Planowanie strategiczne (w tym inwestycyjne) a finanse lokalne
Transkrypt
Planowanie strategiczne (w tym inwestycyjne) a finanse lokalne
Wydanie te ekspertyzy dla Związku Miast Polskich, Związku Powiatów Polskich i Związku Gmin Wiejskich RP zostało wsparte przez Ministerstwo Rozwoju ze środków MF EOG 2009-2014 Dr Jacek Sierak „Planowanie strategiczne (w tym inwestycyjne) a finanse lokalne: Możliwość współpracy i koordynacji działań JST dla rozwoju w obszarach funkcjonalnych” I. STAN OBECNY 1. Punkt wyjścia do podejścia terytorialnego Forma sytemu osadniczego jest wypadkową wielu złożonych, wzajemnie powiązanych i zmieniających się w czasie cech środowiska naturalnego oraz czynników gospodarczych i społecznych , a także historycznych. Początek formalizowania działań w zakresie zintegrowanych terytorialnie ujęć polityki rozwoju lokalnego prowadzonej w Polsce z wykorzystaniem środków UE dały rozstrzygnięcia wdrażania polityki spójności UE w perspektywie finansowej 2014-2020. Odwoływały się one do uwarunkowań realizacji strategii „Europa 2020”. Wprost wskazuje na to oficjalny materiał popularyzatorski sygnowany przez Komisję Europejską: „ZINTEGROWANE INWESTYCJE TERYTORIALNE, Marzec 2014 r.” Stwierdza się tam: „…Wiele wyzwań, przed jakimi stoi Europa – wyzwania gospodarcze, związane z ochroną środowiska i społeczne – wskazują na istnienie potrzeby opracowania zintegrowanego podejścia terytorialnego mającego na celu stworzenie skutecznych rozwiązań. Podejście to jest wielowymiarowe, dostosowane do cech i wyników właściwych dla danego obszaru. Może to oznaczać wyjście poza tradycyjne granice administracyjne i 1 wymagać większej woli współpracy i koordynacji działań ze strony władz różnego szczebla w celu osiągnięcia wspólnych celów. Jest to zgodne z nowym celem spójności terytorialnej wprowadzonym przez Traktat Lizboński, w którym stwierdza się, że spójności gospodarczej i społecznej nie można osiągnąć na szczeblu europejskim bez silniejszego skoncentrowania się na terytorialnym wpływie polityk UE. Z tego powodu rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów wprowadza nowe narzędzia integracji, które można zastosować do implementacji strategii terytorialnych w terenie, wiążąc cele tematyczne określone w umowach o współpracy i programach operacyjnych z wymiarem terytorialnym: rozwój lokalny kierowany przez społeczność (art. 32–35 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów) oraz zintegrowane inwestycje terytorialne (art. 36 rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów). Jaki jest cel ? Ponieważ zintegrowane strategie terytorialne są niezbędne do osiągnięcia inteligentnej, zrównoważonej i sprzyjającej włączeniu Europy przewidywanej w strategii „Europa 2020”, rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów czyni zatem ze zintegrowanych inwestycji terytorialnych podstawowe narzędzie implementacji takich strategii. Zintegrowane inwestycje terytorialne zapewniają elastyczny mechanizm formułowania zintegrowanych odpowiedzi na różne potrzeby terytorialne, bez utraty skoncentrowania na tematyce, poprzez którą polityka spójności wiąże się ze strategią „Europa 2020”. Co zawiera propozycja? ZIT to narzędzie do wdrażania strategii terytorialnych w sposób zintegrowany. Nie jest to działanie ani subpriorytet żadnego Programu operacyjnego. Natomiast ZIT pozwala państwom członkowskim na implementację Programów operacyjnych w sposób przekrojowy oraz uzyskiwanie finansowania z różnych osi priorytetowych jednego lub kilku Programów operacyjnych, co zapewnia implementację zintegrowanej strategii dla określonego terytorium. Dzięki temu istnienie ZIT zarówno zapewni państwom członkowskim elastyczność w zakresie tworzenia Programów operacyjnych, jak i umożliwi skuteczne wdrażanie zintegrowanych działań poprzez uproszczone finansowanie. Należy podkreślić, że ZIT mogą być skutecznie wykorzystywane wyłącznie jeśli dany obszar geograficzny posiada zintegrowaną, międzysektorową strategię terytorialną. Podstawowe elementy ZIT obejmują: wyznaczone terytorium oraz zintegrowaną strategię rozwoju terytorialnego; pakiet działań podlegających implementacji; oraz ustalenia dotyczące zarządzania ZIT…” 2 W końcu 2016 r. w Polsce główne ujęcia/ terytorialne polityki interwencji w skali lokalnej (międzygminnej) określane są poprzez dokumenty programowe lub akty prawne które wskazują wiele rodzajów możliwych do wyodrębnienia obszarów. Każdy z nich jest odrębnie definiowany i ma z założenia służyć realizacji mniej lub bardziej specyficznych celów rozwoju społeczno-gospodarczego. Wymienić tu należy przede wszystkim: miejskie obszary funkcjonalne (MOF); wiejskie obszary funkcjonalne (WOF); specjalne obszary funkcjonalne (SOF) miejski obszar funkcjonalny ośrodka wojewódzkiego (MOFOW) obszar funkcjonalny (OF), obszar strategicznej interwencji oraz obszar strategicznej interwencji państwa (OSI, OSIP); obszar problemowy (OP) aglomeracje wyznaczane w zakresie gospodarki wodno-ściekowej; związek metropolitalny itp. Poza tym w regulacjach formalno-prawnych znajdujemy zdefiniowane rodzaje działań (w tym porozumień lokalnych z nimi związanych) w sferze polityki rozwoju lokalnego szczebla ponadgminnego, które z założenia mają być realizowane na ściśle wyznaczonych terytoriach ponadgminnych. Wskazać tu należy przede wszystkim: Studium metropolitalne Rozwój Lokalny Kierowany przez Społeczność (RLKS) Lokalne Grupy Działania (LGD) Lokalne Strategie Rozwoju (LSR) Zintegrowane Inwestycje Terytorialne (ZIT) Regionalne Inwestycje Terytorialne (RIT) itp. W ujęciu szczegółowym należy podkreślić, iż: Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (KPZK 2030) zawiera typologię obszarów funkcjonalnych i ich charakterystykę, wprowadza pojęcie obszaru funkcjonalnego i jego typy oraz określa - kto jest odpowiedzialny za ich wyznaczanie i według jakich kryteriów. USTAWA z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych definiuje obszary metropolitalne w sposób dość ogólny: 3 „…1) Rozdział 1 Przepisy ogólne Art. 1. 1. Związek metropolitalny jest zrzeszeniem jednostek samorządu terytorialnego położonych w danym obszarze metropolitalnym. 2. W skład związku metropolitalnego wchodzą: 1) gminy położone w granicach obszaru metropolitalnego; 2) powiaty, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina położona w granicach obszaru metropolitalnego. Art. 2. 1. Związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. 2. Związek metropolitalny ma osobowość prawną. 3. Samodzielność związku metropolitalnego podlega ochronie sądowej. Art. 3. 1. O ustroju związku metropolitalnego stanowi jego statut. USTAWA z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju definiuje obszary funkcjonalne w sposób następujący: „…Art.5.Użyte w ustawie określenia oznaczają: …6a) obszar funkcjonalny - obszar, o którym mowa w art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 6b)obszar strategicznej interwencji państwa - obszar będący przedmiotem koncentracji działań polityki rozwoju ukierunkowanej terytorialnie, w tym obszary wiejskie; 6c)obszar problemowy - obszar strategicznej interwencji państwa, na terenie którego identyfikowane są zjawiska niekorzystne dla rozwoju społeczno-gospodarczego tego obszaru i jego ludności;…” Poza tym w ustawie znajdują się odniesienia do „polityki miejskiej” prowadzonej m.in. na „obszarach funkcjonalnych” „…Rozdział 3a, Polityka miejska, Art.21a.Polityka miejska stanowi zespół działań prawnych, finansowych i planistycznych na rzecz zrównoważonego rozwoju miast i ich obszarów funkcjonalnych, mających na celu wykorzystanie potencjału miast i ich obszarów funkcjonalnych w procesach rozwoju kraju, wzmocnienie zdolności miast i ich obszarów funkcjonalnych do pobudzania wzrostu gospodarczego i tworzenia trwałych miejsc pracy oraz poprawy jakości życia mieszkańców…” USTAWA z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje również „obszary funkcjonalne” oraz zawiera odniesienia do „obszarów metropolitalnych” w kontekście planowania przestrzennego „…Art. