EWOLUCJA I OCENA FUNKCJONOWANIA TRZECIEGO FILARU

POLSKIE TOWARZYSTWO EKONOMICZNE
EWOLUCJA I OCENA
FUNKCJONOWANIA TRZECIEGO FILARU
UNII EUROPEJSKIEJ
pod redakcją Heleny Tendery-Właszczuk
Kraków 2009
4
Autorzy
Wojciech Bąba – rozdz. 3
Czesław Kłak – rozdz. 6
Alina Krupa – rozdz. 2 (współautorstwo), rozdz. 5
Helena Tendera-Właszczuk – rozdz. 2 (współautorstwo)
Magdalena Zając-Frąs – rozdz. 4
Magdalena Zajączkowska – rozdz. 1
Recenzent
Kazimierz Lankosz
Koordynacja wydania
Artur Pollok
Projekt okładki i stron tytułowych
Mirosław Krzyszkowski
Opracowanie redakcyjne i korekta
Agnieszka Penarska
Wydanie książki finansowane ze środków przyznanych Uniwersytetowi Ekonomicznemu
w Krakowie przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego na badania statutowe
oraz przez Komisję Europejską w ramach projektu Jean Monnet Centre of Excellence
© Copyright by Polskie Towarzystwo Ekonomiczne, Kraków 2009
ISBN 978-83-61686-08-8
Polskie Towarzystwo Ekonomiczne
Oddział w Krakowie
ul. Lubelska 21, 30-003 Kraków
tel.: 0-12 634-32-59, fax: 0-12 634-03-81
http://www.pte.pl, e-mail: [email protected]
5
SPIS TREŚCI
WSTĘP ...................................................................................................................
9
1 GENEZA I HISTORIA TRZECIEGO FILARU UNII EUROPEJSKIEJ
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
Wprowadzenie ...............................................................................................
Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ................................
TREVI ............................................................................................................
Porozumienia z Schengen w sprawie stopniowego znoszenia kontroli granicznej ............................................................................................................
1.5. Jednolity akt europejski .................................................................................
1.6. Konwencja dublińska .....................................................................................
1.7. Traktat o Unii Europejskiej ............................................................................
1.8. Traktat amsterdamski .....................................................................................
1.9. Agenda z Tampere .........................................................................................
1.10. Traktat nicejski ..............................................................................................
1.11. Program haski ................................................................................................
15
19
20
22
24
25
25
29
31
35
37
2 INSTYTUCJONALNE ASPEKTY WALKI Z PRZESTĘPCZOŚCIĄ
MIĘDZYNARODOWĄ
2.1. Układ z Schengen i Schengeński System Informacyjny ................................
2.2. Międzynarodowe instytucje współpracy policyjnej .......................................
2.2.1. Uwagi wstępne ....................................................................................
2.2.2. Międzynarodowa Organizacja Policji Kryminalnej (Interpol) ............
2.2.3. Europejskie Biuro Policji (Europol) ....................................................
2.2.4. Europejskie Kolegium Policyjne (Cepol) ............................................
2.2.5. Grupa Zadaniowa Szefów Policji Państw Unii Europejskiej (EPCTF)
i Zintegrowany Plan Działań Strategicznych dla Policji (COSPOL) ..
38
43
43
43
45
47
48
6
2.3. Europejski Urząd ds. Współpracy Sądowej (Eurojust) ..................................
2.4. Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych
Granicach Państw Członkowskich (Frontex) .................................................
2.5. Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii
(EMCDDA) ...................................................................................................
2.6. Instytucje przeciwdziałania przestępczości gospodarczej...............................
2.6.1. Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATH) .......
2.6.2. Grupa Egmont ds. Jednostek Wywiadu Finansowego ........................
2.6.3. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) .....
2.7. Ocena działania instytucji unijnych zwalczających przestępczość zorganizowaną ...........................................................................................................
49
51
52
54
54
56
56
58
3 DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ NA RZECZ PRZECIWDZIAŁANIA
ZJAWISKU NIELEGALNEJ IMIGRACJI
3.1. Wprowadzenie ...............................................................................................
3.2. Charakterystyka problemu nielegalnej imigracji ...........................................
3.3. Charakterystyka zjawiska nielegalnej imigracji na obszarze krajów członkowskich Unii Europejskiej ...........................................................................
3.4. Działania prawne Unii Europejskiej w dziedzinie zwalczania nielegalnej
imigracji .........................................................................................................
