkowych, z uwzględnieniem terminu przedawnienia
karalności czynów. Do rozpoznania w II półroczu 2011 r. pozostało 836 zawiadomień
(20,0%).
2.2. Ogółem wszczęto i zakończono 88 postępowań przygotowawczych (15 spraw jest
w toku), kierując w 36 sprawach akt oskarżenia do sądu oraz w 52 sprawach przekazując
do sądu wniosek o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności. Ponadto, nałożono
371 mandatów karnych za wykroczenia skarbowe. Na podstawie próby 30 spraw ustalono,
że postępowania przygotowawcze lub mandatowe były wszczynane w okresie od dwóch dni
do 40 dni od daty wpływu zawiadomienia do komórki Karnej Skarbowej.
3. Postępowania karne skarbowe prowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami
i wewnętrznymi procedurami. Stwierdzone uchybienia nie miały istotnego wpływu na
skuteczność Urzędu w kontrolowanym obszarze.
3.1. W 10 zbadanych sprawach czas trwania dochodzeń o przestępstwa skarbowe nie
przekraczał trzech miesięcy, a wykroczeń dwóch miesięcy, tj. terminu określonego w art. 153
kks. W dwóch sprawach akt oskarżenia został przekazany do sądu z nieznacznym
uchybieniem terminu, określonym w art. 155 kks, tj. po upływie 15 i 17 dni od zamknięcia
dochodzenia, spowodowanym oczekiwaniem na informację o karalności sprawcy (awaria
KCIK) oraz na zwrotne potwierdzenie odbioru pisma przez sprawcę, który nie odbierał
korespondencji. Nie wystąpiły przypadki zwrócenia przez sąd akt do uzupełnienia.
3.2. Na podstawie 10 zbadanych spraw ustalono, że wnioski o dobrowolne poddanie się
odpowiedzialności były kierowane do sądu po spełnieniu przez sprawców warunków
określonych w art. 143 kks, tj. m.in. po uiszczeniu uszczuplonej należności podatkowej oraz
kary grzywny w wysokości odpowiadającej co najmniej jednej trzeciej minimalnego
wynagrodzenia i zryczałtowanych kosztów postępowania. W ośmiu z dziesięciu badanych
spraw, akta wraz z wnioskami zostały przekazane do sądu po upływie od 24 do 55 dni
4
Ustawa z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.).
3
od spełnienia warunków określonych w art. 143 kks. Zgodnie z art. 145 kks, wniosek
powinien być wniesiony do sądu niezwłocznie.
3.3. Postępowania w trybie mandatowym prowadzone były zgodnie z obowiązującymi
przepisami i rzetelnie dokumentowane.
Nałożono 371 mandatów karnych na kwotę 104,3 tys. zł. Średnia kwota grzywny nałożonej
w drodze mandatu wyniosła 284,0 zł w 2010 r. i 278,0 zł w I połowie 2011 r. Żaden
z mandatów nie został uchylony przez sąd w trybie art. 140 § 1 i 2 kks. Na podstawie
23 badanych spraw ustalono, że w prowadzonych postępowaniach przestrzegane były
warunki dopuszczalności trybu mandatowego, wymogi formalne nakładania mandatu oraz
zasady wymiaru kary grzywny. Wymierzone kary mieściły się w granicach określonych
ustawowo. Badanie 6 mandatów, w których kary znacząco odbiegały od średniej za dany
czyn, określony w art. 56 § 4 (złożenie deklaracji po terminie) i art. 77 § 3 kks (niewpłacenie
podatku w terminie) wykazało, że uwzględniano wszystkie okoliczności popełnienia czynu,
w tym rodzaj i ujemne następstwa czynu, takie jak wysokość niezapłaconego w terminie
podatku, wymiar zwłoki, czy było to pierwsze czy kolejne naruszenie przepisów, a także
stosunki majątkowe i rodzinne sprawcy – jego dochody i możliwości zarobkowe, zgodnie
z art. 48 § 4 kks.
Kwota uiszczonych mandatów karnych w 2010 r. wyniosła 55,1 tys. zł, a w I połowie
2011 r. – 49,2 tys. zł. Wartość nieściągniętych kar grzywien wynosiła odpowiednio
7,0 tys. zł i 7,5 tys. zł. Nieuiszczone na dzień badania mandaty (16) były objęte tytułami
wykonawczymi, a wszystkie spośród dziewięciu zbadanych tytułów wykonawczych zostały
wystawione w terminie 10-15 dni od nałożenia kary. W sześciu przypadkach postępowanie
egzekucyjne wszczęto niezwłocznie, w terminie do 14 dni od wystawienia tytułu
wykonawczego. Brak wszczęcia egzekucji (jedna sprawa) i opóźnienie (w dwóch
przypadkach) nie wynikało z winy organu podatkowego; było spowodowane poszukiwaniem
majątku zobowiązanego.
