Europejscy regulatorzy o przyszłej roli OSD

Europejscy regulatorzy o przyszłej roli OSD
Autor: Artur Różycki - Biuro PTPIREE
("Energia Elektryczna" - nr 2/2015)
W trakcie intensywnych prac, zmierzających do utworzenia wspólnotowego rynku energii,
organizacje zajmujące się regulacją rynków na szczeblu europejskim i krajowym zauważyły
konieczność redefinicji roli operatorów systemów dystrybucyjnych (OSD).
Szczególnie istotne w tym zakresie są opracowania wydane w ostatnim czasie przez
dwie organizacje regulatorów: ACER („The Bridge to 2025”) i CEER („The Future Role of
DSO’s”). Warto krótko przybliżyć zarówno treść tych dokumentów, jak i podmioty, które je
opublikowały.
Dokumenty, o których była mowa na wstępie to, opublikowany przez ACER, „The
Bridge to 2025’’ – opis przyszłych działań regulacyjnych w Europie do 2025 r. oraz
opracowanie konsultacyjne CEER pt.: „Rola operatorów systemów dystrybucyjnych w
przyszłości” („The Future Role of DSO’s”), które światło dzienne ujrzało w grudniu 2014 r.;
po przyjęciu jego treści ma w założeniach stanowić wytyczne do rozwiązania kwestii ujętych
w „The Bridge to 2025”.
W „The Bridge to 2025” regulatorzy zobowiązali się do: stworzenia ramowego
zakresu działalności typowej dla OSD (oddzielenie od działalności konkurencyjnej),
stworzenia spójnego aparatu narzędziowego dla regulacji w poszczególnych państwach
członkowskich z uwzględnieniem różnic występujących w tych krajach, utworzenia zaleceń
związanych z tworzeniem taryf (i ich struktury), stworzenia zaleceń zachęcających OSD do
inwestowania w projekty innowacyjne, stworzenia zaleceń dla regulacji związanej z
zastosowaniem przez OSD nowych technologii oraz prowadzeniem przez OSD badań i
rozwoju, stworzenia zasad i modelu rozdziału kompetencji pomiędzy OSD i OSP w celu
wzmocnienia współpracy w zakresie techniki oraz wymiany danych, zbadania sposobów
ochrony drobnych odbiorców przed potencjalnymi działaniami o charakterze
monopolistycznym oraz blokujących dostęp do rynku.
Dokument konsultacyjny CEER w trzech rozdziałach zawiera charakterystykę
obecnych i przyszłych funkcji OSD, działań podstawowych, wspierania nowych rynków i
usług oraz nakreślenie obszarów, w których niezbędna będzie dalsza regulacja. Opisuje
zwiększającą się rolę OSD w zarządzaniu systemem w sytuacji wzrastającej generacji
rozproszonej i DSR (Demand Side Response) oraz wynikających z tych faktów relacji OSD z
OSP. Koncentruje się także na zagadnieniach regulacyjnych, z omówieniem niektórych
przykładów stosowanych w Europie. CEER podkreśla, że celem dokumentu nie jest
stworzenie jednolitej regulacji europejskiej dla OSD, jako że w istniejących nawet w
przyszłości modelach wypracowanie wspólnych zasad nie jest celowe ani możliwe.
W dokumencie podkreślono znaczącą rolę OSD w prawidłowym funkcjonowaniu
rynku energii. Odpowiadają oni za bezpieczną pracę systemu, a jednocześnie są podmiotami
ułatwiającymi funkcjonowanie rynku (market facilitators). Liberalizacja rynku detalicznego,
zarządzanie popytem, nowe technologie oraz rozproszone wytwarzanie energii elektrycznej i
rozproszone wprowadzanie gazu ziemnego do systemu oznaczają, że rola i kultura OSD
zmieniły się w ostatniej dekadzie i będą ulegać dalszym zmianom w przyszłości.