3.4.1. Działania prawne w okresie 1999–2005 ..............................................
3.4.2. Działania prawne w okresie 2005–2007 ..............................................
3.5. Aktualne inicjatywy Unii Europejskiej na rzecz zwalczania nielegalnej imigracji ..............................................................................................................
3.5.1. Dyrektywa w sprawie readmisji obywateli krajów trzecich przebywających nielegalnie na terenie Wspólnot ...............................................
3.5.2. Europejski pakt w sprawie imigracji i azylu .......................................
3.6. Podsumowanie ...............................................................................................
61
61
65
71
71
75
82
82
84
85
4 WALKA Z HANDLEM NARKOTYKAMI ORAZ HANDLEM LUDŹMI
W RAMACH TRZECIEGO FILARU UNII EUROPEJSKIEJ
4.1. Prawne aspekty walki z przestępczością zorganizowaną ...............................
4.2. Walka z przestępczością zorganizowaną – handel narkotykami ....................
4.3. Walka z przestępczością zorganizowaną – handel ludźmi .............................
4.3.1. Uwagi wstępne ....................................................................................
4.3.2. Polityczny wymiar walki ze zjawiskiem handlu ludźmi ......................
4.3.3. Legislacyjny wymiar walki ze zjawiskiem handlu ludźmi ...................
4.3.4. Trudności związane z pomiarem zjawiska handlu ludźmi ...................
86
88
96
96
97
101
107
7
5 ANALIZA PODMIOTÓW FUNKCJONUJĄCYCH W EUROPEJSKICH
STRUKTURACH PRZESTĘPCZYCH I PROBLEM ICH EFEKTYWNEGO
ZWALCZANIA
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
5.7.
5.8.
Zorganizowane grupy przestępcze .................................................................
Włoska przestępczość zorganizowana ...........................................................
Sytuacja w krajach byłego ZSRR ..................................................................
Grupy ukraińskie i białoruskie .......................................................................
Zorganizowane grupy przestępcze w krajach bałtyckich ...............................
Ośmiornice bałkańskie ...................................................................................
Polska przestępczość zorganizowana .............................................................
Pozostałe europejskie grupy przestępcze i mafijne kontakty międzynarodowe ..............................................................................................................
111
113
141
151
154
156
159
173
6 WSPÓŁPRACA W SPRAWACH KARNYCH W ZJEDNOCZONEJ EUROPIE
– PRAWO POLSKIE I PRAWO EUROPEJSKIE
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
Międzynarodowa współpraca w sprawach karnych .......................................
Pomoc prawna i doręczenia w sprawach karnych ..........................................
Międzynarodowy zespół śledczy (wspólny zespół śledczy) ..........................
Zabezpieczenie i utrwalenie dowodów oraz zabezpieczenie mienia – specyfika współpracy w ramach Unii Europejskiej ................................................
6.5. Przejęcie i przekazanie ścigania karnego .......................................................
6.6. Wystąpienie o wydanie (ekstradycja czynna) lub przewóz osób ściganych
albo skazanych przebywających za granicą oraz o wydanie przedmiotów ....
6.7. Ekstradycja bierna ..........................................................................................
6.8. Przewóz osób ściganych albo skazanych .......................................................
6.9. Wydanie przedmiotów na wniosek państw obcych .......................................
6.10. Europejski nakaz aresztowania – instrument współpracy wyłącznie w ramach Unii Europejskiej ..................................................................................
6.11. Przejęcie i przekazanie orzeczeń do wykonania ............................................
6.12. Współpraca z Międzynarodowym Trybunałem Karnym ...............................
177
179
183
PODSUMOWANIE .................................................................................................
215
LITERATURA ........................................................................................................
218
185
189
191
193
197
197
198
208
211
8
9
WSTĘP
Jedną z podstawowych dziedzin współpracy Unii Europejskiej jest współpraca w wymiarze sprawiedliwości i spraw wewnętrznych ze szczególnym
uwzględnieniem działań policji i sądowych w sprawach karnych. Autorzy niniejszego opracowania podjęli próbę oceny ewolucji i funkcjonowania trzeciego filaru Unii Europejskiej, biorąc przede wszystkim pod uwagę instytucjonalne
aspekty walki z przestępczością zorganizowaną, handlem narkotykami i handlem ludźmi, problematyki legalnej i nielegalnej migracji oraz zorganizowanych
grup przestępczych. Badania zostały przeprowadzone w świetle ewolucji trzeciego filaru Unii Europejskiej. Uwzględniono również porównanie regulacji polskich z prawem europejskim.
