strony 1-2_PiP_2012_8.indd

ANNA WYROZUMSKA
Zajęcie i egzekucja
z konta bankowego ambasady
1. Coraz częściej polskie sądy uznają swoją właściwość np. w sprawach ze stosunku pracy przeciwko ambasadom państw obcych. Pojawiają się jednak trudności z wyegzekwowaniem zasądzonych należności. Naciski dyplomatyczne ze strony Ministerstwa Spraw Zagranicznych często
nie odnoszą oczekiwanych rezultatów. Sądy decydują się zatem na zajęcie konta bankowego ambasady.
W ten sposób postąpił Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi-Południe, wyjaśniając m.in., że niedopuszczalne byłoby „zaaprobowanie sytuacji, w której pracodawca występujący w imieniu obcego państwa,
mógłby konsekwentnie i skutecznie unikać odpowiedzialności majątkowej z tytułu wynagrodzenia za pracę należnego obywatelowi polskiemu,
przezeń zatrudnionemu na podstawie stosunku pracy”1. Sąd stwierdził
kategorycznie, że „rachunek bankowy dłużnika – Ambasady Arabskiej
Republiki Egiptu w Warszawie – jako podmiotu uczestniczącego w obrocie cywilnoprawnym i jednostki organizacyjnej obcego państwa – żadną
miarą nie może zostać uznany za wyłączony spod egzekucji. Wszak oczywistym jest, iż rzeczona ambasada w relacji pracodawca–pracownik nie
realizuje aktów władzy publicznej państwa, które reprezentuje, a contrario, występuje w niej jako podmiot prawa prywatnego. Jednocześnie, co
oczywiste, ambasada nie jest przedstawicielem dyplomatycznym w rozumieniu Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych. W konsekwencji, w omawianym zakresie, dłużnik nie jest chroniony immunitetem jurysdykcyjnym, wyłączającym możliwość prowadzenia przeciwko
niemu postępowania sądowego, a następnie egzekucyjnego”. Zdaniem
sądu, przemawiają za tym: art. 460, art. 1111 ust. 1 i art. 1115 k.p.c. oraz
1 Postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe z 16 VIII 2011, II Co
3315/10, dotyczące sprawy egzekucyjnej K.S. przeciwko Ambasadzie Arabskiej Republiki Egiptu (skarga na bezczynność komornika) i nakazujące komornikowi niezwłoczne
podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wykonania tytułów wykonawczych (wyroku Sądu Rejonowego, VI P 2184/06, oraz Sądu Okręgowego, VII Pa 37/10), w szczególności zajęcie rachunku bankowego dłużnika – uzasadnienie, s. 1–2.
18
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
art. 1e, 22, 24, 31 i 32 Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z 1961 r. Nie ma w porządku wewnętrznym „unormowania statuującego odmienną regułę”, jest natomiast „ugruntowany pogląd doktryny (vide postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2000 r.
sygn. I PKN 562/09 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 2003 r.
sygn. akt I CK 380/02)”.
Sąd trafnie ujął problem jako kwestię immunitetu państwa obcego,
nie zaś immunitetów dyplomatycznych. Nie odróżnił jednak immunitetu jurysdykcyjnego od immunitetu egzekucyjnego państwa obcego. Jeśli
nawet uznać, że zdawał sobie sprawę z różnicy, przyjął dla obu immunitetów tę samą zasadę, i to w sensie dosłownym – skoro działania państwa
miały charakter prywatnoprawny, nie chroni ich ani immunitet jurysdykcyjny, ani egzekucyjny.
Tymczasem, zgodnie z dominującą tendencją w praktyce państw,
w odniesieniu do immunitetu jurysdykcyjnego kryterium zasadniczym
jest charakter działań państwa (de iure imperii lub de iure gestionis), natomiast w przypadku immunitetu egzekucyjnego – przeznaczenie majątku państwa na działania władcze lub o charakterze prywatnoprawnym.
Immunitet jurysdykcyjny i immunitet egzekucyjny to dwa różne immunitety. Pierwszy ma charakter proceduralny, drugi oznacza niepodleganie środkom przymusu przyjmowanym w konsekwencji wykonywania
jurysdykcji. Pojęcie to obejmuje wszelkie środki przymusu kierowane
przeciwko majątkowi państwa obcego (włączając fundusze zgromadzone
na kontach bankowych) zarówno w celu wymuszenia wykonania wyroku (exécution forcée), jak i dla zabezpieczenia na potrzeby postępowania
(saisie conservatoire). Rozróżnianie w praktyce państw obu immunitetów odzwierciedla niezwykłą delikatność materii, zastosowanie bowiem
środków egzekucyjnych może doprowadzić do poważnych sporów dyplomatycznych2. Dlatego m.in. zrzeczenie się przez państwo immunitetu jurysdykcyjnego nie jest utożsamiane ze zrzeczeniem się immunitetu egzekucyjnego – wymagane jest osobne zrzeczenie.
Sąd rejonowy przyjął – opierając się na kilku przepisach prawa krajowego oraz Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych, tylko na tej podstawie, że przepisy te dotyczą immunitetów
przedstawicieli dyplomatycznych obcego państwa (pomijając przy tym
np. art. 25 Konwencji czy zasadę ne impediatur legatio) – błędny wniosek, że nie ma w porządku wewnętrznym reguł odnoszących się do immunitetu egzekucyjnego obcego państwa.
Sąd nie uwzględnił międzynarodowego prawa zwyczajowego jako
źródła prawa polskiego, o którym m.in. mowa w art. 9 Konstytucji RP.
W przypadku praw i obowiązków obcego państwa, gdy nie ma przepisów krajowych ani nie normują tych kwestii wiążące Polskę umowy mię2 I. Brownlie:
Principles of Public International Law, Oxford 2003, s. 338–339.
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
19
dzynarodowe, sąd powinien ustalić, czy istnieje międzynarodowe prawo
zwyczajowe.