Podstawowy model funkcjonalny OSD pozostaje niezmieniony. Występują jednak
istotne różnice pomiędzy OSD w poszczególnych krajach Europy - różnią się istotnie między
sobą profilem działalności, zwłaszcza w zakresie pomiarów i zarządzania danymi. Ponadto
wciąż występują różnice dotyczące stopnia wydzielenia OSD w różnych państwach Starego
Kontynentu. Silne zróżnicowanie dotyczy także rozmiaru i liczby klientów, obsługiwanych
poziomów napięć czy poziomu penetracji OZE i generacji rozproszonej.
Omawiany tu dokument zawiera istotną konstatację, zgodnie z którą „w wyniku
powyższych różnic, nie istnieje jeden uniwersalny model regulacji w stosunku do OSD. W
ocenie działań, w które OSD mogą angażować się w przyszłości, należy brać pod uwagę
specyfikę krajową. Z uwzględnieniem odmiennych sytuacji w poszczególnych krajach, można
opracować różne narzędzia regulacyjne. Biorąc pod uwagę istniejące różnice w profilu
działalności, stopniu rozdzielenia oraz kwestiach strukturalnych i technicznych, nie istnieje
jedno rozwiązanie regulacyjne, które pasowałoby do wszystkich modeli krajowych.”
Ważna z punktu widzenia oceny dokumentu jest propozycja zestawu zasad, których
powinien przestrzegać OSD w bieżącej działalności. Zostały one sformułowane następująco:
1. OSD musi prowadzić działalność w sposób odzwierciedlający rozsądne oczekiwania
użytkowników sieci oraz innych zainteresowanych stron;
2. OSD, realizując swoje podstawowe funkcje, musi działać jako neutralny podmiot
ułatwiający funkcjonowanie rynku;
3. OSD musi działać w interesie publicznym, biorąc pod uwagę rachunek kosztów i
korzyści.
Dokument wskazuje, że dostawa energii stanowi usługę powszechną, skierowaną do
masowej populacji, a zatem ważne jest, aby sieci działały w interesie publicznym. Legislacja
oraz regulacja mogą nakładać na OSD obowiązki polegające na wykonywaniu zadań, które
nie leżą wyłącznie w interesie OSD w sensie biznesowym. Powyższe stwierdzenie zawiera
niezwykle istotny w moim przekonaniu komentarz, zgodnie z którym:
„W przypadku gdy na OSD nakładane jest nowe zadanie w ramach zobowiązań z tytułu
wykonywania usług publicznych, istotne jest, aby zadanie to podlegało kompleksowej
analizie kosztów i korzyści oraz aby w rezultacie przynosiło korzyści netto odbiorcom
energii. Tam, gdzie OSD może wykazać, że skutecznie wywiązał się ze zobowiązań z tytułu
wykonywania usług publicznych, powinien być odpowiednio wynagradzany przez regulatora,
nie zaś narażony na nadmierne ryzyko.”
W dalszej części dokument dotyka działalności, jakie z punktu widzenia trzech
wymienionych wyżej zasad może podejmować OSD. Wynikiem powyższych rozważań są
następujące kategorie działalności OSD:
I. działalność podstawowa,
II. działalność dozwolona pod pewnymi warunkami (brak potencjalnej konkurencji),
III. działalność dozwolona pod pewnymi warunkami (potencjalna konkurencja przy
jednoczesnym istnieniu szczególnego powodu uzasadniającego uczestnictwo OSD),
IV. działalność niedozwolona (potencjalna konkurencja przy jednoczesnym braku
szczególnego powodu uzasadniającego uczestnictwo OSD),
V. działalność zakazana (istniejąca działalność w sytuacji gdy istnieje konkurencja).
Zaproponowana kategoryzacja jest moim zdaniem dość skomplikowana, a jej
stosowanie może także organom regulacyjnym nastręczać sporo problemów. Wydaje się, że
prostym narzędziem oceny byłby wpływ danej działalności na bezstronność OSD. Tym
bardziej, że w zależności od modelu funkcjonowania OSD w danym kraju członkowskim
pewien rodzaj działalności może wpływać lub nie na niezależność OSD. W zaproponowanej
kategoryzacji wątpliwości budzi negatywna weryfikacja działalności polegającej na „wyjściu
OSD poza licznik” oraz magazynowaniu energii, które to działalności w moim przekonaniu
nie stoją w sprzeczności z zachowaniem niezależności OSD, mogąc wspomagać istotnie
technikę i bezpieczeństwo sieci.