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o: …6a) „obszarze funkcjonalnym” – należy przez to rozumieć obszar szczególnego zjawiska z zakresu gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych, stanowiący zwarty układ 4 przestrzenny składający się z funkcjonalnie powiązanych terenów, charakteryzujących się wspólnymi uwarunkowaniami i przewidywanymi jednolitymi celami rozwoju; 6b) „miejskim obszarze funkcjonalnym ośrodka wojewódzkiego” – należy przez to rozumieć typ obszaru funkcjonalnego obejmującego miasto będące siedzibą władz samorządu województwa lub wojewody oraz jego bezpośrednie otoczenie powiązane z nim funkcjonalnie;…” „…Rozdział 2a Planowanie przestrzenne na obszarze metropolitalnym Art. 37o. 1. Związek metropolitalny sporządza ramowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego, dla całego obszaru metropolitalnego, zwane dalej „studium metropolitalnym”, uwzględniając ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa…” Konkluzja Kolejne rozstrzygnięcia formalno-prawne dotyczące „międzygminnej” integracji polityki rozwoju społeczno-gospodarczego realizowanej na poziomie lokalnym doprowadziły cały system do znacznego stopnia komplikacji. Stanowi to istotne zagrożenie dla wypełnienia celu podstawowego tj. osiągnięcia spójności i synergii podejmowanych działań „prorozwojowych” na poziomie lokalnym w drodze uzgodnień między jst stopnia podstawowego. Trudno mówić o skuteczności (stopień osiągania założonych celów) oraz o efektywności (koszty jednostkowe osiągnięcia założonych celów) wobec wstępnego etapu funkcjonowania części ww. ujęć „terytorialnych” (RIT, ZIT, OSI) oraz nie występowania w praktyce „nowych” ujęć terytorialnych „obszary funkcjonalne”, „obszary metropolitalne”. Powszechnie zgłaszanym przez samorządy problemem jest programowanie rozwoju obszarów funkcjonalnych (a raczej jego brak) - pieniądze dzielone są często na nie ma do w pełni przemyślane projekty partnerskie, wg kryterium wg dostępności aktualnych programów pomocowych. Dobre pomysły są czasem wypierane takimi, które mają największe szanse na dobrą ocenę w danym konkursie, a nie koniecznie dostosowane sa do unikalnej specyfiki danego obszaru funkcjonalnego. Krytykowany jest również brak jednego ośrodka decyzyjnego, co powoduje problemy kompetencyjne; Konieczna jest integracja podejścia terytorialnego, w pierwszym etapie choćby poprzez zinwentaryzowanie działających oraz planowanych porozumień terytorialnych szczebla lokalnego na obszarze poszczególnych województw. Drugim etapem integracji lokalnych działań rozwojowych w zakresie kluczowych problemów mogłyby się stać procedury określone dla RIT-ów (strategie obszarów 5 problemowych) oraz obszarów metropolitalnych przy założeniu wyposażenia ww. w odpowiednio rozbudowane instrumenty prowadzenia polityki rozwoju. 2. Planowanie strategiczne i instrumenty jego wdrażania Planowanie strategiczne w jednostkach samorządu terytorialnego jest procesem złożonym i wielowymiarowym. Jego efektywność uzależniona jest od umiejętności trafnego zdiagnozowania stanu istniejącego, identyfikacji występujących potrzeb, a także podejmowania trafnych decyzji, mających zapewnić prawidłowe funkcjonowanie i rozwój danej jednostki terytorialnej. Racjonalne planowanie w gminie, powiecie, województwie wymaga znajomości specyfiki i celów sfery użyteczności publicznej oraz umiejętnego stosowaniu nowoczesnych metod zarządzania, sprawdzonych w sektorze prywatnym. Mając powyższe na uwadze – niniejsze uwagi wprowadzające dotyczyły będą ogólnych zagadnień związanych z zarządzaniem i planowaniem strategicznym w jednostkach samorządu terytorialnego. Zarządzanie jest procesem polegającym na podejmowaniu przez organy kierujące wielu różnych – wzajemnie powiązanych - decyzji i działań, które zmierzają do zapewnienia takiego funkcjonowania organizacji, aby w sposób skuteczny i społecznie akceptowalny osiągać założone cele. Zarządzanie w sektorze publicznym obejmuje swym zakresem decyzje i działania władzy publicznej, jako podmiotu odpowiedzialnego za realizację szerokiego zakresu usług komunalnych i społecznych, a także kształtującego procesy rozwoju. Wymaga ono posługiwania się wyspecjalizowanymi instrumentami zarządzania. W ujęciu klasycznym w procesie zarządzania wyróżnia się trzy główne poziomy: strategiczny, taktyczny i operacyjny. Zarządzanie strategiczne to ukierunkowany na przyszłość proces planowania i wyboru celów oraz zadań realizacyjnych, wdrażania przyjętych postanowień, a także monitorowania i kontroli wykonania przyjętych ustaleń.1 Obejmuje ono działania służące rozwiązywaniu problemów poprzez formułowanie, a następnie realizowanie ustaleń strategii rozwoju oraz innych planów i programów działania. Jednym z głównych celów jest racjonalne kształtowanie procesów rozwoju lokalnego i regionalnego, m.in. poprzez likwidowanie zidentyfikowanych barier i progów rozwojowych, przy zachowaniu zasad efektywnego gospodarowania posiadanymi zasobami. 1 E. Wojciechowski, Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s.11-30 6 Proces zarządzania strategicznego powinien mieć charakter ciągły. Do jego podstawowych cech zalicza się: a) identyfikację problemów, czyli ich rozpoznanie i wskazanie tych które mają istotny wpływ na poziom zaspokojenia zbiorowych potrzeb społecznych oraz zakres i tempo procesów rozwojowych, b) kompleksowość rozwiązywania problemów - przy traktowaniu pojedynczej jednostki terytorialnej, jako części otoczenia i uwzględnianiu wynikających z tego szans i zagrożeń rozwojowych, a także determinant osiągania sukcesów w działaniu, c) orientację na przyszłość, czyli rozwiązywanie bieżących problemów z uwzględnieniem przyszłych potrzeb, d) orientację na wyniki - osiąganie założonych celów poprzez systematyczną, skuteczną i efektywną realizację zaplanowanych wcześniej konkretnych zadań realizacyjnych. Podstawą zarządzania strategicznego jest kreatywność. Na szczeblu lokalnym oznacza ona zdolność władzy samorządowej do efektywnego wykorzystywania posiadanych zasobów, przy zastosowaniu właściwych metod, technik i instrumentów w celu poprawy bieżącego funkcjonowania i rozwoju jednostki terytorialnej. Na specyficzne cechy procesu zarządzania strategicznego takie jak sprawność, skuteczność, efektywność zwraca uwagę R.W. Griffin2. Podkreśla on, że osiąganie celów organizacji polega na wykorzystywaniu istniejących zasobów w sposób racjonalny, bez zbędnego marnotrawstwa. Zwraca także uwagę na współpracę z innymi podmiotami. Mając na uwadze specyfikę działalności samorządu terytorialnego w proces ten należy włączyć mieszkańców, organizacje pozarządowe, przedsiębiorców, organizacje publiczne. W celu eliminowania wspólnych problemów zasadne jest współdziałanie większej liczby jednostek terytorialnych. Proces zarządzania strategicznego rozwoju jednostki terytorialnej składa się z dwóch współzależnych etapów: planowanie strategiczne - jest to faza planowania strategii rozwoju oraz działań realizacyjnych w postaci przyjmowanych programów i planów (np. wieloletni plan inwestycyjny, finansowy, programy branżowe); Wg definicja R.W. Griffina zarządzanie strategiczne jest to „zestaw działań skierowanych na zasoby organizacji (ludzkie, finansowe, rzeczowe, i informacyjne) i wykonywanych z zamiarem osiągnięcia celów organizacji w sposób sprawny i skuteczny – więcej R.W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s. 38. 