Trzeba także zauważyć, że Sąd odwołał się do „ugruntowanego poglądu doktryny”, przy czym doktryną tą są dwa orzeczenia SN, i to dotyczące immunitetu jurysdykcyjnego, a nie egzekucyjnego. Nie zwrócił się
również o opinię do Ministerstwa Sprawiedliwości, choć sprawa była zasadniczej wagi.
2. Kwestia immunitetu egzekucyjnego państwa obcego, zwłaszcza
konta bankowego ambasady, nie jest nowa. Problem zajęcia i egzekucji
z konta bankowego ambasady w sprawach dotyczących państwa obcego nabrał ostatnio znaczenia praktycznego w związku z rozwojem reguł dotyczących immunitetu państwa. Coraz więcej jest bowiem spraw
sądowych rozstrzyganych przez sądy krajowe przeciwko państwu obcemu, a wobec tego coraz częściej powstaje problem skutecznego wykonania takiego wyroku, zaś środki finansowe zgromadzone na rachunku bankowym ambasady są łatwo rozpoznawalnym majątkiem obcego
państwa.
W polskim prawie nie ma wyraźnego przepisu dotyczącego możliwości zajęcia i egzekucji z konta bankowego ambasady. Przepisów
art. 1111–1116 k.p.c. nie można uznać za odnoszące się do interesującej
nas tu sytuacji. Dotyczą one bowiem powództw przeciwko osobom pełniącym funkcje dyplomatyczne lub konsularne oraz egzekucji przeciwko takim osobom, a nie przeciwko państwu obcemu (reprezentowanemu chociażby przez swoją ambasadę). W art. 1115 ust. 1 k.p.c. wyraźnie
wskazano na osoby: „Przeciwko osobom, które na podstawie art. 1111 § 1
i art. 1112 § 1 korzystają z immunitetu sądowego w zakresie przewidzianym w tych przepisach, nie może być także prowadzona egzekucja, chyba że chodzi o sprawę, w której osobom tym nie przysługuje immunitet
sądowy”. Warto jednak zauważyć, że po pierwsze, art. 1115 ust. 2 k.p.c.
wymaga zrzeczenia się immunitetu jurysdykcyjnego, a oddzielnie – immunitetu egzekucyjnego3. Po drugie, w ust. 3 tego przepisu podkreśla
się, że: „Jeżeli prowadzenie egzekucji jest dozwolone, niedopuszczalna
jest egzekucja z mienia służącego do użytku urzędowego oraz przez stosowanie przymusu wobec osoby dłużnika”. Przepis ten wyraża istotną
zasadę prawa międzynarodowego, która ma znaczenie dla analizowanego
problemu. Po trzecie, w art. 1116 słusznie zwraca się uwagę, że w razie
wątpliwości co do istnienia immunitetu sądowego lub egzekucyjnego sąd
może zwrócić się do Ministra Sprawiedliwości o informację.
3 Zgodnie z tym przepisem: „Przeciwko osobom określonym w § 1, w stosunku do których państwo wysyłające lub odpowiednia organizacja międzynarodowa zrzekły się immunitetu sądowego, może być prowadzona egzekucja jedynie w przypadku wyraźnego
zrzeczenia się immunitetu przez państwo wysyłające lub odpowiednią organizację międzynarodową także w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego”.
20
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
Możliwość zajęcia lub egzekucji z konta bankowego ambasady jest
nie tylko kwestią prawa krajowego, ale przede wszystkim kwestią prawa międzynarodowego publicznego. Polski sędzia rozstrzygający sprawy
dotyczące zarówno osób reprezentujących państwo obce, jak i samego
państwa obcego powinien uwzględniać normy prawa międzynarodowego. W przypadku Polski wynika to przede wszystkim z art. 9 Konstytucji,
w stosunku zaś do ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych – także z art. 87, 91 i 241 Konstytucji.
3. Konwencja wiedeńska o stosunkach dyplomatycznych z 1961 r.,
której Polska jest stroną4, nie zawiera żadnego przepisu odnoszącego się
bezpośrednio do zajęcia lub egzekucji z rachunku bankowego ambasady.
W szczególności art. 22 Konwencji nie dotyczy nietykalności rachunku
bankowego, pozostawiając tę kwestię prawu zwyczajowemu lub do uregulowania w innej umowie.
Zgodnie z art. 22 ust. 3: „Pomieszczenia misji, ich urządzenia i inne przedmioty (ang. property, fr. objets, niem. Gegenstände), które się
w nich znajdują, oraz środki transportu misji nie podlegają rewizji, rekwizycji, zajęciu lub egzekucji”5 (w tłumaczeniu polskim trafniejsze
byłoby użycie terminu „mienie” zamiast „przedmioty”). Literalna wykładnia art. 22 ust. 3 nie pozwala zatem na stwierdzenie, że rachunek
bankowy ambasady korzysta z ochrony w nim przewidzianej, ponieważ
znajduje się poza siedzibą misji.
Konwencja o stosunkach konsularnych z 1963 r. zawiera w art. 31
ust. 3 postanowienie zakazujące zajęcia i egzekucji „mienia (ang. property,
fr. bien) urzędu konsularnego”6. Konwencja o misjach specjalnych z 1969 r.
przyznaje w art. 25 nietykalność pomieszczeniom misji specjalnej, używając podobnej terminologii do art. 22 Konwencji wiedeńskiej, niemniej
w ust. 3 tego przepisu wyraźnie przyznaje immunitet od zajęcia i egzekucji
„innemu mieniu służącemu do funkcjonowania misji specjalnej” (w polskim tłumaczeniu – „przedmiot”7, w dwóch wersjach autentycznych Konwencji – property, bien), niezależnie od tego, gdzie się znajduje.
