Oglądaj/Otwórz
Transkrypt
Oglądaj/Otwórz
Warszawa, 25 listopada 2014 r. Autor: Joanna Sapieżko-Samordak Temat pracy doktorskiej: „Wzmocniona współpraca w Unii Europejskiej. Koncepcja, doktryna, praktyka” Streszczenie pracy doktorskiej Gwałtowny wzrost liczby państw członkowskich Unii Europejskiej („UE” lub „Unia”) w wyniku rozszerzenia z dnia 1 maja 2004 r. oraz 1 stycznia 2007 r. spowodował wyraźne zróżnicowanie wewnętrzne tej organizacji. Zrzesza ona w sobie obecnie państwa o różnorodnych interesach i możliwościach. Ponadto regulacje unijne obejmują coraz bardziej zróżnicowane obszary współpracy. Aby uniknąć blokowania procesu decyzyjnego wewnątrz UE, a jednocześnie zapobiec budowaniu na zewnątrz Unii form współpracy grupowej, konieczne stało się wprowadzenie pewnej elastyczności w ramach UE. Już w latach dziewięćdziesiątych model integracji, jako progresywnego budowania pakietu jednolitych zasad narzucanych i zastępujących krajowe normy przez scentralizowane instytucje, zaczął ulegać wyczerpaniu. Coraz większy nacisk zaczęto kłaść na zróżnicowaną integrację, w ramach której wprowadzono podstawy prawne mechanizmu wzmocnionej współpracy. Rola prawa unijnego miała przesunąć się w kierunku zarządzania, a nie eliminowania różnic pomiędzy systemami prawnymi państw członkowskich. Ustanowienie wzmocnionej współpracy na mocy Traktatu z Amsterdamu w 1997 r. oznaczało po raz pierwszy tzw. „wyłożenie kart nas stół” i jasną demonstrację, że UE jest otwarta na zróżnicowanie i fragmentaryzację porządku prawnego, chcąc tym samym zakończyć podejmowanie nie zawsze jasnych inicjatyw, jak np. Układ z Schengen, prowadzących w rzeczywistości i tak do różnicowania procesu integracji. Zgodnie z Traktatem Amsterdamskim co najmniej większość państw członkowskich, po spełnieniu określanych przesłanek mogła 1 zostać upoważniona do podjęcia tzw. „ściślejszej współpracy”. Do zmiany nazwy mechanizmu na „wzmocnioną współpracę” doszło na mocy Traktatu z Nicei. W dotychczasowej literaturze brak jest kompleksowej i porównawczej analizy wszystkich dotychczasowych przypadków praktycznego uruchomienia wzmocnionej współpracy pod kątem ich zgodności z prawem i skutków, w szczególności dla dalszego procesu integracji w ramach UE. Dotychczasowa literatura w całościowym podejściu do wzmocnionej współpracy zatrzymała się na etapie analizy traktatowych przesłanek jej zastosowania. Ze względu na nagły wzrost przypadków zastosowania wzmocnionej współpracy i doniosłość znaczenia tego mechanizmu dla dotychczasowego modelu integracji, wymaga on pogłębionej analizy zarówno pod kątem jego teoretycznego ukształtowania, jak i dotychczasowego praktycznego zastosowania. Głównymi celami niniejszej rozprawy były ocena instytucjonalizacji wzmocnionej współpracy w unijnym porządku prawnym oraz konsekwencji, w szczególności wpływu na dotychczasowy proces integracji, praktycznych przypadków zastosowania wzmocnionej współpracy. Jak na razie znalazła ona zastosowanie w obszarze prawa właściwego dla rozwodów i separacji, a następnie w obszarze jednolitego systemu ochrony patentowej oraz wspólnego systemu podatku od transakcji finansowych. Rozpoczynając badania przyjęto tezę, że wzmocniona współpraca została stworzona w celu pogłębiania integracji poprzez umożliwienie zróżnicowanego rozwoju w ramach UE. Wzmocniona współpraca działać ma na zasadach katalizatora podejmowania decyzji, poprzez przełamywanie impasu decyzyjnego. Jej uruchomienie powinno wywoływać natomiast efekt tzw. przyciągania innych państw. Instytucjonalizacja wzmocnionej współpracy w Traktatach miała pozwolić na zarządzanie wzrastającą różnorodnością w ramach UE. Co do zasady, jako przykład zróżnicowanej integracji, nie jest ona jednak żadnym novum w unijnym porządku prawnym. Sprawdzenie tych założeń wymagało w szczególności analizy przesłanek traktatowych podjęcia wzmocnionej współpracy, wpływu wzmocnionej współpracy na różnicowanie systemu prawnego UE, analizy dotychczasowych przykładów zastosowania wzmocnionej współpracy oraz ich skutków dla procesu integracyjnego UE. Zbadania wymagała zwłaszcza kwestia czy wzmocniona współpraca prowadzi do powstania „elitarnego klubu” bogatszych państw członkowskich. Szczególnego rozwinięcia wymagały kwestie problematyczne związane ze wzmocnioną współpracą, takie jak przyczyny długoletniego niekorzystania ze wzmocnionej współpracy, jej stosunku do zasad jednolitości