Z powodu przedawnienia wykonania kary nałożonej 4 mandatami karnymi w latach
2000–2001 odpisano kwotę 1.131,40 zł. Przedawnienie nastąpiło bez winy Urzędu.
Prowadzone postępowania egzekucyjne w tych sprawach nie doprowadziły do ściągnięcia
należności.
3.4. NIK zwraca uwagę, że oskarżyciel skarbowy i pracownik Stanowiska Pracy
ds. Karnych Skarbowych posiadali upoważnienie Naczelnika Urzędu do nakładania kary
grzywny za wykroczenia skarbowe w drodze mandatu karnego wydane 3 stycznia 2005 r.
i 1 września 2008 r. w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada
1999 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i sposobu wydawania funkcjonariuszom
finansowych organów dochodzenia i niefinansowych organów dochodzenia upoważnień
do wymierzania kary grzywny w drodze mandatu karnego za wykroczenia skarbowe oraz
szczegółowych zasad ich wymierzania i sposobu uiszczania5. Utraciło ono moc z chwilą
wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie
nakładania grzywny w drodze mandatu karnego6. Dopiero 3 października 2011 r., w trakcie
5
6
Dz.U. Nr 96, poz. 1114, zmienione rozporządzeniem z dnia 7 stycznia 2003 r. (Dz.U. Nr 6, poz. 67).
Dz.U. Nr 25, poz. 184.
4
kontroli NIK, Naczelnik Urzędu wydał nowe upoważnienia na podstawie aktualnie
obowiązującego rozporządzenia z 28 kwietnia 2011 r. w sprawie nakładania grzywny
w drodze mandatu karnego7.
3.5. Urząd Skarbowy w Pruszkowie odstąpił od wszczęcia postępowania w przypadku
2.875 zawiadomień. Badania kontrolne nie wykazały nieprawidłowości w tym zakresie.
Urząd rzetelnie sprawdzał, czy spełnione zostały przez podatników przesłanki, wymienione
w art. 16 kks – czynny żal, m.in. wpłata uszczuplonych należności publicznoprawnych,
co stwierdzono na próbie 30 z 1.285 zawiadomień złożonych przez podatników w 2010 r.
i w I pół. 2011 r. Poprawnie stosowano również przepis art. 16a kks, na podstawie którego nie
wszczynano postępowania przygotowawczego, gdy podatnik złożył korektę deklaracji.
W 2010 r. i w I połowie 2011 r. podatnicy złożyli 565 korekt deklaracji na łączną kwotę
298,8 tys. zł. Na podstawie badania 15 spraw ustalono, że komórka ds. karnych skarbowych
monitorowała wypełnianie warunków określonych w tym przepisie, m.in. wpłaty
w wyznaczonym czasie uszczuplonej należności publicznoprawnej.
W przypadku 1501 zawiadomień odstąpiono od wszczęcia postępowania na podstawie art. 17
§ 1 pkt 3 Kodeksu postępowania karnego8 w związku z art. 1§ 2 kks z uwagi na niewielkie
społeczne niebezpieczeństwo czynu. Dotyczyło to głównie opóźnień w złożeniu tzw.
„zerowych” deklaracji podatkowych, naruszenia przepisów prawa podatkowego w zakresie
warunków technicznych, którym powinny odpowiadać kasy rejestrujące, wpłaty podatku
od czynności cywilnoprawnych, z niewielkim opóźnieniem i niską kwotą podatku. Wszystkie
badane rozstrzygnięcia (30) były właściwie udokumentowane, a każde zostało zatwierdzone
przez Naczelnika Urzędu.
W 15 badanych sprawach (ze 140), w których karalność czynu (wykroczenia skarbowego)
uległa przedawnieniu, przedawnienie nastąpiło bez winy Urzędu, przed skierowaniem
zawiadomienia o naruszeniu przepisów podatkowych do komórki Karnej Skarbowej.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o NIK, w terminie 7 dni od otrzymania
niniejszego wystąpienia pokontrolnego przysługuje Pani Naczelnik prawo zgłoszenia
na piśmie do Dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów NIK umotywowanych zastrzeżeń
w sprawie ocen i uwag zawartych w tym wystąpieniu.
7
8
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 kwietnia 2011 r. Dz.U. Nr 94, poz. 552.
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.).
5