Wobec tego, że w odróżnieniu od innych umów Konwencja z 1961 r.
nie chroni wyraźnie konta bankowego ambasady, stanowisko doktryny
jeszcze w latach 80. było podzielone. Część autorów dopuszczała zajęcie
4 Dz.U.
nr 37/1965, poz. 232.
natomiast z art. 45 Konwencji: „Jeżeli stosunki dyplomatyczne między dwoma państwami zostały zerwane lub też jeżeli misja została na stałe lub czasowo odwołana:
a) państwo przyjmujące obowiązane jest, nawet w wypadku konfliktu zbrojnego, szanować
i ochraniać pomieszczenia misji wraz z jej mieniem (ang. property, fr. biens) i archiwami;
b) państwo wysyłające może powierzyć pieczę nad pomieszczeniami misji wraz z jej mieniem i archiwami państwu trzeciemu, które jest do przyjęcia dla państwa przyjmującego”.
6 Dz.U. nr 13/1982, poz. 98.
7 Dz.U. nr 48/1985, poz. 245.
5 Zgodnie
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
21
konta bankowego ambasady, zwłaszcza w przypadku konta mieszanego,
tj. takiego, na którym zgromadzono środki zarówno na cele publiczne,
jak i komercyjne, większość jednak była temu zdecydowanie przeciwna8.
4. Kwestia zajęcia i egzekucji z konta bankowego ambasady jest
jednak nie tylko problemem prawa dyplomatycznego, wchodzi bowiem
również w zakres prawa dotyczącego immunitetu obcego państwa.
W ostatnich 50 latach większość sądów krajowych, w tym także sądy polskie, przyjęła koncepcję ograniczonego (w odróżnieniu od absolutnego)
immunitetu jurysdykcyjnego państwa. Obecnie w państwach, które opowiadają się za ograniczonym immunitetem jurysdykcyjnym, państwo
obce podlega jurysdykcji krajowej w sprawach dotyczących ich działań
o charakterze iure gestionis (komercyjnych, niezwiązanych z suwerennością, czyli wykonywaniem władzy państwowej).
Inaczej wygląda jednak sprawa immunitetu egzekucyjnego. Sądy
krajowe są w tym obszarze bardziej wstrzemięźliwe – uznają immunitet absolutny albo dopuszczają, że środki przymusu mogą być stosowane
w stosunku do pewnych typów własności państwa, niesłużących celom publicznym. Kryteria kompetencji sądu są w zasadzie te same dla egzekucji
i jurysdykcji9. Odmiennie jednak niż w przypadku immunitetu jurysdykcyjnego, dla immunitetu egzekucyjnego istotna jest nie natura aktu, który jest przedmiotem postępowania, lecz przeznaczenie mienia poddanego
postępowaniu egzekucyjnemu. Zgodnie z tym poglądem, w odróżnieniu od
majątku przeznaczonego na cele publiczne, majątek państwa wykorzystywany na komercyjne cele państwa nie jest objęty immunitetem egzekucyjnym. W konsekwencji, wykorzystywany na potrzeby ambasady rachunek
bankowy misji dyplomatycznej objęty jest immunitetem egzekucyjnym10.
Niektóre sądy, np. szwajcarskie, tak jak sąd polski w analizowanej
tu sprawie, posługując się podobnym argumentem – a więc uznając, że
odmowa jurysdykcji na poziomie egzekucji powodowałaby, iż jurysdykcja przyznana na podstawie koncepcji immunitetu ograniczonego byłaby
pozbawiona znaczenia11 – zrównują immunitet jurysdykcyjny i egzeku8 H. Van Houtte: Towards an Attachment of Embassy Bank Accounts, „Revue Belge de
Droit International” 1986, s. 70; J. Crawford: Execution of Judgments and Foreign Sovereign Immunity, „American Journal of International Law” 1981, s. 820; sprzeciw wyrazili
– H. Fox: Enforcement jurisdiction, foreign State property and diplomatic immunity, „The
International and Comparative Law Quarterly” nr 1/1985, s. 115–141; J. Salmon, S. Sucharitkul: Les missions diplomatiques entre deux chaises: immunité diplomatique ou immunité d’Etat?, „Annuaire Français de Droit International” nr 1/1987, s. 163.
9 Por. I. Brownlie, jw., s. 338.
10 Por. tamże, s. 339.
11 „Wyrok byłby pozbawiony swojego podstawowego atrybutu, tj. że będzie wykonany nawet wbrew woli strony, przeciwko której został wydany” – orzeczenie szwajcarskiego Sądu
Federalnego z 6 VI 1956 w sprawie Royaume de Grèce v. Banque Julius Bär & Cie, 18 ILR,
s. 198; szerzej zob. A. Reinisch: European Court Practice Concerning State Immunity from
Enforcement Measures, „European Journal of International Law” nr 4/2006, s. 809–811.
22
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
cyjny. Przyjmują, że jeśli państwo ma jurysdykcję w sprawie, to logiczną jej konsekwencją jest wymuszenie wykonania wyroku. Sądy te jednak
uznają istotne ograniczenie w stosunku do majątku przeznaczonego na
działalność publiczną12. Konta bankowe ambasad (konsulatów), przynajmniej w tej części, która wykorzystywana jest do utrzymania misji, traktowane są jako służące celom publicznym13.
Omówione podejście zostało odzwierciedlone w wypracowywanej w ramach Komisji Prawa Międzynarodowego ONZ, a potem na forum ONZ, Konwencji Narodów Zjednoczonych z 2004 r. w sprawie jurysdykcyjnych immunitetów państw i ich własności. Jej art. 19 dotyczy
środków przymusu nakładanych po wydaniu wyroku, a więc w celu jego
wykonania (post-judgment measures of constraint). Zezwala on na stosowanie środków egzekucyjnych tylko w przypadku zgody państwa obcego,
własności wyraźnie przeznaczonej lub zarezerwowanej dla zaspokojenia
roszczenia (allocated or earmarked property), a w pewnych ograniczonych przypadkach – własności niesłużącej celom publicznym. Przepis
sformułowany jest negatywnie, aby podkreślić wyjątkowość sytuacji.
