Bartłomiej Kolipioski Warszawa 5 marca 2013 Obszary funkcjonalne

Bartłomiej Kolipioski
Warszawa 5 marca 2013
Obszary funkcjonalne w świetle projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju oraz innych ustaw
(w wersji z 25 lutego 2013 r.)
Ekspertyza na zamówienie Unii Metropolii Polskich
1. Projekt omawianej ustawy ma na celu dostosowanie obowiązujących
regulacji prawnych do nowych unijnych zasad programowania rozwoju w
perspektywie 2014 – 2020, m.in. w zakresie planowania przestrzennego.
Zmiany uzasadniane są potrzebą wdrażania unijnej zasady zintegrowanego
podejścia terytorialnego. Służyd temu ma m.in. wprowadzenie do
ustawodawstwa pojęcia: „obszar funkcjonalny” (OF).
2. Projekt ustawy definiuje OF jako: „obszar szczególnego zjawiska z zakresu
gospodarki przestrzennej lub występowania konfliktów przestrzennych;
zwarty układ przestrzenny, składający się z funkcjonalnie powiązanych
terenów, charakteryzujących się wspólnymi uwarunkowaniami i
przewidywanymi jednolitymi celami rozwoju”.
Definicja ta powstała w szczególny sposób: pierwszy jej człon został
przepisany z definicji obszaru problemowego zawartej w dotychczas
obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(upizp), natomiast człon drugi został przepisany z Koncepcją
Przestrzennego Zagospodarowania Kraju (KPZK) 2030.
Tak zdefiniowane pojęcie obszaru funkcjonalnego, z uwagi na nieostrośd
sformułowao, nie posiada waloru operacyjnego, pozwalającego na jego
wyodrębnienie, wyznaczanie, a nawet i wyobrażenie, o delimitacji nie
mówiąc. Na podstawie tej definicji można przyjąd, że każdy obszar jest
funkcjonalny, a Polska składa się w całości z obszarów funkcjonalnych, przy
czym ich sumaryczna powierzchnia jest zapewne większa niż powierzchnia
kraju (efekt nakładania się OF-ów).
Należy też zauważyd, że definicja obszaru funkcjonalnego składa się z
elementów opisujących przestrzeo w stanie istniejącym, a jednocześnie
1
zawiera elementy prospektywne, czyli przewidywane cele rozwoju, przy
czym nie mówi się, gdzie i przez kogo przewidywane.
3. W projekcie zmiany ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
(zppr) pojęcie „obszar funkcjonalny” występuje tylko raz, w kontekście
określenia „inne strategie rozwoju” jako ich przestrzenny układ
odniesienia. Przepis ten daje podstawę do sporządzania strategii obszarów
funkcjonalnych. Należy zauważyd, że we wcześniejszej wersji (z 29 stycznia
2013) pojęcie to pojawiło się również w definicjach pojęd ”obszar
strategicznej interwencji paostwa” (OSI) i „obszar problemowy” (OP) jako
przestrzenny układ ich odniesienia; obszary te były bowiem uznane za typy
obszaru funkcjonalnego. W nowej wersji projektodawca nie traktuje już
OSI i OP jako typów OF.
4. Zgodnie z najnowszym projektem zmiany w upizp, typami obszarów
funkcjonalnych są w szczególności:
 miejski obszar funkcjonalny ośrodka wojewódzkiego (MOF),
 obszar funkcjonalny szczególnego zjawiska w skali makroregionalnej
(przybrzeże, góry i Żuławy),
 obszar funkcjonalny wymagający rozwoju nowych funkcji przy
użyciu instrumentów właściwych polityce regionalnej –
przygraniczny.
Spośród w.w. typów OF ustawową definicję posiada tylko MOF.
Należy przy tym podkreślid, że zgodnie z projektem typy OF-ów ma
określad KPZK. Obowiązująca KPZK 2030 określa więcej typów OFów niż wymienia je projekt ustawy. Nie wiadomo dlaczego w
projekcie wymieniono tylko te trzy typy, pomijając inne typy z KPZK
2030, i dlaczego w przypadku dwóch OF-ów nie podano ich definicji
ustawowej.
5. Projekt ustawy określa w następujący sposób wyznaczanie OF-ów:
 Art. 39c: Samorząd województwa określa granice OF-ów,
uwzględniając sposób i warunki ich określania, zawarte w
rozporządzeniu MRR, które ma zapewnid jednolity na terenie całego
kraju sposób wyznaczania granic OF-ów (sic!),
 W pzpw określa się granice i zasady zagospodarowania OF-ów (art.
39, ust. 3 pkt 4);
 Jak już wyżej wspomniano, typy Of-ów określa KPZK.