prawa unijnego i jednolitego 2 rynku wewnętrznego, solidarności oraz ryzyka trwałej fragmentaryzacji unijnego porządku prawnego i budowy różnych koalicji przez państwa członkowskie. Tok wywodów został podzielony na trzy części. Struktura rozprawy odzwierciedla chronologiczny rozwój wzmocnionej współpracy. Pytanie badawcze postawione w pierwszym rozdziale jest następujące: czy podstawy traktatowe wzmocnionej współpracy gwarantują jej zastosowanie na rzecz pogłębiania integracji całej UE poprzez efektywne zarządzanie wzrastającą różnorodnością w ramach tej organizacji? Na wstępie przedstawiono podłoże teoretyczne zastosowania omawianego mechanizmu w postaci koncepcji zróżnicowanej integracji. Ta część rozprawy zarysowuje również elementy zróżnicowanej integracji stosowane w UE przed instytucjonalizacją wzmocnionej współpracy. Ma to na celu ukazanie, że sam pomysł nie jest czymś zupełnie nowym na tle integracji europejskiej. W rozdziale tym dokonano szczegółowej analizy przesłanek traktatowych, procedur podjęcia oraz późniejszego przystąpienia, funkcjonowania oraz statusu aktów przyjętych w ramach wzmocnionej współpracy, w szczególności pod kątem zagwarantowania spójności z unijnym porządkiem prawnym i wpływu na pogłębianie dalszej integracji w ramach UE. Rozdział zamyka przedstawienie alternatyw dla wzmocnionej współpracy proponowanych przez prawo unijne. Przeprowadzona w rozprawie analiza historyczna pokazała, że założenie, że integracja europejska od początku przebiegała według zasady jednolitości jest nieprawdziwe. Już w Traktatach założycielskich występowały przepisy pozwalające na zróżnicowaną integrację. Elementy zróżnicowanej integracji były obecne zarówno w prawie pierwotnym, jak i wtórnym. Integracja w zakresie prawa pierwotnego zawsze wymaga jednomyślności. Dlatego też zróżnicowana integracja jest odpowiedzią na problem wzrastającej heterogeniczności. Bez dopuszczenia zróżnicowania, ogromny postęp w integracji, który dokonał się od lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, nie byłby możliwy. Tylko dlatego, że państwom niechętnym integracji w danym obszarze pozwolono na zastosowanie klauzul opt-out, pozostałe państwa członkowskie mogły posunąć się do przodu we współpracy. Dzięki takiemu podejściu pozwolono na włączenie dorobku Schengen do acquis communautaire. Na podobnej zasadzie doszło do integracji w ramach wspólnej waluty, polityki socjalnej oraz Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Tym samym zróżnicowana integracja posłużyła do przełamania impasu decyzyjnego. Można wskazać na trzy czynniki, które podniosły stopień akceptacji dla idei zróżnicowanej integracji, a w tym dla wprowadzenia do Traktatów, a następnie poluzowania warunków podjęcia wzmocnionej współpracy. Pierwszym jest stagnacja procesu integracji, 3 widoczna w latach 70 ubiegłego wieku. Wówczas zaczęły pojawiać się propozycje ukształtowania integracji europejskiej wokół jednej z koncepcji zróżnicowanej integracji, począwszy od raportu Leo Tindemansa z 1974 r. Kolejnym czynnikiem, który był okazją do refleksji nad zaletami zróżnicowanie integracji było poszerzenie UE z 2004 r., a tym samym wzrost zróżnicowania w szczególności gospodarczego i kulturowego UE. Za trzeci czynnik uznaje się irlandzkie weto w stosunku do Traktatu z Lizbony. Obawiano się, że weto to może wywołać kolejny kryzys procesu integracyjnego. Aby temu zapobiec, większość polityków opowiedziało się za odejściem od jednolitego procesu integracji, a tym samym za wykluczeniem Irlandii poprzez użycie strategii zróżnicowanej integracji. Mechanizmy zróżnicowanej integracji, w tym wzmocniona współpraca, przypominają rożne koncepcje zróżnicowanej integracji. Przykładowo klauzule opt – out i opt – in zastosowane w aktach prawa pierwotnego zbliżone do modelu „Europa à la carte”, ze względu na kryterium przedmiotu zastosowane przez państwa korzystające z tych klauzul. Stała współpraca strukturalna w obszarze WPZiB przypomina model „Europy wielu prędkości”, ze względu na oparcie o kryterium czasu, przewidując jednak stosunkowo długotrwałe zróżnicowanie. Konstrukcja wzmocnionej współpracy również priorytetowo zakłada zróżnicowanie według kryterium czasu, w szczególności ze względu na przesłanki otwartości, sprzyjaniu realizacji celów UE oraz obowiązku Komisji i uczestniczących państw członkowskich zapewnienia wsparcia by jak największa liczba