2 7 wdrażanie i kontrola realizacji ustaleń strategicznych - jest to faza wykonawcza - wdrażania ustaleń strategii rozwoju, programów i planów realizacyjnych, a także monitorowania przebiegu procesów oraz regulowania i korygowania rozbieżności między stanem rzeczywistym a zakładanym. W jednostkach samorządu terytorialnego zarządzanie strategiczne jest procesem tworzenia i wdrażania spójnych, wzajemnie powiązanych i skoordynowanych planów oraz programów działania, kształtowanych w zróżnicowanej perspektywie czasowej w celu uzyskania jak najwyższego poziomu świadczenia usług komunalnych i społecznych i kształtowanie procesów rozwoju lokalnego i regionalnego. Jak wspomniano wyżej pierwszym etapem procesu zarządzania jest planowanie. Jego istotą jest podejmowanie czynności i działań dzięki którym organizacja może projektować swoją przyszłość tak, by nie decydowały o niej przypadkowe wydarzenia. Stanowi ważny element zarządzania, ponieważ jakość przyjętych planów w zasadniczy sposób determinuje sprawność jej funkcjonowania oraz ustalania i realizacji postawionych celów. W jednostkach samorządu terytorialnego planowanie strategiczne to systematyczny i ukierunkowany na przyszłość proces w uporządkowany sposób przedstawiający działania, które należy podejmować, aby w określonych przedziałach czasowych rozwijać się, zgodnie z przyjętymi celami nadrzędnymi, pośrednimi oraz cząstkowymi. Realizacja planu strategicznego powinna prowadzić do poprawy jakości życia mieszkańców, a także tworząc sprzyjające warunki do rozwoju istniejących na ich terenie podmiotów gospodarczych oraz lokalizacji nowych. Do podstawowych instrumentów zarządzania strategicznego w samorządzie terytorialnym zalicza się: strategię rozwoju, wieloletnie plany inwestycyjne i finansowe oraz studia i plany zagospodarowania przestrzennego. W procesie ich formułowania należy szukać odpowiedzi na następujące pytania: - co i gdzie należy zrobić? - jakie są koszty realizacji poszczególnych zadań? - w jakim czasie można uzyskać zakładane efekty? - jakie podmioty odpowiadają za realizację zadań? - jakie są źródła finansowania planowanych zadań? Zidentyfikowane problemy planowania strategicznego w polskich samorządach: 8 Jednostki samorządu terytorialnego opracowują dokumenty stanowiące instrumenty zarządzania strategicznego. W powszechnej praktyce są to strategie rozwoju, znacznie rzadziej wieloletnie plany finansowe i wieloletnie plany inwestycyjne. Bardzo rzadko dochodzi do opracowania wspólnego dokumentu strategicznego obejmującego kilka jednostek, stanowiących obszar funkcjonalny. Obserwacja procesu planowania strategicznego w polskich jednostkach samorządu terytorialnego pozwala wyodrębnić poniższe, wybrane problemy: niedocenianie roli instrumentów planowania strategicznego w zarządzaniu jednostką samorządu terytorialnego – dominującym modelem zarządzania w JST jest administrowanie; - unikanie lub ograniczanie konsultacji publicznych w procesie identyfikacji potrzeb – bieżących i rozwojowych; - niedostateczna integracja procesów planowania operacyjnego, inwestycyjnego, finansowego i przestrzennego; - brak kompatybilności dokumentów przygotowanych przez jednostki należące do wspólnego obszaru funkcjonalnego, a także podmiotów funkcjonujących na różnych szczeblach samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo); - niestabilne warunki finansowania działalności samorządu terytorialnego; W wielu przypadkach istotnym problemem jest jakość uchwalanych dokumentów strategicznych, zbyt często stanowiących materiał przygotowany z obowiązku, a nie potrzeby rzeczywistego racjonalnego planowania procesów rozwoju. Omawiając uwarunkowania procesów planowania strategicznego należy zwrócić uwagę, że jednostki samorządu terytorialnego funkcjonują zazwyczaj w warunkach ograniczoności środków finansowych. Wynika z tego konieczność prowadzenia analiz efektywnościowych mających na celu możliwie racjonalne wykorzystanie posiadanych zasobów, co jest istotne w kontekście przewidywanego dalszego wzrostu zapotrzebowania na dobra publiczne i społeczne. Warto jeszcze zwrócić uwagę na sam proces zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego. Historycznie w sektorze publicznym rozwijał się biurokratyczny model zarządzania, zakładający że jednostki publiczne powinny podejmować tylko te działania, które są niezbędne dla prawidłowej, tj. zgodnej z przepisami, realizacji powierzonych im zadań. W ujęciu weberowskim administracja publiczna jest powołana do wykonywania ściśle określonych, mechanicznych czynności skutkujących realizacją zaplanowanych, przeważnie krótkoterminowych celów. Funkcjonując realizuje przede wszystkim zadania bieżące. 9 Doświadczenia samorządu terytorialnego w Polsce wykazują, że praktykowany często biurokratyczny model zarządzania jest przyczyną wielu konfliktów i napięć wśród członków władz lokalnych. W warunkach corocznych sporów o środki budżetowe decyzje dotyczące skali i kierunków wydatkowania środków budżetowych (zwłaszcza inwestycyjnych) nie są wynikiem realizowanej strategii długookresowej, a uzyskanego bieżącego kompromisu. Niepokoić może, że w Polsce nadal ponad połowa władz gminnych stosuje pasywny, mało efektywny biurokratyczny model zarządzania3. Praktykują one jednoroczny cykl planowania, w bardzo ograniczonym stopniu prowadzą analizy kosztów, słabo radzą sobie z rachunkami efektywności. Uwidacznia się także niechęć do korzystania z nowoczesnych metod zarządzania. Przyjmując kryterium metodyki opracowywania dokumentów strategicznych można zaproponować wyodrębnienie następujących czterech grup samorządów: - jednostki uchwalające dokumenty, bazujące na bardzo dobrym rozpoznaniu potrzeb oraz przygotowaniu programów, z trafnie określoną misją, wizją, racjonalnie ustalonymi zadaniami prowadzącymi do poprawy ilości i jakości świadczenia usług komunalnych i społecznych oraz stanowiącymi bazę dla kształtowania procesów rozwoju. Opracowane plany strategiczne są zintegrowane z potencjałem finansowym JST; - jednostki, które prawidłowo identyfikują potrzeby, jednak uchwalane przez nie dokumenty strategiczne maja charakter życzeniowo-roszczeniowy i nie są dostosowane do posiadanych zasobów majątkowych i finansowych; - jednostki uchwalające dokumenty strategiczne o charakterze życzeniowym, opracowane bez szczegółowego rozpoznania występujących lokalnie potrzeb i określenia możliwości ich sfinansowania. Cechą wspólną polityki władz lokalnych w tworzeniu dokumentów strategicznych jest tu ograniczanie konsultacji publicznych; - jednostki bazujące na dokumentach dostarczanych przez firmy doradcze, napisanych według określonego schematu, z powielaniem tych samych treści dla bardzo różniących się miedzy sobą jednostek terytorialnych. Strategia rozwoju Na podstawie wyników autorskich wyników badań przeprowadzonych w Katedrze Ekonomiki i Finansów SGH. 3 10 Strategia rozwoju jednostki samorządu terytorialnego jest długookresowym programem, zawierającym zbiór celów rozwoju (strategicznych i operacyjnych) oraz określającym sposoby postępowania zapewniające ich realizację przy racjonalnym wykorzystaniu posiadanych zasobów. Powinna ona odpowiadać na podstawowe pytanie: co należy zrobić, aby funkcjonować i rozwijać się w przyszłości w celu jak najlepszego zaspokojenia zbiorowych potrzeb mieszkańców i kształtowania warunków rozwoju jednostki terytorialnej. Podmiotem strategii jest społeczność terytorialna, reprezentowana przez demokratycznie wyłonioną i stosującą demokratyczne zasady zarządzania władzę, która w całym procesie spełnia rolę podmiotu sterującego. Opracowując strategię rozwoju należy przeprowadzić następujące czynności: sporządzić rzetelną diagnozę stanu istniejącego - jaka jest obecna sytuacja jednostki terytorialnej – jakie są możliwości i bariery jej rozwoju, ustalić cele jakie powinny zostać osiągnięte w okresie horyzoncie czasu, określić w jaki sposób i w jakim czasie można zrealizować przyjęte zamierzenia. Bazując na powyżej opisanych założeniach budowy strategii rozwoju można postawić pytanie: czy uchwalane przez polskie samorządy strategie rozwoju spełniają warunki instrumentu zarządzania i jaka jest ich rola w procesie zarządzania jednostka samorządu terytorialnego ? Na podstawie analizy treści wielu uchwalanych przez polskie samorządy strategii rozwoju można wskazać następujące słabe strony tych dokumentów: uchwalane strategie rozwoju w wielu przypadkach nie uwzględniają czynnika „lokalności” – specyfiki i wyjątkowości danej JST. Skutkuje to niedostatecznym zdiagnozowaniem występujących na danym obszarze uwarunkowań rozwoju, słabym rozeznaniem rzeczywistych silnych i słabych stron, a także szans i barier rozwojowych; ograniczona realność realizacyjna uchwalanych strategii – ich nadmiernie „życzeniowy” charakter, wyrażający się zbyt dużą liczbą programów, bez określania kosztów i terminów realizacji. Tak uchwalony dokument nie stanowi rzeczywistego instrumentu zarządzania jednostką samorządu terytorialnego; zaniechanie szacunku kosztów realizacji poszczególnych programów i wynikająca z tego niemożność określenia zapotrzebowania na środki finansowe niezbędne do ich realizacji; 11 pomijanie finansowych uwarunkowań realizacji strategii – brak lub ograniczony zakres analiz wykazujących możliwości jej wdrożenia. Bez oszacowania przyszłego potencjału finansowego finansowych programy strategiczne mogą okazać się nie w pełni wykonalne. Wystąpią