Sporo uwagi raport poświęca relacjom OSP i OSD. Relacje te w moim przekonaniu
podlegać będą znaczącej zmianie w najbliższych latach nie tylko na skutek nowych zadań,
jakie pełnić będzie OSD w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa funkcjonowania sieci, ale
także na skutek zmian w otoczeniu prawnym. Mam tu na myśli bliskie uchwalenie przez
Komisję Europejską kodeksów sieciowych. Raport wskazuje, że przynajmniej niektórzy OSD
stają się dziś aktywnymi zarządcami sieci, podobnie do obecnej roli OSP.
Teraz OSD zwykle nie wprowadza ograniczeń wytwarzania rozproszonego w celu
złagodzenia skutków ograniczeń systemowych, chyba że jest to wymagane przez OSP ze
względów bezpieczeństwa systemu. Zwiększony udział wytwarzania rozproszonego i wzrost
ograniczeń systemowych w sieci dystrybucyjnej mogą skutkować tym, że OSD będzie
odgrywać tu bardziej aktywną rolę. Wyzwaniem dla OSD stanie się także zarządzanie
przepływem mocy, który będzie bardziej dynamiczny.
W obszarze współpracy OSD z OSP oraz nowych zadań OSD zaakcentowano także
zagadnienia bilansowania mocy oraz wspólnego prognozowania i planowania rozwoju sieci.
Przechodząc od techniki do ekonomii, raport koncentruje się na stworzeniu
maksymalnie efektywnego modelu regulacji OSD. Modelu zawierającego jednocześnie
bodźce do inwestycji w innowacyjne rozwiązania, z drugiej strony chroniącego odbiorców
przed nadmiernym wzrostem cen. Jako referencyjny zaproponowano model, w jakim niektóre
krajowe organy regulacyjne przyjęły podejście oparte na całościowych wydatkach, który nie
traktuje w różny sposób poszczególnych kategorii kosztów (OPEX i CAPEX). Wybór ten ma
tę przewagę, że OSD zachęcany jest to redukcji łącznych kosztów w sposób, jaki OSD uzna
za najbardziej skuteczny, zamiast koncentrować się na jednej z tych dwóch kategorii, w
oparciu o uregulowania krajowych organów regulacyjnych.
Jednym z zaleceń zawartych we wnioskach dokumentu „The Bridge to 2025” jest
opracowanie wytycznych dotyczących dobrych praktyk w zakresie systemów zachęt (w tym
m.in. systemów ukierunkowanych na rezultat), które pozwoliłyby OSD zważyć ryzyko i
korzyści nowych inwestycji. Np. zdecydować, czy chcą zainwestować więcej w badania i
rozwój, aby wykorzystać nabytą wiedzę w celu osiągnięcia w przyszłości rezultatów lepszych
od założonych i uzyskania nagród finansowych.