państw członkowskich wzięła udział we wzmocnionej współpracy. Tym samym należy uznać, że wzmocniona współpraca zbliżona jest do koncepcji „Europy wielu prędkości”. Warunki jakie muszą być spełnione by podjąć wzmocnioną współpracę zawarte są zarówno w art. 20 Traktatu o Unii Europejskiej („TUE”), jak i 326-328 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”). Z przepisów tych wynika, że wzmocniona współpraca jest dopuszczalna, jeżeli: (i) pozostaje w granicach kompetencji Unii i nie dotyczy dziedzin objętych wyłączną kompetencją Unii, tj. podejmowana jest w ramach kompetencji niewyłącznych Unii, zgodnie z art. 20 ust. 1 TUE art. 329 ust. 1 TFUE; (ii) zmierza do wspierania celów Unii, do ochrony i służenia jej interesom oraz do wzmacniania procesów integracyjnych, zgodnie z art. 20 ust. 1 TUE; (iii) szanuje Traktaty oraz prawo UE, zgodnie z art. 326 akapit 1 TFUE; (iv) nie narusza rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, zgodnie z art. 326 akapit 2 TFUE; (v) nie stanowi przeszkody ani dyskryminacji w handlu między państwami członkowskimi oraz nie zakłóca konkurencji między nimi, zgodnie z art. 326 akapit 2 TFUE; (vi) obejmuje co najmniej dziewięć państw członkowskich, zgodnie z art. 20 ust. 2 TUE; (vii) szanuje kompetencje, prawa i obowiązki 4 państw członkowskich nieuczestniczących w niej, zgodnie z art. 327 TFUE; (viii) pozostaje otwarta w stosunku do wszystkich państw członkowskich, zarówno w momencie jej rozpoczynania, jak również później, gdy którekolwiek z państw członkowskich nieuczestniczących od początku w takiej współpracy zechce do niej przystąpić, zgodnie z art. 20 ust. 1 TUE i art. 328 TFUE; (ix) może zostać podjęta jedynie w ostateczności, po ustaleniu w ramach Rady, że cele współpracy nie mogą zostać osiągnięte w rozsądnym terminie przez zastosowanie odpowiednich postanowień Traktatów, zgodnie z art. 20 ust. 2 TUE. Decydującą rolę w ogólnej procedurze uruchomienia wzmocnionej współpracy odgrywa Komisja, która czuwać ma nad spełnieniem wszystkich warunków dopuszczalności wzmocnionej współpracy w ramach UE, w tym warunku otwartości. Konieczność wyrażenia zgody na współpracę przez Parlament Europejski również pozwala przyjąć, że będzie on czuwał nad zgodnością wzmocnionej współpracy z warunkami wynikającymi z Traktatów. Decyzja podejmowana przez Radę w ogólnej procedurze o wyrażeniu zgody na rozpoczęcie wzmocnionej współpracy w ramach UE podlega pełnej jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z kolei w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oprócz opinii Komisji dotyczącej w szczególności spójności planowanej współpracy z politykami Unii, wymagana jest także opinia Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa w zakresie spójności planowanej współpracy z polityką zagraniczną i bezpieczeństwa Unii. Parlament Europejski otrzymuje wniosek inicjujący współpracę jedynie do wiadomości. Ze względu na specjalne warunki, jakie muszą być spełnione by podjąć wzmocnioną współpracę, w szczególności na warunek ostateczności, należy uznać, że wzmocniona współpraca nie została zaprojektowana jako narzędzie tzw. codziennego użytku, a jedynie do zastosowania w nadzwyczajnych okolicznościach, tj. gdy osiągniecie porozumienia w Unii jako całości nie jest możliwe. Druga część rozprawy koncentruje się wokół następującego pytania badawczego: jakie są konsekwencje podjęcia wzmocnionej współpracy w praktyce dla procesu integracji europejskiej? Ten rozdział rozprawy poświęcony został właśnie omówieniu dotychczasowych przypadków zastosowania wzmocnionej współpracy. Gruntownej analizie poddane zostały akty prawne stanowiące podstawę uruchomienia wzmocnionej współpracy we wskazanych powyżej dziedzinach. Przedstawione zostały kontrowersje związane z dotychczas uruchomionymi wzmocnionymi współpracami, stawiane im zarzuty i ich oddziaływania, w 5 szczególności na dotychczasowy porządek prawny EU, na relacje z państwami nieuczestniczącymi oraz proces integracji. Podczas gdy wzmocniona współpraca została ustanowiona Traktatem z Amsterdamu, jak na razie znalazła zastosowanie tylko trzy razy. Po raz pierwszy uruchomiona została dopiero w 2010 r. w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji. W ramach tej współpracy przyjęto Rozporządzenie Rady (UE) nr 1259/2010 z dnia 20 grudnia 2010 r. w sprawie wprowadzenia w życie wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodu