Prof. dr hab. Małgorzata Zaleska Skomplikowana układanka W
Transkrypt
Prof. dr hab. Małgorzata Zaleska Skomplikowana układanka W
Prof. dr hab. Małgorzata Zaleska Skomplikowana układanka W odpowiedzi na kryzys w europejskim systemie bankowym, powiązany z kryzysem sektora finansów publicznych niektórych krajów, proponowane są i wdrażane różne nowe koncepcje mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa w przyszłości. W odniesieniu do sektora bankowego dotychczas mogliśmy przy tym obserwować więcej dyskusji nad nowymi koncepcjami niż faktycznych wdrożeń. Ostatnie siedem miesięcy bieżącego roku przyniosło jednak w tym zakresie zmiany. Po pierwsze, przesądzono bowiem ostateczny kształt wymogów kapitałowych i norm płynności w unijnym systemie bankowym (tzw. pakiet CRD IV). Po drugie, 10 lipca br. światło dzienne ujrzał projekt unijnego rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków w ramach unii bankowej. Jest to zatem drugi element z układanki „unia bankowa”, który został nakreślony bardziej precyzyjnie niż tylko ogólne hasła. Pierwszym z elementów układanki był europejski nadzór bankowy, a trzecim - wciąż bliżej nie określonym - pozostaje europejski system gwarantowania depozytów. Z jednej strony może nie dziwić wprowadzanie złożonych zmian w konwencji „krok po kroku”, ale z drugiej strony funkcjonowanie pojedynczych elementów układanki nie przyniesie zamierzonych efektów. Mówiąc inaczej jeden element układanki w oderwaniu od pozostałych nie będzie dobrze funkcjonował. Zasadne jest ponadto jednoczesne dyskutowanie o mechanizmach restrukturyzacji i likwidacji oraz „tradycyjnej” upadłości banków. W przypadku kłopotów finansowych banków występuje bowiem alternatywa: albo jedno albo drugie, biorąc pod uwagę koszty i to nie tylko finansowe. Zasadne wydaje się ponadto połączenie dwóch elementów układanki „unii bankowej” w jeden, tj. systemu restrukturyzacji i likwidacji z systemem gwarantowania depozytów, co powinno doprowadzić do zwiększenia elastyczności działania, zmniejszenia kosztów i skrócenia czasu podejmowania decyzji. Przy powołaniu złożonych struktur europejskich powiązanych z systemami narodowymi, co można określić jako „pączkowanie władzy”, powstaje bowiem ryzyko wydłużenia procesu decyzyjnego, a czas w przypadku ratowania banków jest kluczowym czynnikiem sukcesu lub porażki. W procesie „pączkowania władzy” bardzo istotne jest też określenie kompetencji i 1 odpowiedzialności poszczególnych organów, aby było jasne kto odpowiada „na koniec dnia”. Pewne jest natomiast to, że w procesie reformowania następuje przenoszenie władzy z poziomu krajowego na poziom europejski, w tym Komisji Europejskiej. Na przykład według zaproponowanej formuły restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków to Komisja Europejska ma podejmować ostateczną decyzję o przeprowadzeniu procesu, a rola władz krajowych sprowadza się do udziału w posiedzeniach i realizacji zaleceń zaproponowanych przez Europejską Radę ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji. Warto także nadmienić, że w ramach posiedzeń wykonawczych jeden głos będą mieli przedstawiciele kraju pochodzenia banku, a drugi będą posiadali wspólnie wszyscy przedstawiciele krajów goszczących (przy jednoczesnym braku możliwości weta). Tymczasem struktura polskiego sektora bankowego jest taka, że w większości przypadków jesteśmy właśnie krajem goszczącym. Do rozstrzygnięcia pozostaje zatem czy należy przystępować do projektu „unia bankowa” i tym samym zdecydowanie zmniejszyć możliwość oddziaływania instytucji polskiej sieci bezpieczeństwa na krajowy sektor bankowy, a jednocześnie mieć możliwości większego udziału w podejmowaniu decyzji na poziomie europejskim czy odwrotnie. Ciekawostką jest ponadto to, że w samym projekcie „unia bankowa” zakłada się różny zakres podmiotowego oddziaływania poszczególnych jej elementów. Podczas gdy europejski nadzór bankowy, sprawowany przez EBC, ma objąć co do zasady tylko największe banki i te które korzystają z pomocy, to mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji ma dotyczyć wszystkich banków z krajów „unii bankowej”. Takie podejście jest co najmniej dyskusyjne i niedostatecznie uzasadnione w propozycjach Komisji Europejskiej. Kolejną istotną kwestią w procesie reformowania europejskiego sektora bankowego są koszty z tym związane. Pewne jest to, że koszty utrzymania sieci bezpieczeństwa po kryzysie będą wyższe niż przez nim. Powstaje zatem pytanie o efekty w stosunku do poniesionych kosztów, przy czym taka kompleksowa analiza jak dotychczas nie powstała. Pewne jest także to, że koszty te poniosą głównie banki, a pośrednio także my, czyli ich klienci. Banki nie są bowiem instytucjami charytatywnymi. Dla zobrazowania skali obciążeń można wspomnieć, że docelowa wielkość unijnego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (czyli tylko jednego elementu układanki) ma wynieść 1% wartości depozytów gwarantowanych w bankach objętych tym mechanizmem (co oznacza około 55 mld euro według danych za 2011 r.). Zaznaczyć należy przy tym, że nie są to wszystkie koszty funkcjonowania nowej struktury, bowiem nie obejmują m.in. kosztów administracyjnych. Równocześnie można powiedzieć, że powyższa kwota nie jest znacząca, jeśli porówna się ją z wysokością pomocy 2 zatwierdzonej przez Komisję Europejską w okresie od października 2008 r. do października 2012 r., tj. 5,06 bln euro (40,3% PKB UE). Czas najlepiej zweryfikuje zasadność nowych projektów i ich wdrożeń, przy czym ostatecznym ich celem powinno być zwiększenie bezpieczeństwa systemów bankowych przy racjonalnych kosztach. Z pewnością jednak pojedynczy projekt „unia bankowa” nie jest w stanie uchronić nas przed kolejnym kryzysem. Od władz i społeczeństwa zależy bowiem jaką lekcję wyciągniemy z ostatnich doświadczeń i jak długą będziemy ją pamiętali. Autorka jest Członkiem Zarządu Narodowego Banku Polskiego, Profesorem zwyczajnym w Instytucie Bankowości i Ubezpieczeń Gospodarczych Szkoły Głównej Handlowej, Wiceprzewodniczącą Komitetu Nauk o Finansach Polskiej Akademii Nauk. 3