Przepis art. 19 pkt c stanowi, że środki egzekucyjne nie mogą być stosowane, o ile i z wyjątkiem do takiego zakresu, w jakim zostało ustalone, że
majątek jest używany lub przeznaczony na cele inne niż niekomercyjne
cele rządu (government non-commercial purposes), znajduje się na terytorium państwa forum i jest powiązany z jednostką, przeciwko której
prowadzone jest postępowanie egzekucyjne.
Przepis art. 21 ust. 1 pkt a wskazuje kategorie majątku państwa,
które nie mogą być uznane za majątek używany lub przeznaczony przez
państwo na cele inne niż niekomercyjne, o którym mowa w art. 19 pkt c,
i wymienia wyraźnie „mienie/własność (property), włączając jakikolwiek rachunek bankowy, które jest używane lub przeznaczone (used or
intended for use) do wykonywania funkcji misji dyplomatycznej państwa
lub jego urzędu konsularnego, misji specjalnych, misji przy organizacjach międzynarodowych lub delegacji do organów organizacji międzynarodowych lub na konferencje międzynarodowe”.
Przytoczony przepis Konwencji NZ z 2004 r. ucina zatem wszelkie
spory, wyraźnie wymieniając rachunki bankowe misji dyplomatycznej na
liście kategorii majątku objętego immunitetem egzekucyjnym14.
Podejście to jest zgodne z ogólnym obowiązkiem państwa przyjmującego, wynikającym z Konwencji wiedeńskiej z 1961 r., a mianowicie
nieprzeszkadzania wykonywaniu funkcji dyplomatycznych obcych misji (ne impediatur legatio). W tym kontekście na uwagę zasługuje także
12 W ten sposób np. orzeczenie szwajcarskiego Sądu Federalnego z 20 VII 1979 w sprawie République Arabe d’Egypte v. Cinetel, 65 ILR, s. 430.
13 A. Reinisch, jw., s. 833.
14 H. Fox: The Law of State Immunity, Oxford 2008, s. 639.
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
23
dokument dołączony do Konwencji NZ z 2004 r., zawierający wyjaśnienia do niektórych przepisów (Understanding with respect to certain provisions of the Convention). Dokument ten wskazuje, że postanowienie
odnoszące się do immunitetu państwa w sporach dotyczących zatrudnienia (art. 11) powinno być stosowane w zgodzie z obowiązkiem państwa przyjmującego określonym w art. 38 ust. 2 Konwencji wiedeńskiej
z 1961 r. – wykonywania jurysdykcji w stosunku do własnych obywateli
i osób mających tam stałe miejsce zamieszkania, które nie są członkami personelu dyplomatycznego, „w taki sposób, aby zbytnio nie zakłócać
wypełniania funkcji przez misję”.
Konwencja nie weszła jeszcze w życie, a Polska nie jest nią związana15. Jednakże wiele jej postanowień, w tym art. 19 i 21, można uważać
za potwierdzające co najmniej rodzące się reguły prawa zwyczajowego16.
Trzeba przypomnieć, że reguła odzwierciedlona w art. 21 ust. 1
pkt a Konwencji z 2004 r. znalazła się w projekcie Komisji Prawa Międzynarodowego już w pierwszym projekcie z 1986 r. (art. 23)17. Po zapoznaniu się z uwagami państw członkowskich ONZ Komisja przyjęła
identyczny tekst w drugim projekcie18. Przyjęcie postanowienia tej
treści stanowiło potwierdzenie przez Komisję tendencji dominującej
w praktyce orzeczniczej i dyplomatycznej państw. Ponadto w 1991 r.,
na sesji w Bazylei, Instytut Prawa Międzynarodowego przyjął w rezolucji dotyczącej immunitetu jurysdykcyjnego i egzekucyjnego państw
(Les aspects récents de l’immunité de juridiction et d’exécution des
Etats) art. IV 2, który wśród kategorii mienia objętego immunitetem
egzekucyjnym wymienia m.in. „mienie, z którego korzysta misja dyplomatyczna”19.
5. W celu ustalenia normy prawa zwyczajowego w odniesieniu
do możliwości zajęcia lub egzekucji z konta bankowego ambasady
konieczne jest odwołanie się nie tylko do doktryny prawa międzynarodowego (m.in. do wspomnianych prac Komisji Prawa Międzynarodowego i uchwał Instytutu Prawa Międzynarodowego), lecz przede
wszystkim do praktyki państw, w szczególności sądów krajowych,
orzekających w sprawach immunitetu egzekucyjnego kont bankowych
ambasady.
Głównym przykładem praktyki państw w omawianej materii
jest orzeczenie niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego
15 Konwencję
podpisało 28 państw, 13 ją ratyfikowało. Polska Konwencji nie podpisała.
Diplomatic Law, Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, Oxford 2008, s. 159.
17 ILC Report 1986, vol. II, s. 8.
18 ILC Report 1989, vol. II, s. 130.
19 Dostępne na stronie Instytutu: http://www.idi-iil.org.
16 Por. E. Denza:
24
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
z 1977 r. w sprawie rachunku bankowego Ambasady Filipin20. Chodziło o możliwość wyegzekwowania, przez zajęcie konta bankowego ambasady, zaocznego wyroku sądu niemieckiego zasądzającego od Filipin
95 tys. DM za zaległy czynsz i naprawę budynku stanowiącego własność
skarżącego, a wynajmowanego na siedzibę ambasady. W trakcie postępowania egzekucyjnego przedstawiono pismo chargé d’affaires ambasady,
poświadczające, że rachunek bankowy oznaczony jako należący do ambasady Filipin zawiera środki przekazane przez rząd Filipin niezbędne
dla jej bieżącego działania i że w szczególności płace i czynsz płacone są
z tego rachunku; w piśmie wskazano także, iż zajęcie rachunku nie pozwoli ambasadzie na realizację bieżących zobowiązań. W tej sytuacji sąd
w Bonn zwrócił się z pytaniem prawnym do FTK. Dotyczyło ono istnienia w prawie międzynarodowym ogólnych zasad dotyczących tego typu
sytuacji oraz miejsca owych zasad w prawie niemieckim, a także podstaw ich zastosowania dla rozstrzygnięcia sprawy.