i separacji prawnej („Rozporządzenie Rzym III”), które reguluje jedynie prawo właściwe dla rozwodów i separacji. Od dnia 21 czerwca 2012 r. obowiązuje dla Belgii, Bułgarii, Niemiec, Francji, Portugalii, Hiszpanii, Włoch, Malty, Łotwy, Luksemburga, Węgier, Austrii, Rumunii i Słowenii. Do współpracy przystąpiły także Litwa i Grecja. Głównym celem regulacji tej dziedziny było wprowadzenie więcej transparentności poprzez wskazanie, którego państwa prawo znajdzie zastosowanie w przypadku braku wyboru prawa przez strony, a także zapobieżenie zjawisku tzw. „wyścigu do sądu” i forum shopping. Poprzez zastosowanie klauzul opt-out/opt-in wprowadzonych protokołami Danii, Wielkiej Brytanii i Irlandii, zróżnicowanie w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości było faktem jeszcze przed uruchomieniem wzmocnionej współpracy. Zróżnicowanie to było ograniczone jednak do niewielkiej liczby państw. Niektórzy autorzy zadają pytanie czy ustanowienie wzmocnionej współpracy w tej dziedzinie nie będzie oznaczało początku normalizacji dwutorowości i geograficznego zróżnicowania unijnego prawa prywatnego międzynarodowego. Najbardziej kwestionowanym przypadkiem zastosowania wzmocnionej współpracy okazał się jednolity system ochrony patentowej. Pod koniec 2009 r. w Radzie osiągnięto ogólne porozumienie co do użyteczności stworzenia takiego systemu, jednakże bez konsensusu w zakresie systemu językowego patentu unijnego. W 2010 r. stało się oczywiste, że państwa członkowskie nie są w stanie osiągnąć jednomyślności w zakresie tłumaczeń. Włochy i Hiszpania oponowały przeciwko ograniczeniu patentu unijnego to języków: angielskiego, francuskiego i niemieckiego. Ostatecznie państwa te nie tyle zdecydowały się na nieuczestniczenie we współpracy w tym zakresie, co wręcz zaskarżały decyzję upoważniającą do jej podjęcia z dnia 10 marca 2011 r. oraz przyjęte akty normatywne do Trybunału Sprawiedliwości UE. Państwa te argumentowały przede wszystkim, że mechanizm wzmocnionej współpracy został wykorzystany przeciwnie do jego przeznaczenia, tj. by wykluczyć Włochy i Hiszpanię z negocjacji i przyjąć system językowy niekorzystny dla tych państw. Zdaniem tych państw takie użycie wzmocnionej współpracy jest sprzeczne z duchem rynku wewnętrznego, gdyż prowadzi do jego podziału i zaburzenia konkurencji na niekorzyść 6 podmiotów niewładających językiem angielski, francuskim lub niemieckim. Trybunał Sprawiedliwości UE nie podzielił co do zasady tej argumentacji. Jednakże oczekuje się wciąż na rozstrzygnięcie w zakresie oceny przyjętego systemu językowego patentu europejskiego o jednolitym skutku. Na podstawie Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1257/2012 z dnia 17 grudnia 2012 r. wprowadzającego wzmocnioną współpracę w dziedzinie tworzenia jednolitego systemu ochrony patentowej patenty europejskie udzielone z tym samym zestawem zastrzeżeń w odniesieniu do wszystkich uczestniczących państw członkowskich na wniosek uprawnionego z patentu uzyska jednolity skutek, pod warunkiem zarejestrowania takiego jednolitego skutku w rejestrze jednolitej ochrony patentowej. Oznacza to, że patent ten nie będzie wymagał walidacji w uczestniczących państwa członkowskich, które ratyfikowały Porozumienie o Jednolitym Sądzie Patentowym. Przykładowo w odniesieniu do Polski będzie to miało skutek zniesienia obowiązku dostarczenia do Urzędu Patentowego RP tłumaczeń opisów patentowych na język polski, zgodnie z art. 65 Konwencji o Europejskim Patencie. Postępowanie o udzielenie patentu jest prowadzone w trzech językach urzędowych Konwencji o Patencie Europejskim, tj. angielskim, niemieckim i francuskim. Po upływie okresu przejściowego, patenty europejskie o jednolitym skutku nie będą wymagały dalszych tłumaczeń na języki urzędowe uczestniczących państw członkowskich. Ustanowiony został także Jednolity Sąd Patentowy, który ma być wyłącznie właściwy do rozstrzygania ściśle określonych sporów w zakresie patentu europejskiego o jednolitym skutku. Ustanowiony system jednolitej ochrony patentowej stanowi kompleksową, wielopłaszczyznową strukturę łączącą prawo międzynarodowe wynikające z konwencji o Europejskim Patencie oraz Porozumienia o Jednolitym Sądzie Patentowym z prawem unijnym i prawami krajowymi państw członkowskich UE. Tym samym patenty europejskie o jednolitym skutku mogą być trudne w obsłudze nie tylko dla uczestników rynku, ale i