Dużo uwagi poświęcono w raporcie zarządzaniu popytem; niegdyś DSM (Demand
Side Management), dziś DSR (Demand Side Response). Wskazuje się, że taryfy i rozwiązania
handlowe OSD zaprojektowane w celu pozyskiwania reakcji strony popytowej na bodźce
cenowe sugerowane przez operatora sieci nie mogą powodować nadmiernej złożoności na
rynku detalicznym. Mówi się także o ryzyku, że OSD zdominują rynek DSR w momencie
przyłączania oraz że będą odmawiać innym stronom dostępu to tego rynku lub co najmniej go
utrudniać. Jest to teza w moim przekonaniu kontrowersyjna. Uważam bowiem, że to właśnie
OSD powinien być zarządcą, realizatorem oraz klientem DSR i to z powodów czysto
systemowych. Przejęcie kontraktowania DSR przez inne podmioty rynkowe może
potencjalnie narazić sieć na hazard sprzecznych interesów handlowych, a rozstrzyganie
ewentualnych sporów wymaga więcej czasu niż pożądana reakcja OSD na daną sytuację w
sieci.
Innym kluczowym aspektem, od którego będzie zależeć sukces DSR, jest to, czy
odbiorcom przedstawiona zostanie jasno sformułowana propozycja taryfowa odnosząca się do
ich zużycia energii.
Ważną częścią raportu są rozważania dotyczące struktury taryf. Zauważono, że
zużycie energii elektrycznej przez niektórych odbiorców spada. Przyczyn tego spadku jest
wiele – m.in. poprawa efektywności energetycznej, większy poziom zużycia na potrzeby
własne wyprodukowanej przez siebie energii, wpływ kryzysu ekonomicznego. W sytuacji gdy
na taryfy OSD składa się głównie opłata zmienna, wynikająca ze zużycia energii, europejscy
OSD obawiają się, że nie będą w stanie odzyskać dozwolonego poziomu przychodów
określonego przez organy regulacyjne. OSD obawiają się również, że opłata za zużycie
energii może być nieproporcjonalnie wysoka (w porównaniu ze składnikiem opartym na
mocy). Niezależnie od tego, przyszła struktura taryf OSD może być wykorzystywana w celu
zachęcenia odbiorców do zmniejszania zużycia w godzinach szczytu (w tym przy
wykorzystaniu ich własnej produkcji).
Podsumowanie
Dokument „Rola OSD w przyszłości” stanowi pierwszą od kilkunastu lat próbę
syntetycznej oceny aktualnej pozycji OSD na rynku energii, próbę nakreślenia kierunków
rozwoju OSD oraz polityki związanej z regulacją dystrybucji. Dotychczas, zarówno w
gremiach politycznych, jak i w europejskich organizacjach branżowych, zagadnienia
dystrybucyjne były często pomijane, stojąc niejako na peryferiach traktowanych priorytetowo
tematów wytwórczych i przesyłowych. Wraz jednak z postępującym unbundlingiem oraz
rozwojem źródeł przyłączanych do sieci OSD zaczęto dostrzegać znaczenie dystrybucji w
elektroenergetycznym łańcuchu wartości. Powstały nowe organizacje operatorów sieci
dystrybucyjnych (EDSO for Smart Grids, GEODE), które szybko stały się znaczącym
partnerem polityków w dialogu na temat kształtu prawa i otoczenia gospodarczego
elektroenergetyki. Zainteresowanie przyszłą funkcją OSD na rynku energii należy uznać za
pozytywne, zwłaszcza w kontekście zachodzących szybko zmian w otoczeniu gospodarczym
operatorów. Mam tu na myśli nowe funkcje sieci dystrybucyjnej, konieczność zarządzania
lokalnym popytem, przyszłość bilansowania sieci OSD, wzrost znaczenia generacji
rozproszonej (zwłaszcza prosumenckiej) oraz, niejako po drugiej stronie, poszukiwanie źródeł
pokrycia nakładów inwestycyjnych związanych z tymi uwarunkowaniami. Zachęcając na
zakończenie do lektury dokumentu, dodam tylko, że obecnie trwa proces konsultacji
opracowania, w którym PTPiREE bierze aktywny udział.
ACER (Agency for Cooperation of Energy Regulators)
To unijna agencja z siedzibą w Lublanie, utworzona na mocy rozporządzenia 713/2009,
wchodzącego w skład trzeciego pakietu energetycznego. Oficjalne rozpoczęcie prac agencji
nastąpiło w marcu 2011. Jej celem, zgodnie z założeniami zawartymi w rozporządzeniu, jest
koordynacja i wspieranie współpracy krajowych organów regulacyjnych państw
członkowskich UE.