Po wnikliwym przeanalizowaniu doktryny – począwszy od Grocjusza i Bynkershoeka, umów międzynarodowych i orzeczeń Stałego
Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej oraz Międzynarodowego
Trybunału Sprawiedliwości, a także sądów innych państw: Austrii, Belgii, Czech, Holandii, Francji, Grecji, Norwegii, Zjednoczonego Królestwa, Szwecji, Szwajcarii oraz USA – Trybunał uznał, że rachunek bankowy nie może być zajęty, ponieważ jego celem jest pokrycie kosztów
i wydatków ambasady, co stanowi cel suwerenny/publiczny, a więc niekomercyjny.
Na podstawie doktryny, praktyki państw, a przede wszystkim
orzecznictwa sądów krajowych, FTK ustalił istnienie w prawie międzynarodowym następującej ogólnej zasady: „Egzekucja przez państwo forum, wynikająca z sądowego tytułu egzekucyjnego, wydanego przeciwko
państwu obcemu w odniesieniu do jego działań niewładczych (acta iure
gestionis), jest niedopuszczalna bez zgody państwa obcego w stosunku do
jego mienia znajdującego się lub zajmowanego na obszarze władzy państwa forum, o ile mienie to w momencie nałożenia środka egzekucji służy
celom władczym państwa obcego”21.
Gdy chodzi w szczególności o rachunek bankowy ambasady, FTK
stwierdził wyraźnie, że „roszczenia przeciwko ogólnemu bieżącemu rachunkowi bankowemu ambasady państwa obcego, który istnieje w państwie forum i którego celem jest pokrycie kosztów i wydatków ambasady,
nie podlegają przymusowej egzekucji państwa forum”22.
20 Por. opis
wyroku – H. Steinberger: Immunity Case (German Federal Constitutional
Court, 1977) [w:] Encyclopedia of Public International Law, Max Planck Institute 1995,
s. 943–945.
21 Philippine Embassy Case, Germany, Federal Constitutional Court, 13 XII 1977,
46 BVerfG, 342, 65 ILR, s. 164.
22 Tamże, s. 150.
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
25
Co do określenia przeznaczenia własności państwa na cele suwerenne (władcze) bądź komercyjne, FTK wyjaśnił, że „z powodu trudności ze stwierdzeniem, czy zdolność do działania jest zagrożona, i z powodu możliwych nadużyć, powszechne prawo międzynarodowe szeroko
chroni obce państwo i odnosi się do typowego, abstrakcyjnego zagrożenia, a nie do konkretnego zagrożenia zdolności działania misji dyplomatycznej”23. Dalej zaś podkreślono, że „domaganie się przez władze
dokonujące egzekucji, aby państwo wysyłające bez jego zgody udzieliło
szczegółowych wyjaśnień dotyczących istnienia uprzednich, obecnych
lub przyszłych celów funduszy zgromadzonych na takim rachunku, stanowiłoby sprzeczną z prawem międzynarodowym ingerencję w sprawy
należące do wyłącznej kompetencji państwa wysyłającego”24. Trybunał
stwierdził ponadto, że zasady prawa zwyczajowego stanowią część prawa
niemieckiego i jako takie, na podstawie art. 25 ustawy zasadniczej, powinny być stosowane przez sądy niemieckie.
Orzeczenie FTK – dobrze i przekonująco uzasadnione – odegrało
ogromną rolę w kształtowaniu się zasad dotyczących egzekucji z konta bankowego ambasady. Sądy innych państw odwoływały się do niego
wielokrotnie. Brytyjska Izba Lordów w sprawie Alcom Ltd. v. Republic
of Colombia uznała je za wyczerpujące, dobrze uzasadnione i całkowicie
przekonujące, więc szczególnie pomocne dla sądu25. Izba Lordów rozważała tę kwestię w kontekście brytyjskiej ustawy o immunitecie państwa
z 1978 r. (The State Immunity Act), która pozwala na egzekucję w stosunku do mienia (property) służącego celom komercyjnym. Ustawa ta nie
zawiera przepisu dotyczącego konta bankowego ambasady. Izba Lordów
zastosowała podobne rozumowanie jak FTK, dodając w tym orzeczeniu,
że oświadczenie głowy misji dyplomatycznej, iż środki zgromadzone na
rachunku bankowym ambasady nie są przeznaczone na cele komercyjne,
jest wystarczającym dowodem w sprawie, chyba że zostanie udowodnione, iż tak nie jest.
Obydwa powyższe orzeczenia powołał w 1986 r. austriacki Sąd Najwyższy w sprawie L-W Verwaltungsgesellschaft mbH & Co. KG v. DVA,
dodając, że również rachunki mieszane, które obejmują środki przeznaczone na działanie misji dyplomatycznej, nie podlegają w Austrii egzekucji bez zgody państwa obcego oraz że wierzyciel musi udowodnić, iż
rachunek bankowy ambasady „był używany jedynie do wykonywania
funkcji prywatnoprawnych i stąd (...) nie jest wyłączony spod egzekucji”26. Podobnie w 2000 r. Sąd Apelacyjny w Brukseli wyraźnie przyjął
23 Tamże,
s. 186.
s. 189.
25 Alcom Ltd. v. Republic of Colombia, UK, House of Lords, 12 IV 1984, [1984] 2 All
ER 6, 74 ILR, s. 182.