także trudności w ustaleniu terminów mogących pojawiać się kolejnych progów rozwojowych; słaba stroną wielu strategii jest niedostrzeganie potrzeby i możliwości integracji działań kilku jednostek w celu rozwiązywania wspólnych problemów. Jest to szczególnie ważne dla racjonalnego funkcjonowania i rozwoju obszarów funkcjonalnych. Zbyt często brakuje rzetelnej analizy otoczenia i współpracy z otoczeniem. Wieloletni Plan Inwestycyjny Wieloletni Plan Inwestycyjny (WPI) to dokument zawierający wykaz wybranych zadań inwestycyjnych, zatwierdzonych do realizacji w perspektywie kilku lat, na podstawie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Celem wprowadzenia WPI jest uporządkowanie procesu inwestycyjnego, w szczególności właściwe planowanie, programowanie i realizacja zadań inwestycyjnych. Zawarty w nim wykaz przewidzianych do realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych powinien zawierać ich opis rzeczowy, terminy realizacji, źródła finansowania i stopień ważności (priorytet) dla lokalnej społeczności. Poprzez uchwalanie WPI ma miejsce koordynacja polityki i działalności inwestycyjnej ze strategicznym programem zrównoważonego rozwoju JST, oczekiwaniami mieszkańców i jej możliwościami finansowymi danej. Wieloletni plan inwestycyjny jest narzędziem planowania strategicznego. Stanowi ważny instrument, łączący wybrane najważniejsze kierunki działań zapisane w strategii z konkretnymi inwestycjami umożliwiającymi ich realizację. Jego uchwalenie daje podstawy dla racjonalnej koordynacji zarządzania inwestycjami i finansami. Dobrze przygotowany WPI pozwala wyznaczać rzeczywiste zapotrzebowanie na zewnętrzne źródła finansowania, w tym dotacje unijne. Brak długoterminowych planów inwestycyjnych jest jedną z podstawnych przyczyn występującego w samorządach chaosu inwestycyjnego. Podstawowe zidentyfikowane problemy to: brak solidnie przygotowanej kalkulacji kosztów zadań inwestycyjnych, ustalanie błędnej kolejności realizacji inwestycji, niedostrzeganie mogących pojawić się barier rozwojowych, niedostosowanie zakresu zadań do zgłaszanych potrzeb. Taka polityka jest 12 często przyczyną konfliktów i sporów, co zakłóca długookresowy, harmonijny rozwój jednostki terytorialnej4. Stanowi także barierę realizacji celów bieżących. Wieloletni plan inwestycyjny powinien w swej treści stanowić zestawienie następujących informacji: a) lista zadań inwestycyjnych w układzie priorytetowym (rankingowym) przewidzianych do realizacji wraz z zakresem rzeczowym i finansowym w rozbiciu na poszczególne lata, b) wielkość środków przeznaczonych na poszczególne zadania inwestycyjne w rozbiciu na poszczególne lata, c) podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań inwestycyjnych, d) terminy realizacji poszczególnych zadań inwestycyjnych. Jak wynika z praktyki – w polskich warunkach funkcjonowania samorządu terytorialnego podstawowy dylemat i problem decyzyjny w całym procesie przygotowania WPI sprowadza się do poszukiwania odpowiedzi na pytanie: w jaki sposób przy ograniczonych możliwościach finansowych i organizacyjnych gminy wybrać inwestycje i harmonogram ich realizacji, tak aby korzyści były maksymalne w ramach posiadanych zasobów. W Polsce władze samorządowe bardzo rzadko decydują się na uchwalanie wieloletniego planu inwestycyjnego jako lokalnego programu gospodarczego 5. Świadomie rezygnują więc z jednego z trzech podstawowych instrumentów planowania strategicznego. Wśród przyczyn takiej sytuacji można wymienić: brak wiedzy o roli jaką WPI może odgrywać w procesie zarządzania jednostka samorządu terytorialnego; obawy związane z niedotrzymaniem terminów realizacji zadań, z czym wiąże się odpowiedzialność za ich realizacje w określonym przedziale czasowym i możliwość wystąpienia niekorzystnego „efektu wyborczego”, trudności w oszacowaniu kosztów realizacji zadań oraz ustalenia długookresowego harmonogramu ich realizacji, problemy z hierarchizacją zadań, trudności w oszacowaniu własnego potencjału finansowego oraz doborze zewnętrznych źródeł finansowania (montaż finansowy inwestycji), problemy z określeniem warunków utrzymania długookresowej płynności finansowej przy realizacji przyjętego wariantu WPI; Dobrze przygotowany WPI pozwala zmniejszać prawdopodobieństwo wystąpienia sytuacji konfliktowych – gdzie władza wykonawcza przedstawia „własne" zadania inwestycyjne, organ stanowiący forsuje „swoje", a przy tym, mieszkańcy oczekują częstokroć realizacji zupełnie innych inwestycji. 5 na podstawie art. 18 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym 4 13 brak formalno-prawnego wymogu opracowania wieloletniego planu inwestycyjnego wynikającego z obowiązujących przepisów prawa. Takie podejście do procesu wieloletniego planowania inwestyc yjnego ma określone następstwa. Wśród wielu z nich można wskazać na trzy poniższe: obniżenie konkurencyjności jednostki terytorialnej – brak informacji dla mieszkańców i inwestorów o kierunkach jej rozwoju; ograniczone możliwości współpracy kilku jednostek - zjawisko niekorzystne zwłaszcza w sytuacji potrzeby likwidacji wspólnych barier rozwojowych; obniżony komfort życia mieszkańców - wynikający z braku informacji na temat kierunków i tempa procesów rozwoju, a także ilości i jakości świadczonych przez samorząd usług bytowych i społecznych. Wieloletnia prognoza finansowa Zarządzanie finansami JST można zdefiniować jako złożony proces polegający na podejmowaniu przez jej organy stanowiące i wykonawcze wielu różnych wzajemnie powiązanych działań i decyzji służących maksymalizacji ekonomicznych i społecznych efektów, zgodnie z przyjętymi celami bieżącymi i strategicznymi6. Współcześnie planowanie wieloletnie jest niezbędnym instrumentem nowoczesnego zarządzania finansami publicznymi. Prognozy finansowe mają zastosowanie w budowie alternatywnych scenariuszy dochodów i wydatków, a także w dokonywaniu oceny zdolności kredytowej i analizy płynności finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Tworzenie prognoz bazuje na możliwie precyzyjnym oszacowaniu elementów składowych budżetu tj. poszczególnych źródeł dochodów oraz rodzajów wydatków, przy uwzględnieniu założeń makroekonomicznych (wskaźniki inflacji, wzrostu gospodarczego) oraz uwarunkowań lokalnych. W Polsce obowiązek opracowania wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego wynika z przepisów art. 226 i 227 ustawy o finansach publicznych z 2009 roku., a kwestia jej zgodności z budżetem została uregulowana w art. 229 tejże ustawy. Zgodnie z przepisami prawa stanowi ona wieloletnią prognozę dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów w perspektywie co najmniej 4-letnim (na okres spłaty zadłużenia). J. Sierak, Zarządzanie finansami jednostek samorządu terytorialnego w: Zarządzanie gospodarką i finansami gminy. Red naukowa H. Sochacka-Krysiak. Oficyna Wydawnicza SGH. Warszawa 2006 s. 183 6 14 Zgodnie z art. 227 ust 1 ufp zakres czasowy wieloletniej prognozy finansowej obejmuje co najmniej dany rok budżetowy oraz trzy kolejne lata. Podlega on obowiązkowemu wydłużeniu na czas, na jaki przewiduje się limity wydatków wieloletnich na przedsięwzięcia zamieszczone w załączniku do prognozy, zgodnie z terminami najdłużej realizowanego przedsięwzięcia. Konieczność wydłużenia okresu sporządzania wpf może także wynikać z okresu na który zostały zaciągnięte lub są planowane do zaciągnięcia zobowiązania finansowe z tytułu pożyczek, kredytów oraz wyemitowanych papierów wartościowych (zgodnie z art. 227 ust 2 ufp). Prognoza długu sporządzana jest wówczas na czas do końca roku budżetowego w którym upływa termin spłaty ostatniej raty kapitałowej zobowiązania finansowego o najdłuższym okresie zapadalności. W prognozie należy wykazać nie tylko kwotę długu jednostki, w tym relacje jego spłaty do planowanych dochodów budżetu w poszczególnych latach, ale także sposób sfinansowania spłaty długu (art. 226 ust 1 pkt 6 ufp). Istotnym problemem jest realność wieloletniej prognozy finansowej. Niestety w praktyce, w sytuacji pojawiających się trudności ze zbilansowaniem budżetu podejmowane są decyzje o celowym zawyżeniu dochodów budżetowych (np. poprzez sprzedaż składników mienia komunalnego). W takiej sytuacji do wieloletniej prognozy finansowej w celu wypełnienia wymogów formalnych wyznaczonych przepisami