dla sądów. W szczególności poprzez odniesienia do prawa krajowego, np. w zakresie obrotu prawnego patentem europejskim o jednolitym skutku, pakietowi patentowemu zarzuca się brak jednolitości i przejrzystości. Czy przedsiębiorcy zechcą zrobić z niego użytek, pozostaje jak na razie pytaniem otwartym. Podstawową różnicą pomiędzy dwoma pierwszymi przypadkami zastosowania wzmocnionej współpracy są generowane skutki uboczne jej zastosowania. Podczas gdy jest ich raczej niewiele w zakresie norm kolizyjnych prawa prywatnego międzynarodowego, to w zakresie prawa patentowego, ustanowienie wzmocnionej współpracy ma konkretne oddziaływanie na podmioty z nieuczestniczących państw członkowskich, a także z 7 uczestniczących państw członkowskich, których języki urzędowe nie są jednym z trzech języków patentu europejskiego o jednolitym skutku. Hiszpania i Włochy twierdzą ponadto, że nie doszło do spełnienia warunku ostateczności. Wynika to z faktu, że państwa te zgadzają się co do zasady na ustanowienie patentu unijnego, nie popierają jednak jego systemu językowego, ograniczonego jedynie do trzech języków. Sprawa ta pokazuje, że wzmocniona współpraca może służyć do przełamania impasu decyzyjnego, jednocześnie jednak nie obchodzi się bez wygenerowania kosztów. Włochy i Hiszpania odniosły niekorzyści poprzez wyizolowanie z procesu decyzyjnego i uniknięcie zastosowania zasady jednomyślności. Z kolei użycie wzmocnionej współpracy dla celów harmonizacji prawa podatkowego w ramach UE jest zjawiskiem o charakterze precedensowym. Wskazuje to na ogromną wolę polityczną zainteresowanych państw członkowskich za wprowadzeniem podatku od transakcji finansowych. Wola ta jest tak silna, że państwa członkowskie zdecydowały się na współpracę w stosunkowo wąskim gronie, bo jedynie jedenastu państw członkowskich (tj. Belgii, Niemiec, Estonii, Grecji, Hiszpanii, Francji, Włoch, Austrii, Portugalii, Słowenii i Słowacji), czyli prawie na granicy progu dopuszczalności podjęcia wzmocnionej współpracy. Jest to także zdecydowanie mniej niż liczba państw członkowskich uczestniczących we wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa właściwego dla rozwodów i separacji czy prawa patentowego. Przyszłość pokaże czy będzie to bodźcem do łatwiejszego i szybszego nawiązywania wzmocnionej współpracy nawet w węższym gronie. Decyzja upoważniająca do podjęcia wzmocnionej współpracy została wydana w dniu 22 stycznia 2013 r. W preambule decyzji wskazano, że wzmocniona współpraca powinna zapewnić niezbędne ramy prawne w celu ustanowienia wspólnego systemu podatku od transakcji finansowych w uczestniczących państwach członkowskich i harmonizację podstawowych elementów podatku. Decyzja ta została zaskarżona do Trybunału Sprawiedliwości UE przez Wielką Brytanię. Na mocy wyroku z 30 kwietnia 2014 r. skarga została oddalona. Co do zasady Trybunał Sprawiedliwości UE uznał, że argumenty podniesione przez Wielką Brytanie dotyczą elementów przyszłego podatku, a nie upoważnienia do podjęcia wzmocnionej współpracy, a tym samym skarga jest przedwczesna. Poza tym, należy wskazać, że nie przyjęto jeszcze żadnych aktów prawnych tworzących zasady funkcjonowania przedmiotowego podatku. Ciekawa jest również konstelacja państw nawiązujących wzmocnioną współpracę w dziedzinie podatku od transakcji finansowych. W grupie tej znajduje się bowiem kilka państw, które przystąpiły do UE przed 2004 r., a także kilka państw, które dołączyły w okresie późniejszym. Wśród państw uczestniczących z kategorii pierwotnych członków brak jest 8 Wielkiej Brytanii, która nie tyle postanowiła nie angażować się w tę wzmocnioną współpracę, co wręcz zaskarżyła inicjatywę do Trybunału Sprawiedliwości UE. Państwami uczestniczącymi są natomiast Włochy i Hiszpania, gorący przeciwnicy nawiązania wzmocnionej współpracy w dziedzinie prawa patentowego. Zatem układ państw jest zupełnie inny niż w dwóch poprzednich przypadkach nawiązania wzmocnionej współpracy. Może to świadczyć o niesprawdzeniu się tezy, że wzmocniona współpraca miałaby służyć budowie tzw. twardego jądra UE, czyli tzw. „państw najbogatszych” pogłębiających integrację we własnym gronie z wykluczeniem państw słabszych gospodarczo. Ponadto, należy zauważyć, że tym razem doszło do nawiązania wzmocnionej współpracy w zupełnie innym obszarze. Wcześniej były to prawo międzynarodowe prywatne, prawo własności intelektualnej, a w tym przypadku