26 77 ILR 489; 116 ILR 526.
24 Tamże,
26
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
wzruszalne domniemanie na rzecz przeznaczenia rachunku bankowego
ambasady na cele publiczne, a zatem domniemanie immunitetu egzekucyjnego27.
Sądy innych państw europejskich przejmowały rozumowanie FTK,
często kopiując fragmenty orzeczenia bez powoływania się na nie28.
Immunitet egzekucyjny konta bankowego ambasady potwierdzają
także orzeczenia amerykańskie29, np. w sprawie Application of Liberian
Eastern Timber Corporation v. The Government of Liberia (1987 r.)30,
w której sąd oparł swoje orzeczenie na art. 25 Konwencji wiedeńskiej
z 1961 r. („Państwo przyjmujące udzieli wszelkich ułatwień w pełnieniu
przez misję jej funkcji”)31 oraz amerykańskiej ustawie Foreign Sovereign
Immunities Act z 1976 r. Sąd podkreślił, że nawet incydentalne użycie
rachunku bankowego ambasady do celów komercyjnych nie pozbawia
go ochrony wynikającej z immunitetu. Stanowisko to potwierdza sprawa
Cicippio v. Islamic Republic of Iran32, w której powód domagał się zaspokojenia roszczenia z zamrożonego, w związku ze sprawą amerykańskich zakładników dyplomatycznych w Teheranie, rachunku bankowego ambasady Iranu. W sprawie tej podkreślono obowiązek wynikający
z art. 45 Konwencji wiedeńskiej z 1961 r.
Na koniec warto zaznaczyć, że niemiecki FTK potwierdził swoją
linię orzeczniczą w wyroku z 6 XII 2006 r.33 Zauważył, że zajęcie przez
27 Leica AG v. Central Bank of Iraq et Etat irakien, 15 II 2000 [2001] JT 6; por. A. Reinisch, jw., s. 833.
28 Zob. np. orzeczenia sądów holenderskich: z 14 V 1998 w sprawie State of Netherlands v. Azeta B.V., District Court of Rotterdam, KG 1998, 251, streszczenie angielskie
– „Netherlands Yearbook of International Law” 2000, s. 266; z 24 XI 1986 w sprawie
M.K. v. State Secretary for Justice, The Netherlands, Council of State, President of Judicial Division, 94 ILR 357, s. 360; orzeczenie sądu włoskiego z 4 V 1989 w sprawie Banamar-Capizzi v. Embassy of the Republic of Algeria, Court of Cassation, 87 ILR, s. 60;
podobnie szwajcarski Trybunał Federalny w 1990 r. w sprawie Z. v. Geneva Supervisory
Authority for the Enforcement of Debts and Bankrupcy uznał, że środki finansowe przeznaczone dla misji dyplomatycznej nie podlegają zajęciu. Wiele innych orzeczeń cytują
J. Salmon: Manuel de droit diplomatique, Bruksela 1994, s. 202–206; G.M. Badr: State Immunity. An Analitical and Prognostic View, The Hague 1984, s. 107 i n.
29 Szerzej na temat praktyki USA – S. Jin: Immunity from execution of judgments under the FSIA – Moderate balance to the new UN Convention May 2007, „US-China Law
Review” nr 5/2007, s. 22–23.
30 89 ILR 360; podobnie Foxworth v. Permanent Mission of the Republic of Uganda to
the United Nations, Southern District of New York 1992, 99 ILR 138.
31 Szczegółowo E. Denza, jw., s. 202.
32 18 F. Supp. 2d 62 (D.D.C. 1998).
33 W rezultacie kryzysu finansowego w Argentynie uruchomiono pożyczki rządowe.
Pożyczek udzieliły rządowi Argentyny prywatne podmioty niemieckie, na podstawie prawa niemieckiego. Warunki i treść umów pożyczki zawierały zrzeczenie się immunitetu.
Jeden z wierzycieli, po wyroku sądu, dochodził egzekucji z konta bankowego ambasady
Argentyny w Berlinie, twierdząc, że klauzula zawarta w kontrakcie nie tylko oznaczała
zrzeczenie się immunitetu egzekucyjnego, lecz także znosiła immunitet dyplomatyczny.
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
27
państwo na jego terytorium rachunku bankowego należącego do innego
państwa stanowi niezwykle intensywną ingerencję w jego suwerenność.
Niemniej, w prawie międzynarodowym nie ma ogólnego zakazu egzekucji przeciwko państwu obcemu. W praktyce państwa rozróżniają majątek wykorzystywany do celów komercyjnych oraz suwerennych/publicznych. Co do zasady, majątek nieprzeznaczony na cele władcze podlega
egzekucji, co nie wymaga uprzedniej zgody lub zrzeczenia się immunitetu przez państwo obce (np. majątek instytutów kultury, badawczych,
handlowych i innych). Jednakże ne impediatur legatio pozostaje ciągle
ważna. Rachunek bankowy, z którego ambasada opłaca koszty swojego
funkcjonowania, jest zawsze własnością publiczną34.
Z orzeczeń tych wynika dominująca tendencja – choć zdarzają się
orzeczenia odmienne – zgodnie z którą w braku wyraźnej zgody państwa
obcego lub wyraźnego oznaczenia przeznaczenia rachunku bankowego
na zaspokojenie roszczenia, żaden środek przymusu nie może być zastosowany wobec rachunku bankowego ambasady35.