ustawy o finansach publicznych wpisywane są fikcyjne, zawyżone wartości dochodów. W takiej sytuacji WPF przestaje spełniać role instrumentu planowania strategicznego. Jednostki samorządu terytorialnego zobligowane są do opracowania wieloletniej prognozy finansowej w zgodności z przepisami ustawy o finansach publicznych. Rzadko natomiast traktują prognozę finansowa jako instrument planowania strategicznego obrazujący całość przepływów finansowych oraz wyznaczający, przy określonej polityce dochodowej, wydatkowej, przychodowej i rozchodowej, warunki utrzymania płynności finansowej. Tym samym władze publiczne funkcjonują w warunkach niepewności związanej z możliwością realizacji zadań, zwłaszcza w dłuższych przedziałach czasowych. W następstwie w wielu przypadkach dochodzi do zachwiania równowagi finansowej, a w mniej trudnych przypadkach – problemów z wygenerowaniem odpowiednio wysokiego potencjału inwestycyjnego. W samorządach tych rzadko podejmowane są także działania mające na celu racjonalizację gospodarki finansowej. Oceniając proces wieloletniego planowania finansowego w jednostkach samorządu terytorialnego można zwrócić uwagę na poniższe, wybrane problemy: niedostateczne zrozumienie roli wieloletniej instrumentu planowania strategicznego; 15 prognozy finansowej jako ograniczenie procesu wieloletniego planowania finansowego do wypełniania wymogu formalno-prawnego, sporządzania wieloletnie prognozy finansowej zgodnie z przepisami artykułu . 226 i 227 ustawy o finansach publicznych z 2009; brak realności prognoz finansowych przygotowanych finansowej zgodnie z przepisami artykułu . 226 i 227 ustawy o finansach publicznych z 2009; brak umiejętności wyznaczania płynności finansowej na podstawie przeprowadzonego rachunku przepływów finansowych; problemy z doborem źródeł finansowania w ujęciu średnio i długookresowym, w szczególności w wyznaczanie zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego; rozbieżności między założeniami i ideą, jakie wynikają z uzasadnienia do ustawy o finansach publicznych, a faktycznym brzmieniem przepisów dotyczących WPF, które nadają jej funkcję czysto formalną, wtórną wobec uchwały budżetowej. II. WYZWANIA WYMAGAJĄCE FUNKCJONALNYM. WSPÓŁDZIAŁANIA W OBSZARZE Podstawowym wyzwaniem wymagającym współdziałania samorządów w ramach wspólnego obszaru funkcjonalnego jest tworzenie zintegrowanego systemu planowania strategicznego obejmującego – strategie rozwoju, wieloletnie plany finansowe, wieloletnie plany inwestycyjne, programy branżowe oraz instrumenty planowania przestrzennego. Dla osiągnięcia tak stawianych celów (wyzwań) niezbędne jest wielopłaszczyznowe współdziałanie jednostek tworzących obszar funkcjonalny, upowszechnianie dobrych praktyk, współpraca z otoczeniem, a także szeroko rozumiane tworzenie warunków mających zapewnić efektywność działań podejmowanych w ramach obszarów funkcjonalnych. Pierwszym a zarazem kluczowym wyzwaniem jest samo wyodrębnienie obszaru funkcjonalnego i uzasadnienie (utrwalenie) jego istnienia wśród mieszkańców i różnych podmiotów działających na obszarze jednostek terytorialnych wchodzących w jego skład. Aby warunek ten był spełniony powinno mieć miejsce: powszechne poczucie zasadności wyodrębnienia obszaru funkcjonalnego obejmującego kilka jednostek terytorialnych powiązanych określoną wspólnotą interesów i chęcią przynależności do niego (mieszkańcy, podmioty gospodarcze, organizacje, władze samorządowe), 16 upodmiotowienie poszczególnych jednostek terytorialnych w ramach obszaru funkcjonalnego – określenie ich obowiązków oraz wskazanie korzyści wynikających z przynależności do wspólnego obszaru, identyfikacja potrzeb bieżących i inwestycyjnych odrębnych dla poszczególnych jednostek i wspólnych dla całego obszaru funkcjonalnego, przekonanie o zasadności (i konieczności) tworzenia wspólnych programów rozwojowych obejmujących wszystkie jednostki wchodzące w skład danego obszaru funkcjonalnego - zintegrowane planowanie strategiczne bazujące na wspólnie przygotowanych programach strategicznych, opracowanie listy zadań w układzie priorytetowym istotnych dla funkcjonowania i rozwoju całego obszaru w określonej perspektywie czasowej, gotowość ich wdrożenia, realizacji, finansowania, monitorowania, kontroli i weryfikacji. Drugim wyzwaniem wymagającym współdziałania w obszarze funkcjonalnym jest wzmocnienie roli planowania strategicznego w zarządzaniu jednostkami samorządu terytorialnego. Planowanie strategiczne to proces, w którym organizacja określa miejsce, jakie chce zajmować w przyszłości oraz sposoby, jakie wykorzysta, by w nim się znaleźć. Jest ono narzędziem zarządzania stosowanym w celu dostosowania się do zmian w konkurencyjnym otoczeniu. Stanowi określony plan podejmowanych działań. Warunki skuteczności planowania strategicznego to: autonomia - zdolność i prawo do zajmowania się sprawami będącymi przedmiotem strategii; kompetencje - moc decyzyjna - czyli prawo do podejmowani decyzji w sprawach będących przedmiotem strategii; kreatywność osób reprezentujących podmiot, czyli zdolność do rozwiązywania problemów i podejmowania wyzwań stojących przed podmiotem strategii, głównie poprzez poszukiwanie rozwiązań. Planowanie strategiczne opiera się na prognozowaniu i opracowaniu koncepcji działania oraz różnych wariantów planu rozwoju jednostek samorządu terytorialnego. Powinno być ono procesem poszukiwania optymalnej (w określonych uwarunkowaniach zewnętrznych i wewnętrznych) strategii rozwoju oraz sposobów jej realizacji. Świadomość roli planowania strategicznego i stosowania jego instrumentów w kształtowaniu procesów rozwoju stanowi jeden z podstawowych warunków tworzenia i właściwego funkcjonowania 17 obszarów funkcjonalnych. Ich umiejętne wykorzystanie prowadzi do wzrostu efektywności, obniżenia kosztów realizacji zadań, a także szeroko rozumianej promocji. W tym miejscu warto podkreślić, że wzmocnione planowanie strategiczne jednym z podstawowych założeń programowych Komisji Europejskiej na nową perspektywę finansową. Istotne znaczenie ma tu zwiększenie roli nowoczesnych instrumentów finansowych - poprzez rozszerzenie ich zakresu oraz zwiększenie elastyczności i efektywności zastosowania. Komisja Europejska podkreśla również, iż instrumenty finansowe można stosować w odniesieniu do wszelkiego typu możliwych do osiągnięcia celów polityki, określonych w programach, tak aby zagwarantować inwestowanie w projekty, które zapewniają odpowiednio wysoki wskaźnik zwrotu z inwestycji. Duże znaczenie przypisuje się także efektywności zarządzania środkami publicznymi. Trzecim warunkiem racjonalnego współdziałania w ramach obszaru funkcjonalnego szeroko rozumiana współpraca jednostek samorządu terytorialnego tworzących obszar funkcjonalny. Potrzebna jest tu świadomość konieczności wspólnego rozwiązywania problemów oraz pokonywania barier rozwojowych nie tylko w granicach jednej gminy, ale w całym wytworzonym naturalnie obszarze funkcjonalnym. Prowadzona w tym zakresie wspólna polityka powinna sprzyjać zwiększaniu dynamiki rozwoju lokalnego i regionalnego, a także prowadzić do wzrostu konkurencyjności całego obszaru i tworzących go samorządów. Planowanie strategiczne powinno mieć możliwie realny charakter. Czwartym wyzwaniem wymagającym współdziałania w obszarze funkcjonalnym jest doskonalenie procesu zarządzania jednostką samorządu terytorialnego. Jednym z warunków poprawy efektywności działania władz lokalnych jest umiejętne korzystanie z nowoczesnych instrumentów zarządzania, uwzględniających metody wykorzystywane w sektorze prywatnym. Sprzyja temu stosowanie technik zarządzania strategicznego (któremu przeciwstawiany jest opisywany wcześniej model biurokratyczny), w ramach którego racjonalne planowanie strategiczne jest podstawą przygotowania oraz podejmowania decyzji o kierunkach, skali i tempie rozwoju. Jego istotą jest podejmowanie czynności i działań dzięki którym organizacja może projektować swoją przyszłość tak, by nie decydowały o niej przypadkowe wydarzenia. Warto tu zwrócić uwagę, że zarządzanie strategiczne w jednostkach samorządu terytorialnego staje się coraz ważniejsze z wielu powodów. Jednym z nich jest zaostrzająca się konkurencyjność migracyjna i inwestycyjna. Tak więc realizacja wspólnego modelu zarządzania we wszystkich