Badanie funkcjonowania trzeciego filaru Unii Europejskiej w wybranych
obszarach ma służyć ocenie istnienia barier we współpracy między państwami
członkowskimi oraz ich wpływu na proces integracji europejskiej, a zwłaszcza
na jego przyszłość. Nabierający w ostatnich latach tempa proces globalizacji
światowej gospodarki powoduje, że otoczenie międzynarodowe, w którym zachodzi proces integracji europejskiej, staje się coraz bardziej złożone i trudno
przewidywalne. Analiza barier integracji europejskiej, zarówno o charakterze wewnętrznym jak i zewnętrznym, ma w takiej sytuacji istotne znaczenie.
Praca składa się z sześciu rozdziałów. Opracowanie rozpoczyna przedstawienie historii i ewolucji współpracy w trzecim filarze Unii Europejskiej w kontekście wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych Unii.
W rozdziale drugim przedstawiono instytucjonalne aspekty walki z przestępczością międzynarodową. Większość najważniejszych unijnych instytucji w zakresie zwalczania zorganizowanej przestępczości z reguły ma już za sobą kilkuletni okres funkcjonowania, dlatego można dokonać oceny ich działalności oraz
poszukać metod ich usprawnienia. Uwzględniono międzynarodowe instytucje
współpracy policyjnej, takie jak: Międzynarodowa Organizacja Policji Kryminalnej (Interpol), Europejskie Biuro Policji (Europol), Europejskie Kolegium
10
Policyjne (Cepol), Grupa Zadaniowa Szefów Policji Państw Unii Europejskiej
(EPCTF) i Zintegrowany Plan Działań Strategicznych dla Policji (COSPOL),
Europejski Urząd ds. Współpracy Sądowej (Eurojust), Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich (Frontex). Przeanalizowano również funkcjonowanie Europejskiego
Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA). Oceniono
działania instytucji przeciwdziałania przestępczości gospodarczej, takich jak:
Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATH), Grupa Egmont
ds. Jednostek Wywiadu Finansowego oraz Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Oceniając działanie poszczególnych instytucji, wskazano bariery ich funkcjonowania polegające głównie na problemach związanych
z przepływem informacji, niechęcią przekazywania przez kraje Unii kompetencji
organom wspólnotowym i instytucjom ponadnarodowym czy niedoskonałościami
systemu informacji Europolu. Współpraca policyjna krajów Unii napotyka wiele
trudności, a niektóre z nich stwarzane są przez same państwa członkowskie. Należy podjąć wszelkie działania zmierzające do usprawnienia i rozwoju wymiany
informacji, ponieważ jak dotychczas to informacja pozostaje jednym z głównych
narzędzi w walce z przestępczością. Państwa członkowskie Unii muszą także
podjąć dyskusję na temat kompetencji tych instytucji oraz zakresu ich działania.
Można wskazać instytucje, które prowadzą takie same czynności i zakres ich
działań pokrywa się. Pojawiają się także głosy, że niektóre są zbyt zbiurokratyzowane.
W rozdziale trzecim zaprezentowano wybrane problemy związane z legalną
i nielegalną imigracją. Przez dłuższy czas migracja pozostawała poza głównym
obszarem zainteresowań Wspólnot Europejskich. Każdy z krajów członkowskich kształtował politykę w tej dziedzinie samodzielnie, kierując się przede
wszystkim swoimi interesami narodowymi. Dopiero zbliżający się termin zniesienia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych krajów członkowskich
Wspólnot Europejskich oraz rosnące zainteresowanie imigrantów przyjazdem na
teren Wspólnot (rosnąca skala migracji zwłaszcza po 1989 r.) spowodowały, że
sytuacja ta uległa, szczególnie w ostatnich latach, wyraźnej zmianie. Coraz
większa skala zjawiska napływu imigrantów (w tym nielegalnych) na obszar
Unii Europejskiej oraz zlikwidowanie w ramach tego ugrupowania kontroli granicznych na granicach wewnętrznych (między krajami członkowskimi) spowodowały wzrost zainteresowania instytucji unijnych oraz krajów członkowskich
problemem zwalczania nielegalnej imigracji. We wprowadzanych na szczeblu
unijnym w ostatnim okresie przepisach dotyczących tego zagadnienia podkreśla
się, że efektywne zwalczanie tego zjawiska nie jest już możliwe wyłącznie na
szczeblu krajów członkowskich. Bez rozwijania współpracy tych krajów opartej
na wspólnych przepisach i standardach niemożliwe będzie ograniczenie skali
11
nielegalnej imigracji na obszarze pozbawionym kontroli granicznych na granicach wewnętrznych.