Państwo obce może wyraźnie przeznaczyć majątek znajdujący się na
terytorium państwa forum (np. fundusz na koncie bankowym) na zaspokojenie konkretnego roszczenia. Angielska Izba Lordów we wspomnianej
sprawie Alcom Ltd v. Republic of Colombia uznała wyjątek od immunitetu egzekucyjnego konta bankowego ambasady, gdy ambasada otworzyła
rachunek bankowy wyraźnie w celu przeprowadzenia transakcji handlowych36. Podobnie sąd francuski uznał, że immunitet egzekucyjny nie przysługuje, wyjątkowo, gdy państwo miało zamiar przeznaczyć część swoich
funduszy na prowadzenie działalności czysto handlowej37. Podawany jest
wszakże przykład sprawy, w której byłemu najemnikowi, służącemu niegdyś w kongijskiej armii, nie udało się uzyskać w Republice Południowej
Afryki zaspokojenia roszczenia z konta bankowego ambasady Konga założonego specjalnie na cele wypłat należności dla najemników. Sąd uznał, że
pieniądze były przeznaczone na cele suwerenne/publiczne i jako takie nie
podlegają zajęciu38.
34 Re
2 BvM 9/03, 46, 342, 364 ff.
jw., s. 803–836, zwłaszcza s. 812, 827–833; H. Fox: The Law of State Immunity, Oxford 2008, s. 639–643, na temat praktyki USA i Zjednoczonego Królestwa – s. 296
i n., 368 i n.; E. Wiesinger: State Immunity from Enforcement Measures, s. 6 i n., http://
intlaw.univie.ac.at/fileadmin/user_upload/int_beziehungen/Internetpubl/wiesinger.
pdf (24 II 2012).
36 Alcom Ltd. v. Republic of Colombia, UK, House of Lords, 12 IV 1984, [1984] 2 All
ER 6, 74 ILR, s. 182.
37 Orzeczenie Pierwszej Izby Cywilnej Cour de cassation z 14 III 1984 w sprawie Islamic Republic of Iran v. Société Eurodif and Others, 77 ILR, s. 515; podobnie późniejsze
orzeczenia, m.in. z 6 VII 2000 w sprawie Creighton Ltd v. Minister of Finance of Qatar and
Others, 127 ILR, s. 155.
38 Wyrok SN RPA z 28 X 1970 w sprawie Parkin v. Government of the République
Démocratique du Congo i in., 64 ILR, s. 671.
35 Por. Reinisch,
28
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
6. Wskazane zasady ogólne dotyczące immunitetu egzekucyjnego
potwierdził wyrok MTS z 3 II 2012 w sprawie Germany v. Italy: Greece
Intervening. Trybunał zajmował się m.in. legalnością ewentualnego zajęcia przez Włochy – na rzecz wykonania wyroków sądowych przeciwko
Niemcom w sprawach dotyczących odszkodowań za zbrodnie popełnione w czasie II wojny światowej – siedziby włosko-niemieckiego centrum
kulturalnego promującego wymianę kulturalną między obydwoma państwami (Villa Vigoni).
Trybunał podkreślił przede wszystkim, że immunitet chroniący
przed środkami przymusu własność państwa znajdującą się na terytorium
obcego państwa jest szerszy niż immunitet jurysdykcyjny. Nawet jeśli wydano zgodny z prawem wyrok sądowy przeciwko państwu obcemu w sytuacji, w której nie przysługuje mu immunitet jurysdykcyjny, nie wynika
z tego ipso facto, że państwo, przeciwko któremu wyrok wydano, może być
podmiotem środków przymusu na terytorium państwa forum lub na terytorium państwa trzeciego, w celu wykonania wyroku, o którym mowa. Podobnie, zrzeczenie się immunitetu jurysdykcyjnego przed sądem obcym
nie oznacza zrzeczenia się immunitetu egzekucyjnego w stosunku do mienia należącego do tego państwa i znajdującego się na terytorium obcym.
Zdaniem Trybunału: „Normy zwyczajowego prawa międzynarodowego
odnoszące się do immunitetu egzekucyjnego i immunitetu jurysdykcyjnego (rozumianego sensu stricto jako prawo państwa niepodlegania postępowaniom sądowym przed sądami innego państwa) są różne (distinct) i muszą być oddzielnie (separately) stosowane” (§ 113 orzeczenia).
Oznacza to w praktyce, że kwestie legalności zastosowanego środka egzekucyjnego są niezależne i powinny być rozpatrywane oddzielnie
od kwestii zgodności z prawem międzynarodowym prowadzenia postępowania sądowego przeciwko państwu obcemu i wydania przeciwko niemu
wyroku sądowego.
Ponadto Trybunał odniósł się do argumentów Niemiec, które
dla poparcia swojego roszczenia odwołały się do art. 19 Konwencji NZ
z 2004 r., twierdząc, że przepis ten kodyfikuje istniejące normy prawa
zwyczajowego dotyczące immunitetu egzekucyjnego. Trybunał zauważył, że postanowienia, o których mowa, były przedmiotem długich i trudnych dyskusji podczas prac nad Konwencją, jednakże dla celów prowadzonego przed nim postępowania nie jest konieczne stwierdzenie, czy
wszystkie aspekty art. 19 odzwierciedlają aktualne prawo zwyczajowe
(§ 117 orzeczenia). Trybunał podkreślił jednak dobitnie, że „jest przynajmniej jeden warunek, który musi być spełniony, zanim jakikolwiek
środek przymusu zostanie zastosowany przeciwko mieniu należącemu
do państwa obcego: mianowicie mienie, o które chodzi, musi być wykorzystywane do działań niesłużących celom rządowym o charakterze
niekomercyjnym lub państwo, które jest właścicielem mienia, wyraźnie
zgodziło się na zastosowanie środka przymusu, lub państwo to wskaza-
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
29
ło mienie, o które chodzi, dla celów zaspokojenia roszczenia prawnego”
(§ 118 orzeczenia). Następnie przytoczono orzeczenia sądów różnych
krajów, dostarczające „ilustracji tej dobrze ustalonej praktyki”.