jednostkach obejmujących obszar funkcjonalny sprzyja integracji wspólnych działań. Podkreślić tu należy znaczenie procesów edukacyjnych, bazujących na profesjonalnie przygotowanych programach kształcenia (np. 18 wyspecjalizowane szkolenia, studia podyplomowe), można także wskazać korzyści wynikające z wymiany doświadczeń, w szczególności upowszechniania dobrych praktyk. Piątym istotnym wyzwaniem jest integracja procesów planowania operacyjnego, inwestycyjnego, finansowego i przestrzennego. Planowanie rozwoju jednostki samorządu terytorialnego obejmuje planowanie społeczno-gospodarcze oraz przestrzenne. Wypracowane na podstawie systemu planistycznego dokumenty mogą ograniczać się do obligatoryjnych prawnie planów, które każda gmina jest zobowiązana przygotować lub obejmować bardziej rozbudowane dokumenty, które bardziej szczegółowo wyznaczają plany i instrumenty ich realizacji. Tworząc obszary funkcjonalne należy dążyć do wzajemnej integracji poszczególnych instrumentów planowania strategicznego, w szczególności zintegrowania planowania przestrzennego z planowaniem inwestycyjnym i planowaniem finansowym (np. prognozy skutków finansowych powstania planu miejscowego). Tak więc wszystkie narzędzia zarządzania muszą być tak konstruowane, aby tworzyły koherentną strukturę systemu działań wszystkich jednostek oraz interesariuszy prowadzących do osiągnięcia pożądanych zmian w analizowanym obszarze funkcjonalnym. Kolejnym szóstym wyzwaniem warunkującym racjonalne współdziałanie w ramach obszaru funkcjonalnego jest uspołecznienie procesu planowania strategicznego. Zgodnie z definicją strategii ma ona wspomóc samorząd w tworzeniu warunków konkurencyjnych w stosunku do innych gmin poprzez wykorzystanie istniejących walorów oraz wybór spośród wielu możliwych najważniejszych celów i ich realizacja kosztem pozostałych. Konsultacje społeczne są jedna z form dialogu społecznego. Są one określane jako dwukierunkowa komunikacja władzy publicznej z partnerami społecznymi, prowadzona w celu uzyskania opinii na temat proponowanych rozwiązań. Formy konsultacji mogą być zróżnicowane, przy czym mniej istotna jest forma przeprowadzonych konsultacji, co reprezentatywność uczestniczącej w pracach grupy – uczestnictwo wszystkich podmiotów istotnych z punktu widzenia realizacji strategii. W przypadku tworzenia wspólnych obszarów funkcjonalnych uspołecznienie procesu planowania, w tym wyjaśnienie celów i korzyści ich utworzenia stanowi jeden z podstawowych warunków powodzenia realizacji projektu, jakim jest obszar funkcjonalny, 19 III. REKOMENDOWANE ZAKRESY WSPÓŁDZIAŁANIA W DANEJ DZIEDZINIE. (POLA) WSPÓŁPRACY / Obszar funkcjonalny obejmuje kilka jednostek samorządu terytorialnego. Jego sprawne funkcjonowanie wymaga spójnej wizji i konsekwentnej polityki realizacji przyjętych celów. Warunkiem koniecznym sukcesu takiego przedsięwzięcia jest integracja działań podejmowanych przez uczestników obszaru funkcjonalnego, na bazie opracowanych dokumentów strategicznych, stanowiących instrumenty planowania strategicznego, dających podstawy do wdrożenia przyjętych programów realizacyjnych. Dlatego też podstawą rekomendacją współdziałania jednostek samorządu terytorialnego w ramach obszaru funkcjonalnego jest opracowanie wspólnych, spójnych dokumentów planistycznych. W pracach analitycznych służących ich przygotowaniu należy m.in: określić silne i słabe strony obszaru funkcjonalnego, jednostek go tworzących i innych grup docelowych, zidentyfikować potrzeby, ustalić główne problemy i cele realizacyjne, przygotować wstępne szacunki dotyczące planowania zasobów i kosztów, opracować alternatywne scenariusze realizacji przedsięwzięć, obrazujące ich uwarunkowania i koszty oraz wykazać w jaki sposób każdy z nich realizuje cele całego obszaru i przyczynia się do wyeliminowania istniejących problemów, zidentyfikować czynniki, które wpływają na długotrwałość efektów realizowanych zadań, wskazanie obszarów, które będą wymagały szczegółowych analiz; wybór najlepszego wariantu dokumentów strategicznych oraz przyjęcie założeń ich realizacji, uwzględniającego potencjał wykonawczy i zdolności organizacyjne jednostek uczestniczących w przedsięwzięciu; wspólna realizacja przyjętego dla obszaru funkcjonalnego planu strategicznego. W szczególności rekomenduje się przeprowadzenie niżej wymienionych prac analitycznych oraz przygotowanie trzech podstawowych dokumentów planowania strategicznego: strategii rozwoju obszaru funkcjonalnego, wieloletniego plany inwestycyjnego obszaru finansowego, a także sporządzeni budżetu i przygotowanie wieloletniego planu finansowego obszaru funkcjonalnego. W ramach współdziałania i współpracy jednostek tworzących można wskazać poniższe rekomendacje: 20 1. Identyfikacja potrzeb dla obszaru funkcjonalno – z wyodrębnieniem potrzeb bieżących i rozwojowych – proces ten przeprowadzany jest na podstawie analizy priorytetów społeczności lokalnej (np. poprzesz ankietowe badanie preferencji inwestycyjnych). Władze samorządowe rozpatrując poszczególne, alternatywne propozycje zadań powinny określić ich zakres, wstępne koszty realizacji, zastanowić się czy będą one realizowane samodzielnie, czy tez wspólnie z innymi podmiotami (np. sąsiednie gminy, partner prywatny). Rezultatem wykonanych w tej fazie prac jest wstępne wyłonienie projektów, których realizacja przyczyni się do zaspokojenia najpilniejszych potrzeb. Drugim ważnym zadaniem jest ocena posiadanych zasobów i zdolności organizacyjnej do realizacji wspólnych działań w ramach obszaru funkcjonalnego. Podstawą do przeprowadzenia analizy strategicznej jednostki samorządu terytorialnego jest opracowanie raportu o stanie gminy, sporządzanego z myślą o realizacji celów całego obszaru funkcjonalnego. Prowadzona tu analiza strategiczna spełnia dwa nadrzędne cele: określa stan jednostki i jej otoczenia oraz dostarcza narzędzi służących temu badaniu. Duże znaczenie ma umiejętne wskazywanie problemów, do rozwiązania których przyczyni się realizacja wspólnych projektów w ramach obszaru funkcjonalnego. Zidentyfikowanie problemu kluczowego ma pomóc w przeformułowanie negatywnej sytuacji na oczekiwaną pozytywną w przyszłości. Stanowi podstawę do formułowania celów oraz wskazywania środków mających doprowadzić do ich osiągnięcia. W pracach analitycznych konieczne jest uwzględnienie występujących uwarunkowań zewnętrznych i wewnętrznych kształtowania procesów rozwoju; 2. Przygotowanie i uchwalenie strategii rozwoju obszaru funkcjonalnego – jako długookresowego programu, zawierającym zbiór celów rozwoju (strategicznych i operacyjnych) oraz określającego sposoby postępowania zapewniające ich realizację przy racjonalnym wykorzystaniu posiadanych zasobów. Skuteczna strategia rozwoju obszaru funkcjonalnego powinna dawać podstawy do: efektywnego funkcjonowania w warunkach zmieniającego się otoczenia zarówno w długiej i krótkiej perspektywie czasowej; sprawnego, skutecznego i efektywnego zarządzania rozwojem; podejmowania decyzji oraz działań w warunkach narastającego ryzyka i niepewności; przełamywania pojawiających się barier w rozwojowych oraz neutralizacji konfliktów wynikających z ich wzajemnej sprzeczności; 21 pozyskiwania zewnętrznych źródeł finansowania przewidzianych w strategii rozwoju przedsięwzięć, eksponowania atrakcyjności obszaru funkcjonalnego dla inwestorów; nawiązywania lub poszerzania współpracy z podmiotami gospodarczymi, organizacjami społecznymi funkcjonującymi na terenie danej obszaru funkcjonalnego w celu rozwiązywania wspólnych problemów, wytworzenia i umacniania pozytywnego wizerunku oraz promocja obszaru funkcjonalnego oraz wchodzących w jego skład jednostek samorządu terytorialnego. 