jest to prawo podatkowe. Może to również świadczyć o coraz większej gotowości do podejmowania wzmocnionej współpracy w różnych Natomiast w zakresie kompleksowej oceny zgodności podjętej obszarach polityk UE. kooperacji z traktatowymi uwarunkowaniami wzmocnionej współpracy należy poczekać do przyjęcia konkretnych rozwiązań merytorycznych PTF oraz ewentualnej kontroli ze strony Trybunału Sprawiedliwości UE. Pytania badawcze postawione w ostatniej części pracy koncentrują się wobec następujących zagadnień: przyczyny niekorzystania ze wzmocnionej współpracy przez długi okres w pierwszych latach jej wprowadzenia do prawa pierwotnego UE oraz ryzyka i szanse wiążące się z tym mechanizmem. Ta część pracy poddaje analizie kwestie problematyczne, które wyłoniły się na tle teoretycznej struktury i praktycznych zastosowań wzmocnionej współpracy. Ma to na celu ostateczną weryfikację głównej tezy postawionej w niniejszej pracy, tj. przyczynianie się wzmocnionej współpracy do pogłębiania integracji w ramach UE. Te problematyczne zagadnienia to w szczególności: właśnie funkcja pogłębiania integracji, przyczyny długoletniego niekorzystania ze wzmocnionej współpracy, jej stosunek do zasady jednolitości prawa unijnego i zasady solidarności, wpływ na fragmentaryzację i budowę koalicji w ramach UE oraz na stosunki z państwami nieuczestniczącymi. Powyższa analiza wskazuje jak trudno jest dokonać jednoznacznej oceny wzmocnionej współpracy. Dotychczasowe przypadki zastosowania wzmocnionej współpracy wcale nie ułatwiły tej oceny, a jeszcze bardziej uwypukliły jak antagonizującym może być ona narzędziem. Pomimo wprowadzenia do Traktatów, państwa członkowskie dość wstrzemięźliwie podchodziły do pomysłu zastosowania wzmocnionej współpracy. Za poligon doświadczalny wybrano sobie stosunkowo mało kontrowersyjny z perspektywy 9 funkcjonowania rynku wewnętrznego obszar prawa właściwego dla rozwodów i separacji. Dopiero kolejne przypadki zastosowania rozpaliły dyskusję nad rzeczywistą funkcją wzmocnionej współpracy i pokazały jak różne jest rozumienie tego mechanizmu. Państwa członkowskie zupełnie odmienne postrzegają sytuacje, w których może dojść do jego zastosowania. W przeciwieństwie do pozostałych państw, Włochy i Hiszpania stoją na stanowisku, że nie może być on podjęty tam, gdzie wszystkie państwa członkowskie wyrażają wolę współpracy. Brak jest jedynie porozumienia co do zasad, na jakich ma być oparta ta współpraca. Tym samym państwa te podważają legalność przyjęcia pakietu patentowego. Tylko wyjątkowe i krótkotrwałe zastosowanie wzmocnionej współpracy jest bezpieczne dla UE i może służyć pogłębianiu jej integracji. Idealnym rozwiązaniem jest, gdy na zasadzie efektu przyciągania inne państw dołączą do ustanowionej współpracy. Z kolei długotrwała, poważna i powszechna fragmentaryzacja unijnego porządku prawnego, w wyniku zastosowania wzmocnionej współpracy, może zagrozić erozją acquis communautaire i w najgorszym scenariuszu doprowadzić do dezintegracji UE. Prace badawcze przeprowadzone w rozprawie doktorskiej pozwalają na wyciągniecie następujących wniosków. Wizja integracji europejskiej jako procesu rządzonego wyłącznie przesłankami jedności i jednolitości wymaga dostosowania do zmieniających się warunków funkcjonowania UE. W literaturze podkreśla się, że dotychczasowy model integracji, bazujący na jednolitości w uwzględnianiu preferencji i interesów wszystkich państw nie stał się, co do zasady, zbędny czy przestarzały. Powinien być on dalej podstawową zasadą integracji. Jednakże należy go urozmaicić o elementy zróżnicowanej integracji. Takim właśnie elementem jest wzmocniona współpraca. Powinna być ona używana w wyjątkowych sytuacjach gdy dochodzi do trudnej do przezwyciężenia blokady w procesie decyzyjnym. Zróżnicowana integracja kreuje szanse i ryzyka dla UE. Do szans należy w szczególności umożliwienie integracji poprzez przełamanie impasu decyzyjnego. Zróżnicowanie ma również pewne cechy demokratycznej legitymizacji procesu integracji. Poprzez niezmuszanie państw i ich obywateli do uczestniczenia w każdym przedsięwzięciu integracyjnym, wykazuje się poszanowanie ich stanowisk. Negatywne reperkusje to w szczególności zagrożenie spójności integracji, fragmentaryzacja unijnego porządku prawnego, która stosowana często i trwale może zagrozić erozją acquis communautaire. W płaszczyźnie doktrynalnej wzmocniona współpraca została