2
Abstrahując od niezręczności językowej w art. 39c należy zauważyd,
że projekt w dwóch miejscach mówi o określaniu granic OF-ów
przez samorząd województwa. Powstaje pytanie, czy to rozwiązanie
zamierzone, czy przypadkowe. Wydaje się, zakładając „racjonalnośd
projektodawcy”, że jest to zamierzone. Chodzid bowiem może o to,
żeby wyznaczanie OF-ów stanowiło czynnośd przedplanistyczną
(albo postplanistyczną), co by znacznie usprawniło proces
„funkcjonalizacji rozwoju”.
Ale jest też drugi domniemany powód. Otóż samorząd
województwa ma obowiązek wyznaczania granic obszarów o
różnych funkcjach na podstawie ustaw odrębnych (drogowej,
śmieciowej, przyrodniczej, środowiskowej itd.). Jest oczywiste, że są
to obszary funkcjonalne w rozumieniu projektowanej ustawy, ale z
drugiej strony nie mogą byd one elementem decyzyjnym planu
województwa; powinny natomiast byd w nim uwzględniane.
Należy też zauważyd, że do wyznaczania obszarów funkcjonalnych
na mocy ustaw odrębnych zobowiązane są także organy
administracji rządowej (np. KZGW, minister transportu, GDOS itd.),
a także rządowa administracja terenowa. Projekt ustawy nie odnosi
się do tych sytuacji.
6. Rola i miejsce OF-ów w systemie planowania przestrzennego nie są w
projekcie ustawy określone, z wyjątkiem MOF-u. Projekt zakłada, że dla
MOF-u „uchwala się plan zagospodarowania przestrzennego…. jako częśd
planu zagospodarowania województwa”, powielając dotychczasowe zapisy
dotyczące
planu
zagospodarowania
przestrzennego
obszaru
metropolitalnego,
z
wszystkimi
dotychczasowymi
problemami
interpretacyjnymi,
które
spowodowały,
ze
plany
obszarów
metropolitalnych nie powstały.
7. Projekt ustawy zakłada, że w celu zapewnienia spójności, pzpw
dostosowuje się do strategii rozwoju województwa po każdej jej
aktualizacji „w zakresie, w jakim aktualizacja strategii dotyczy sytuacji
przestrzennej województwa”. Ponadto projekt zakłada, że w dwa lata od
przyjęcia ustawy wszystkie plany zagospodarowania przestrzennego
województwa zostaną do niej dostosowane, z uwzględnieniem oczywiście
procedury dzisiaj obowiązującej, a więc długotrwałej, kosztownej, z
prognozami środowiskowymi itd.
3
8. W świetle powyższych uwag można na gruncie dosłownej interpretacji
projektu ustawy stwierdzid zarówno następujące oczywistości jak i
wątpliwości:
Oczywistości:
 Obszary funkcjonalne są prawną kategorią stanowiącą obligatoryjny
układ odniesienia dla planowania przestrzennego rozumianego jako
proces poznawczy opisujący przestrzeo, ale nie są, z wyjątkiem MOF
-u, układem odniesienia do sporządzania planów zagospodarowania
przestrzennego. Natomiast projekt ustawy dopuszcza (daje
podstawę) do sporządzania strategii dla obszarów funkcjonalnych.
 Plan MOF-u nie jest żadnym „innym” pod względem rzeczowym i
proceduralnym planem niż plan województwa. Nie istnieje odrębny
poziom planowania funkcjonalnego.
 Pojęcie „obszar funkcjonalny” nie jest w żaden sposób prawny
(formalny) powiązane z pojęciami obszarów stanowiących układ
odniesienia dla prowadzenia polityki rozwoju, czyli z OSI i OP. Co
więcej, ani OSI ani OP nie są formalne powiązane z planowaniem
przestrzennym, nie istniej żaden prawny wymóg wyznaczania OSI i
OP w systemie planowania przestrzennego.
Wątpliwości:
 Ratio legis zmian ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym. Obowiązek planowania przestrzennego w
układach funkcjonalnych problemowych) rozumiany jako proces
analizujący i opisujący przestrzenne uwarunkowania rozwoju jest
zapisany w obowiązującej ustawie w art. 38, a w związku z tym
cała proponowana zmiana w tym zakresie wydaje się
niepotrzebna.
 Jakie są relacje między ustawową definicją obszaru
funkcjonalnego, która nie odwołuje się do KPZK, a wyznaczaniem
w KPZK 2030 typów tych obszarów itd. Generalnie chodzi o to,
co (kto) rządzi w sprawach obszarów funkcjonalnych. Czy istnieją
obszary funkcjonalne o znaczeniu krajowym, regionalnym i
lokalnym?
 Po co się wyznacza obszary funkcjonalne – z wyjątkiem MOF –
skoro nie są one powiązane z prowadzeniem polityki rozwoju.

4