3. Przygotowanie i uchwalenie Wieloletniego Planu Inwestycyjnego Obszaru Funkcjonalnego – wspólnego dokumentu jednostek tworzących obszar funkcjonalny, mającego doprowadzić do realizacji celów zapisanych w jego strategii rozwoju. WPI zawiera wykaz wyselekcjonowanych zadań inwestycyjnych, zatwierdzonych do realizacji w perspektywie kilku lat, na podstawie uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego tworzących obszar funkcjonalny. Powinien on zawierać ich opis rzeczowy, terminy realizacji, źródła finansowania i stopień ważności (priorytet) dla całego obszaru funkcjonalnego. Poprzez uchwalanie wspólnego WPI ma miejsce koordynacja polityki i działalności inwestycyjnej ze strategicznymi programami zrównoważonego rozwoju poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i całego obszaru funkcjonalnego. WPI musi mieć realistyczny wymiar i być zgodny z oczekiwaniami mieszkańców, podmiotów gospodarczych i innych organizacji działających w granicach obszaru funkcjonalnego. Warunkiem koniecznym jest także zgodność WPI z budżetem; 4. Opracowanie Budżetu i Wieloletniego Planu Finansowego Obszaru Funkcjonalnego Skuteczna i efektywna realizacja ustaleń zawartych w strategii, studiach i planach zagospodarowania przestrzennego oraz wieloletnim planie inwestycyjnym wymaga zapewnienia odpowiednich środków finansowych na ich realizację. Ich racjonalnemu planowaniu służą dwa podstawowe instrumenty: budżet i wieloletnia prognoza finansowa (WPF) jednostki samorządu terytorialnego. Stanowią one narzędzia efektywnego gospodarowania środkami publicznymi, poprzez: a) powiązanie celów rozwoju ze środkami finansowymi, b) wzajemne dostosowanie celów krótko- średnio – i długookresowych c) badanie efektywności wydatkowania środków finansowych na poszczególne zadania realizacyjne, 22 d) harmonizowanie strumieni dochodów i wydatków e) zapewnienie płynności finansowej wspólnego budżetu przy realizacji dokumentów programowych. 5. Uchwalanie spójnych dokumentów planowania strategicznego - wymiar operacyjny, inwestycyjny, przestrzenny i finansowy Planowanie rozwoju obszaru funkcjonalnego obejmuje planowanie społeczno- gospodarcze, finansowe i przestrzenne. Przygotowując dokumenty strategiczne należy dążyć do wzajemnej integracji poszczególnych instrumentów planowania, w szczególności zgodności zapisów strategii rozwoju i WPI z dokumentami planowania przestrzennego. Wszystkie te działania powinny uwzględniać finansowe możliwości ich realizacji, tak by programy wykonawcze miały możliwie realny charakter. Innymi słowy należy dążyć do integrowania procesów planowania przestrzennego z planowaniem inwestycyjnym i planowaniem finansowym. Strategie rozwoju gmin zawierają zwykle bardzo przemyślane przekrojowe cele rozwoju, także przestrzennego, działania realizacyjne w tym zakresie zapisane są z kolei w wieloletnich planach inwestycyjnych. Z kolei w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nałożono na gminy obowiązek sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dokument ten ma charakter planu wieloletniego, a istotnym jego elementem są m.in. kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Jeżeli gmina dla wybranych obszarów uchwala miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, określa również sposoby realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej oraz zasady ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Równie ważny jest obowiązek sporządzania, w ramach przygotowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prognoz skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. W praktyce oznacza to konieczność zintegrowanego podejścia do procesów planowania przestrzennego, inwestycyjnego i finansowego, co powinno mieć odzwierciedlenie w treści dokumentów strategicznych (strategii rozwoju, WPI, WPF i dokumentach planowania przestrzennego). Tak więc racjonalne sterowanie rozwojem obszaru funkcjonalnego, wymaga stworzenia efektywnego systemu, gdzie implementowane są nadrzędne cele i założenia zawarte w dokumentach planistycznych. W tym celu w ramach współpracy jednostek samorządu terytorialnego powinno się także rekomendować opracowanie wspólnego dla obszaru 23 funkcjonalnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jako dokumentu koordynującego wdrażanie wspólnej polityki przestrzennej; 6. Wybór podmiotu zarządzającego obszarem funkcjonalnym Przygotowanie strategii rozwoju obszaru funkcjonalnego, programów jego realizacji, określenie zasad i źródeł finansowania i samo wdrożenie poszczególnych przedsięwzięć wymaga wskazania podmiotu zarządzającego (sterującego) tymi procesami. Ostateczna decyzja w tym zakresie – w szczególności wybór formy i podmiotu zarządzającego powinna być wynikiem wspólnych ustaleń jednostek samorządu terytorialnego tworzących dany obszar funkcjonalny. Propozycje w tym zakresie powinny być wypracowane przez organy wykonawcze samorządów wchodzących w skład obszaru funkcjonalnego. 7. Promocja obszaru funkcjonalnego Przez promocję obszaru funkcjonalnego należy rozumieć obejmuje zespół działań i środków, za pomocą których przekazywane są informacje do wyselekcjonowanych grup adresatów promocji, w celu wywołania ich pożądanych zachowań, w szczególności wywołania zainteresowania u inwestorów i innych uczestników promocji ofertą obszaru funkcjonalnego w celu rozwoju jego działalności. Odbiorcami produktów promocyjnych są to mieszkańcy i podmioty gospodarcze zlokalizowane w poszczególnych gminach. Są nimi również podmioty gospodarcze, instytucje, organizacje i mieszkańcy innych gmin, a także specjalnie wyodrębnione grupy adresatów istotne dla realizacji przyjętych kierunków rozwoju, do których zalicza się między innymi inwestorów i turystów oraz inne ważne grupy docelowe. Wśród przykładowych działań można wymienić: tworzenie pozytywnego wizerunku gminy, rozpowszechnianie oferty walorów obszaru funkcjonalnego oraz informacji o możliwościach inwestycyjnych prowadzących do poprawy pozycji konkurencyjnej. Promocja powinna: wiązać się z preferowanymi kierunkami rozwoju, harmonizować ze strategią, oferować realnie istniejące zasoby i możliwości oraz przygotować właściwą propozycję dla konkretnego odbiorcy. IV. REKOMENDOWANE ROZWIĄZANIA ORGANIZACYJNO-PRAWNE (WSTĘPNE ZAŁOŻENIA) Efektywne funkcjonowanie obszaru funkcjonalnego wymaga współpracy wielu podmiotów i wypracowania rozwiązań organizacyjno-prawnych sprzyjających realizacji 24 przyjętych programów strategicznych. W tym celu konieczne wydaje się sformalizowanie działań podmiotów tworzących obszar funkcjonalny, określenie zasad jego działania i kształtowania wspólnej polityki rozwoju, ustalenie praw i obowiązków poszczególnych samorządów, a także przyjęcie właściwych metod zarządzania. Należy również zwrócić uwagę na zewnętrzne uwarunkowania funkcjonowania obszaru funkcjonalnego, w tym przepisy prawa, i samo szeroko rozumiane upodmiotowienie jednostek samorządu terytorialnego w systemie funkcjonowania państwa. Pierwszym istotnym zagadnieniem jest decyzja o sposobie zarządzania obszarem funkcjonalnym. Raz jeszcze należy podkreślić, że proces ten powinien uwzględniać interes wszystkich jednostek tworzących obszar funkcjonalny. Można tu zaproponować trzy różniące się między sobą warianty: 1) utworzenie podmiotu zarządzającego składającego się z reprezentantów jednostek samorządu terytorialnego tworzących obszar funkcjonalny. Działania zarządcze mogły by być tu koordynowane w ramach pro-rozwojowego związku komunalnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że na bazie dotychczasowych doświadczeń funkcjonowania związków komunalnych, czy powoływanych Lokalnych Agencji Rozwoju, przy występującej złożoności procesów rozwoju i potrzebie koordynacji wielu działań, ta forma zarządzania może nie doprowadzić do osiągnięcia założonych rezultatów. Wśród przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego delegowanych do wspólnych prac podmiotu kolegialnego zarządzającego obszarem funkcjonalnym mogłoby zabraknąć osób przygotowanych merytorycznie do zarządzania takim organizmem; 2) utworzenie komórki koordynującej funkcjonowanie i rozwój obszaru funkcjonalnego w Starostwie Powiatowym. Byłoby to krokiem wzmacniającym pozycję powiatu jako podmiotu koordynującego i wspomagającego działania gmin. Jednak przeciwko takiemu modelowi przemawia kilka argumentów - wśród nich wymienić można koniecznośc realizacji własnych zadań powiatowych, brak doświadczeń zarządzania przedsięwzięciami realizowanymi przez gminy, słabość systemu finansów powiatowych, a także uwarunkowania polityczne, w niektórych przypadkach ograniczające możliwość współpracy w ramach jednego obszaru funkcjonalnego; 25 3) trzecią, preferowaną propozycja jest wybór profesjonalnego Menedżera zarządzającego obszarem funkcjonalnym – odpowiadającego za jego przygotowanie i realizację oraz osiągniecie zakładanych wskaźników produktu czy rezultatu. W