ukształtowana w Traktatach tak by służyć pogłębianiu integracji w ramach UE. Zagwarantować to mają liczne 10 warunki, od których spełnienia zależy podjęcie wzmocnionej współpracy, a także zasady jej funkcjonowania. Trzy obszary, w których do tej pory uruchomiono wzmocnioną współpracę, są diametralnie różne ze swej natury. Jedyne co je łączy to fakt, że współpraca na szczeblu unijnym obejmująca wszystkie państwa członkowskie nie powiodła się wskutek braku uzyskania wymaganej jednomyślności w Radzie dla przyjęcia proponowanych aktów prawnych. Za przyczynę zastosowania po raz pierwszy wzmocnionej współpracy w zakresie prawa właściwego dla rozwodów i separacji uznaje się głównie cel polityczny znalezienia okazji do pionierskiego uruchomienia wzmocnionej współpracy w ramach UE. Gdy wzmocniona współpraca została uruchomiona pierwszy raz w stosunkowo niekontrowersyjnym obszarze, zapewne łatwiej było jej użyć po raz kolejny, tym razem w trudniejszej i bardziej znaczącej dziedzinie. Tak też się stało w przypadku wprowadzenia jednolitego systemu ochrony patentowej i harmonizacji podatków. Opinie co do skutków przyjęcia Rozporządzenia Rzym III w ramach wzmocnionej współpracy są podzielone. Z jednej strony twierdzi się, że jej podjęcie nie doprowadziło do niespójności czy znaczącej fragmentaryzacji porządku prawnego UE. Z drugiej strony pojawia się opinia, że przedmiotowe rozporządzenie wywołało więcej problemów, niż te które rzeczywiście rozwiązuje, a mechanizm wzmocnionej współpracy nie jest właściwy w obszarze konfliktu norm kolizyjnych. Oryginalnie wzmocniona współpraca nie była wprowadzana w celu regulacji prawa prywatnego międzynarodowego. Widziano w niej raczej narzędzie pogłębiania integracji w zakresie rynku wewnętrznego, służące realizacji celów gospodarczych. Najbardziej kontrowersyjne jest zastosowanie wzmocnionej współpracy w zakresie jednolitego systemu patentowego. Zgodnie z opinią Włoch i Hiszpanii, podzielaną szczególnie we włoskiej literaturze, wzmocniona współpraca została tu wykorzystana przez większość państw członkowskich do obejścia wymogów proceduralnych przewidzianych w Traktatach i wdrożenia preferowanych zasad, mimo przeciwnego zdania dwóch państw członkowskich. Takie stanowisko jest konsekwencją założenia, że wzmocniona współpraca nie powinna być stosowana tam, gdzie co do zasady wszystkie państwa członkowskie wyrażają wolę współpracy i pogłębiania integracji, brak jest jedynie porozumienia co do sposobu regulacji danej dziedziny. W zakresie jednolitego systemu patentowego, ze względu na zastosowanie mechanizmu wzmocnionej współpracy, do czasu przystąpienia wszystkich państw członkowskich, o ile w ogóle, zamierzone cele integracyjne realizowane będą jedynie między uczestniczącymi 11 państwami członkowskimi, które ratyfikowały Porozumienie o Jednolitym Sądzie Patentowym. Jednakże w sytuacji, gdy osiągniecie porozumienia w Unii jako całości jest niemożliwe, to wzmocniona współpraca okazuje się najlepszym rozwiązaniem w stosunku do alternatywy nie podejmowania żadnych działań lub podjęcia współpracy poza UE. Jednak, patent europejski o jednolitym skutku, nie będąc skutecznym na terenie Hiszpanii, Włoch czy też Polski będzie zasadniczo mniej wartościowy niż patent skuteczny w całej UE. Prointegracyjna funkcja wzmocnionej współpracy w zakresie prawa patentowego i podatkowego jest kwestionowana, w szczególności ze względu na fakt, że wybrane nieuczestniczące państwa członkowskie nie tyle pozostały poza współpracą, co wręcz zaskarżyły legalność zastosowania tego instrumentu przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. Dopiero ostateczna kontrola sądowa aktów prawnych przyjętych w ramach wzmocnionych współprac da odpowiedź czy zostały spełnione wszystkie warunki przewidziane w Traktatach. Jednak sam fakt antagonistycznego nastawienia nieuczestniczących państw członkowskich podważa pozytywne prointegracyjne oddziaływanie omawianego mechanizmu. Wzmocniona współpraca ma służyć zarządzaniu rosnącą różnorodnością w ramach UE. Unia staje się strukturą coraz większą, bardziej kompleksową, obejmującą coraz więcej państw i polityk. Ta tendencja rozwojowa powinna się utrzymać. Dlatego też, by przetrwać i dalej się rozwijać UE potrzebne jest narzędzie do zarządzania tą różnorodnością. Ma temu służyć właśnie wzmocniona współpraca, która ma na celu ułatwienie integracji w świetle coraz bardziej