W rozdziale czwartym przedstawiono najważniejsze aspekty polityki Unii
Europejskiej w obszarze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości w dziedzinie walki z przestępczością zorganizowaną, w tym handlu narkotykami oraz
handlu ludźmi. Podstawę prawną działań Unii Europejskiej w zakresie zwalczania przestępczości zorganizowanej stanowią art. 29 i 30 Traktatu o Unii Europejskiej. Pierwszymi wspólnymi przepisami prawnymi dotyczącymi tej dziedziny
są Rezolucja Rady z 23 listopada 1995 r. o ochronie świadków w walce z międzynarodową przestępczością zorganizowaną oraz Rezolucja Rady z 20 grudnia
1996 r. w sprawie osób współpracujących z wymiarem sprawiedliwości w walce
z międzynarodową przestępczością zorganizowaną. W 1996 r. w Dublinie odbyła się konferencja, której ustalenia ugruntowały determinację państw członkowskich w walce z przestępczością zorganizowaną. Konsekwencją konferencji było
m.in. podpisanie traktatu amsterdamskiego, gdzie w art. 30 i 31 zawarto nowe
uregulowania dotyczące współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych.
Istotne znaczenie z punktu widzenia walki z przestępczością zorganizowaną ma
także podpisanie 28 maja 1998 r. Paktu na rzecz zwalczania przestępczości zorganizowanej. Pakt ten został podpisany przez ministrów sprawiedliwości i ministrów spraw wewnętrznych państw Unii Europejskiej, państw Europy Środkowej
i Wschodniej oraz Cypru. Zawarto w nim zasady regulujące formy i środki współpracy w zakresie zwalczania przejawów przestępczości zorganizowanej oraz innych form najcięższych przestępstw. Pakt ustanowił punkty kontaktowe organów
centralnych odpowiedzialnych za przepływ i wymianę informacji oraz krajowych zespołów międzyresortowych przy Europejskiej Sieci Sądowej. W dniach
15 i 16 października 1999 r. w Tampere Rada Europejska wezwała do utworzenia wspólnych zespołów dochodzeniowo-śledczych, mających stanowić ważny
etap w zwalczaniu handlu narkotykami, handlu ludźmi oraz terroryzmu. Efektem
szczytu w Tampere było stworzenie odpowiednich ram prawnych dla powoływania takich zespołów, co nastąpiło na podstawie art. 13 Konwencji z dnia
29 maja 2000 r. o wzajemnej pomocy prawnej w sprawach karnych pomiędzy
państwami członkowskimi Unii Europejskiej. Uzupełnieniem powyższych działań było stworzenie programu AGIS, funkcjonującego w latach 2003–2007. Kolejne obszary działalności Unii Europejskiej w zakresie walki ze zorganizowaną
przestępczością zostały określone w dokumencie pt. „Zapobieganie i kontrola
przestępczości zorganizowanej. Strategia Unii Europejskiej na początek nowego
tysiąclecia”, przyjętym przez Radę Unii Europejskiej 3 marca 2000 r. Strategia
wyznacza m.in. takie sfery działania Unii, jak zapobieganie penetracji sektora
publicznego i prywatnego przez grupy przestępcze, wzmacnianie partnerskich
stosunków między wymiarem sprawiedliwości w sprawach karnych a społeczeństwem obywatelskim, wzmocnienie Europolu oraz pogłębienie współpracy
12
między organami kontroli przestrzegania prawa a krajowymi i unijnymi władzami sądowymi. W rozdziale przedstawiono szczegółowe uregulowania prawne
i działania mające na celu zwalczanie handlu narkotykami oraz handlu ludźmi.
Pomimo że zwalczanie handlu ludźmi jest problemem coraz częściej zauważanym zarówno w skali globalnej jak i Unii Europejskiej, informacje i dokładne
dane na temat skali tego zjawiska pozostają ograniczone. Mimo zwiększania się
liczby opracowań na temat handlu ludźmi, brakuje informacji odnośnie do rzeczywistej wielkości liczby osób będących ofiarami handlu. Nadal wiele państw
nie przeprowadza dokładnych badań na szerszą skalę, a uzyskane dotychczas
informacje często mają charakter wycinkowy. Wśród głównych trudności związanych ze zbieraniem i opracowywaniem danych na temat handlu ludźmi wymienia się nową międzynarodową definicję handlu ludźmi. Do wczesnych lat
90. XX w. handel ludźmi postrzegany był jako jedna z form nielegalnej imigracji. Definicja handlu ludźmi została określona dopiero w grudniu 2000 r. w protokole „UN Protocol to Prevent, Suppress, and Punish Trafficking in Persons”.