koncepcji tej obszar funkcjonalny rozumiany jest jako specyficzny projekt użyteczności publicznej, mający swój cel, własny budżet oraz harmonogram realizacji programów i zadań. Definiując jego pojęcie można odnieść się do nomenklatury Komisji Europejskiej, gdzie projekt jest określany jest jako „szereg działań o określonych celach zmierzających do osiągnięcia wytyczonego wyniku w ograniczonych ramach czasowych”. Obszar funkcjonalny jako wyodrębniony projekt składa się z pojedynczych zadań, realizowanych w określonych fazach cyklu jego istnienia. Podejmowane działania powinny być wykonalne i odpowiednio efektywne, a także zgodne z priorytetami, celami i kierunkami działań strategicznych przyjętych uchwałami organów stanowiących samorządów. Menedżer zarządzający obszarem funkcjonalnym wybierany jest przez władze samorządowe, na podstawie jasno sformułowanych kryteriów. Otrzymuje on do wykonania konkretne zadania zarządcze. Przedkłada cykliczne raporty ze swojej działalności, jest kontrolowany przez powołany w tym celu zespół reprezentujący JST tworzące obszar funkcjonalny, wreszcie jest cyklicznie rozliczany z efektów swojej działalności zarządczej. Do zadań menedżera zarządzającego obszarem funkcjonalnym jako projektem publicznym powinno należeć m.in.: 1. ustalenie cyklu życia projektu, rozumianego jako ciąg kolejnych zdarzeń i działań prowadzących do osiągnięcia założonych rezultatów cząstkowych i efektów końcowych. Konieczne jest tu wskazanie kluczowych decyzji, wskazanie kolejnych faz realizacji projekty (w określonych ramach czasowych), a także zasad jego monitorowania i ewaluacji; 2. określenie zasad współpracy między jednostkami tworzącymi obszar funkcjonalny, dokonanie oceny posiadanych zasobów oraz identyfikacja ilościowych i jakościowych potrzeb wspólnych dla danego obszaru funkcjonalnego; 3. analiza interesariuszy projektu - pozwalająca zidentyfikować osoby fizyczne lub instytucje, które mogą pośrednio albo bezpośrednio, pozytywnie lub negatywnie wpływać na projekt lub podlegać jego wpływowi. Umiejętne zarządzanie 26 interesariuszami to jeden z najważniejszych warunków osiągnięcia zakładanych celów obszaru funkcjonalnego; 4. zaproponowanie harmonogramu realizacji zadań z określeniem ich zakresu, wstępnych kosztów realizacji, roli podmiotów uczestniczących w procesie. Rezultatem wykonanych w tej fazie prac jest wybór (na podstawie przyjętych kryteriów) przedsięwzięć, których realizacja przyczyni się do osiągnięcia założonych w dokumentach strategicznych celów. Realizacja kolejnych zadań prowadzić powinna do rozwiązywania występujących problemów, w tym likwidacji barier rozwojowych. 5. przygotowywanie materiałów studialnych i analiz na potrzeby organów stanowiących i wykonawczych JST tworzących dany obszar funkcjonalny, na podstawie których będą one podejmowały decyzje strategiczne i operacyjne, a także realizować funkcje kontrolne w stosunku do menedżera zarządzającego obszarem funkcjonalnym 6. prowadzenie analiz finansowych, ekonomicznych i społecznych dających podstawy do oceny efektywności poszczególnych przedsięwzięć uzasadniających ich realizację. Istotnym elementem tych prac jest przygotowanie propozycji budżetu projektu, zaproponowanie wieloletniego planu finansowego oraz wskazanie możliwych źródeł finansowania. Do zadań menedżera należ y także ocena zdolności organizacyjne do realizacji projektu przy ustalonym zakresie działań; 7. wdrożenie projektu i zarządzanie jego poszczególnymi etapami, doprowadzenie do osiągnięcia zakładanych wskaźników rezultatu i produktu; Odnosząc się do zewnętrznych uwarunkowań wpływających na działanie obszaru funkcjonalnego należy zwrócić uwagę na: 1. koniecznośc zapewnienia stabilności sytemu finansów samorządowych – uchwalenie nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego; 2. powstrzymanie procesu zwiększania udziału JST w realizacji zadań publicznych bez równoczesnego zwiększania ich udziału w dochodach publicznych; 3. zwiększenia roli organów JST w kształtowaniu wysokości podatków i opłat stanowiących dochody JST (przy zachowaniu konstytucyjnej zasady materii ustawowej w prawie daninowym), a w szczególności podatku od nieruchomości 4. określenie standardów świadczenia usług publicznych i uwzględnienie ich w konstrukcji algorytmów transferowania środków służących ich realizacji (np. usługi oświatowe, zdrowotne); 27 5. podejmowanie działań zmierzających do racjonalności wydatków budżetowych. Postulat ten jest szczególnie istotny w warunkach zmniejszającej się nadwyżki operacyjnej. Potrzeba racjonalizacji uwidacznia się zwłaszcza w obszarze usług społecznych, w wielu budżetach stanowiących ok. 50-60% ogółu wydatków. Wskazane są tu działania służące zwiększeniu efektywności świadczenia usług (realizacja zadań po niższych kosztach), przy jednoczesnym zapewnieniu standardów jakościowych. Osiągnięciu korzyści skali sprzyjałyby tu współpraca kilku gmin wspólnie realizujących określone zadania. Potrzebna jest także deregulacja w zakresie dostarczania usług będących zadaniem własnym JST. 6. wypracowanie rozwiązań, które doprowadzą zwiększenia roli oceny zdolności kredytowej jednostki samorządu terytorialnego. Powinny być one ukierunkowane na zwiększenie roli oceny sytuacji finansowym jednostki samorządu terytorialnego, przeprowadzonej na bazie prognozy budżetu zawierającej całość przepływów finansowych. Jednostkom o silnej bazie ekonomicznej dałoby to możliwość realizacji większej liczby projektów inwestycyjnych - stosownie do ich rzeczywistych możliwości finansowych, a jednostkom o niższym potencjale bardziej racjonalnie szacować własne możliwości rozwojowe. Pośrednio wprowadzenie takich oceny powinno prowadzić do racjonalizacji całej gospodarki budżetowej (także gromadzenia dochodów i realizacji wydatków bieżących) 7. tworzenie systemu zewnętrznego wsparcia finansowego dla obszarów funkcjonalnych – z możliwością pozyskiwania zarówno środków o charakterze zwrotnym jak i bezzwrotnym. Konieczne jest tu przejrzyste ustalenie kryteriów zasalania finansowego budżetu obszaru funkcjonalnego. Trzecia grupa propozycji rozwiązań o charakterze organizacyjno-prawnym odnosi się do upowszechniania instrumentów planowania strategicznego. Można tu zaproponować: 1. zmianę zasad opracowywania wieloletniej prognozy finansowej JST – zmierzającą w kierunku jej urealnienia jako instrumentu wieloletniego planowania finansowego (wskazane zmiany w ustawie o finansach publicznych). Prognoza powinna być narzędziem umożliwiającym rzetelna ocenę sytuacji finansowej na bazie całościowego rachunku przepływów finansowych obejmujących dochody, wydatki, przychody i rozchody budżetu. Warunkiem jej prawidłowego sporządzenia jest przyjęcie właściwych założeń prognostycznych bazujących nie tylko na wskaźnikach 28 makroekonomicznych, ale uwzględniających także poziom rozwoju społeczno gospodarczego danej jednostki samorządu terytorialnego. Stosowaniu tak przygotowanego instrumentu ma służyć utrzymaniu długookresowej równowagi budżetu JST 2. stosowanie wyspecjalizowanych narzędzi analityczno-prognostycznych planowania inwestycji – z określeniem konsekwencji dla przyszłych dochodów, wydatków bieżących, wydatków majątkowych, przychodów i rozchodów. Celem jest przyjęcie racjonalnego scenariusza inwestycyjnego, w zgodności z przepisami ustawy o finansach publicznych oraz zdiagnozowanym potencjałem rozwojowym JST. Takie podejście pozwoli preferować inwestycje prorozwojowe, sprzyjające w przyszłości wzrostowi dochodów własnych JST. 3. Przywrócenie ustawowego obowiązku opracowywania Wieloletniego Planu Inwestycyjnego – jako instrumentu integrującego politykę finansową i inwestycyjną JST. Konieczne jest tu również opracowanie metodyki sporządzania tego dokumentu, tak by nie miał on charakteru życzeniowego, a stanowił rzeczywisty instrumentów planowania strategicznego. Harmonizacja planowania inwestycyjnego i finansowego osiągana na bazie stosowania wyspecjalizowanych narzędzi analitycznych wydaje się być warunkiem koniecznym zapewnienia racjonalności całego procesu planowania strategicznego w JST, 4. Opracowanie podręcznika metodyki racjonalnego planowania strategicznego i jego upowszechnienie (także szkolenia, studia, warsztaty) w jednostkach samorządu terytorialnego. 15 października 2016 29