Odnosząc wskazaną normę prawa zwyczajowego do sprawy zajęcia Villa Vigoni, Trybunał uznał, że Włochy ją naruszyły. Villa Vigoni,
stanowiąca siedzibę włosko-niemieckiego centrum kulturalnego i edukacyjnego działającego na podstawie porozumienia między tymi dwoma państwami, używana była „dla celów rządowych, które są całkowicie
niekomercyjne, a stąd dla celów wchodzących w zakres suwerennych
funkcji Niemiec” (§ 119 orzeczenia). Niemcy nie wyraziły zgody na zajęcie willi ani nie wskazały tej nieruchomości jako mienia przeznaczonego
na zaspokojenie wysuwanych przeciwko nim roszczeń.
Nie ulega wątpliwości, że również w świetle tego orzeczenia, chociaż nie dotyczy ono zajęcia rachunku bankowego ambasady, komentowane postanowienie polskiego sądu jest błędne.
7. W praktyce można zaobserwować jeszcze jeden istotny problem.
Otóż w sprawach dotyczących kont bankowych ambasad Ministerstwo
Spraw Zagranicznych, a także zainteresowane państwo obce (np. w innej sprawie niż omawiana – Ambasada Kuwejtu, powołując się na
art. 1115 k.p.c.39), zwracały się do komornika o niezajmowanie rachunku
bankowego ambasady (a zatem o niewykonywanie wyroku sądowego),
a także do banków o niewykonywanie decyzji komornika.
Wszystkie organy państwa – a szerzej: funkcjonariusze publiczni, jak np. komornik, zatem nie tylko sądy – mają obowiązek stosowania wiążącego Polskę prawa międzynarodowego i dawania, w przypadku
konfliktu z normą krajową, pierwszeństwa normie prawa międzynarodowego zawartej w ratyfikowanej umowie międzynarodowej lub normie
prawa zwyczajowego, a zwłaszcza normie odnoszącej się do immunitetu państwa. Dotyczy to także banków, podmiotów prywatnych. Zarówno podmioty publiczne, jak i prywatne muszą jednak działać w ramach
przewidzianych prawem procedur.
Inną rzeczą jest prawidłowe ustalenie istnienia normy prawa międzynarodowego. Warto zauważyć, że komornik w jednym z omawianych
przypadków przyjął wyraźnie, że w sprawach o należności ze stosunku
pracy ambasada nie korzysta z immunitetu egzekucyjnego40. Jest to pogląd mylny, wynikający z błędnego orzeczenia sądu. W konsekwencji
może to powodować odpowiedzialność międzynarodową Polski.
39 Jak wynika z pisma Deutsche Bank z 22 VII 2010 do Ambasady Państwa Kuwejt,
udostępnionego autorce przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych.
40 Tak w piśmie komornika z 10 XI 2011 w sprawie egzekucyjnej K.S. przeciwko Ambasadzie Arabskiej Republiki Egiptu (udostępnionym autorce przez Ministerstwo Spraw
Zagranicznych).
30
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
*
Praktyka i opinio iuris państw wskazują, że rachunek bankowy ambasady objęty jest immunitetem egzekucyjnym. Absolutny immunitet
egzekucyjny państwa obcego nie jest dziś z pewnością zasadą międzynarodowego prawa zwyczajowego. Niemniej jednak wyjątek dotyczy tylko
własności przeznaczonej na cele komercyjne (de iure gestionis). Fundusze zgromadzone na rachunkach bankowych ambasad zgodnie uważane
są za własność przeznaczoną na cele publiczne (de iure imperii).
Działania polskich sądów, tworzące w istocie nową praktykę i odmawiające rachunkom bankowym ambasad immunitetu egzekucyjnego,
powinny być w tej sytuacji przekonująco i wyczerpująco uzasadnione.
Sądy muszą wykazać, dlaczego współcześnie, z uwagi na ochronę interesu prywatnego, powinno się przełamać fundamentalną zasadę ne impediatur legatio. Takich uzasadnień w znanych mi orzeczeniach brakuje.
Wydaje się jednak, że nie ma dobrego argumentu przemawiającego za
tym stanowiskiem. Ponadto jest to działanie politycznie ryzykowne, głęboko ingerujące w suwerenność obcego państwa.
Inną rzeczą jest to, czy i w jakiej formie państwo forum powinno
zadośćuczynić osobom, na których korzyść zapadło orzeczenie sądowe
niemożliwe do wyegzekwowania z powodu immunitetu egzekucyjnego
obcego państwa. Państwo forum może przecież dochodzić roszczeń na
drodze dyplomatycznej. W doktrynie pojawiają się również dalej idące propozycje, np. ewentualnej odpowiedzialności państwa za działania
zgodne z prawem41.
Attachment and debt enforcement
from embassy’s bank account
Recently Polish courts have started to attach bank accounts of foreign embassies for the purposes of enforcement of judgments against
embassies of foreign States in e.g. employment cases. The courts have
applied the same principle to jurisdictional State immunity and immunity from enforcement and recognized that if state activities giving rise
to the claims examined by courts were of private-law character, they are
not protected either by jurisdictional or enforcement immunity.
41 W. Gloor: Employer States and Sovereign Immunity: The Geneva Labour Court
Practice [w:] International Law and The Hague’s 750th Anniversary, red. W.P. Heere,
The Hague 1999, s. 125.
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012
31
This standpoint is contrary to the dominant trend in other states’
practice, confirmed by the International Court of Justice in 2012 (Germany v. Italy: Greece Intervening). While in the field of jurisdictional
immunity, the nature of an act as iure imperii or iure gestionis is decisive, in a case of immunity from enforcement – the allocation of the
property against which enforcement measures are sought. Embassy
bank accounts are generally covered by immunity from enforcement.
In this situation Polish courts should develop convincing and exhaustive
reasons why it is necessary for the protection of individual to overrule
the ne impediatur legatio principle. The judgments are not sufficiently
reasoned and there is no good argument to support this stance. They expose Poland to international liability.
32
PAŃSTWO i PRAWO 8/2012