zróżnicowanych preferencji i politycznych stanowisk państw członkowskich. Ucieleśnia ona nowe podejście do procesu integracji, a mianowicie otwarcie na różnorodność i praktykę fragmentaryzacji. Na podstawie dotychczasowych dwóch przypadków merytorycznego zastosowania wzmocnionej współpracy (nie licząc tej w zakresie podatku od transakcji finansowych, gdyż nie doszło tam jeszcze do przyjęcia konkretnych merytorycznych aktów prawnych), zbyt wcześnie jest jeszcze na generalizowanie co do utartych wzorców czy powtarzających się konsekwencji tego instrumentu. Trudno również stwierdzić definitywnie jakie będą jej długofalowe skutki. Wydaje się jednak, że jak na razie, zróżnicowanie w formie wzmocnionej współpracy jest narzędziem bardziej użytecznym, niż budzącym poważne wątpliwości. Gdyby nie możliwość zastosowania zróżnicowanej integracji w ogóle, pewne działania na forum Unii nie zostałyby podjęte. Przykładem tego są np. włączenie dorobku Schengen do acquis communautaire czy wprowadzenie wspólnej waluty. Na tle stosowanych form zróżnicowanej integracji można wyróżnić grupę dwudziestu państw, która bierze udział w prawie wszystkich nowych projektach integracyjnych. Grupę te można 12 nazwać w pewnym sensie trzonem integracji europejskiej. Siedem państw członkowskich bierze natomiast udział we wszystkich projektach zróżnicowanej integracji, w tym wzmocnionych współpracach. Są to: Austria, Belgia, Niemcy, Francja, Grecja, Portugalia i Słowenia. Państwa pozostające poza tym trzonem nie budują żadnej koherentnej grupy. Dołączają one do danej integracji w zależności od polityki lub nawet obszaru danej polityki. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Sprawiedliwości UE zbyt łatwe sięganie po wzmocnioną współpracę i tym samym jej zbyt częste stosowanie może zagrozić interesom Unii i procesowi integracji. Stanowisko to prowadzi do wniosku, że wzmocniona współpraca jest narzędziem niejednoznacznym, a wręcz niebezpiecznym, gdy jest stosowane zbyt często. Zasady, na których oparta jest konstrukcja wzmocnionej współpracy, tj. kontrola, transparentność i otwartość sprawiają, że w warstwie teoretycznej została ona ukształtowana jako narzędzie respektujące prawa wszystkich państw członkowskich i ukierunkowane na realizację celów UE. Wydaje się, że UE znajduje się obecnie na progu, po przekroczeniu którego, zróżnicowana integracja nie będzie już stanowiła wyjątku od zasady jedności. Stanie się natomiast w centralnych politykach tzw. „modus operandi” dalszej integracji. Jedną z głównych wartości wzmocnionej współpracy jest to, że stanowi ona platformę zróżnicowanej integracji w ramach porządku prawnego UE, pozwalającą na pogłębianie integracji poprzez działanie efektu przyciągania, a także poprzez motywowanie do większej gotowości do zawierania kompromisu, paradoksalnie właśnie z obawy zastosowania wzmocnionej współpracy i wykluczenia z kręgu decydentów w danym obszarze współpracy. Zagrożeniem, jakie może wiązać się ze wzmocnioną współpracą jest w szczególności ryzyko trwałej i definitywnej fragmentaryzacji unijnego porządku prawnego oraz budowy mniejszych grup pomiędzy państwami członkowskimi, co w najgorszym scenariuszu może doprowadzić do dezintegracji w ramach UE. Dlatego też należy umiejętnie i w unijnych ramach prawnych zarządzać tą fragmentaryzacją i współpracą państw członkowskich w węższym gronie. Materiał źródłowy analizowany w pracy obejmuje w szczególności akty prawa unijnego, zarówno pierwotnego jak i wtórnego. W pierwszej kolejności analizie poddane zostały postanowienia Traktatów, w brzmieniu obecnym, jak i historycznym w zakresie regulacji wzmocnionej współpracy. Szczególną uwagę poświęcono aktom prawa wtórnego, na podstawie których doszło do praktycznego zastosowania wzmocnionej współpracy, tj. decyzjom upoważniającym do jej podjęcia, jak i rozporządzeniom przyjętym w ramach zainicjowanych wzmocnionych współprac. 13 Jeśli chodzi o literaturę przedmiotu, w pracy wykorzystano zarówno źródła krajowe, jak i zagraniczne. Stosując kryterium zakresu tematycznego, można podzielić publikacje wykorzystane w pracy na trzy rodzaje. Jedne dotyczą koncepcji zróżnicowanej integracji dyskutowanych w ramach UE. Druga grupa publikacji koncentruje się wokół teoretycznej analizy przesłanek traktatowych wzmocnionej współpracy, a trzecia zajmuje się omawianiem praktycznych przypadków zastosowania tego mechanizmu. 14