Zadania ACER w stosunku do organów regulacyjnych to przede wszystkim:
- wspieranie współpracy pomiędzy krajowymi organami regulacyjnymi oraz miedzy organami
regulacyjnymi na poziomie regionalnym i wspólnotowym, a także stwarzanie ram dla tejże
współpracy;
- wydawanie zaleceń, aby pomóc organom regulacyjnym i uczestnikom rynku w dzieleniu się
dobrymi praktykami;
- podejmowanie decyzji w kwestiach dostępu do infrastruktury transgranicznej i jej
bezpiecznego eksploatowania - na wniosek krajowych organów regulacyjnych lub w
przypadku braku porozumienia miedzy regulatorami.
ACER pełni także szereg funkcji w stosunku do operatorów systemów przesyłowych (OSP).
Są to:
- monitorowanie współpracy regionalnej miedzy OSP; opiniowanie statutów ENTSO-E oraz
ENTSO-G oraz monitorowanie wykonywania przez nich zadań;
- uczestniczenie w opracowywaniu kodeksów sieci; opracowywanie wytycznych ramowych
(z którymi muszą być zgodne kodeksy sieci) i przedkładanie ich Komisji Europejskiej;
monitorowanie wdrażania kodeksów sieci oraz wytycznych przyjętych przez Komisję;
opiniowanie opracowanych przez ENTSO-E i ENTSO-G kodeksów sieci; ACER sam
przygotowuje projekt kodeksu, jeśli w wyznaczonym terminie nie zrobiły tego
stowarzyszenia;
- przedstawianie opinii na temat przygotowywanych przez ENTSO-E i ENTSO-G projektów
rocznych programów prac oraz planów rozwoju sieci o zasięgu wspólnotowym;
monitorowanie ich wdrażania. W przypadku stwierdzenia niespójności między takim planem
a jego wdrażaniem, agencja bada tego przyczyny i wydaje zalecenia dla operatorów systemów
przesyłowych, krajowych organów regulacyjnych lub innych właściwych organów.
Ponadto ACER jest uprawniony do monitorowania rynku wewnętrznego energii elektrycznej i
gazu ziemnego, a w szczególności ich cen dla odbiorców końcowych. Monitoruje także
dostęp do sieci, w tym do energii wytworzonej w odnawialnych źródłach energii, oraz
przestrzegania praw konsumentów. Opracowania i analizy będące wynikiem monitoringu
ACER podaje do wiadomości publicznej.
CEER (The Council of European Energy Regulators)
Jest niezależnym, dobrowolnym stowarzyszeniem zrzeszającym regulatorów energetyki z
krajów UE. Główne zadania CEER to wspieranie rozwoju konkurencyjnego jednolitego rynku
energii i gazu w Europie. Rada regulatorów stanowi platformę współpracy oraz wymiany
informacji i najlepszych praktyk pomiędzy europejskimi organami regulacyjnymi.
W sprawach wspólnotowej polityki energetycznej CEER ściśle współdziała z Agencją ds.
Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER).
Nadrzędnym celem CEER jest promowanie rozwoju konkurencyjnych, wewnętrznych
rynków energii i gazu oraz wspieranie działań na rzecz ich rozwoju. Stowarzyszenie jest
miejscem współpracy, dyskusji, pomocy i wymiany informacji między europejskimi
regulatorami energii. Zadaniem CEER jest także przygotowywanie analiz i badań oraz
gromadzenie fachowej wiedzy z zakresu regulacji, jak również opracowywanie wspólnych
stanowisk europejskich regulatorów wobec działań unijnych instytucji.
Dokument „The Bridge to 2025’’ jest opisem przyszłych działań regulacyjnych w Europie do 2025 r.