Chociaż sformułowano bardziej precyzyjną definicję, to podkreśla się, że wciąż
odnosi się ona do zbyt wielu zachowań i działań. Potrzeba sformułowania jasnej i powszechnie akceptowanej definicji handlu ludźmi została ujęta również
w protokole z Palermo.
W rozdziale piątym skoncentrowano się na przedstawieniu podmiotów funkcjonujących w europejskich strukturach przestępczych i problemu ich efektywnego zwalczania. Zasadniczą kwestią w analizie podmiotów funkcjonujących
w strukturach przestępczych jest zdefiniowanie pojęcia organizacji przestępczej
o charakterze zorganizowanym, czyli tzw. zorganizowanej grupy przestępczej.
Cechy charakterystyczne grupy przestępczej są następujące: jest to trwała organizacja o określonej liczbie względnie stałych członków, której głównym celem
jest czerpanie korzyści materialnych z nielegalnej działalności, stosując przy
tym przemoc lub groźbę jej użycia; otrzymuje ona wsparcie ze strony skorumpowanych pracowników administracji państwowej, prawników i przedsiębiorców; korzysta z pomocy i poparcia specjalistów w dziedzinie gospodarki, wpływowych rezydentów i innych przedstawicieli szeroko rozumianych elit; ma
hierarchiczną strukturę; jej działanie jest planowane, a każdy członek grupy ma
ściśle określoną funkcję; jej działalność dostosowana jest do aktualnych potrzeb
społeczeństwa; stosuje szeroki arsenał tzw. metod przestępczych i środków; charakteryzuje ją międzynarodowość i mobilność. Na szczególną uwagę zasługuje
ostatnia z wymienionych cech wynikająca z przemian, które dokonały się
w ostatnich latach. Mobilność grup nie tylko pozwała na ciągłe poszerzanie stref
wpływów czy poszukiwanie nowych rynków, ale także ułatwia ucieczkę przed
wymiarem sprawiedliwości. Istotne są głównie trzy cechy, które powtarzają się
prawie we wszystkich klasyfikacjach: hierarchiczna struktura, działanie nastawione na osiągnięcie korzyści materialnych oraz infiltracja przez członków gru-
13
py świata polityki, gospodarki i instytucji publicznych. To właśnie te cechy
przede wszystkim decydują o sile zorganizowanych grup przestępczych, a jednocześnie pozwalają oddzielić je od innego rodzaju przestępczości.
W ostatnim rozdziale przedstawiono porównanie prawa polskiego z prawem
europejskim w zakresie międzynarodowej współpracy w sprawach karnych. Początkowo państwo interesowało się tylko przestępstwami popełnianymi na swoim terytorium (zasada terytorialności), wyjątek stanowiły działania godzące
w jego interes, które podejmowane były za granicą. W takim przypadku decydowano się na działania pozaprawne, mające na celu unicestwienie sprawców
(wysyłanie morderców) lub pociągniecie ich do odpowiedzialności (porywanie
domniemanych spiskowców). W celu sprowadzenia do kraju spiskowców często
posługiwano się podstępem. Porwania osób podejrzewanych o działalność spiskową były następstwem zwyczaju, że państwa nie wydawały osób ściganych
przez inne państwo. Wyjątki w tym zakresie wynikały ze względów politycznych. Jeżeli zatem państwo zainteresowane było wyciągnięciem konsekwencji
prawnych w stosunku do osób prowadzących wobec niego wrogą działalność,
musiało podjąć działania pozaprawne, aby sprowadzić i osądzić daną osobę,
lub stosując zabiegi dyplomatyczne, doprowadzić do jej wydania. W doktrynie
procesu karnego okres ten nosi miano pełnego państwowego egoizmu ścigania
karnego.
Autorzy opracowania mają nadzieję, że przyczyni się ono do zidentyfikowania barier w działaniu państw członkowskich w wymiarze sprawiedliwości
i spraw wewnętrznych Unii Europejskiej oraz pozwoli na znalezienie rozwiązań
prowadzących do sprawnego funkcjonowania i realizacji celów trzeciego filaru.
Helena Tendera-Właszczuk